YMHA Jewish Community Centre of Winnipeg Inc. c. Brown, [1989] 1 R.C.S. 1532
Thomas Brown, Bobby Koerner, Marc
Sequin, Eugene Cherniak, Darren Olynyk,
Eino Vesa, Keith Gibson, Gary Robinson,
Wade Gibson et Martin Roy Appelants
c.
YMHA Jewish Community Centre
of Winnipeg Inc. Intimé
et
La Commission du travail du Manitoba Intimée
et
Le procureur général du Canada
et le procureur général du
Nouveau‑Brunswick Intervenants
répertorié: ymha jewish community centre of winnipeg inc. c. brown
No du greffe: 20614.
1989: 14 mars; 1989: 8 juin.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Lamer, Wilson, La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka et Gonthier.
en appel de la cour d'appel du manitoba
Droit constitutionnel -- Relations de travail -- Programmes fédéraux de création d'emplois -- Les programmes de création d'emplois subventionnés par le gouvernement fédéral empiètent‑ils sur la compétence d'une province en matière de relations de travail? ‑- La législation provinciale en matière de salaires s'applique‑t‑elle aux travailleurs qui participent à un programme fédéral de création d'emplois? -- Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(2A), (29), 92(10) -- Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, S.C. 1970‑71‑72, chap. 48, art. 38 -- Loi sur le paiement des salaires, L.M. 1975, chap. 21 — Loi sur les salaires dans l'industrie de la construction, L.R.M. 1970, chap. C190.
Employeur et employé -- Programmes fédéraux de création d'emplois -- Conclusion d'une entente entre le YMHA et le gouvernement fédéral en vue d'embaucher des travailleurs participant à un programme fédéral de création d'emplois -- Les travailleurs sont‑ils des employés au sens de la Loi sur le paiement des salaires et de la Loi sur les salaires dans l'industrie de la construction? -- Le YMHA était‑il l'"employeur" au sens de ces mêmes lois?
Le YMHA a entrepris de rénover ses locaux et il a participé à un programme fédéral de création d'emplois destiné aux travailleurs sans emploi et établi conformément à l'art. 38 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage. Pour bénéficier de ce programme, le YMHA a conclu une entente avec le gouvernement fédéral. Cette entente désignait le YMHA comme étant l'"employeur" et prévoyait que la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada continuerait de verser les prestations d'assurance‑chômage des "employés" alors que l'"employeur" serait responsable de compléter ce montant selon les taux établis dans l'entente. Aux termes de l'entente, les appelants étaient classifiés comme préposés au nettoyage et touchaient un montant équivalent au salaire minimum prévu pour cette classification. Ils ont ultérieurement contesté cette classification devant la Commission du travail du Manitoba en prétendant qu'ils effectuaient du travail général de construction leur donnant droit à un salaire supérieur. En vertu de la compétence qui lui est conférée en application de la Loi sur le paiement des salaires du Manitoba, la Commission a accueilli la plainte, fixé le salaire qui devait être payé selon le règlement pris en application de la Loi sur les salaires dans l'industrie de la construction et ordonné à l'"employeur", le YMHA, de verser aux appelants la différence entre le montant qu'ils avaient déjà reçu et le nouveau taux salarial. La Cour d'appel a annulé l'ordonnance de la Commission. Ce pourvoi vise à déterminer: (1) si les appelants sont des employés au sens de la législation provinciale applicable, et (2), si les lois provinciales en matière de salaires s'appliquent à des travailleurs qui participent à un programme de création d'emplois établi en vertu de l'art. 38 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Les appelants sont des "employés" et le YMHA est un "employeur" au sens de la Loi sur le paiement des salaires et de la Loi sur les salaires dans l'industrie de la construction en vigueur au Manitoba. Premièrement, le YMHA était directement ou indirectement responsable de l'embauchage des appelants. Même si la liste des candidats était restreinte, en vertu de l'entente, aux travailleurs qui touchaient des prestations d'assurance‑chômage, le YMHA a choisi librement des travailleurs parmi ce groupe et a donc conservé le pouvoir de choisir les travailleurs qui participeraient au projet. Deuxièmement, le surplus que le YMHA a versé aux appelants constituait un salaire. Le paragraphe 38(3) de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, qui prévoit que les sommes reçues par les participants au projet ne constituent pas une "rémunération provenant d'un emploi", n'affecte aucunement la classification des sommes reçues par les appelants aux fins d'une loi non mentionnée expressément dans cette disposition. Troisièmement, le contrôle et la surveillance des appelants relevaient du YMHA. L'entente conclue entre le YMHA et la Commission ne modifie pas la relation employeur‑employé.
Les lois provinciales en matière de salaires s'appliquent aux travailleurs qui participent au programme de création d'emplois en cause. Le Parlement n'a pas compétence sur les relations de travail en l'espèce. Le pouvoir d'établir ce programme ne relève pas de sa compétence exclusive en matière d'assurance‑chômage (par. 91(2A) de la Loi constitutionnelle de 1867). L'article 38 ne fait que prévoir l'approbation de tels programmes. Cet article prévoit seulement que diverses dispositions de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage continuent de s'appliquer lorsqu'une personne sans emploi participe à un programme de création d'emplois. Il ne tente pas de réglementer le travail à accomplir pas plus qu'il n'aborde la question des normes de travail ou des taux de rémunération. Le pouvoir d'établir ces programmes découle du pouvoir de dépense du fédéral, mais le seul fait de dépenser des fonds fédéraux ne peut faire relever de la compétence fédérale un sujet qui relève par ailleurs de la compétence provinciale. Bien que le Parlement soit libre d'offrir des subventions, la décision d'accorder une subvention dans un domaine particulier ne saurait s'interpréter comme une intention de réglementer tous les aspects connexes de ce domaine. Par conséquent, il ne faudrait pas, en l'absence d'autres éléments de preuve, interpréter la décision d'accorder une subvention à un organisme comme le YMHA pour un projet créateur d'emplois comme une intention de soustraire le projet à la compétence provinciale en matière de relations de travail. Enfin, le programme de création d'emplois ne saurait être qualifié d'entreprise fédérale visée par le par. 91(29) ou le par. 92(10) de la Loi constitutionnelle de 1867.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés: Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d'Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031; Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749.
Lois et règlements cités
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(2A), (29), 92(10).
Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, S.C. 1970‑71‑72, chap. 48, art. 38(1) à (6) [abr. & rempl. 1976‑77, chap. 54, art. 41].
Loi sur le paiement des salaires, L.M. 1975, chap. 21, art. 1c) [abr. & rempl. 1985‑86, chap. 52, art. 1], d), 16(1) [mod. 1978, chap. 18, art. 8; abr. & rempl. 1985‑86, chap. 52, art. 10].
Loi sur les salaires dans l'industrie de la construction, L.R.M. 1970, chap. C190, art. 2(1)c), e), 14(4) [mod. 1980‑81, chap. 38, art. 3].
Doctrine citée
Christie, Innis. Employment Law* in Canada. Toronto: Butterworths, 1980.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 2nd ed. Toronto: Carswells, 1985.
La Forest, Gérard Vincent. The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution, 2nd ed. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1981.
Oxford English Dictionary, vol. III. Oxford: Clarendon Press, 1969, "engage".
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Manitoba (1987), 48 Man. R. (2d) 236, 42 D.L.R. (4th) 360, qui a annulé une ordonnance de la Commission du travail du Manitoba. Pourvoi accueilli.
W. G. McFetridge et M. A. Webb, pour les appelants.
Harold Buchwald, c.r., et Campbell Wright, pour l'intimé le YMHA Jewish Community Centre of Winnipeg Inc.
David Gisser, pour l'intimée la Commission du travail du Manitoba.
James M. Mabbutt, c.r., pour l'intervenant le procureur général du Canada.
Gabriel Bourgeois, pour l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
//Le juge L'Heureux-Dubé//
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE L'HEUREUX‑DUBÉ — Ce pourvoi soulève la question de savoir si un programme de création d'emplois subventionné par le gouvernement fédéral peut empiéter sur la compétence d'une province en matière de relations de travail.
L'intimé, le YMHA Jewish Community Centre of Winnipeg Inc. (le "YMHA") est un organisme à but non lucratif qui offre à la population de Winnipeg des services sociaux, éducatifs et récréatifs. De l'automne 1984 jusqu'au printemps 1985, le YMHA a rénové ses locaux. Différentes sources de financement ont contribué à ce projet de rénovation. Les organismes donateurs étaient des secteurs privés et publics, provinciaux et fédéraux. Outre ces sources de financement, le YMHA a également participé à un programme de création d'emplois du fédéral qui versait des subventions salariales pour les travailleurs affectés au projet de rénovation.
Les appelants furent parmi ceux qui ont participé au projet de rénovation. À l'époque du début des travaux, ils étaient sans emploi et touchaient des prestations d'assurance‑chômage en vertu de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, S.C. 1970‑71‑72, chap. 48 et ses modifications. De ce fait, leurs conditions de travail étaient régies par l'art. 38 de la Loi qui prévoit:
Création d'emplois
38. (1) Aux fins du présent article, un projet créateur d'emplois désigne un projet approuvé par la Commission dans le cadre d'un programme destiné principalement à créer des emplois et mis en {oe}uvre par le gouvernement du Canada en vertu d'une loi du Parlement.
(2) Le prestataire embauché dans un projet créateur d'emplois peut, à la discrétion de la Commission et de la manière prescrite, sous réserve du paragraphe (10), recevoir les prestations autrement prévues à la présente Partie.
(3) Aux fins de la présente Partie, toute semaine au cours de laquelle un prestataire occupe un poste dans un projet créateur d'emplois et reçoit des prestations en vertu du paragraphe (2), est considérée comme une semaine de chômage et, aux fins de la présente Partie, de la Partie IV, de la Loi de l'impôt sur le revenu et du Régime de pensions du Canada les prestations reçues par un prestataire ne sont pas considérées comme rémunération provenant d'un emploi.
(4) Par dérogation à l'article 24, le taux des prestations hebdomadaires payables à un prestataire qui occupe un poste dans un projet créateur d'emplois ne peut pas dépasser le plus élevé des deux taux suivants: celui visé à l'article 24 et celui du salaire applicable à ce poste, tel que fixé par la Commission.
(5) Par dérogation à toute autre disposition de la présente Partie, le seul fait de quitter volontairement ou de refuser un emploi dans un projet créateur d'emplois ne rend pas un prestataire inadmissible ou exclu du bénéfice des prestations prévues à la présente Partie.
(6) La Commission peut exiger qu'un prestataire employé dans un projet créateur d'emplois soit capable de travailler et disponible pour un autre emploi, et qu'il en fournisse la preuve de la manière que la Commission peut exiger.
Cet article 38 permet aux appelants de continuer d'être réputés sans emploi pendant leur participation au projet, de manière à éviter que leur statut de prestataires d'assurance‑chômage selon la Loi soit modifié en raison de cette participation.
En vue d'effectuer ses rénovations, le YMHA a embauché un certain nombre de travailleurs en vertu de ce projet de création d'emplois. Pour ce faire, il a conclu une entente avec le gouvernement fédéral. Cette entente désignait le YMHA comme étant l'"employeur" et prévoyait que le Canada continuerait de verser les prestations d'assurance‑chômage des "employés" alors que l'"employeur" serait responsable de compléter ce montant selon les taux établis à l'annexe A de l'entente. L'"employeur" serait responsable en tout temps de la surveillance, de la gestion et du contrôle directs des travailleurs affectés au projet.
À l'annexe A de cette entente figuraient les différentes classifications des types de travailleurs requis pour le projet. À chaque classification correspondait un taux de rémunération. Il est important de souligner que le salaire fixé pour chaque catégorie était conforme au salaire minimum applicable dans la province pour ce type d'emploi.
Aux termes de l'entente, les appelants étaient classifiés comme préposés au nettoyage et touchaient un montant équivalent au salaire minimum prévu pour cette classification. Cependant, ils ont ultérieurement contesté cette classification et prétendu qu'ils effectuaient du travail général de construction leur donnant droit à un salaire supérieur.
En vertu de la compétence qui lui est conférée en application de la Loi sur le paiement des salaires, L.M. 1975, chap. 21, la Commission du travail du Manitoba (la "Commission") a entendu la plainte des appelants. La Commission a conclu que le travail effectué par les appelants:
[TRADUCTION] . . . comportait des modifications de structure et de mécanique considérables, y compris des tâches comme la démolition de murs existants, la construction de nouveaux murs, la réparation du toit, l'installation de plafonds suspendus, ainsi que d'autres tâches nécessaires pour compléter les rénovations . . .
Selon la Commission, ce travail était visé par la définition de [TRADUCTION] "construction industrielle, commerciale et institutionnelle" contenue au règlement 189/84 adopté en vertu de la Loi sur les salaires dans l'industrie de la construction, L.R.M. 1970, chap. C190. La Commission a conclu que les appelants avaient en conséquence le droit de toucher 13,45 $ l'heure, ce qui correspondait au salaire prévu pour du travail général de construction. La Commission a conclu en outre que le YMHA était l'employeur des appelants. Elle a tiré cette conclusion du fait que le YMHA [TRADUCTION] "exerçait le contrôle sur l'embauchage et la cessation d'emploi, de même que sur les heures de travail, les tâches à accomplir et la surveillance des personnes ainsi embauchées". La Commission a donc ordonné au YMHA de payer aux appelants la différence entre le montant qu'ils avaient déjà reçu et le salaire supérieur auquel, selon elle, ils avaient droit. Selon ses calculs, le montant total dû s'élevait à 13 025,13 $.
La Commission ayant rendu son ordonnance en vertu de la Loi sur le paiement des salaires, un appel pouvait être interjeté devant la Cour d'appel du Manitoba, en vertu du par. 16(1) de cette loi:
[TRADUCTION] 16(1) Appel peut être interjeté à la Cour d'appel de toute ordonnance ou décision définitive de la Commission sur une question relative à la juridiction de la Commission ou sur un point de droit. L'article 58 de la Loi sur la Régie des services publics, à l'exception de l'alinéa 58(1)c), s'applique mutatis mutandis aux appels.
La permission d'en appeler à la Cour d'appel du Manitoba a été accordée par le juge O'Sullivan qui a motivé sa décision. Il a accepté les conclusions de la Commission que les appelants exécutaient des travaux de construction plutôt que des travaux de nettoyage et n'a pas accordé la permission sur ce point. Le juge O'Sullivan était cependant préoccupé par la question de savoir comment les appelants pouvaient être à la fois sans emploi aux fins de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage et employés aux fins de la Loi sur le paiement des salaires. En définitive, il a accordé l'autorisation d'interjeter appel sur les trois moyens suivants:
[TRADUCTION]
(1)La (commission) a commis une erreur de droit et a outrepassé sa compétence en rendant ladite ordonnance, étant donné que les questions en litige ne relèvent pas de la législation manitobaine en matière de salaires et de travail.
(2)La (commission) a commis une erreur de droit et a outrepassé sa compétence en concluant que le travail exécuté et les services fournis par les individus décrits comme employés dans ladite ordonnance, sur les lieux appartenant au requérant, relevaient de la législation manitobaine en matière de salaires et de travail.
(3)La (commission) a commis une erreur de droit en concluant que les individus décrits comme employés dans ladite ordonnance étaient soit des employés du requérant, soit embauchés par lui.
L'appel a été entendu par les juges Hall, O'Sullivan et Lyon de la Cour d'appel du Manitoba: (1987), 42 D.L.R. (4th) 360, 48 Man. R. (2d) 236. Le juge Hall a rédigé la brève opinion de la cour qui a accueilli l'appel du YMHA. La ratio de la Cour d'appel peut être reproduite en entier:
[TRADUCTION] À mon avis, la commission n'a aucune compétence pour intervenir et augmenter les prestations payables aux travailleurs qui participent au programme en invoquant les lois provinciales en matière de salaires. Il est vrai que l'accord intervenu entre le YMHA et la commission désigne le YMHA comme employeur, mais les travailleurs ne deviennent pas pour autant des employés automatiquement, encore moins des employés régis par les lois provinciales en matière de salaires.
En résumé, j'estime, compte tenu de la loi applicable et de l'accord intervenu entre le YMHA et la commission, que les lois provinciales en matière de salaires ne s'appliquent pas à des travailleurs qui participent à un projet créateur d'emplois visé à l'art. 38.
Les appelants se sont pourvus devant notre Cour sur les points suivants:
[TRADUCTION]
A.La Cour d'appel a commis une erreur en concluant que les lois provinciales en matière de salaires ne s'appliquent pas à des travailleurs qui participent à des projets créateurs d'emplois établis conformément à l'art. 38 de la Loi [de 1971] sur l'assurance‑chômage, [modifiée par] S.C. 1976‑77, chap. 54.
B.La Cour d'appel a commis une erreur en concluant que les travailleurs qui exécutent un travail et fournissent des services conformément à des projets visés à l'art. 38 ne sont pas des employés.
Dans leurs arguments sur la question de savoir si les appelants devraient être considérés comme étant ou non sans emploi aux fins de l'application des lois provinciales en matière de salaires, les avocats des appelants et de l'intimé, le YMHA, se sont engagés dans un débat opposant les compétences fédérale et provinciale en la matière. On a prétendu que les appelants étaient soit des employés assujettis à la compétence provinciale soit des personnes sans emploi assujetties à la compétence fédérale.
Suivant le principe fondamental portant que la compétence en matière de relations de travail relève des provinces, à moins que cette compétence ne fasse partie intégrante de la compétence première et exclusive du Parlement sur une autre catégorie de sujets, je vais partir de la présomption que les relations de travail en l'espèce sont de compétence provinciale. En conséquence, j'aborderai en premier lieu la question de savoir si les appelants sont des employés au sens de la Loi sur le paiement des salaires et de la Loi sur les salaires dans l'industrie de la construction. Si la réponse à cette question est affirmative, je vais ensuite aborder celle de savoir s'il existe en l'espèce un élément qui aurait pour effet d'écarter la compétence provinciale et d'assujettir la question à la compétence fédérale.
1. Le statut d'employé selon la législation provinciale
Parce que la Commission a rendu son ordonnance contre le YMHA à titre d'employeur, il faut déterminer non seulement si les appelants étaient des employés, mais encore s'ils étaient employés par le YMHA.
La législation provinciale applicable est la suivante:
Loi sur le paiement des salaires
[TRADUCTION] 1. . . .
c) "employé" Personne embauchée par une autre pour exécuter un travail ou fournir un service manuel, de bureau, domestique, professionnel ou technique, spécialisé ou non. Est exclu l'entrepreneur indépendant ou la personne qui est un employeur au sens de l'alinéa d).
d) "employeur" Personne, société, corporation, mandant, agent, gérant, représentant, entrepreneur ou sous‑entrepreneur, qui a, directement ou indirectement, la charge ou la responsabilité de l'embauchage ou de l'emploi d'une personne ou du paiement de son salaire;
Loi sur les salaires dans l'industrie de la construction
[TRADUCTION] 2(1) . . .
c) "employé" Est assimilée à un employé la personne qui elle‑même travaille, même si elle emploie, seule ou conjointement avec d'autres, d'autres personnes;
. . .
e) "employeur" Personne qui, seule ou conjointement, a directement ou indirectement la responsabilité du salaire d'un employé. Le terme s'entend également d'un agent, d'un gérant ou d'un représentant de cette personne;
C'est en vertu des règlements adoptés sous l'égide de la Loi sur les salaires dans l'industrie de la construction que la Commission a fixé les salaires qui devaient être versés aux appelants. En vertu du par. 14(4) de cette loi, la Loi sur le paiement des salaires s'applique au recouvrement de ces salaires.
a. "Personne embauchée par une autre"
Les appelants soutiennent que trois éléments appuient la conclusion qu'ils ont été embauchés par le YMHA pour les fins des lois provinciales. Ils invoquent la surveillance et le contrôle réels de leur travail qu'exerçait le YMHA, tel que constaté par la Commission. Ils invoquent également les conditions de l'entente intervenue entre le YMHA et la Commission de l'emploi et de l'immigration du Canada ("CEIC") ainsi que le texte de l'art. 38 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage.
Le YMHA rétorque qu'il n'y a jamais eu de contrat de travail entre les appelants et le YMHA. Il soutient que sans un contrat de travail aucune relation employeur‑employé n'est possible. L'intimé, le YMHA, préfère dire que les appelants ont conclu avec la CEIC une entente selon laquelle les travailleurs fourniraient les services sur les lieux du YMHA. L'intimé soutient en outre que les appelants n'ont pas touché de "salaire" au sens de la définition du terme "employeur" contenue tant dans la Loi sur les salaires dans l'industrie de la construction que dans la Loi sur le paiement des salaires.
Il me semble que ces arguments dépendent essentiellement de la qualification de la relation entre les appelants et le YMHA. La Loi sur le paiement des salaires définit l'employé comme une personne "embauchée" par un employeur. L'intimé fait valoir que l'"embauchage" dans ce contexte exige un contrat. Il plaide qu'en l'espèce il n'y avait pas de contrat entre lui et les appelants et que leur seul contrat ou "embauchage" était avec la CEIC.
La définition que donne le dictionnaire du mot "embaucher" n'est pas particulièrement utile en l'espèce. L'Oxford English Dictionary (1969), vol. III, parle à la fois de contrat et d'embauchage dans le contexte d'un emploi.
[TRADUCTION] Engage [embaucher] . . .
4. Lier par une promesse formelle ou par un contrat.
. . .
5... a. Engager, retenir les services d'un (serviteur, travailleur, mandataire, etc.)
La substitution du mot "engager" au mot "embaucher" ne répond pas à l'argument de l'intimé selon lequel aucune entente directe n'est intervenue entre lui et les appelants en vue d'exécuter les travaux, quoique l'expression "retenir les services de" semble élargir quelque peu la portée de la définition. Cependant, la position de l'intimé exigerait une interprétation plus stricte et littérale du mot "embaucher" et une interprétation étroite de la définition de la relation employeur‑employé. À mon sens, les termes de la législation provinciale en l'espèce n'appuient pas une telle interprétation. Les définitions des mots "employeur" et "employé" sont générales et globales.
Même si on accepte l'argument de l'intimé qu'un contrat est requis pour satisfaire à la définition du mot "employé" qui se trouve à la Loi sur le paiement des salaires, on ne peut pas automatiquement présumer qu'il n'y avait aucun "contrat" de cette nature en l'espèce.
Dans son ouvrage intitulé Employment Law in Canada (1980), le doyen Innis Christie conclut qu'un contrat est nécessaire à l'existence d'une relation employeur‑employé. Il souligne toutefois, à la p. 13, que:
[TRADUCTION] Sous réserve des exigences du Statute of Frauds ou des lois provinciales analogues dans certains cas, les contrats de travail n'ont pas à être par écrit et peuvent d'ailleurs être conclus de façon tout à fait informelle. En effet, l'entente peut être tacite et découler des actes des parties. Son contenu peut ressortir des conditions qui sont généralement implicites en common law ou imposées par une loi écrite, des coutumes et des pratiques générales et particulières ou des règles du milieu de travail que l'employé connaît et que l'employeur a tenté de porter à son attention par des moyens raisonnables. [Je souligne.]
Ainsi, la détermination de l'existence d'un "contrat" entre les parties ne se limite pas nécessairement à la recherche d'un écrit.
L'intimé prétend que l'existence de l'entente conclue entre le YMHA et la CEIC indiquerait qu'il n'y a aucun contrat entre le YMHA et les travailleurs affectés au projet. À mon avis, l'existence de cette entente n'écarte pas en soi la possibilité qu'une relation employeur‑employé existe entre les parties. Puisqu'il ne s'agit pas d'une entente conclue entre le YMHA et les appelants, elle ne peut à elle seule être déterminante quant à l'existence d'une relation entre ces parties. Il peut cependant permettre d'établir que les arrangements financiers conclus entre le YMHA et la CEIC n'avaient pas pour but de modifier la relation qui aurait existé par ailleurs entre les appelants et l'intimé.
Le YMHA est décrit comme l'"employeur" tout au long de l'entente. Bien que la Cour d'appel du Manitoba ait eu raison de souligner que cela ne pouvait être déterminant quant à l'existence d'une relation employeur‑employé, il reste qu'il s'agit là d'un facteur pertinent. À mon avis, l'utilisation du mot "employeur" est de nature à indiquer que la CEIC n'avait pas l'intention de modifier la relation entre le YMHA et les travailleurs affectés au projet.
b. L'embauchage des employés
Les définitions contenues dans la Loi sur le paiement des salaires désignent l'employeur comme étant responsable "directement ou indirectement . . . de l'embauchage ou de l'emploi" des employés. L'entente ne traite pas directement de la question du choix des travailleurs qui seront affectés au projet. La clause 12 de l'entente prévoit que les installations et les services du Centre d'emploi du Canada doivent servir au recrutement des participants au projet. Il va de soi qu'en raison de la nature des arrangements financiers le choix de l'employeur devait se limiter à une liste de candidats qui, à l'époque, touchaient des prestations d'assurance‑chômage.
Bien qu'il semble clair que la liste de candidats dont disposerait l'employeur serait restreinte à ces égards, rien n'indique que l'employeur ne pourrait choisir librement des travailleurs parmi ce groupe. C'est donc à l'intérieur de certains paramètres que l'employeur a conservé son pouvoir de choisir les travailleurs qui participeraient au projet. La Commission a conclu:
[TRADUCTION] La Commission estime que même si une des conditions rattachées à la subvention du Programme Canada au travail était que le Y.M.H.A. Jewish Community Centre of Winnipeg Inc. embauche des personnes réputées admissibles à ce programme, le Y.M.H.A. Jewish Community Centre of Winnipeg Inc. exerçait le contrôle sur l'embauchage et la cessation d'emploi, de même que sur les heures de travail, les tâches à accomplir et la surveillance des personnes ainsi embauchées. La Commission est donc convaincue que le Y.M.H.A. Jewish Community Centre of Winnipeg Inc. était l'employeur des employés visés. [Je souligne.]
En vertu de la Loi sur le paiement des salaires, l'employeur peut être responsable directement ou indirectement de l'embauchage des employés. Donc, même si les employés sont choisis "indirectement" par le biais d'un accord avec la CEIC, l'employeur continue d'avoir le choix de participer au programme et de choisir des candidats à partir de la liste présentée par la CEIC.
c. Le paiement des salaires
Le paiement des salaires occupe une place importante dans les définitions du mot "employeur" qui figurent dans la Loi sur le paiement des salaires et la Loi sur les salaires dans l'industrie de la construction. En fait, la Loi sur les salaires dans l'industrie de la construction définit le mot "employeur" exclusivement comme une personne qui, seule ou conjointement, paie les salaires.
Selon la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage, les sommes touchées par les participants au projet sont réputées ne pas constituer un salaire:
38. . . .
(3) Aux fins de la présente Partie, toute semaine au cours de laquelle un prestataire occupe un poste dans un projet créateur d'emplois et reçoit des prestations en vertu du paragraphe (2), est considérée comme une semaine de chômage et, aux fins de la présente Partie, de la Partie IV, de la Loi de l'impôt sur le revenu et du Régime de pensions du Canada les prestations reçues par un prestataire ne sont pas considérées comme rémunération provenant d'un emploi.
L'intimé, le YMHA, prétend que cette disposition signifie qu'aucun salaire n'a été versé aux appelants et qu'il n'y a donc jamais eu de relation employeur‑employé.
Il convient toutefois de souligner que, selon le par. 38(3), les sommes reçues sont réputées ne pas constituer un salaire aux fins de cette partie de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage. Il faut donc interpréter cette disposition comme ayant un effet assez restreint. De plus, les sommes reçues sont réputées ne pas constituer un salaire uniquement en ce qui a trait à certaines lois fédérales. On ne tente aucunement d'affirmer que les sommes reçues sont autre chose qu'un salaire. On ne tente pas non plus d'influer sur la législation qui ne relève pas de la compétence législative du fédéral. À mon avis, le par. 38(3), de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage n'affecte aucunement la classification des sommes reçues par les appelants aux fins d'une loi non mentionnée expressément dans cette disposition.
Les appelants ont exécuté le travail sur les lieux du YMHA. Ils ont reçu, pour l'exécution de ce travail, des sommes supérieures à celles qu'ils auraient reçues s'ils n'avaient pas participé au projet de création d'emplois. Les appelants n'effectuaient pas simplement des travaux de routine pour passer le temps pendant qu'ils touchaient des prestations d'assurance‑chômage. Leur travail leur permettait d'augmenter leur revenu au‑delà des montants auxquels ils avaient droit en vertu de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage. À mon avis, il n'est pas nécessaire de décider si la partie du paiement correspondant aux prestations d'assurance‑chômage constituait un "salaire". Je ne vois pas comment le surplus que le YMHA a versé directement aux appelants pouvait constituer autre chose qu'un salaire, compte tenu du fait que la loi provinciale définit le mot "salaire" comme désignant les "rétributions". Selon la Loi sur les salaires dans l'industrie de la construction, il est clair qu'un employeur peut être une personne qui n'est que conjointement et indirectement responsable du salaire d'un employé.
d. La surveillance, la gestion et le contrôle des employés
La Loi sur le paiement des salaires définit également l'employeur comme quelqu'un qui a la "charge" des employés. Cet élément est nettement présent dans les faits de l'espèce. L'entente prévoit expressément que l'employeur retient le plein contrôle sur les employés:
[TRADUCTION] 3. L'EMPLOYEUR, ou un représentant de l'EMPLOYEUR approuvé par le CANADA, est responsable en tout temps de la surveillance, de la gestion et du contrôle directs du projet et de tous les employés travaillant à ce projet.
De plus, la Commission a déterminé que, dans les faits, l'élément de contrôle était nettement présent. Comme je l'ai déjà noté, la Commission a conclu que le YMHA exerçait le contrôle sur [TRADUCTION] "les heures de travail, les tâches à accomplir et la surveillance des personnes ainsi embauchées". Je suis convaincue que cet élément de "contrôle" est présent en l'espèce.
À mon avis, il ne fait pas de doute que les appelants sont visés par les définitions du mot "employé" contenues dans la législation provinciale pertinente, et que le YMHA était l'"employeur" au sens de cette même législation. Même s'il n'est pas nécessaire de trancher ce point, j'estime qu'il est tellement clair que les appelants étaient les employés de l'intimé qu'on arriverait au même résultat en common law. Il ne reste qu'à déterminer s'il existe dans les faits de l'espèce un élément qui a pour effet de soustraire l'affaire à la compétence provinciale.
2. La création d'emplois et la compétence fédérale
L'intimé, le YMHA, invoque plusieurs arguments portant que la législation manitobaine en matière de salaires ne s'applique pas puisque le litige relève véritablement du pouvoir législatif du Parlement.
a. La compétence en matière d'assurance‑chômage
L'intimé soutient que le programme de création d'emplois relève de la compétence fédérale exclusive en matière d'assurance‑chômage, conférée par le par. 91(2A) de la Loi constitutionnelle de 1867.
Cet argument repose sur la prémisse que l'art. 38 de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage est la disposition qui permet l'établissement de programmes de création d'emplois. À mon avis, les termes de la législation n'appuient pas cette prémisse.
Il ressort clairement de la lecture de l'art. 38 que cette disposition n'établit pas de programmes de création d'emplois non plus qu'elle contient le pouvoir de le faire. L'article 38 ne fait que prévoir l'approbation de tels programmes:
38. (1) Aux fins du présent article, un projet créateur d'emplois désigne un projet approuvé par la Commission dans le cadre d'un programme destiné principalement à créer des emplois et mis en {oe}uvre par le gouvernement du Canada en vertu d'une loi du Parlement.
L'article 38 prévoit seulement que diverses dispositions de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage continuent de s'appliquer lorsqu'une personne sans emploi participe à un programme de création d'emplois. L'article 38 ne crée pas, ne réglemente pas ou ne définit pas ces programmes. Ses dispositions ne tentent pas de réglementer le travail à accomplir pas plus qu'elles n'abordent d'aucune façon la question des normes de travail ou des taux de rémunération. On ne peut pas dire que, comme tel, le pouvoir fédéral en matière d'assurance‑chômage soit la source du pouvoir d'établir des programmes fédéraux de création d'emplois, ni qu'il soit le fondement de l'autorité constitutionnelle pour passer outre à la compétence des provinces en matière de salaires et de relations de travail.
Le financement des projets de création d'emplois par le fédéral est autorisé par des lois de crédits annuelles votées par le Parlement. Les programmes de création d'emplois consistent essentiellement en un accord en vertu duquel le fédéral accepte de financer des projets dans lesquels seront embauchées des personnes actuellement sans emploi. Ils consistent à attribuer des fonds sous réserve de certaines conditions qui constituent l'accord entre le Canada et l'"employeur". Ces programmes sont approuvés en vertu de programmes de dépenses discrétionnaires et non en vertu de la Loi de 1971 sur l'assurance‑chômage.
À mon avis, le pouvoir d'établir un programme de création d'emplois découle du pouvoir de dépense du fédéral. La portée et l'étendue de ce pouvoir ont fait l'objet de spéculations. Le professeur Peter Hogg décrit le fondement constitutionnel de ce pouvoir dans son ouvrage intitulé Constitutional Law of Canada (2e éd. 1985), à la p. 124:
[TRADUCTION] Quel est le fondement constitutionnel des subventions fédérales aux provinces et de la participation du fédéral dans les programmes à frais partagés qui ne relèvent pas de la compétence législative fédérale? Le seul fondement possible est le "pouvoir de dépense" du Parlement fédéral, pouvoir qui n'est prévu expressément nulle part dans la Loi constitutionnelle de 1867 mais dont l'existence doit être déduite des pouvoirs de prélever des impôts (par. 91(3)), de légiférer en matière de "propriété publique" (par. 91(1A)) et d'affecter des fonds fédéraux (art. 106). Il est clair que le Parlement doit avoir le pouvoir de dépenser les sommes que rapporte ses impôts et d'aliéner ses propres biens. Mais la question est évidemment de savoir si ce pouvoir de dépenser permet que des paiements soient effectués pour des matières qui ne relèvent pas de la compétence législative du fédéral.
La question de savoir dans quelle mesure l'exercice du pouvoir de dépense du fédéral peut justifier celui‑ci de s'immiscer dans ce qui constituerait autrement des domaines de compétence législative provinciale a fait l'objet de certains débats. Dans son ouvrage intitulé The Allocation of Taxing Power Under the Canadian Constitution (2e éd. 1981), à la p. 45, M. G. V. La Forest, maintenant juge de cette Cour, a estimé que le pouvoir de dépense du fédéral peut être exercé du moment que cela ne constitue pas essentiellement de la législation relative à un sujet de compétence provinciale. Le gouvernement fédéral pourrait donc dépenser des sommes pour créer des emplois dans le secteur privé ou dans des domaines qui ne relèvent pas directement de sa compétence. Bien que le Parlement soit toutefois libre d'offrir des subventions sous réserve des restrictions qu'il juge appropriées, la décision d'accorder une subvention dans un domaine particulier ne doit pas être interprétée comme une intention de réglementer tous les aspects connexes de ce domaine. Par conséquent, il ne faudrait pas, en l'absence d'autres éléments de preuve, interpréter la décision d'accorder une subvention à un organisme comme le YMHA pour un projet créateur d'emplois comme une intention de soustraire le projet à la compétence provinciale en matière de droit du travail.
La Cour a décidé à maintes reprises que le seul fait de dépenser des fonds fédéraux ne peut faire relever de la compétence fédérale un sujet qui relève par ailleurs de la compétence provinciale. Notre Cour a également analysé le pouvoir de dépenser du fédéral dans la détermination de questions de compétence législative dans l'arrêt Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d'Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031. Dans cette affaire, une société appelée Four B, constituée sous le régime des lois de l'Ontario, exploitait une entreprise de fabrication de chaussures sur une réserve indienne. Pendant tout le temps où la société a été située dans la réserve, elle était la propriété de particuliers et exploitée privément. La société a reçu du fédéral des subventions versées conformément à des programmes du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. La question en litige était de savoir si la Labour Relations Act s'appliquait et si la Commission des relations du travail avait compétence pour rendre les décisions sous étude.
S'exprimant au nom de la majorité de cette Cour, le juge Beetz a indiqué que l'entreprise effectivement exploitée par Four B relevait nettement de la compétence provinciale. Voici ce qu'il a écrit, à la p. 1046:
Rien dans l'affaire ou l'exploitation de Four B ne pourrait permettre de la considérer comme une affaire de compétence fédérale: la couture d'empeignes sur des souliers de sport est une activité industrielle ordinaire qui relève nettement du pouvoir législatif provincial sur les relations de travail. Ni la propriété de l'entreprise par des actionnaires indiens, ni l'embauchage par cette entreprise d'une majorité d'employés indiens, ni l'exploitation de cette entreprise sur une réserve indienne en vertu d'un permis fédéral, ni le prêt et les subventions du fédéral, pris séparément ou ensemble, ne peuvent avoir d'effet sur la nature de l'exploitation de cette entreprise. Donc, compte tenu du critère fonctionnel et traditionnel, The Labour Relations Act s'applique aux faits de l'espèce et la Commission a compétence.
Le juge Beetz a rejeté laconiquement la proposition que la subvention fédérale accordée à Four B puisse faire en sorte que l'entreprise relève de la compétence du Parlement, à la p. 1050:
Je n'accorde pas non plus beaucoup de valeur à l'argument que Four B a reçu des subventions du fédéral. Le gouvernement du Canada subventionne de très nombreuses industries sans que le Parlement acquière par le fait même le pouvoir de réglementer leurs relations de travail.
De même, en l'espèce, il m'est difficile de croire qu'en accordant simplement des fonds fédéraux en vue de favoriser l'emploi dans une région ou un secteur donnés, le gouvernement fédéral puisse se donner une compétence sur les travailleurs embauchés grâce à cette subvention. Il convient de souligner que le procureur général du Canada, qui est intervenu dans la présente affaire, n'a pas défendu cette thèse et a présenté des arguments à l'encontre de la compétence fédérale en la matière:
[TRADUCTION] On prétend que l'art. 38 de la Loi a une portée limitée au régime d'assurance‑chômage que la Loi établit elle‑même. Le système de paiements et les présomptions que la Loi crée quant à la nature de ces paiements n'ont rien à voir avec la relation employeur‑employé qui peut exister lorsqu'un prestataire travaille à un projet créateur d'emplois. Cette relation est tout à fait distincte du régime d'assurance‑chômage. Le Parlement n'a pas voulu, en vertu de cette loi, réglementer les conditions de travail.
Le pouvoir de dépense du fédéral, dont il est question en l'espèce, consistait à verser aux employés des sommes sous forme de prestations. Les autres sommes touchées par le YMHA provenaient de diverses sources: provinciale, municipale, fédérale et privée. Même si le projet de rénovation a pu être réalisé grâce à toutes ces sommes, on ne peut affirmer qu'une partie quelconque de celles‑ci a permis "d'acquérir" la compétence sur le projet.
Il est évident que la réglementation du statut d'un travailleur embauché dans un projet créateur d'emploi revêt un double aspect. Aux fins de la loi provinciale, une personne peut être employée alors que du point de vue fédéral, elle peut être considérée sans emploi. L'application des lois provinciales en question en matière de travail aux travailleurs du projet créateur d'emplois n'a pas, pour reprendre l'expression du juge Beetz dans l'arrêt Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749, à la p. 762, "pour conséquence que ces lois les atteignent dans ce qui constitue justement leur spécificité fédérale".
b. Le programme de création d'emplois comme entreprise fédérale
L'intimé, le YMHA, prétend également que le programme de création d'emplois constitue lui‑même une entreprise fédérale.
Le paragraphe 91(29) de la Loi constitutionnelle de 1867 confère au Parlement fédéral la compétence sur:
91. . . .
29.les catégories de sujets expressément exceptés dans l'énumération des catégories de sujets exclusivement assignés par la présente loi aux législatures des provinces.
Cette exception expresse se trouve au par. 92(10) qui confère aux provinces la compétence sur les ouvrages et entreprises d'une nature locale, sous réserve des exceptions énumérées aux al. 92(10)a), b) et c):
92. . . .
10.les ouvrages et entreprises d'une nature locale, autres que ceux qui sont énumérés dans les catégories suivantes:
a) lignes de bateaux à vapeur ou autres navires, chemins de fer, canaux, télégraphes et autres ouvrages et entreprises reliant la province à une autre ou à d'autres provinces, ou s'étendant au‑delà des limites de la province;
b) lignes de bateaux à vapeur entre la province et tout pays britannique ou étranger;
c) les ouvrages qui, bien qu'entièrement situés dans la province, seront avant ou après leur exécution déclarés, par le Parlement du Canada, être à l'avantage général du Canada, ou à l'avantage de deux ou plusieurs provinces;
La règle en ce qui concerne la compétence sur les relations de travail dans les entreprises fédérales est formulée clairement dans l'arrêt Bell Canada, précité, aux pp. 761 et 762, où le juge Beetz affirme, au nom de la Cour à l'unanimité que:
. . . le Parlement est investi d'une compétence législative exclusive sur les relations de travail et les conditions de travail ou d'emploi lorsque cette compétence fait partie intégrante de sa compétence principale et exclusive sur une autre catégorie de sujets, comme c'est le cas pour les relations et conditions de travail des entreprises fédérales visées par les par. 91(29) et 92(10)a., b. et c. de la Loi constitutionnelle de 1867, soit des entreprises telles Alltrans Express Ltd., les Chemins de fer nationaux et Bell Canada.
Je ne puis cependant voir comment le programme de création d'emplois en l'espèce peut être qualifié d'entreprise fédérale visée par le par. 91(29) ou le par. 92(10). Les alinéas 92(10)a) et b) portent sur des ouvrages ou entreprises liés au transport ou aux communications. L'alinéa 92(10)c) exige que ces ouvrages soient déclarés, avant ou après leur exécution, à l'avantage général du Canada. Non seulement cela n'a‑t‑il pas été fait en l'espèce, mais dans son intervention à ce sujet, le procureur général du Canada a clairement affirmé que le gouvernement fédéral n'avait pas l'intention d'assumer la compétence en matière de relations de travail relativement au programme de création d'emplois en question.
Conclusion
Bien que ma conclusion soit défavorable en l'espèce à l'intimé, le YMHA, je ne puis m'empêcher d'exprimer ma sympathie pour sa position. Le YMHA est un organisme à but non lucratif qui fournit indubitablement des services appréciables à la population de Winnipeg. Je souligne la remarque de la Commission selon laquelle le taux de rémunération des appelants a été fixé après consultation de l'agent d'Emploi et Immigration responsable de ce projet:
[TRADUCTION] . . . Emploi et Immigration Canada devrait prendre note du fait que le taux initial versé par le Y.M.H.A. Jewish Community Centre of Winnipeg, Inc. pour cette classification a été fixé et autorisé par l'agent responsable du projet.
Il est en effet malheureux qu'un organisme comme le YMHA doive assumer le fardeau de cette erreur coûteuse. Néanmoins, je dois conclure que les appelants sont des employés au sens de la législation provinciale applicable et que cette législation s'applique aux travailleurs visés par le programme de création d'emplois en question. Par conséquent, les appelants ont droit à la différence entre la somme perçue pour le travail accompli et la somme à laquelle ils ont droit en vertu de la Loi sur les salaires dans l'industrie de la construction. La Commission, qui avait compétence pour statuer sur l'affaire, a fixé ce montant à 13 025,13 $.
Par conséquent, je suis d'avis d'accueillir le pourvoi et de rétablir la décision de la Commission, avec dépens dans toutes les cours.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureur des appelants: John P. Guy, Winnipeg.
Procureurs de l'intimé le YMHA Jewish Community Centre of Winnipeg Inc.: Buchwald Asper Henteleff, Winnipeg.
Procureur de l'intimée la Commission du travail du Manitoba: Gordon Pilkey, Winnipeg.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: James M. Mabbutt, Ottawa.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick: Gabriel Bourgeois, Fredericton.
* Voir Erratum, [1989] 1 R.C.S. iv
