Chandler c. Alberta Association of Architects, [1989] 2 R.C.S. 848
DANS L'AFFAIRE d'une demande d'ordonnance de
prohibition;
ET DANS L'AFFAIRE de l'Architects Act,
chapitre A‑44.1 des Revised Statutes
of Alberta, 1980, et modifications;
ET DANS L'AFFAIRE de la Practice Review Board
de l'Alberta Association of Architects;
ENTRE
Sheldon Harvey Chandler, S. H. Chandler
Architect Ltd., Gordon Gerald Kennedy,
G. G. Kennedy Architect Ltd., Brian
William Kilpatrick, Brian W. Kilpatrick
Architect Ltd., Peter Juergen Dandyk et
Peter J. Dandyk Architect Ltd. Appelants
c.
Alberta Association of Architects,
la Practice Review Board de l'Alberta
Association of Architects, Trevor H. Edwards,
James P. M. Waugh et Mary K. Green Intimés
répertorié: chandler c. alberta association of architects
No du greffe: 19722.
1989: 30 janvier; 1989: 12 octobre.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé et Sopinka.
en appel de la cour d'appel de l'alberta
Droit administratif ‑- Commissions et tribunaux administratifs -- Compétence — Continuation des procédures initiales -- Functus officio -- Enquête sur les pratiques d'un cabinet d'architectes -- La Commission a tenu une audience valide mais a formulé des conclusions et des ordonnances ultra vires -- Annulation des conclusions et ordonnances de la Commission -- La Commission a omis de se demander si elle devait faire des recommandations comme l'exige la Loi -- La Commission a‑t‑elle le pouvoir de continuer les procédures initiales? — Architects Act, R.S.A. 1980, chap. A‑44.1, art. 39(3) -- Alberta Regulation, 175/83, art. 11(1).
Conformément à l'art. 39 de l'Architects Act, la Commission de révision des pratiques de l'Association des architectes de l'Alberta a tenu une audience en vue de réviser les pratiques d'un cabinet d'architectes en faillite et a présenté un rapport. Même si l'audience devait constituer une révision des pratiques, la Commission, dans son rapport, a tiré 21 conclusions de conduite contraire à la profession à l'encontre du cabinet et de six de ses architectes, imposé des amendes et des suspensions et leur a ordonné de payer les frais de l'audience. La Cour du Banc de la Reine a accueilli la demande de certiorari des appelants et a annulé les conclusions et ordonnances de la Commission. La Cour d'appel a confirmé la décision et a conclu que la Commission n'avait pas compétence pour formuler des conclusions ou des ordonnances en matière de discipline ou de frais. En vertu du par. 39(3) de la Loi, la Commission est tenue simplement de rendre compte au Conseil de l'Association des architectes de l'Alberta et de faire les recommandations qui s'imposent.
La Commission a avisé les appelants qu'elle avait l'intention de poursuivre l'audience initiale afin de décider s'il y aurait lieu de rédiger un nouveau rapport à l'intention du Conseil et de renvoyer toute l'affaire au Comité d'examen des plaintes. La Cour du Banc de la Reine a accueilli la demande des appelants visant à interdire à la Commission de poursuivre l'affaire. La cour a conclu que la Commission s'était acquittée de sa fonction et qu'elle était donc functus officio. La Cour d'appel a annulé l'ordonnance de prohibition. Elle a conclu que le par. 39(3) de la Loi et le par. 11(1) du Règlement imposent à la Commission l'obligation d'envisager la possibilité de faire ou non une recommandation au Conseil ou au Comité d'examen des plaintes. La Commission ne l'a pas fait et, par conséquent, elle n'a pas épuisé sa compétence.
Arrêt (les juges La Forest et L'Heureux‑Dubé sont dissidents): Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Dickson et les juges Wilson et Sopinka: La Commission n'est pas functus officio. En règle générale, lorsqu'un tribunal administratif a statué définitivement sur une question dont il est saisi conformément à sa loi habilitante, il ne peut revenir sur sa décision simplement parce qu'il a changé d'avis, parce qu'il a commis une erreur dans le cadre de sa compétence, ou parce que les circonstances ont changé. Il ne peut le faire que si la loi le lui permet ou si un lapsus a été commis en rédigeant la décision ou s'il y a eu une erreur dans l'expression de l'intention manifeste du tribunal. Le principe du functus officio s'applique dans cette mesure à un tribunal administratif. Cependant, il se fonde sur un motif de principe qui favorise le caractère définitif des procédures plutôt que sur la règle énoncée relativement aux jugements officiels d'une cour de justice dont la décision peut faire l'objet d'un appel en bonne et due forme. Son application doit donc être plus souple et moins formaliste dans le cas des tribunaux administratifs dont les décisions ne peuvent faire l'objet d'un appel que sur une question de droit.
En l'espèce, la Commission n'a pas statué sur la question dont elle était saisie d'une manière permise par la Loi. La Commission a tenu une audience valide au sujet des pratiques des appelants, mais elle a formulé des conclusions et des ordonnances qui étaient ultra vires. Ayant cru erronément qu'elle était investie des pouvoirs du Comité d'examen des plaintes et ayant agi en conséquence, la Commission n'a pas envisagé de faire les recommandations requises par le Règlement et le par. 39(3) de la Loi. La Commission a voulu statuer sur la question de façon définitive, mais sa décision est nulle de nullité absolue, ce qui équivaut en droit à une absence totale de décision. Dans ces circonstances, la Commission, qui a tenu une audience valide jusqu'au moment de statuer sur la question, devrait pouvoir continuer les procédures initiales afin d'examiner la possibilité de trancher la question d'une façon appropriée. Cependant, à la continuation des procédures initiales, chaque partie devrait pouvoir compléter la preuve et présenter d'autres arguments pertinents aux fins de régler l'affaire conformément à la Loi et au Règlement.
Les juges La Forest et L'Heureux‑Dubé (dissidents): Sans autorisation de la loi, un tribunal administratif ne peut modifier sa décision après l'avoir rendue, sauf afin de rectifier des fautes matérielles ou des erreurs imputables à un lapsus ou à une omission. En l'espèce, la Commission était functus officio lorsqu'elle a prononcé sa décision. Elle avait complété sa fonction quand elle a rendu son rapport final. Le fait que la décision initiale soit erronée ou que le tribunal ait agi sans compétence ne revêt aucune pertinence en ce qui a trait à la question du functus officio.
Si la Commission pouvait à sa discrétion envisager de faire des recommandations et qu'elle a choisi de s'en abstenir, l'affaire s'arrête là. La Loi n'autorise aucunement la Commission à changer d'avis de sa propre initiative. En outre, une fois qu'une commission excède sa compétence, elle ne devrait pas pouvoir corriger les déficiences de sa décision selon son bon vouloir. Les normes de constance, de certitude et de caractère définitif des décisions doivent être préservées si on veut assurer l'efficacité du système complexe des tribunaux administratifs au Canada. De deux choses l'une: ou bien une commission est tenue d'agir de la manière prescrite ou bien il lui est interdit d'agir. Permettre à la Commission de rouvrir l'audition, sans que la loi habilitante ne le prévoie expressément, serait de nature à créer une confusion considérable dans le droit en ce qui concerne les pouvoirs qu'ont les tribunaux administratifs de réentendre ou de décider à nouveau une affaire. Enfin, en règle générale, il ne devrait pas être loisible à un tribunal de réserver pour une date ultérieure l'exercice de ses autres pouvoirs. Une fois prononcée son ordonnance définitive, la Commission ne pouvait tenter de conserver son pouvoir de faire des recommandations, car les parties n'auraient jamais eu la certitude que la décision rendue avait déterminé leurs droits respectifs de façon définitive.
Si la Commission a omis de remplir une obligation qui lui incombait de faire des recommandations, il peut lui être ordonné, selon les circonstances de l'espèce, de reprendre l'examen de toute l'affaire et elle peut alors être tenue de procéder à une nouvelle audition. Cependant, tout réexamen de l'affaire ne devrait pas être considéré comme "la continuation des procédures initiales par la Commission". Ce serait là créer un précédent dangereux que d'étendre les pouvoirs des tribunaux administratifs au‑delà du texte ou de l'intention de leur loi habilitante. De plus, ce serait de nature à éroder la garantie d'équité et de justice naturelle dont on s'attend de la part des tribunaux administratifs. En l'espèce, il ne conviendrait pas d'ordonner la tenue d'une nouvelle audience, vu les circonstances particulières de cette affaire.
La Cour d'appel a commis une erreur en appliquant les principes du mandamus au présent cas.
Jurisprudence
Citée par le juge Sopinka
Arrêts mentionnés: In re St. Nazaire Co. (1879), 12 Ch. D. 88; Paper Machinery Ltd. v. J. O. Ross Engineering Corp., [1934] R.C.S. 186; Huneault c. Société centrale d'hypothèques et de logement (1981), 41 N.R. 214; Re Trizec Equities Ltd. and Area Assessor Burnaby‑New Westminster (1983), 147 D.L.R. (3d) 637; Ridge v. Baldwin, [1964] A.C. 40; Lange v. Board of School Trustees of School District No. 42 (Maple Ridge) (1978), 9 B.C.L.R. 232; Posluns v. Toronto Stock Exchange, [1968] R.C.S. 330; Grillas c. Ministre de la Main‑d'Oeuvre et de l'Immigration, [1972] R.C.S. 577.
Citée par le juge L'Heureux‑Dubé (dissidente)
Re V.G.M. Holdings, Ltd., [1941] 3 All E.R. 417; Re Nelsons Laundries Ltd. and Laundry, Dry Cleaning and Dye House Workers' International Union, Local No. 292 (1964), 44 D.L.R. (2d) 463; Lewis v. Grand Trunk Pacific Railway Co. (1913), 13 D.L.R. 152; M. Hodge and Sons Ltd. v. Monaghan (1983), 43 Nfld. & P.E.I.R. 162; Huneault c. Société centrale d'hypothèques et de logement (1981), 41 N.R. 214; Lodger's International Ltd. v. O'Brien (1983), 45 R.N.-B. (2e) 342; Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1985] 1 C.F. 253 (C.A.) conf. [1989] 1 R.C.S. 1038; Grillas c. Ministre de la Main‑d'Oeuvre et de l'Immigration, [1972] R.C.S. 577; Cité de Jonquière v. Munger, [1964] R.C.S. 45; Re Trizec Equities Ltd. and Area Assessor Burnaby‑New Westminster (1983), 147 D.L.R. (3d) 637; Lange v. Board of School Trustees of School District No. 42 (Maple Ridge) (1978), 9 B.C.L.R. 232; Canadian Industries Ltd. v. Development Appeal Board of Edmonton (1969), 71 W.W.R. 635; Karavos v. Toronto, [1948] 3 D.L.R. 294.
Lois et règlements cités
Alberta Regulation, 175/83, art. 11.
Architects Act, R.S.A. 1980, chap. A‑44.1, art. 9(1)j.1) [aj. 1981, chap. 5, art. 6], 39 [mod. 1981, chap. 5, art. 16].
Labour Relations Code, S.A. 1988, chap. L‑1.2, art. 11(4).
Loi nationale sur les attributions en matière de télécommunications, L.R.C. (1985), chap. N‑20 [auparavant la Loi nationale sur les transports], art. 66.
Loi sur la Commission des affaires municipales de l'Ontario, L.R.O. 1980, chap. 347, art. 42.
Doctrine citée
Black's Law Dictionary, 5th ed. St. Paul, Minn.: West Publishing Co., 1979, "functus officio".
Jowitt's Dictionary of English Law, 2nd ed. By John Burke. London: Sweet & Maxwell, 1977, "functus officio".
Pépin, Gilles et Yves Ouellette. Principes de contentieux administratif, 2e éd. Cowansville, Qué.: Éditions Yvon Blais Inc., 1982.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Alberta (1985), 67 A.R. 255, qui a accueilli l'appel interjeté par les intimés à l'encontre d'une décision de la Cour du Banc de la Reine[1], qui avait accueilli la demande des appelants visant à obtenir une ordonnance de prohibition contre la Practice Review Board. Pourvoi rejeté, les juges La Forest et L'Heureux‑Dubé sont dissidents.
W. E. Code, c.r., et B. G. Kapusianyk, pour les appelants.
Personne n'a comparu pour les intimés.
//Le juge Sopinka//
Version française du jugement du juge en chef Dickson et des juges Wilson et Sopinka rendu par
LE JUGE SOPINKA — Dans ce pourvoi, il s'agit de déterminer si la Practice Review Board (la "Commission de révision des pratiques ") de l'Alberta Association of Architects ("l'Association des architectes de l'Alberta") était functus officio après avoir établi un rapport sur les pratiques ayant entraîné la faillite du Chandler Kennedy Architectural Group. La Cour d'appel de l'Alberta a accueilli l'appel interjeté contre la décision de la Cour du Banc de la Reine de l'Alberta qui avait accordé l'ordonnance de prohibition, demandée par les appelants, visant à interdire à la Commission de poursuivre l'affaire, pour le motif que la Commission n'avait plus compétence et qu'elle était functus officio.
Les faits
En juin 1984, le Chandler Kennedy Architectural Group s'est déclaré insolvable. La Commission de révision des pratiques de l'Association des architectes de l'Alberta a alors décidé, de sa propre initiative, de procéder à une révision des pratiques du groupe et d'un certain nombre de ses membres, conformément à l'al. 39(1)b) de l'Architects Act, R.S.A. 1980, chap. A‑44.1. Les audiences ont débuté le 14 août 1984 et se sont poursuivies pendant dix‑huit jours. Les dernières plaidoiries ont été entendues le 17 décembre 1984 et la Commission a présenté son rapport le 6 mars 1985.
Le rapport de 71 pages comportait 21 conclusions précises de conduite contraire à la profession à l'encontre du cabinet et de plusieurs de ses membres. Des amendes s'élevant à 127 500 $ ont été imposées à six membres du cabinet. Ces mêmes six membres ont également été suspendus de l'exercice de la profession d'architecte pour des périodes de six mois à deux ans. De même, les appelants devaient payer les frais de l'audience, soit environ 200 000 $.
Les tribunaux d'instance inférieure
Les appelants ont déposé un avis d'intention d'interjeter appel contre la décision de la Commission auprès du Council of the Alberta Association of Architects ("Conseil de l'Association des architectes de l'Alberta"), conformément à l'art. 55 de l'Architects Act. Toutefois, avant même l'audition de l'appel, les appelants ont présenté à la Cour du Banc de la Reine de l'Alberta une requête visant à obtenir une ordonnance tenant d'un certiorari qui annulerait les conclusions et l'ordonnance de la Commission de révision des pratiques. Le juge Kryczka a accordé l'ordonnance demandée et conclu que l'omission d'aviser les appelants qu'ils faisaient l'objet d'accusations ou d'allégations de conduite contraire à la profession contrevenait aux principes de justice naturelle. Le juge Kryczka a statué que les commentaires du président de la Commission indiquaient clairement que les audiences devaient constituer une révision des pratiques plutôt qu'une enquête portant sur des allégations de conduite contraire à la profession.
L'Association des architectes de l'Alberta a interjeté appel de cette décision devant la Cour d'appel de l'Alberta. Dans l'arrêt de la Cour d'appel (1985), 39 Alta. L.R. (2d) 320, le juge Prowse a maintenu, au nom de la cour, la décision du juge Kryczka, en se fondant toutefois sur des motifs différents. Le juge Prowse a conclu que la Commission de révision des pratiques n'avait pas compétence pour formuler des conclusions ou des ordonnances en matière de discipline ou de frais. Il a estimé que les pouvoirs disciplinaires étaient conférés à un autre organe de l'Association des architectes de l'Alberta, savoir le Comité d'examen des plaintes. En vertu du par. 39(3) de l'Architects Act, la Commission est tenue simplement de rendre compte au Conseil et de faire les recommandations qu'elle juge appropriées. Par conséquent, la Cour d'appel a rejeté l'appel pour le motif que l'Architects Act ne conférait pas à la Commission les pouvoirs qu'elle prétendait exercer.
Un mois après la décision de la Cour d'appel, la Commission de révision des pratiques a avisé les appelants qu'elle avait l'intention de poursuivre l'audience initiale afin d'envisager la possibilité de rédiger un nouveau rapport à l'intention du Conseil de l'Association des architectes de l'Alberta et de renvoyer toute l'affaire au Comité d'examen des plaintes.
Les appelants ont alors soumis une requête à la Cour du Banc de la Reine en vue d'interdire à la Commission de poursuivre l'affaire. Le juge Brennan a conclu que la Commission s'était acquittée de la fonction pour laquelle elle avait été constituée, qu'elle était donc functus officio et n'avait pas compétence pour poursuivre l'audience. Cette décision a également fait l'objet d'un appel à la Cour d'appel de l'Alberta.
La Cour d'appel (1985), 67 A.R. 255 a accueilli l'appel et annulé l'ordonnance de prohibition. Le juge Kerans a conclu, au nom de la cour, que le par. 39(3) de l'Architects Act et le par. 11(1) du règlement 175/83 imposaient à la Commission l'obligation d'envisager la possibilité de faire ou non une recommandation. Le juge a statué que la Commission n'avait pas envisagé de recommander le renvoi de l'affaire devant le Comité d'examen des plaintes et que, par conséquent, elle n'avait pas épuisé sa compétence. On a jugé que le principe du functus officio ne s'appliquait pas dans ce cas puisque la Commission avait omis d'examiner des questions qu'elle avait le devoir d'examiner en vertu de la loi. C'est cette décision qui fait l'objet du présent pourvoi.
Les pouvoirs conférés à la Commission par la Loi
Pour déterminer si la Commission avait le pouvoir de poursuivre les procédures engagées contre les appelants, il est nécessaire d'examiner le contexte légal dans lequel elle fonctionne. La Loi n'a pas pour objet de conférer à la Commission le pouvoir d'abroger, de réviser ou de modifier une décision définitive qu'elle a rendue, ni de revenir sur une telle décision. Une telle disposition est courante dans les lois habilitantes de nombreux tribunaux. Voir le Labour Relations Code, S.A. 1988, chap. L‑1.2, par. 11(4), la Loi sur la Commission des affaires municipales de l'Ontario, L.R.O. 1980, chap. 347, art. 42, et la Loi nationale sur les attributions en matière de télécommunications, L.R.C. (1985), chap. N‑20, art. 66 (auparavant la Loi nationale sur les transports). Il convient donc de décider a) si elle avait rendu une décision définitive et b) si elle était, par conséquent, functus officio.
La Commission a entrepris, de sa propre initiative, une enquête sur les pratiques des appelants, conformément à l'art. 39 de la Loi dont voici le texte :
[TRADUCTION] 39(1) La Commission
a) doit, de sa propre initiative ou à la demande du Conseil, enquêter, faire rapport au Conseil et le conseiller au sujet de:
(i) l'évaluation des normes actuelles et l'élaboration de nouvelles normes en matière de formation et d'expérience préalablement nécessaires à l'obtention et au maintien de l'enregistrement en vertu de la présente loi,
(ii) l'évaluation des normes de compétence souhaitables pour les entités autorisées en général,
(iii) toute autre question que le Conseil juge nécessaire ou appropriée en rapport avec l'exercice de ses pouvoirs et l'exécution de ses fonctions relativement à la compétence dans l'exercice de la profession d'architecte, en vertu de la présente loi et des règlements, et
(iv) l'exercice de l'architecture par des entités autorisées en général,
et
b) peut procéder à la révision des pratiques d'une entité autorisée, conformément à la présente loi et aux règlements.
(2) Toute personne citée à témoigner par la Commission, lors d'une enquête tenue en vertu du présent article, peut y être représentée par un avocat.
(3) Après chaque enquête tenue en vertu du présent article, la Commission doit soumettre un rapport écrit au Conseil et peut lui faire les recommandations motivées qu'elle juge appropriées en rapport avec l'affaire en cause.
(4) Le Conseil peut ordonner qu'une enquête tenue par la Commission en vertu du présent article ait lieu à huis clos, en totalité ou en partie, s'il est dans l'intérêt public de le faire.
Il est évident que l'art. 39 porte non pas sur la discipline mais bien sur les pratiques ayant cours au sein de la profession et vise l'amélioration de celles‑ci. Toutefois, si dans le cours d'une enquête sur les pratiques, la Commission estime qu'une question devrait être confiée au Comité d'examen des plaintes, la Loi prévoit le renvoi de cette question à ce comité. L'alinéa 9(1)j.1) de la Loi confère au Conseil le pouvoir d'adopter des règlements:
[TRADUCTION] j.1) concernant les pouvoirs, obligations et fonctions de la Commission de révision des pratiques, dont le renvoi de questions par la Commission au Conseil ou au Comité d'examen des plaintes, et les appels interjetés à l'encontre de décisions rendues par la Commission;
L'article 11 du règlement 175/83 adopté en vertu de l'al. 9(1)j.1) prévoit que:
[TRADUCTION] 11(1) La Commission peut doit (sic) formuler une ou plusieurs des directives ou recommandations suivantes:
a) faire une ou plusieurs recommandations à l'entité autorisée ou au dessinateur d'intérieurs agréé dont les pratiques font l'objet d'une révision, au sujet des améliorations qu'il est souhaitable d'apporter à la pratique qui fait l'objet d'une révision;
b) ordonner qu'un réviseur assure le suivi de la révision des pratiques afin de déterminer si les recommandations de la Commission ont été adoptées et si elles ont entraîné les améliorations souhaitées dans les pratiques de l'entité en cause;
c) si, à son avis, l'une des questions suivantes est assez grave pour que le Comité d'examen des plaintes fasse enquête, ordonner que la question soit renvoyée au Comité d'examen des plaintes pour fins d'enquête:
(i) manque de collaboration d'une entité autorisée ou d'un dessinateur d'intérieurs agréé dans le cadre d'une révision des pratiques ou d'un suivi;
(ii) manquement à la Loi, au Règlement sur l'exercice de la profession, au Code de déontologie, au Règlement sur le dessin d'intérieurs ou aux règlements généraux;
(iii) défaut d'adopter et d'appliquer les recommandations relatives à l'amélioration souhaitée des pratiques de l'entité en cause;
(iv) toute apparence de fraude, négligence ou fausses déclarations, ou tout manquement aux normes généralement acceptées pour l'exercice de la profession d'architecte et de la profession de dessinateur d'intérieurs;
d) si, dans le cadre de sa révision des pratiques, la Commission estime que la conduite d'une entité autorisée ou d'un dessinateur d'intérieurs agréé constitue
(i) un manque de compétence dans l'exercice de la profession d'architecte ou une conduite contraire à la profession, ou les deux à la fois,
(ii) un manque de compétence dans l'exercice de la profession de dessinateur d'intérieurs ou une conduite contraire à la profession, ou les deux à la fois,
la Commission procédera conformément aux articles 50 à 53 de la Loi;
e) indiquer qu'elle n'a aucune recommandation à faire ou que la pratique faisant l'objet d'une révision s'est avérée satisfaisante;
f) faire des commentaires sur le maintien d'un idéal élevé de pratique et, avec le consentement de l'entité autorisée ou du dessinateur d'intérieurs agréé en cause, faire connaître cet idéal élevé ainsi que le nom des personnes visées;
g) faire au Conseil des recommandations visant l'élaboration de nouvelles normes dans des domaines précis ou généraux de l'architecture.
(2) La Commission ne peut imposer de sanction en vertu de l'alinéa (1)d) que si l'entité autorisée ou le dessinateur d'intérieurs professionnel en cause
a) a présenté ses arguments à la Commission, ou
b) n'a pas assisté à l'audience ni présenté d'arguments, après avoir reçu un préavis donné en vertu de l'article 42 de la Loi.
La Commission a procédé à une enquête sur les pratiques conformément à la Loi. Au cours de l'enquête, le président a fait les observations suivantes qui décrivent bien la nature de l'enquête:
[TRADUCTION] J'aimerais tout d'abord établir très clairement, et je crois que vous y aviez fait allusion au début, qu'il s'agit non pas de l'examen d'une plainte mais bien d'une révision des pratiques et que, par conséquent, nous ne sommes pas saisis d'un cas précis d'actes répréhensibles, ce à quoi vous faites allusion, je crois, et pour lesquels vous avez beaucoup d'expérience devant les tribunaux. Il s'agit de la révision des pratiques des diverses entités autorisées et donc, d'une révision complète. Par conséquent, cette l'audience a uniquement pour but de réviser les pratiques dans leur ensemble. Il ne s'agit pas de réviser des points précis. La Commission a voulu comprendre entièrement et de façon aussi globale que possible, dans les circonstances, les pratiques de ces diverses entités.
À la suite de la révision de ces entités autorisées, il nous incombe de faire des recommandations et de tirer des conclusions, ce que nous allons faire ci‑après.
. . .
Après chaque témoignage, nous avons permis que le témoin soit questionné. La Commission devra tenir compte de toute la preuve qui lui a été soumise et elle a consacré beaucoup de temps à s'assurer qu'elle écoutait et essayait de comprendre tout ce qui s'était passé. Mais encore une fois, comme je l'ai dit à votre avocat il y a quelques minutes, il ne s'agit pas d'un examen de plaintes où nous essayons de déterminer la faute ou la culpabilité à l'égard de plaintes précises. Il s'agit d'une révision des pratiques et, en conséquence, il nous incombe de tenter de revoir et de comprendre le mieux possible ce qui s'est passé et, par conséquent, de tirer des conclusions et de faire des recommandations à la profession. [Je souligne.]
Néanmoins, lorsque vint le temps de donner des directives et de faire des recommandations, la Commission a procédé en vertu de l'al. 11(1)d) du Règlement, que la Cour d'appel a jugé ultra vires dans le premier appel, au lieu d'agir sous le régime du par. 39(3) de la Loi, précisé par les al. 11(1)a), b), c), e), f) ou g) du Règlement. La Cour d'appel a statué que les art. 50 à 53 portaient sur des questions disciplinaires qui outrepassent la compétence de la Commission. Cette décision de la Cour d'appel n'a pas été contestée. Par conséquent, il en résulte que la Commission a tenu une audience valide sur les pratiques des appelants, mais qu'elle a formulé des conclusions et des ordonnances qui étaient ultra vires et qui ont été annulées.
Ayant cru erronément qu'elle était investie des pouvoirs du Comité d'examen des plaintes et ayant agi en conséquence, la Commission n'a pas envisagé de faire des recommandations en vertu du par. 39(3) de la Loi ou des al. 11(1)a), b), c), e), f) ou g), et en particulier de l'al. c), du Règlement.
Le juge Kerans a conclu que la Commission n'était pas functus officio parce qu'elle avait l'obligation d'envisager la possibilité de faire une recommandation. Voici ce qu'il a affirmé à la p. 257:
[TRADUCTION] Même si la commission a, en vertu du par. 39(3) et peut‑être également du règlement, le pouvoir discrétionnaire de faire ou non une recommandation, nous estimons que cette disposition impose à la commission l'obligation d'envisager la possibilité de faire une recommandation. Le rapport n'indique pas que la commission l'a fait. Si la commission n'a pas envisagé cette possibilité alors, contrairement à ce que le juge de la Cour du Banc de la Reine a conclu, elle n'a pas épuisé sa compétence.
Étant donné l'emploi inexplicable de l'expression "peut/doit" au par. 11(1) du Règlement, il est difficile de préciser ce que la Commission était tenue de faire. Il serait pour le moins étrange que la Commission ait le pouvoir de procéder à une révision détaillée des pratiques sans qu'elle soit tenue d'envisager la possibilité de faire des recommandations, que ce soit aux parties ou au Conseil, ou d'envisager un renvoi au Comité d'examen des plaintes. Par conséquent, je souscris à l'opinion du juge Kerans selon laquelle la Commission était tenue d'envisager la possibilité de faire des recommandations, conformément au Règlement et au par. 39(3) de l'Architects Act.
J'estime cependant qu'il faut plutôt traiter de l'application du principe functus officio dans le contexte de la qualification suivante de l'état actuel des procédures devant la Commission. La Commission a tenu une audience valide au sujet de certaines pratiques des appelants. À la fin de l'audience, au lieu d'envisager de formuler des recommandations et des directives, elle a formulé un certain nombre de conclusions et d'ordonnances ultra vires qui étaient nulles et qui ont été annulées. Dans ces circonstances, la décision de la Commission est‑elle définitive, ce qui justifierait l'application du principe du functus officio?
Functus officio
La règle générale portant qu'on ne saurait revenir sur une décision judiciaire définitive découle de la décision de la Court of Appeal d'Angleterre dans In re St. Nazaire Co. (1879), 12 Ch. D. 88. La cour y avait conclu que le pouvoir d'entendre à nouveau une affaire avait été transféré à la division d'appel en vertu des Judicature Acts. La règle ne s'appliquait que si le jugement avait été rédigé, prononcé et inscrit, et elle souffrait deux exceptions:
1.lorsqu'il y avait eu lapsus en la rédigeant ou
2.lorsqu'il y avait une erreur dans l'expression de l'intention manifeste de la cour. Voir Paper Machinery Ltd. v. J. O. Ross Engineering Corp., [1934] R.C.S. 186.
Dans Grillas c. Ministre de la Main‑d'Oeuvre et de l'Immigration, [1972] R.C.S. 577, le juge Martland s'exprimant en son propre nom et en celui du juge Laskin, s'est dit d'avis que le même raisonnement ne s'appliquait pas à la Commission d'appel de l'immigration dont les décisions ne pouvaient faire l'objet d'un appel que sur une question de droit. Même s'il s'agissait d'une opinion dissidente, seul le juge Pigeon, parmi les cinq juges ayant entendu l'affaire, n'y a pas souscrit. Le juge Martland affirme, à la p. 589:
Le même raisonnement ne s'applique pas aux décisions de la Commission, dont il n'y a pas d'appel, sauf sur une question de droit. Il n'y a pas d'appel par voie de nouvelle audition.
Dans R. v. Development Appeal Board, Ex p. Canadian Industries Ltd., la Chambre d'appel de la Cour suprême de l'Alberta a exprimé l'avis que la législature albertaine reconnaissait l'application de la restriction énoncée dans l'affaire St. Nazaire Company aux commissions administratives puisque des dispositions expresses prévoyant une nouvelle audition avaient été insérées dans les lois établissant certaines commissions provinciales, tandis que, dans le cas du Development Appeal Board en question, il n'y en avait pas. La Cour a poursuivi en signalant que l'un des buts de la création de ces commissions était d'arriver rapidement au règlement de problèmes administratifs.
Il a ensuite conclu que le texte de la loi exprimait l'intention d'habiliter la Commission à entendre d'autres éléments de preuve, dans certains cas, même si une décision définitive avait été rendue.
Je ne crois pas que le juge Martland ait voulu affirmer que le principe functus officio ne s'applique aucunement aux tribunaux administratifs. Si l'on fait abstraction de la pratique suivie en Angleterre, selon laquelle on doit hésiter à modifier ou à rouvrir des jugements officiels, la reconnaissance du caractère définitif des procédures devant les tribunaux administratifs se justifie par une bonne raison de principe. En règle générale, lorsqu'un tel tribunal a statué définitivement sur une question dont il était saisi conformément à sa loi habilitante, il ne peut revenir sur sa décision simplement parce qu'il a changé d'avis, parce qu'il a commis une erreur dans le cadre de sa compétence, ou parce que les circonstances ont changé. Il ne peut le faire que si la loi le lui permet ou s'il y a eu un lapsus ou une erreur au sens des exceptions énoncées dans l'arrêt Paper Machinery Ltd. v. J. O. Ross Engineering Corp., précité.
Le principe du functus officio s'applique dans cette mesure. Cependant, il se fonde sur un motif de principe qui favorise le caractère définitif des procédures plutôt que sur la règle énoncée relativement aux jugements officiels d'une cour de justice dont la décision peut faire l'objet d'un appel en bonne et due forme. C'est pourquoi j'estime que son application doit être plus souple et moins formaliste dans le cas de décisions rendues par des tribunaux administratifs qui ne peuvent faire l'objet d'un appel que sur une question de droit. Il est possible que des procédures administratives doivent être rouvertes, dans l'intérêt de la justice, afin d'offrir un redressement qu'il aurait par ailleurs été possible d'obtenir par voie d'appel.
Par conséquent, il ne faudrait pas appliquer le principe de façon stricte lorsque la loi habilitante porte à croire qu'une décision peut être rouverte afin de permettre au tribunal d'exercer la fonction que lui confère sa loi habilitante. C'était le cas dans l'affaire Grillas, précitée.
De plus, si le tribunal administratif a omis de trancher une question qui avait été soulevée à bon droit dans les procédures et qu'il a le pouvoir de trancher en vertu de sa loi habilitante, on devrait lui permettre de compléter la tâche que lui confie la loi. Cependant, si l'entité administrative est habilitée à trancher une question d'une ou de plusieurs façons précises ou par des modes subsidiaires de redressement, le fait d'avoir choisi une méthode particulière ne lui permet pas de rouvrir les procédures pour faire un autre choix. Le tribunal ne peut se réserver le droit de le faire afin de maintenir sa compétence pour l'avenir, à moins que la loi ne lui confère le pouvoir de rendre des décisions provisoires ou temporaires. Voir Huneault c. Société centrale d'hypothèques et de logement (1981), 41 N.R. 214 (C.A.F.)
Dans l'affaire qui nous intéresse, la Commission n'a pas statué sur la question dont elle était saisie d'une manière permise par l'Architects Act. La Commission a voulu rendre une décision définitive, mais cette décision est nulle de nullité absolue, ce qui équivaut en droit à une absence totale de décision. Traditionnellement, le tribunal dont la décision est nulle a été autorisé à réexaminer la question dans son entier et à prononcer une décision valide. Dans la décision Re Trizec Equities Ltd. and Area Assessor Burnaby‑New Westminster (1983), 147 D.L.R. (3d) 637 (C.S.C.‑B.), le juge McLachlin (alors juge de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique) a résumé le droit applicable à ce sujet dans le passage suivant, à la p. 643:
[TRADUCTION] Je suis convaincue, tant sur le plan logique que sur celui de la doctrine et de la jurisprudence, que le tribunal qui, dans le cadre présumé de l'exercice de sa compétence, rend une décision annulée par la suite, peut ensuite tenir une audience régulière et rendre une décision valide: Lange v. Board of School Trustees of School District No. 42 (Maple Ridge) (1978), 9 B.C.L.R. 232 (C.S.C.‑B.); Posluns v. Toronto Stock Exchange et al. (1968), 67 D.L.R. (2d) 165, [1968] R.C.S. 330. Dans ce dernier arrêt, la Cour suprême du Canada a cité les motifs du jugement prononcé par lord Reid dans Ridge v. Baldwin, [1964] A.C. 40 à la p. 79, où il affirme:
Je ne doute point que dans l'éventualité où un fonctionnaire ou un organisme se rend compte qu'il a agi précipitamment et réexamine la question dans son entier, après avoir accordé à la personne intéressée la possibilité suffisante de faire valoir son point de vue, la seconde décision qu'il rendra sera valide.
Trizec Equities Ltd. n'a formulé aucune plainte à l'égard de l'audience du 19 mars. Par conséquent, même si la cour a outrepassé sa compétence en prétendant augmenter les cotisations le 17 mars 1982 au matin, sa décision subséquente, rendue le 19 mars 1982, demeure valide.
Si l'erreur qui a pour effet de rendre nulle la décision entache la totalité des procédures, le tribunal doit tout recommencer. Les arrêts Ridge v. Baldwin, [1964] A.C. 40 (H.L.), Lange v. Board of School Trustees of School District No. 42 (Maple Ridge) (1978), 9 B.C.L.R. 232 (C.S.C.-B.), et Posluns v. Toronto Stock Exchange, [1968] R.C.S. 330, se situent dans cette catégorie. Dans chaque cas, il s'agissait d'un déni de justice naturelle qui avait pour effet de vicier toute l'instance. Le tribunal était tenu de tout recommencer afin de remédier à ce vice.
En l'espèce, la Commission a tenu une audience valide jusqu'au moment de trancher la question. Elle a alors prononcé une décision qui est nulle de nullité absolue. Elle n'a pas envisagé de régler la question de façon appropriée, ce qu'elle devrait pouvoir faire maintenant. C'est ainsi qu'en a décidé la Cour d'appel.
Cependant, à la continuation des procédures initiales par la Commission, chaque partie devrait pouvoir compléter la preuve et présenter d'autres arguments pertinents aux fins de régler l'affaire conformément à la Loi et au Règlement. Cela permettra aux appelants d'aborder directement la question des recommandations que la Commission devrait faire, le cas échéant.
En définitive, le pourvoi est rejeté, mais sans dépens. Les intimés n'ont pas présenté de plaidoirie ni déposé de mémoire.
Les motifs des juges La Forest et L'Heureux-Dubé ont été rendus par
//Le juge L'Heureux-Dubé//
LE JUGE L'HEUREUX‑DUBÉ (dissidente) — Avec égards, je ne puis souscrire à la conclusion à laquelle en arrive mon collègue le juge Sopinka.
Les questions en litige dans ce pourvoi sont les suivantes:
1)La Practice Review Board ("la Commission") de l'Alberta Association of Architects ("l'Association des architectes de l'Alberta") était‑elle functus officio après avoir établi un rapport sur les pratiques qui ont entraîné la faillite du Chandler Kennedy Architectural Group?
2)Si la Commission n'était pas functus officio, a‑t‑elle compétence pour poursuivre l'audience initiale, à l'encontre des appelants, afin d'envisager la possibilité de faire des recommandations au Comité d'examen des plaintes?
3)La Cour d'appel a‑t‑elle commis une erreur en examinant et en appliquant les principes relatifs au mandamus?
Les deux premières questions sont étroitement liées et portent sur l'interprétation de l'art. 39 de l'Architects Act, R.S.A. 1980, chap. A‑44.1, et du règlement 175/83 (adopté en vertu de la Loi), qui créent la Commission et en définissent les pouvoirs.
Le paragraphe 39(3) de l'Architects Act dispose:
[TRADUCTION] (3) Après chaque enquête tenue en vertu du présent article, la Commission doit soumettre un rapport écrit au Conseil et peut lui faire les recommandations motivées qu'elle juge appropriées en rapport avec l'affaire en cause.
Le texte contesté en l'espèce figure au par. 11(1) du règlement 175/83:
[TRADUCTION] 11(1) La Commission peut doit (sic) formuler une ou plusieurs des directives ou recommandations suivantes:
. . .
c) . . . ordonner que la question soit renvoyée au Comité d'examen des plaintes pour fins d'enquête . . .
La confusion tient à la juxtaposition des termes facultatif "peut" et impératif "doit", sans priorité apparente. Cependant, même si je me propose d'examiner les conséquences des deux interprétations, j'estime que le pourvoi devrait être accueilli de toute façon.
1) Functus officio
Lorsque la Commission a voulu rouvrir l'enquête pour la première fois, les appelants ont demandé une ordonnance de prohibition qui leur a été accordée par le juge Brennan, juge en chambre de la Cour du Banc de la Reine, qui a affirmé en rendant l'ordonnance:
[TRADUCTION] Malheureusement, la Commission de révision des pratiques a agi comme si elle avait des fonctions disciplinaires, en tirant des conclusions et en imposant des peines. Monsieur le juge Kryczka a jugé que ces conclusions et ordonnances étaient nulles, ce qui a été confirmé par la Cour d'appel de l'Alberta.
À mon avis, la Commission de révision des pratiques s'est acquittée des fonctions pour lesquelles elle a été constituée et elle est donc functus officio. Par conséquent, elle n'avait pas compétence pour poursuivre l'exercice de quelque fonction que ce soit. La demande d'ordonnance de prohibition interdisant à la Commission de poursuivre l'affaire contre les requérants est donc accueillie et il est notamment interdit à la Commission de tenir d'autres audiences sur cette question.
Cette décision a été infirmée par la Cour d'appel de l'Alberta: (1985), 67 A.R. 255. Selon le juge Kerans, s'exprimant au nom de la cour, la Commission n'était pas functus officio et il devrait lui être loisible de [TRADUCTION] "procéder de la bonne façon [. . .] volontairement" (à la p. 257):
[TRADUCTION] [A]près avoir décidé erronément qu'elle avait le pouvoir de traiter directement et définitivement de questions disciplinaires, la Commission a rejeté trop hâtivement toute possibilité de faire des recommandations à d'autres organismes. Nous pensons que la Commission, convaincue erronément d'être investie de ces autres pouvoirs, a commis une erreur si énorme quant à la portée de ses pouvoirs de recommandation que l'on ne peut conclure qu'elle a exercé cette compétence.
L'expression functus officio est définie par [TRADUCTION] "qui s'est acquitté de sa fonction" dans le Jowitt's Dictionary of English Law (2e éd. 1977). Cette expression s'applique à un juge, magistrat ou arbitre qui a rendu une décision ou prononcé une ordonnance et a ainsi épuisé sa compétence. La conclusion à laquelle est arrivé le juge Morton, dans Re V.G.M. Holdings, Ltd., [1941] 3 All E.R. 417 (Ch. D.), est bien résumée dans le sommaire:
[TRADUCTION] Lorsqu'un juge a décrété un sursis d'exécution qui a été prononcé et inscrit, il devient functus officio et ni lui ni aucun autre juge de même juridiction n'a le pouvoir d'en modifier les modalités. L'appel devant une instance supérieure est alors le seul moyen d'obtenir une modification de l'ordonnance.
La mention suivante a été ajoutée par l'arrêtiste:
[TRADUCTION] C'est une question de pratique. Il est bien établi que la cour peut modifier une ordonnance avant de la prononcer et de l'inscrire. Une fois que l'ordonnance est prononcée et inscrite, la cour est functus officio et ne peut la modifier elle‑même. Seule une juridiction d'appel peut procéder à la modification de l'ordonnance.
Dans le Black's Law Dictionary (5e éd. 1979), functus officio est défini ainsi: [TRADUCTION] "une fonction remplie":
[TRADUCTION] Ayant rempli sa fonction, s'étant acquitté de sa charge ou ayant réalisé son objectif et n'ayant donc plus aucun pouvoir ni compétence. S'applique à un fonctionnaire dont le mandat est expiré et qui n'a donc plus de pouvoir officiellement; également à un acte, à un pouvoir, à un organisme, etc., qui a atteint l'objectif visé lors de sa constitution et n'a donc plus aucun autre effet.
En vertu du principe du functus officio, une instance décisionnelle, qu'il s'agisse d'un arbitre, d'un tribunal administratif ou d'une cour de justice ne peut modifier sa décision après l'avoir rendue, sauf afin de rectifier des fautes matérielles ou des erreurs imputables à un lapsus ou à une omission (Re Nelsons Laundries Ltd. and Laundry, Dry Cleaning and Dye House Workers' International Union, Local No. 292 (1964), 44 D.L.R. (2d) 463 (C.S.C.‑B.)) [TRADUCTION] "Permettre à l'instance décisionnelle de se pencher encore sur la question de sa propre initiative, sans réentendre toute l'affaire est contraire à ce principe" (mémoire des appelants, à la p. 19).
Dans la décision Re Nelsons Laundries Ltd., le juge Verchere cite l'arrêt Lewis v. Grand Trunk Pacific Railway Co. (1913), 13 D.L.R. 152 (C.A.C.‑B.), à la p. 154:
[TRADUCTION] Il s'agit donc de déterminer à quel moment la décision a été rendue. À mon avis, c'est lorsque l'arbitre a tout fait ce qu'il pouvait faire, c'est‑à‑dire lorsqu'il a consigné sa décision par écrit et l'a publiée à ce titre.
Dans l'arrêt M. Hodge and Sons Ltd. v. Monaghan (1983), 43 Nfld. & P.E.I.R. 162 (C.A.T.‑N.), le juge Morgan affirme (à la p. 163):
[TRADUCTION] La question de savoir si le juge de première instance a commis une erreur au départ en déclarant que l'instance était nulle et en ordonnant la radiation du bref d'assignation et de la déclaration n'est pas pertinente en l'espèce. L'ordonnance prononcée était définitive de par sa nature même et, quoiqu'elle fût erronée, le juge qui l'a prononcée ne pouvait la modifier. De toute évidence, le juge était dès lors functus officio et n'avait pas compétence pour entendre l'affaire.
Les auteurs de traités de droit administratif sont étonnamment parcimonieux lorsqu'ils parlent du principe du functus officio. L'ouvrage de Pépin et Ouellette, intitulé Principes de contentieux administratif (2e éd. 1982), contient peut‑être l'énoncé le plus concis de ce principe, à la p. 221:
Dans les cas des actes quasi judiciaires, la jurisprudence considère que les décisions régulièrement rendues sont irrévocables. On veut en quelque sorte que les droits accordés ou reconnus aux administrés par l'Administration ne puissent être remis en cause par le biais d'un pouvoir de reconsidération; les administrés ont droit à la sécurité juridique des décisions. Une fois la décision rendue, le dossier est fermé et l'Administration est "functus officio". Souvent d'ailleurs, le législateur prendra la peine de préciser que la décision est "finale et sans appel". La règle de l'irrévocabilité des décisions à caractère quasi judiciaire semble s'appliquer également aux tribunaux domestiques. Cependant, la règle pourra souffrir des exceptions lorsque la décision initiale est entachée d'un vice de procédure grave comme l'inobservance d'un principe de justice naturelle.
Suivant ce principe, si la Commission pouvait à sa discrétion envisager de faire des recommandations et qu'elle a choisi de s'en abstenir, l'affaire s'arrête là. Le caractère définitif de la décision de la Commission peut s'inférer du langage qu'elle emploie dans ses ordonnances. Le rapport de la Commission indique que les audiences ont pris fin le 17 décembre 1984. Les membres de la Commission ont signé le rapport sous la rubrique "Conclusions". De plus, vu que le Conseil de l'Association des architectes de l'Alberta avait déposé un avis d'appel contre la décision rendue par la Commission, lui aussi doit avoir considéré que l'audition était terminée. Dans sa décision, la Commission a imposé des suspensions exécutoires immédiatement. Le rapport est intitulé [TRADUCTION] "Rapport de la Commission de révision des pratiques". Il a été rendu dans l'exercice des fonctions de ce tribunal Tous ces facteurs révèlent que la Commission avait complété sa fonction et rendu son rapport final.
Le raisonnement de la Cour d'appel de l'Alberta me semble entaché d'un vice fondamental. Si la Commission n'est pas functus officio après le prononcé de sa décision, quand le devient‑elle? En l'espèce, un appel a été interjeté bien qu'il n'ait jamais été entendu puisque la décision initiale a été annulée. Si la Commission n'est pas functus officio lorsqu'elle prononce sa décision, elle doit certainement l'être au moment où cette dernière est portée en appel. Sinon, il faudrait logiquement conclure que la Commission pourrait siéger de nouveau pour réexaminer une affaire même après l'audition de l'appel. Aucun principe en effet ne permet d'affirmer que la Commission devient functus officio à un certain moment après le prononcé de sa décision, et il semble rationnellement impossible de faire une exception pour le rare cas où la Commission fait défaut de considérer l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire. À mon avis, ce point devrait être fatal aux intimés.
Si un tribunal détient un pouvoir discrétionnaire, c.‑à‑d. s'il peut envisager de faire des recommandations et s'il choisit de ne pas le faire, l'Architects Act ne l'autorise aucunement à changer d'avis de sa propre initiative. En outre, une fois qu'une commission agit de façon ultra vires, elle ne devrait pas pouvoir corriger les déficiences de sa décision selon son bon vouloir. Les normes de constance, de certitude et de caractère définitif des décisions doivent être préservées si on veut assurer l'efficacité du système complexe des tribunaux administratifs au Canada. De deux choses l'une: ou bien une commission est tenue d'agir de la manière prescrite ou bien il lui est interdit d'agir. Permettre à la Commission de rouvrir l'audition, sans que la loi habilitante ne le prévoie expressément, serait de nature à créer une confusion considérable dans le droit en ce qui concerne les pouvoirs qu'ont les tribunaux administratifs de réentendre ou de décider à nouveau une affaire.
Dans la plupart des décisions administratives, le tribunal ne s'arrête pas à la question de savoir s'il a considéré tous les pouvoirs discrétionnaires dont il est investi, mais a choisi de n'en exercer que quelques‑uns. Je suis d'accord avec l'arrêt Huneault c. Société centrale d'hypothèques et de logement (1981), 41 N.R. 214 (C.A.F.), portant qu'il ne devrait pas être loisible à un tribunal de réserver pour une date ultérieure l'exercice de ses autres pouvoirs. Une fois prononcée son ordonnance définitive, la Commission ne pouvait tenter de conserver son pouvoir de faire des recommandations au Conseil, car les parties n'auraient jamais eu la certitude que la décision rendue avait déterminé leurs droits respectifs de façon définitive.
Il y a évidemment des exceptions à la règle générale portant qu'un arbitre ayant prononcé une décision définitive devient functus officio et ne peut modifier cette décision par la suite. Par exemple, une instance décisionnelle peut corriger des erreurs matérielles ou des fautes imputables à un lapsus ou à une omission (Lodger's International Ltd. v. O'Brien (1983), 45 R.N.-B. (2e) 342 (C.A.N.‑B.); Re Nelsons Laundries Ltd., précité). En l'espèce, toutefois, la Commission ne tente pas de corriger un lapsus ou une erreur matérielle. Si elle avait la possibilité d'envisager de faire des recommandations et a choisi de ne pas le faire, ce choix n'altère en rien le caractère définitif de la décision.
Lorsqu'une décision est rendue et qu'il ne reste rien à compléter, l'instance décisionnelle est incontestablement functus officio: toute mesure additionnelle serait prise en l'absence de toute compétence (Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1985] 1 C.F. 253 (C.A.), confirmé par [1989] 1 R.C.S. 1038). Donc, si la Commission est perçue comme ayant discrétion pour décider de faire ou non des recommandations et si l'arrêt de la Cour d'appel de l'Alberta est maintenu, le principe du functus officio serait privé de tout effet.
Dans l'arrêt Lodger's International Ltd., précité, la Cour d'appel du Nouveau‑Brunswick était saisie d'une série d'ordonnances prononcées par la Commission des droits de l'homme du Nouveau‑Brunswick. La Commission avait d'abord ordonné à un employeur d'indemniser deux employés. L'employeur ne s'étant pas exécuté, la Commission a renouvelé l'ordonnance en l'assortissant d'un délai de paiement. Le paragraphe 21(2) de la Loi sur les droits de l'homme prévoit que les ordonnances sont "définitive[s]". La cour a statué que la seconde ordonnance était irrégulière et que la Commission était functus officio après avoir rendu la première ordonnance, parce que l'art. 21 ne l'autorisait pas à rendre d'autres ordonnances. S'exprimant au nom de la cour, le juge La Forest (maintenant de notre Cour) a abordé la question de savoir si la Commission avait le pouvoir de prononcer une telle série d'ordonnances et a conclu ce qui suit (aux pp. 352 et 353):
Il faudrait des arguments bien solides pour me convaincre que la Législature a jamais eu l'intention de conférer ce genre de pouvoir à un organisme administratif, si nobles que soient ses objectifs et si libérale que soit l'interprétation escomptée de la loi pour faciliter la réalisation de ces objectifs.
Contrairement à la loi habilitante en cause dans Grillas c. Ministre de la Main‑d'Oeuvre et de l'Immigration, [1972] R.C.S. 577, où, en vertu de l'art. 15 sur la Loi sur la Commission d'appel de l'immigration, la Commission d'appel de l'immigration avait compétence pour procéder à une nouvelle audition, l'Architects Act n'autorise aucunement la Commission à réentendre ainsi une affaire. L'arrêt Cité de Jonquière v. Munger, [1964] R.C.S. 45, confirme également que les décisions doivent être définitives à moins que la loi ne prévoie le contraire. En confirmant l'arrêt unanime de la Cour d'appel du Québec, le juge Cartwright statue au nom de la Cour (à la p. 48):
[TRADUCTION] Je suis convaincu que le conseil avait le droit d'interpréter la décision mais non de la modifier. Cela ne signifie pas toutefois qu'il n'avait pas le droit de corriger une simple erreur d'écriture. Toute entité dotée de pouvoirs quasi judiciaires doit avoir ce droit, sinon la moindre petite erreur de rédaction pourrait avoir des conséquences désastreuses.
De plus, je souscris à la conclusion de la cour dans l'arrêt M. Hodge and Sons Ltd., précité, selon laquelle le fait que la décision initiale était erronée ou que la cour a agi sans compétence ne revêt aucune pertinence en ce qui a trait à la question du functus officio (à la p. 163):
[TRADUCTION] L'ordonnance prononcée était définitive de par sa nature même et, quoiqu'elle fût erronée, le juge qui l'a prononcée ne pouvait la modifier.
2) La compétence de la Commission pour réentendre une affaire
Dans son interprétation de l'Architects Act et du règlement 175/83, la Cour d'appel de l'Alberta a conclu que ces textes imposaient à la Commission l'obligation d'envisager si elle devait faire une recommandation au Conseil ou au Comité d'examen des plaintes.
Malgré le langage ambigu de ces textes législatifs, mon collègue le juge Sopinka conclut que la Loi impose une telle obligation parce qu'"[i]l serait pour le moins étrange que la Commission ait le pouvoir de procéder à une révision détaillée des pratiques sans qu'elle soit tenue d'envisager la possibilité de faire des recommandations" (p. 000). Étant donné que "la Commission a tenu une audience valide jusqu'au moment de trancher la question" (p. 000), mon collègue postule qu'"à la continuation des procédures initiales par la Commission, chaque partie devrait pouvoir compléter la preuve et présenter d'autres arguments pertinents aux fins de régler l'affaire" (p. 000). Par conséquent, même si la nouvelle audition permettait aux parties de présenter des éléments de preuve additionnels, cette audition ne constituerait pas un réexamen de la question dans son entier mais plutôt la "continuation des procédures initiales par la Commission".
Intuitivement, cette analyse offre un certain attrait: étant donné que la Commission de révision des pratiques existe et qu'elle a une certaine fonction à remplir, elle devrait être autorisée à exercer cette fonction ou plutôt y être tenue. En l'espèce, cependant, le litige porte précisément sur le fait que la Commission a bel et bien exercé cette fonction, même si elle l'a fait dans l'illégalité.
Il est admis que lorsqu'elle a prononcé ses ordonnances définitives, la Commission a clairement outrepassé sa compétence. Le président de la Commission a lui‑même décrit les fonctions de la Commission et reconnu explicitement que:
[TRADUCTION] [I]l ne s'agit pas d'un examen de plaintes où nous essayons de déterminer la faute ou la culpabilité à l'égard de plaintes précises. Il s'agit d'une révision des pratiques et, en conséquence, il nous incombe de tenter de revoir et de comprendre le mieux possible ce qui s'est passé et, par conséquent, de tirer des conclusions et de faire des recommandations à la profession.
Après cette introduction, la Commission s'est engagée dans un processus décisionnel que les tribunaux ont ensuite jugé entièrement ultra vires. Si elle avait l'obligation d'envisager de faire des recommandations au Comité de révision des plaintes, elle ne l'a pas fait.
Même si la Commission a commis une erreur en prononçant sa décision initiale, il s'agit de déterminer si cela l'empêche de tenter cette fois d'exercer correctement sa fonction. Selon mon collègue, comme la décision de la Commission était nulle de nullité absolue, ce qui équivaut en droit à une absence totale de décision: "le tribunal dont la décision est nulle a été autorisé à réexaminer la question dans son entier et à prononcer une décision valide" (p. 000) (je souligne), s'appuyant sur la décision Re Trizec Equities Ltd. and Area Assessor Burnaby‑New Westminster (1983), 147 D.L.R. (3d) 637 (C.S.C.‑B.), où le juge McLachlin (alors juge de la Cour suprême de la Colombie‑Britannique) écrit à la p. 643:
[TRADUCTION] Je suis convaincue, tant sur le plan logique que sur celui de la doctrine et de la jurisprudence, que le tribunal qui, dans le cadre présumé de l'exercice de sa compétence, rend une décision annulée par la suite, peut ensuite tenir une audience régulière et rendre une décision valide: Lange v. Board of School Trustees of School District No. 42 (Maple Ridge) (1978), 9 B.C.L.R. 232 (C.S.C.‑B.); Posluns v. Toronto Stock Exchange et al. (1968), 67 D.L.R. (2d) 165, [1968] R.C.S. 330. Dans ce dernier arrêt, la Cour suprême du Canada a cité les motifs du jugement prononcé par lord Reid dans Ridge v. Baldwin, [1964] A.C. 40, à la p. 79, où il affirme:
Je ne doute point que dans l'éventualité où un fonctionnaire ou un organisme se rend compte qu'il a agi précipitamment et réexamine la question dans son entier, après avoir accordé à la personne intéressée la possibilité suffisante de faire valoir son point de vue, la seconde décision qu'il rendra sera valide. [Je souligne.]
D'après cette jurisprudence, il est clair que lorsqu'en raison de circonstances particulières, un tribunal administratif est justifié de réexaminer une affaire, ce dernier doit procéder à un réexamen de la question dans son entier et non à la simple continuation du processus vicié que l'on tente maintenant de corriger.
En outre, dans la décision Re Trizec, il s'agissait d'une erreur de procédure commise par la Cour de révision. Tout en respectant les limites de sa compétence sur le plan du fond, la Cour de révision avait augmenté une cotisation établie à l'encontre d'un contribuable avant même d'entendre ce dernier. Deux jours plus tard, à la demande du contribuable, la cour a été convoquée de nouveau et a tenu une audition. Cette affaire doit être distinguée sur au moins trois aspects:
(1) dans Re Trizec, on a ordonné à la cour de réexaminer l'affaire et de procéder à une audience régulière; dans Chandler, la Cour d'appel de l'Alberta a permis à la Commission de continuer ses procédures initiales;
(2) la cour, agissant dans les limites de sa compétence, a commis une erreur de procédure qu'elle a ensuite corrigée; dans Chandler, la Commission n'avait pas le pouvoir, sur le plan du fond, de formuler les conclusions en cause; et
(3) le contribuable a lui‑même demandé une audience alors que dans Chandler, la Commission a rouvert l'instance de sa propre initiative.
Les questions en litige dans l'arrêt Lange v. Board of School Trustees of School District No. 42 (Maple Ridge) (1978), 9 B.C.L.R. 232 (C.S.C.‑B.), invoqué dans Re Trizec, étaient presque identiques. Un professeur avait été congédié pour trois motifs d'inconduite mais n'avait pu témoigner qu'à l'égard de deux d'entre eux. Par la suite, il avait pu se faire entendre au sujet du troisième motif et le congédiement avait été confirmé.
La suggestion que les procédures initiales puissent être continuées est particulièrement inquiétante. Ce serait là créer un précédent dangereux que d'étendre les pouvoirs des tribunaux administratifs au‑delà du texte ou de l'intention de leur loi habilitante. De plus, cela serait de nature à éroder la garantie d'équité et de justice naturelle à laquelle chaque citoyen de ce pays est en droit de s'attendre de la part des tribunaux administratifs. La Commission a tenu l'audience initiale en croyant à tort qu'elle pouvait prononcer certaines ordonnances, malgré les propos préliminaires tenus par le président. Les commentaires du président que j'ai déjà reproduits indiquent clairement que les audiences devaient constituer une révision des pratiques plutôt qu'un examen des plaintes portant sur la conduite non professionnelle.
En Cour du banc de la Reine de l'Alberta, le juge Kryczka a statué que, compte tenu de ce que les appelants n'ont pas été avisés qu'ils faisaient face à des accusations ou allégations de nature disciplinaire, [TRADUCTION] "il m'est difficile d'imaginer que le résultat éventuel puisse être considéré comme autre chose qu'un simulacre de justice". Les appelants auraient peut‑être agi différemment ou présenté un autre genre de défense à l'audience s'ils avaient soupçonné qu'ils faisaient l'objet d'une enquête sur des questions excédant totalement la compétence de la Commission. Puisqu'ils n'étaient pas au courant ni informés des accusations de nature disciplinaire que la Commission envisageait de porter, les appelants n'étaient pas légalement en mesure de préparer une défense pleine et entière à l'égard des allégations et des ordonnances dont ils ont finalement fait l'objet.
Les appelants ajoutent que s'il est confirmé, l'arrêt de la Cour d'appel de l'Alberta devra alors être considéré comme renversant l'arrêt de la même cour dans Canadian Industries Ltd. v. Development Appeal Board of Edmonton (1969), 71 W.W.R. 635, qui a été cité avec approbation dans l'arrêt Grillas, précité, aux pp. 588 et 589. L'arrêt Canadian Industries portait sur une audience tenue par une commission sans avis préalable à l'appelant, qui avait droit à un tel préavis en tant que partie intéressée. Après avoir donné les avis appropriés, la Commission a procédé à une nouvelle audition de l'affaire et a décidé, après avoir entendu les arguments, de ne pas modifier son ordonnance antérieure. Le juge Johnson a statué, au nom de la Cour d'appel, que les deux ordonnances devaient être annulées. La première était nulle parce que l'appelant n'avait pas été avisé. La deuxième était tout aussi nulle, parce que la loi n'autorisait pas clairement la tenue d'une nouvelle audition.
Comme nous l'avons déjà mentionné, aucun texte de loi n'habilite clairement la Commission à tenir une nouvelle audition. Si la Commission a omis de remplir une obligation qui lui incombe, il peut lui être ordonné, selon les circonstances de l'espèce, de reprendre l'examen de toute l'affaire et elle peut alors être tenue de procéder à une nouvelle audition. Re Trizec et Lange, précités. Cependant, si elle se propose de faire une chose et qu'en fin de compte elle fait quelque chose de tout à fait différent, tout réexamen de l'affaire ne devrait pas être considéré comme la "continuation des procédures initiales par la Commission".
J'aimerais aborder brièvement la question de la crainte prima facie que le fait d'ordonner à la Commission de tenir une nouvelle audition équivaille à une "double décision". Cette crainte pourrait être justifiée si l'on estimait que la Commission détient un pouvoir discrétionnaire. Elle prononcerait alors des ordonnances après être devenue functus officio. Cependant, si elle était dans l'obligation d'agir, la tenue d'une nouvelle audition ne s'imposerait que si l'audience initiale était jugée nulle de nullité absolue et si les circonstances le justifiaient. Dans ce cas, il n'y aurait pas lieu de craindre de permettre au tribunal de prononcer une série d'ordonnances, Lodger's International Ltd., précité. À mon avis, en l'espèce il ne conviendrait pas d'ordonner la tenue d'une nouvelle audience, vu les circonstances particulières de cette affaire.
Mandamus
Puisque la Cour d'appel s'est référée à deux reprises aux principes du mandamus, j'en traiterai également. Je conviens toutefois avec les appelants que ces principes n'ont rien à voir avec le présent pourvoi.
Dans l'arrêt Karavos v. Toronto, [1948] 3 D.L.R. 294 (C.A. Ont.), le juge Laidlaw décrit les conditions applicables à l'obtention d'un mandamus, à la p. 297:
[TRADUCTION] Pour être en mesure d'obtenir ce redressement, le requérant doit démontrer (1) "qu'il a le droit, clairement prescrit par la loi, d'obtenir que la chose qu'il demande soit faite et ce, de la façon demandée et par la personne en cause". . . ; (2) "la fonction dont on demande l'exercice par voie de mandamus doit réellement incomber au fonctionnaire en cause, au moment où le redressement est demandé". . . ; (3) cette fonction doit être de nature purement ministérielle et "incomber directement à un fonctionnaire en vertu de la loi ou de la nature de son poste; il ne doit jouir d'aucun pouvoir discrétionnaire à cet égard"; (4) il doit y avoir eu demande et refus d'accomplir l'acte que l'on veut faire accomplir par voie judiciaire. . .
Il appert donc que le mandamus s'applique à l'encontre d'un tribunal ou d'une autorité et qu'il ne peut être invoqué par ceux‑ci. Si la Commission avait refusé d'exercer sa compétence, il y aurait lieu de délivrer un mandamus. Toutefois ce n'est pas le cas ici. C'est plutôt le contraire: la Commission a pris sur elle d'exercer des pouvoirs plus étendus que ceux qui lui étaient conférés. Ce seul fait militerait à l'encontre de l'application du mandamus à l'espèce par la Cour d'appel. En outre, si nous respectons les conditions susmentionnées applicables à l'obtention d'un mandamus les faits de l'espèce ne semblent satisfaire à aucune de celles‑ci:
1) Aucun droit clairement prescrit par la loi n'est en cause.
2) La Commission pouvait avoir le pouvoir discrétionnaire de décider de faire ou non des recommandations.
3) La question de savoir si le règlement confère un pouvoir discrétionnaire à la Commission demeure ouverte; si la Commission a le devoir de considérer de faire des recommandations, elle a certainement le pouvoir discrétionnaire de décider de les faire ou non, et de choisir la recommandation appropriée, le cas échéant.
4) Les appelants n'ont pas demandé qu'un acte soit accompli et la Commission n'a pas refusé de le faire, comme le requiert le mandamus.
Conclusion
Peu importe la façon dont on interprète le langage ambigu du règlement, j'estime que le pourvoi doit être accueilli. Si la Commission avait le pouvoir discrétionnaire d'agir et a décidé d'agir d'une certaine façon, elle est maintenant functus officio. Si elle avait le devoir d'agir et qu'elle ne l'a pas fait, elle ne peut poursuivre une audience viciée. Pour les motifs qui précèdent, le mandamus n'est pas un facteur déterminant en l'espèce.
Par conséquent, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi, d'annuler l'ordonnance de la Cour d'appel et de rétablir le jugement du juge Brennan interdisant à la Commission de poursuivre l'affaire, le tout avec dépens dans toutes les cours.
Pourvoi rejeté, les juges LA FOREST et L'HEUREUX‑DUBÉ sont dissidents.
Procureurs des appelants: Code Hunter, Calgary.
[1] B.R. Alb., no 8501-19113, 8 octobre 1985 (le juge Brennan).
