Gauthier c. Québec (Commission de protection du territoire agricole), [1989] 1 R.C.S. 859
Marcel Gauthier Appelant
c.
Commission de protection du territoire agricole
du Québec Intimée
répertorié: gauthier c. québec (commission de protection du territoire agricole)
No du greffe: 19620.
1987: 11 mai; 1989: 20 avril.
Présents: Les juges Beetz, Lamer, Wilson, Le Dain* et La Forest.
en appel de la cour d'appel du québec
Droit de l'environnement -- Protection du territoire agricole -- Droits acquis -- Permis d'utilisation -- Terrain acheté et aménagé pour en faire un développement domiciliaire -- Plan de lotissement pour l'emplacement d'une rue approuvé par le conseil municipal -- Plan de lotissement du développement déposé au ministère des Terres et Forêts — Partie du terrain située en zone agricole après l'adoption de la Loi sur la protection du territoire agricole -- Travaux d'aménagement exécutés dans la partie située à l'extérieur de la zone agricole -- L'appelant bénéficie-t-il de droits acquis sur les lots de son développement domiciliaire situés dans la zone agricole? -- L'approbation du conseil municipal ou le dépôt du plan de lotissement ou les deux constituent-ils un permis d'utilisation à une fin autre que l'agriculture au sens de l'art. 101 de la Loi? -- Loi sur la protection du territoire agricole, L.R.Q., chap. 41.1, art. 101.
En 1975, l'appelant achète une terre avec l'intention d'en faire un développement domiciliaire et commence la construction d'une rue et de fossés. Deux ans plus tard, le Conseil municipal approuve par résolution le plan de lotissement du terrain consacré à la construction d'une rue et l'appelant dépose le plan de lotissement du développement entier auprès du ministère des Terres et Forêts conformément à l'art. 2175 C.c.B.-C. Ce plan de lotissement est accepté par le Ministère. L'appelant continue les travaux d'aménagement. Il construit une ligne d'électricité et de téléphone de même qu'une maison modèle. Il vend également quelques lots. Au moment où la Loi sur la protection du territoire agricole prend effet, une partie de la terre de l'appelant est incluse dans une zone agricole. Cette partie, qui donne lieu au présent litige, bien que lotie, n'a pas été aménagée et n'a été l'objet d'aucun permis de construction, d'aucune vente ou promesse de vente. Elle est en friche, exception faite d'une rue en terre et gravelle qui prolonge la rue située dans la partie non agricole de la terre.
Pour compléter son projet de développement domiciliaire, l'appelant demande à plusieurs reprises à l'intimée la permission d'utiliser à des fins autres que l'agriculture et d'aliéner ses terrains situés dans la zone agricole. Ses demandes sont rejetées. L'appelant s'adresse alors à la Cour supérieure afin de faire déclarer qu'il bénéficie de droits acquis sur les lots situés dans la zone agricole. La Cour supérieure rejette la requête et la Cour d'appel confirme le jugement, sauf en ce qui concerne l'assiette de la rue. Le présent pourvoi vise à déterminer si l'appelant est titulaire de droits acquis en vertu de l'art. 101 de la Loi.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
L'appelant ne possède pas de droits acquis de poursuivre la totalité de son projet domiciliaire en raison de l'utilisation qu'il a faite de sa terre ou en raison d'un permis d'utilisation qu'il prétend détenir.
L'article 101 de la Loi sur la protection du territoire agricole exige non seulement une utilisation à des fins non agricoles mais également que cette utilisation soit effective et actualisée au moment où la Loi est devenue applicable au lot en question. Une utilisation effective et actualisée ne peut se manifester que par une intervention humaine vérifiable qui indiquerait que les lots servent actuellement à une fin autre que l'agriculture. Cette utilisation effective et actualisée d'un lot ne garantit toutefois pas l'existence de droits acquis à l'utilisation dérogatoire de l'ensemble du lot. Le second alinéa de l'art. 101 limite les droits acquis découlant d'une utilisation à des fins autres qu'agricoles exclusivement à la superficie du lot effectivement utilisée. Le concept de la "vocation" d'un terrain considéré dans son ensemble est étranger à la Loi et ne peut servir de source de droits acquis. En l'espèce, un examen des lots de l'appelant tels qu'ils étaient à l'époque où la Loi est entrée en vigueur, fait voir des terrains inoccupés, qui, à l'exception de la rue, ne servaient à aucune fin apparente et sur lesquels aucune activité se déroulait. En fait, l'utilisation du terrain de l'appelant paraît être une utilisation à des fins agricoles puisque le mot "agriculture" est défini au par. 1.1o de la Loi comme étant, entre autres choses, "le fait de laisser le sol sous couverture végétale".
L'approbation de son plan de lotissement par le Conseil municipal ou le dépôt de ce plan auprès du ministère des Terres et Forêts ou les deux ne constituent pas un permis d'utilisation au sens de l'art. 101. Un permis d'utilisation au sens de cet article doit (1) être émis par une instance qui possède des pouvoirs publics; (2) être en vigueur au moment où les dispositions de la Loi deviennent applicables au lot; (3) mentionner une utilisation spécifique à une fin autre que l'agriculture; et (4) porter sur un lot ou une superficie donnée. L'approbation du plan de lotissement par le Conseil et son dépôt au Ministère ne rencontrent pas ces critères. De plus, alors qu'un permis d'utilisation permet l'usage recherché, le "permis de lotissement" n'a pour objet que de permettre la délimitation d'une nouvelle propriété, ou l'identification d'un nouveau lot. Il ne permet pas d'usage.
L'intimée n'a pas agi d'une façon discriminatoire et contraire à l'art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés en refusant les demandes de l'appelant d'utiliser ses terrains à une fin autre que l'agriculture. En vertu de l'art. 12 de la Loi, l'intimée doit prendre de nombreux facteurs en considération avant de rendre une décision. C'est la diversité des faits et des circonstances qu'elle doit considérer en rendant chaque décision qui amène l'intimée à autoriser certaines demandes et à en refuser d'autres.
Jurisprudence
Arrêt appliqué: Veilleux c. Québec (Commission de protection du territoire agricole), [1989] 1 R.C.S. 000; arrêt critiqué: Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Lefebvre, J.E. 84-720 (C.A.), conf. J.E. 82-1153 (C.S.); arrêts mentionnés: Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Rhéaume, [1984] C.A. 542; Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Meunier, C.S. Québec, no 200-05-003428-79, le 18 septembre 1979; Armand Rémillard Ltée, C.P.T.A.Q., no 001743, le 13 septembre 1979; Sénécal, C.P.T.A.Q., no 002464, le 13 septembre 1979; Déland, C.P.T.A.Q., no 000920, le 20 juillet 1979; Aménagement H.B.M.C. Inc., C.P.T.A.Q., no 002743, 20 octobre 1979; Entreprises Village Canadien Inc., C.P.T.A.Q., no 000714, 26 mars 1979; Tremblay, C.P.T.A.Q., no 010611, 24 avril 1980.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 15.
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., chap. C-12, art. 6.
Code civil du Bas-Canada, art. 406, 2175.
Loi sur la protection du territoire agricole, L.R.Q., chap. P-41.1 [auparavant L.Q. 1978, chap. 10], art. 1.1o, 1.8o [rempl. 1982, chap. 40, art. 1.2o], 12, 26, 28, 29 [rempl. 1982, chap. 40, art. 7], 101.
Doctrine citée
Audet, Jean-Marc. "Considérations sur la Loi sur la protection du territoire agricole", [1987] R.D.I. 165.
Cormier, Louis A. et Louis-V. Sylvestre. Loi sur la protection du territoire agricole: commentaires, décisions, jugements. Montréal: Wilson & Lafleur, 1984.
Glenn, Jane Matthews. "La protection du territoire agricole au Québec" (1980), 11 R.D.G. 209.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1985] C.A. 676, qui a confirmé en partie le jugement de la Cour supérieure. Pourvoi rejeté.
Marcel Gauthier, en personne.
Serge Cardinal, pour l'intimée.
//Le juge Beetz//
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE BEETZ --
I - Introduction
Cette affaire soulève, tout comme l'affaire Veilleux, la question des droits acquis au sens de l'art. 101 de la Loi sur la protection du territoire agricole, L.R.Q., chap. P-41.1 (la Loi). La Loi prohibe l'utilisation à une fin autre que l'agriculture, l'aliénation dans certains cas et le lotissement de tout lot situé dans une région agricole désignée ou une zone agricole, sans l'autorisation de la Commission de protection du territoire agricole du Québec (la Commission). L'article 101 apporte une exception à cette prohibition. Il reconnaît les droits acquis si un lot était utilisé à une fin autre que l'agriculture ou faisait l'objet d'un permis d'utilisation à une fin autre que l'agriculture lorsque les dispositions de la Loi sont devenues applicables à ce lot.
En l'espèce, une partie du projet de développement domiciliaire de l'appelant est située en zone agricole. L'appelant soutient qu'il possède le droit acquis de poursuivre la totalité de son projet, tant en raison de l'utilisation qu'il a faite de sa terre qu'en raison du permis d'utilisation qu'il prétend détenir.
II - Les faits
En 1975, l'appelant achète une terre mesurant approximativement 5 730 pieds par 570 pieds, avec l'intention d'en faire un développement domiciliaire. Les premiers 2 170 pieds sont situés dans le village de Mont St-Grégoire, tandis que les autres 3 560 pieds sont situés dans la paroisse de St-Grégoire-le-Grand, à l'extérieur des limites du village.
La Loi a pris effet le 9 novembre 1978. En vertu de l'art. 26, la partie de la terre de l'appelant qui se trouve dans la paroisse de St-Grégoire-le-Grand, soit 3 560 pieds par 570 pieds, est incluse dans une région agricole désignée. Cependant, par l'effet du décret 2597-80 du 20 août 1980, entré en vigueur le 13 septembre 1980, une zone agricole permanente est créée qui exclut 1 000 pieds de la terre de l'appelant auparavant inclus dans la région agricole désignée. Ainsi donc, les premiers 3 170 pieds de la terre de l'appelant sont situés en zone non agricole tandis que les 2 560 pieds qui restent se trouvent en zone agricole.
Dès 1975, l'appelant a commencé la construction d'une rue et de fossés. En 1977, le Conseil municipal de la paroisse de St-Grégoire-le-Grand approuve par résolution le plan de lotissement du terrain consacré à la construction d'une rue et l'appelant dépose le plan de lotissement du développement entier auprès du ministère des Terres et Forêts conformément à l'art. 2175 C.c.B.-C. Ce plan de lotissement est accepté par le Ministère. L'appelant continue le travail d'aménagement de son terrain et construit une ligne d'électricité et de téléphone d'une longueur de 2 000 pieds. Peu de temps avant le 9 novembre 1978, date lors de laquelle la Loi a pris effet, l'appelant construit une maison modèle et vend quelques lots. La maison modèle, les lots vendus et la ligne d'électricité et de téléphone sont tous situés dans la partie de la terre de l'appelant qui allait se trouver en zone non agricole.
Quant au reste de la terre de l'appelant, qui se trouve situé en zone agricole et qui donne lieu au litige, bien que loti, il ne comporte ni maison, ni service d'égouts, d'aqueduc, d'électricité ou de téléphone, il n'a été l'objet d'aucun permis de construction, d'aucune vente ou promesse de vente. Il est en friche le 9 novembre 1978, exception faite d'une rue en terre et gravelle de 1 900 pieds de longueur qui prolonge la rue située dans la partie non agricole de la terre.
III - Historique procédural
Entre 1979 et 1983, l'appelant adresse plusieurs demandes à l'intimée pour obtenir la permission d'utiliser à des fins autres que l'agriculture, de lotir et d'aliéner ses terrains dans le but de poursuivre son projet sur la partie du développement désignée successivement région agricole et zone agricole. Chacune de ces demandes est refusée.
L'appelant s'adresse ensuite à la Cour supérieure. Sa requête pour jugement déclaratoire du 21 octobre 1983 comporte deux conclusions: premièrement, qu'il soit déclaré que l'appelant bénéficie de droits acquis sur les lots situés dans la zone agricole et deuxièmement, que la municipalité de la paroisse de St-Grégoire-le-Grand incorpore dans son plan d'urbanisme l'emplacement de la rue et délivre des permis de construction de maisons.
La Cour supérieure rejette la requête le 21 février 1984; ce jugement est confirmé par la Cour d'appel le 22 octobre 1985, sauf en ce qui concerne l'assiette de la rue.
D'où le pourvoi.
IV - Dispositions législatives pertinentes
Les dispositions pertinentes de la Loi se lisent comme suit:
101. Une personne peut, sans l'autorisation de la commission, aliéner, lotir et utiliser à une fin autre que l'agriculture un lot situé dans une région agricole désignée, une aire retenue pour fins de contrôle ou une zone agricole, dans la mesure où ce lot était utilisé ou faisait déjà l'objet d'un permis d'utilisation à une fin autre que l'agriculture lorsque les dispositions de la présente loi visant à exiger une autorisation de la commission ont été rendues applicables sur ce lot.
Ce droit n'existe qu'à l'égard de la superficie du lot qui était utilisée à une fin autre que l'agriculture ou pour laquelle un permis d'utilisation à une fin autre que l'agriculture avait déjà été délivré lorsque les dispositions de la présente loi visant à exiger l'autorisation de la commission ont été rendues applicables à ce lot.
26. Dans une région agricole désignée, une personne ne peut, sans l'autorisation de la commission, utiliser un lot à une fin autre que l'agriculture.
28. Une personne ne peut, sans l'autorisation de la commission, effectuer un lotissement dans une région agricole désignée.
29. Dans une région agricole désignée, une personne ne peut, sans l'autorisation de la commission, procéder à l'aliénation d'un lot si elle conserve un droit d'aliénation sur un lot contigu ou qui serait par ailleurs contigu, s'il n'était pas séparé du premier lot par un chemin public, un chemin de fer, une emprise d'utilité publique, ou la superficie d'un lot sur laquelle porte un droit reconnu en vertu de la section IX.
La superficie d'un lot à l'égard de laquelle un droit est reconnu en vertu de la section IX n'est pas réputée contiguë.
V - La question en litige
Il s'agit de décider si, compte tenu des faits exposés plus haut, l'appelant est titulaire de droits acquis en vertu de l'art. 101 de la Loi, droits acquis qui lui permettraient d'utiliser à des fins autres que l'agriculture, d'aliéner et de lotir sans l'autorisation de la Commission les lots situés en zone agricole.
VI - Les décisions des cours d'instance inférieure
1. Le jugement de la Cour supérieure
Le juge Forest de la Cour supérieure opine que la requête de l'appelant est manifestement mal fondée en ce qui a trait aux conclusions demandées contre la municipalité. Ces conclusions, qui ordonneraient à la municipalité d'incorporer à son plan d'urbanisme l'emplacement de la rue et de délivrer des permis de construction, sont incompatibles avec une requête pour jugement déclaratoire. Ce sont d'ailleurs des conclusions que l'appelant abandonnera en Cour d'appel où seule la Commission est intimée.
Bien que la requête de l'appelant soit recevable relativement à l'existence de droits acquis en vertu de l'art. 101 de la Loi, le juge Forest est d'avis que les faits établis par l'appelant ne peuvent justifier les conclusions demandées. Pour bénéficier de droits acquis en vertu de l'art. 101, l'appelant doit montrer soit la détention d'un permis d'utilisation soit une utilisation à une fin autre que l'agriculture.
Selon le juge Forest, l'approbation d'un plan de lotissement ne constitue pas un permis d'utilisation au sens de l'art. 101 de la Loi: "[u]n permis d'utilisation permet l'usage recherché mais le permis de lotissement sert à délimiter la propriété et ne permet pas l'usage".
Le juge Forest ne constate pas non plus d'utilisation à une fin autre que l'agriculture qui puisse fonder la requête de l'appelant. Les lieux en question sont en friche; il n'y a eu ni construction ni vente de terrain dans cette partie du développement. La propriété et l'intention ne suffisent pas pour consacrer un droit acquis. Quant au chemin, la preuve révèle qu'il n'a jamais servi à l'usage auquel il était destiné. Il s'agirait plutôt d'un chemin de ferme qui n'aurait pas servi à des fins autres que l'agriculture.
2. L'arrêt de la Cour d'appel
La Cour d'appel confirme la décision de la Cour supérieure, sauf en ce qui concerne l'assiette de la rue: [1985] C.A. 676.
Selon le juge Montgomery, l'existence de droits acquis est en grande partie une question de faits qui relève principalement de la cour de première instance. Il estime ne pas pouvoir intervenir. Toutefois, il donne son accord au juge Beauregard en ce qui a trait à l'assiette de la rue.
Le juge Beauregard partage l'opinion du juge de la Cour supérieure. Les faits en preuve ne démontrent ni l'émission d'un permis d'utiliser les lots en question pour une fin spécifique autre que l'agriculture, ni le commencement réel d'une utilisation à une fin autre qu'agricole. En ce qui concerne l'assiette de la rue, il est d'avis que l'appelant a le droit acquis de l'utiliser en tant que rue (à la p. 679):
Il reste cependant que l'appelant a des droits acquis à utiliser comme rue, s'il le désire, les lots qui constituent l'assiette de la rue et que le jugement de première instance aurait dû lui reconnaître ces droits acquis.
Le juge L'Heureux-Dubé, alors membre de la Cour d'appel, dissidente, décide que les faits établis par l'appelant rencontrent les critères de l'art. 101 de la Loi tant sur le plan d'une utilisation à une fin autre que l'agriculture que sur celui d'un permis d'utilisation. Elle cite au long et adopte le raisonnement du juge Nichols, dissident dans l'affaire Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Rhéaume, [1984] C.A. 542. Elle est d'avis que l'on doit interpréter l'art. 101 d'une façon libérale qui protégerait le droit à la jouissance paisible et à la libre disposition des biens. De ce point de vue, l'approbation par le Conseil municipal du plan de lotissement équivaut à un permis d'utilisation, puisque cette approbation donne le "feu vert" au projet de l'appelant.
Quant à l'utilisation de la terre, le juge L'Heureux-Dubé est d'avis que les travaux exécutés par l'appelant s'étendent à la totalité du développement domiciliaire et que, même s'il n'y a aucune preuve matérielle de ces travaux sur les lots situés en zone agricole, il y a, compte tenu de la fin poursuivie par l'appelant, une utilisation de l'ensemble des lots à une fin autre que l'agriculture au sens de la Loi. Sur ce point, le juge L'Heureux-Dubé s'inspire d'un autre jugement du juge Nichols, alors membre de la Cour supérieure, rendu dans l'affaire Lefebvre c. Commission de protection du territoire agricole du Québec, C.S. Drummond, no 405-05-000120-824, le 10 novembre 1982 (résumé à J.E. 82-1153), plus tard confirmé par la Cour d'appel, C.A. Mtl., no 500-09-00021-832, le 21 août 1984 (résumé à J.E. 84-720).
Le juge L'Heureux-Dubé aurait accueilli l'appel et aurait déclaré que l'appelant bénéficie de droits acquis sur tous les lots de son développement domiciliaire situés dans la zone agricole.
VII - Moyens invoqués par les parties
L'argumentation de l'appelant comporte deux volets qui correspondent d'ailleurs aux deux possibilités de droits acquis prévues à l'art. 101. Le premier volet a trait à l'utilisation du terrain. L'appelant plaide que, pour les fins de l'art. 101, l'utilisation de son terrain doit être considérée dans son ensemble. L'appelant soutient que de ce point de vue global, il ressort des faits, et plus particulièrement des travaux accomplis sur la partie du développement située à l'extérieur de la zone agricole, que les lots en question étaient utilisés à des fins de développement domiciliaire et donc à une fin autre que l'agriculture.
Le deuxième volet de l'argumentation de l'appelant a trait au permis d'utilisation qu'il soutient avoir possédé avant l'entrée en vigueur de la Loi. À cette époque, un plan de lotissement a été préparé et les subdivisions projetées pour l'emplacement de la rue ont été approuvées par le Conseil municipal de la paroisse de St-Grégoire-le-Grand. Le plan a été déposé auprès du ministère des Terres et Forêts conformément à l'art. 2175 C.c.B.-C. et il a été accepté. Aucun autre permis n'était alors requis pour la poursuite d'un développement domiciliaire. L'appelant prétend que l'approbation du Conseil municipal ou le dépôt du plan de lotissement, ou les deux, constituent un permis d'utilisation à une fin autre que l'agriculture au sens de l'art. 101.
L'appelant invoque également des moyens subsidiaires dont je dirai un mot plus loin.
L'intimée soutient, quant à l'existence d'un permis d'utilisation, que l'approbation d'un plan de lotissement et le dépôt de celui-ci au ministère des Terres et Forêts ne constituent pas un permis d'utilisation au sens de l'art. 101. L'intimée qualifie plutôt de permis de lotissement l'approbation du plan de lotissement, si tant est que cette approbation constitue un permis. L'intimée adopte le raisonnement du juge Forest, juge en première instance: le lotissement est simplement une opération cadastrale qui n'a rien à voir avec l'usage éventuel du terrain loti. Le permis de lotissement ne peut donc être l'équivalent d'un permis d'utilisation exigé par la Loi.
Pour ce qui est de l'utilisation que l'appelant a faite de son terrain, l'intimée plaide que cette utilisation ne confère de droits acquis que relativement à l'assiette de la rue construite par l'appelant. À l'époque où la Loi est entrée en vigueur, l'appelant n'utilisait pas les lots en question à une fin spécifique autre que l'agriculture. D'après l'intimée, le fait que ces lots bordent une rue ne suffit pas à créer des droits acquis: le deuxième alinéa de l'art. 101 de la Loi prescrit clairement que les droits acquis découlant de l'art. 101 ne portent que sur la superficie effectivement utilisée et non pas sur l'ensemble de la propriété.
VIII - Analyse
1. Introduction
L'objet d'un développement domiciliaire est de préparer un terrain pour fins d'utilisation résidentielle par d'autres personnes. En général, l'intention du promoteur d'un tel développement est de vendre son terrain graduellement, lot par lot, au lieu de l'utiliser lui-même. Souvent le terrain développé se situe aux abords d'une ville ou d'un village et faisait partie des terres agricoles de la région avant la mise sur pied du projet de développement. Cette situation engendre nécessairement des conflits avec la Loi qui a pour objectif, comme son titre l'indique, de conserver les territoires agricoles de la province. Dans son article, "La protection du territoire agricole au Québec" (1980), 11 R.D.G. 209, à la p. 211, le professeur Jane Matthews Glenn identifie quatre problèmes qui sont à l'origine de l'adoption de la Loi. Parmi ces causes, l'on retrouve précisément l'urbanisation et la spéculation foncière qui détournent le développement des terres agricoles à des fins résidentielles.
Comme en témoignent trois des litiges de la tétralogie dont fait partie la présente affaire, le conflit entre l'application de la Loi et les intérêts économiques des promoteurs de développements domiciliaires s'est manifesté devant les tribunaux à plusieurs reprises sous forme de requêtes pour jugement déclaratoire concluant à l'existence de droits acquis au profit des promoteurs selon les termes de l'art. 101 de la Loi.
Malheureusement, ces conflits ont donné naissance à une jurisprudence contradictoire. Un courant de jurisprudence, dont fait partie l'arrêt de la Cour d'appel dans l'affaire Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Lefebvre, précitée, ". . . adopte une position libérale et large qui met l'accent sur la vocation de l'ensemble et qui consacre la primauté du droit de propriété . . ." (J.-M. Audet, "Considérations sur la Loi sur la protection du territoire agricole", [1987] R.D.I. 165, à la p. 177). L'autre courant de jurisprudence ". . . adopte une interprétation restrictive qui fait porter les droits acquis uniquement sur la partie utilisée à des fins autres que l'agriculture". Cet autre courant comprend l'arrêt de la Cour d'appel dans l'affaire Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Rhéaume, précitée.
Les faits de l'espèce ressemblent à la fois à ceux de l'affaire Lefebvre et à ceux de l'affaire Rhéaume. Comme dans l'affaire Lefebvre, l'appelant a exécuté des travaux importants pour l'aménagement de son terrain avant l'entrée en vigueur de la Loi. Comme dans l'affaire Rhéaume, l'appelant a fait approuver une partie de son plan de lotissement par le Conseil municipal. Il a même déposé le plan auprès du ministère des Terres et Forêts, circonstance que l'on ne retrouve pas dans l'affaire Rhéaume. Le litige se situe donc au c{oe}ur d'un conflit jurisprudentiel.
2. L'utilisation à une fin autre que l'agriculture
La solution de toute question d'existence de droits acquis part nécessairement de l'art. 101 que je trouve utile de citer de nouveau:
101. Une personne peut, sans l'autorisation de la commission, aliéner, lotir et utiliser à une fin autre que l'agriculture un lot situé dans une région agricole désignée, une aire retenue pour fins de contrôle ou une zone agricole, dans la mesure où ce lot était utilisé ou faisait déjà l'objet d'un permis d'utilisation à une fin autre que l'agriculture lorsque les dispositions de la présente loi visant à exiger une autorisation de la commission ont été rendues applicables sur ce lot.
Ce droit n'existe qu'à l'égard de la superficie du lot qui était utilisée à une fin autre que l'agriculture ou pour laquelle un permis d'utilisation à une fin autre que l'agriculture avait déjà été délivré lorsque les dispositions de la présente loi visant à exiger l'autorisation de la commission ont été rendues applicables à ce lot.
Je traiterai d'abord de la première possibilité de droits acquis, soit l'utilisation à une fin autre que l'agriculture. Dans l'affaire Veilleux c. Québec (Commission de protection du territoire agricole), [1989] 1 R.C.S. 000, cette Cour précise que l'art. 101 exige non seulement une utilisation à des fins non agricoles mais également que cette utilisation soit effective et actualisée au moment où la Loi est devenue applicable au lot en question. Toutefois, l'utilisation effective et actualisée d'un lot ne garantit pas l'existence de droits acquis à l'utilisation dérogatoire de l'ensemble du lot. Le juge Moisan décrit succinctement l'effet du deuxième alinéa de l'art. 101 dans l'affaire Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Meunier, C.S. Québec, no 200-05-003428-79, le 18 septembre 1979: ". . . le droit d'exploiter à des fins autres qu'agricoles se limite strictement à la superficie qui était déjà utilisée à une fin étrangère à l'agriculture."
L'article 101 exige que les droits acquis soient limités à la superficie du lot que l'on prétend avoir utilisée à des fins autres que l'agriculture ou sur laquelle on prétend avoir un "permis d'utilisation" à l'époque où les dispositions de la Loi sont devenues applicables au lot. Cette limite, dictée par le second alinéa de l'art. 101, est d'ailleurs conforme à l'objet de la Loi. En pratique, un "lot", que la Loi définit en partie comme "un fonds de terre décrit par un numéro distinct sur le plan officiel du cadastre" (par. 1.8o), peut être d'une superficie considérable, particulièrement s'il est situé en pleine campagne, tandis que la superficie utilisée à des fins autres que l'agriculture ne représente qu'une fraction minime de sa superficie totale. Comme l'objectif visé par la Loi est de protéger les terres agricoles, il n'est guère surprenant qu'en choisissant entre l'intérêt des particuliers à la libre disposition de leur propriété et l'intérêt du public à la préservation du territoire agricole, le législateur ait réservé à l'agriculture la plus grande proportion possible de la superficie des terres protégées par la Loi.
Si l'on applique ces critères aux faits de la présente affaire, on se rend compte, comme l'a décidé la Cour supérieure confirmée par la Cour d'appel, que l'appelant n'a réussi à démontrer aucune utilisation des lots en litige qui puisse justifier sa prétention. Une utilisation effective et actualisée ne peut se manifester que par une intervention humaine vérifiable qui indiquerait que les lots servent actuellement à une fin autre que l'agriculture. Quand on examine les lots de l'appelant tels qu'ils étaient à l'époque où la Loi est entrée en vigueur, on y voit des terrains inoccupés, qui, à l'exception de la rue, ne servaient à aucune fin apparente et sur lesquels aucune activité se déroulait. En fait, comme l'observe le premier juge, l'utilisation du terrain de l'appelant paraît être une utilisation à des fins agricoles puisque le mot "agriculture" est défini au par. 1.1o de la Loi comme étant, entre autres choses, "le fait de laisser le sol sous couverture végétale".
L'appelant insiste dans son mémoire sur l'importance de considérer son développement comme un tout afin de bien comprendre l'utilisation des lots situés dans la zone agricole. Il est vrai que, de ce point de vue global, l'appelant avait manifestement l'intention de faire de tout son terrain un développement domiciliaire. Mais comme je l'ai indiqué plus haut, le projet de développement de l'appelant, comme la majorité des développements domiciliaires, consiste à préparer le terrain afin de le vendre à des personnes qui y construiront une résidence. L'appelant n'a jamais eu l'intention d'utiliser et n'a jamais utilisé personnellement son terrain d'une manière qui soit à la fois réelle et perceptible. Je ne crois pas que l'intention de vendre puisse être une "utilisation à une fin autre que l'agriculture".
Il est nécessaire de commenter brièvement l'arrêt Lefebvre c. Commission de protection du territoire agricole du Québec, précité. Avec égards, je crois que le jugement de la Cour supérieure dans cette affaire, confirmé par la Cour d'appel, est erroné. Dans l'affaire Lefebvre, le promoteur a accompli plus ou moins les mêmes travaux d'aménagement que l'appelant en l'espèce au moment où la Loi est devenue applicable. La seule différence entre les deux affaires est que M. Lefebvre n'a pas loti son terrain, ayant préféré de vendre les lots par tenants et aboutissants. L'essentiel du raisonnement du juge Nichols, alors juge en première instance, ressort des extraits suivants de son opinion (aux pp. 12 et 13):
Les droits acquis s'apprécient non seulement en fonction de l'étendue et de l'importance des travaux qu'un propriétaire exécute mais en fonction aussi de la fin envisagée.
. . .
L'importance des travaux jointe à leur étendue a eu pour effet de changer la vocation de ces deux lots avant l'entrée en vigueur de la Loi sur la protection du territoire agricole. Le fait que certains emplacements ou lots projetés aient été laissés en friche n'empêche pas le changement de vocation.
La fin envisagée par un propriétaire lorsqu'il fait exécuter des travaux a son importance, il est vrai, pour l'application de l'art. 101 de la Loi. Cependant, cette importance est reliée à la qualification "agricole ou non agricole" de l'utilisation du lot. Sans une utilisation à une fin autre que l'agriculture, il ne peut exister aucun droit acquis en vertu de la Loi. Mais même s'il existait une telle utilisation effective et actualisée lors de l'entrée en vigueur de la Loi, le second alinéa de l'art. 101, je le répète, limite les droits acquis découlant de cette utilisation exclusivement à la superficie du lot effectivement utilisée. Le libellé de l'art. 101 est clair: seule une utilisation à une fin autre que l'agriculture confère des droits acquis. Le concept de la "vocation" d'un terrain considéré dans son ensemble est étranger à la Loi et ne peut servir de source de droits acquis.
Sur ces questions, l'intimée invoque les arguments suivants dans son mémoire:
S'il existe telle chose qu'un usage résidentiel (ou commercial, industriel, institutionnel, etc.), il n'existe pas telle chose qu'un usage "développement domiciliaire". Un développement domiciliaire n'est que l'addition de superficies individuellement utilisées à des fins résidentielles (et accessoires comme les chemins donnant accès à ces résidences) et ne constitue un tout que dans l'intention du promoteur. Pour la détermination des droits acquis à un usage résidentiel, il faut, à la lumière du second paragraphe de l'article 101, voir si chacun des lots subdivisés ou la partie résiduelle du lot non subdivisé était individuellement utilisée à des fins résidentielles.
. . .
. . . dans notre cas, pour conclure à droits acquis, non seulement faudrait-il reconnaître que l'intention de construire suffit à créer ce droit mais il faudrait considérer l'intention de tiers inconnus et dont l'intérêt n'est pas encore formé car l'intention de l'appelant est ici de vendre à un tiers qui aurait présumément l'intention, formée après la Loi, de se bâtir.
À mon avis, ces arguments sont bien fondés.
3. Permis d'utilisation à une fin autre que l'agriculture
Le second moyen soulevé par l'appelant pour justifier l'existence de droits acquis sous la Loi est le "permis d'utilisation à une fin autre que l'agriculture". Là encore, les critères auxquels on doit satisfaire ressortent de l'art. 101. Louis A. Cormier et Louis-V. Sylvestre en voient quatre: (1) le permis doit être émis par une instance qui possède des pouvoirs publics; (2) le permis doit être en vigueur au moment où les dispositions de la Loi deviennent applicables au lot; (3) le permis doit mentionner une utilisation spécifique à une fin autre que l'agriculture; (4) le permis doit porter sur un lot ou une superficie donnée (Cormier et Sylvestre, Loi sur la protection du territoire agricole: commentaires, décisions, jugements (1984), à la p. 802). L'analyse de Cormier et Sylvestre me semble juste: du point de vue de l'existence de droits acquis en vertu de l'art. 101, en effet, le permis d'utilisation équivaut à l'utilisation de fait; un permis d'utilisation spécifique quant à l'utilisation et la superficie sur laquelle il porte est l'équivalent d'une utilisation effective et actualisée à une fin autre que l'agriculture.
L'appelant soutient que l'approbation de son plan de lotissement par le Conseil municipal ou le dépôt de ce plan auprès du ministère des Terres et Forêts ou les deux constituent un permis d'utilisation au sens de l'art. 101.
La résolution du Conseil municipal du 7 février 1977 qui approuve le plan de lotissement de l'appelant se lit comme suit:
Il est unanimement résolu, que le Conseil municipal de la Paroisse de St-Grégoire-le-Grand approuve le plan de subdivision d'une partie des lots 184, 185 et 186, du cadastre de la Paroisse de St-Grégoire-le-Grand, subdivisions portant les numéros 184-3, 185-1, 186-1, 186-2, selon le plan No. 3205-3 préparé par MM. Madore & Madore, arpenteurs-géomètres.
Adoptée.
Les subdivisions mentionnées dans le texte de la résolution ne représentent que la rue. Cependant, même si la résolution référait à tous les lots en question, cette approbation ne rencontrerait pas les exigences de la Loi: il n'y a aucune mention d'utilisation spécifique à une fin autre que l'agriculture.
Il en va de même pour le dépôt du plan de lotissement auprès du ministère des Terres et Forêts (maintenant le ministère de l'Énergie et des Ressources). L'article 2175 C.c.B.-C. se lisait comme suit à l'époque où l'appelant a déposé son plan de lotissement:
2175. Lorsqu'un propriétaire subdivise en lots de ville ou de village un terrain marqué aux plan et livre de renvoi, il est tenu d'en déposer, au bureau du ministre des terres et forêts, un plan et livre de renvoi, par lui certifiés, avec des numéros et désignations particulières de manière à les distinguer des lots primitifs; et si ces plan et livre de renvoi particuliers sont trouvés corrects par le ministre des terres et forêts il en transmet copie par lui certifiée au registrateur de la division et au greffier ou au secrétaire-trésorier de la municipalité dans les limites de laquelle est situé le terrain subdivisé.
Il ressort de ce texte que le dépôt d'un plan de lotissement ne constitue pas un permis d'utilisation. Ce n'est qu'une procédure formelle qui sert à certifier la description d'une terre. Si le ministre trouve que le plan est correct, il doit le certifier; il n'a aucun pouvoir d'autoriser ou de prohiber l'utilisation de cette terre pour quelque fin que ce soit.
À l'instar du juge L'Heureux-Dubé, l'appelant suggère que l'absence de définition du terme "permis d'utilisation" dans la Loi crée une ambiguïté. Comme il n'existe aucune définition de l'expression "permis d'utilisation", il revient au tribunal de découvrir la signification de ce terme. Selon l'appelant, la Loi affecte les droits des individus et le tribunal doit interpréter cette expression d'une façon libérale, susceptible de respecter les droits de propriété édictés et protégés par l'art. 406 C.c.B.-C. et l'art. 6 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., chap. C-12. L'appelant réfère à l'opinion dissidente du juge Nichols dans l'affaire Rhéaume, précitée, opinion que le juge L'Heureux-Dubé adopte dans la présente affaire. Le juge Nichols, qui cherchait à résoudre l'ambiguïté du terme "permis d'utilisation" de façon à respecter les droits des individus, décide que l'approbation d'un "plan projet" de lotissement est l'équivalent d'un "permis d'utilisation" à des fins d'un développement domiciliaire:
Dans cette optique l'approbation du plan projet de lotissement par le conseil de ville [. . .] donnait le feu vert à l'intimé de poursuivre son projet de développement domiciliaire. Dans ce sens, on peut dire que cette approbation constituait pour lui un permis d'utilisation. Un "permis", selon le sens ordinaire des mots, est une autorisation officielle écrite (Petit Robert, édition 1981). L'approbation par voie de résolution répond à cette définition.
(Rhéaume, précité, à la p. 545.)
Cependant, il est de la nature d'un permis d'autoriser ce qui est autrement prohibé par la loi. Avant l'entrée en vigueur de la Loi, le développement de la terre pour des fins domiciliaires n'était pas prohibé. Par conséquent, il ne pouvait exister de permis d'utilisation à des fins de développement domiciliaire.
Le législateur ne voulait pas, en employant le terme "permis d'utilisation", créer une espèce de permis jusque-là inconnue. Dans l'affaire Rhéaume, le juge Mayrand explique l'emploi du terme "permis d'utilisation" (à la p. 547):
Peu importe que le permis d'utilisation soit accordé en vertu d'une loi provinciale ou fédérale, ou en vertu d'un règlement adopté conformément à une loi, l'article 101 de la Loi sur la protection du territoire agricole devait employer une expression générale couvrant les différents permis requis pour utiliser un terrain à une fin précise. [Je souligne.]
Je suis d'accord avec l'opinion du juge Mayrand. Je ne vois rien dans le libellé de l'art. 101 de la Loi qui puisse justifier une interprétation de l'expression "permis d'utilisation" selon laquelle l'approbation par un Conseil municipal d'un plan de lotissement constituerait un permis d'utilisation. Il est vrai qu'à l'époque où la Loi est entrée en vigueur, il n'existait aucun "permis d'utilisation" susceptible d'être accordé par la municipalité. En effet, rien ne prohibait le développement domiciliaire de l'appelant à cette époque-là et il n'avait donc pas besoin de permis. Il est également vrai qu'à cette époque, l'approbation du plan de lotissement en ce qui a trait à l'emplacement de la rue par le Conseil municipal donnait le "feu vert" au projet de l'appelant. Cependant, ce "feu vert" ne rencontre pas les critères d'un permis d'utilisation au sens de l'art. 101 de la Loi, et ne peut conférer aucun droit acquis à une utilisation dérogatoire par l'appelant. Il est unanimement reconnu que la seule absence de prohibition dans le passé ne crée pas de droits acquis à l'encontre d'une loi promulguée par la suite.
Au surplus, sur la question de permis d'utilisation, les arguments suivants de l'intimée me paraissent pertinents et bien fondés:
Alors qu'un permis d'utilisation permet l'usage recherché, tel un permis de construction qui permet la construction d'une résidence respectant les normes prescrites, le permis de lotissement n'a pour objet que de permettre la délimitation d'une nouvelle propriété, ou l'identification d'un nouveau lot et ne permet pas d'usage.
Il ne permet à un propriétaire que de diviser sa terre en une ou plusieurs parcelles en autant que les lots projetés rencontrent les normes relatives à la superficie, la localisation, etc. . .
. . . cette distinction entre le lotissement et l'utilisation (et donc, par voie de conséquence, entre le permis de lotissement et le permis d'utilisation) s'infère de la Loi elle-même, qui traite partout des deux notions de façon distincte.
Ainsi, le fait de lotir et le fait d'utiliser à d'autres fins que l'agriculture sont deux faits juridiques régis par deux interdictions distinctes, aux articles 28 et 26.
Le lotissement et l'utilisation sont deux actes distincts qu'une personne peut poser, aux termes de l'article 101, si elle satisfait au critère préalable concernant l'usage ou le permis d'usage.
. . .
Aux termes de l'article 101, c'est l'usage devenu dérogatoire qui donne droit de lotir: et pas l'inverse.
4. Discrimination
Comme moyen subsidiaire, l'appelant reproche à la Commission intimée d'avoir agi d'une façon discriminatoire et contraire à l'art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés en ne rendant pas une décision favorable à sa demande d'autorisation fondée sur l'art. 43 de la Loi, vu ses décisions dans les causes Armand Rémillard Ltée (décision du 13 septembre 1979, dossier no 001743), Sénécal (décision du 13 septembre 1979, dossier no 002464), Déland (décision du 20 juillet 1979, dossier no 000920), Aménagement H.B.M.C. Inc. (décision du 20 octobre 1979, dossier no 002743), Entreprises Village Canadien Inc. (décision du 26 mars 1979, dossier no 000714) et Tremblay (décision du 24 avril 1980, dossier no 010611).
Le fait que la Commission intimée ait rendu des décisions différentes dans des cas différents ne fait pas preuve de la discrimination. En vertu de l'art. 12 de la Loi, la Commission doit prendre de nombreux facteurs en considération avant de rendre sa décision.
12. Pour rendre une décision ou émettre un avis dans une affaire qui lui est soumise, la commission prend en considération notamment les conditions biophysiques du sol et du milieu, les possibilités d'utilisation du lot à des fins d'agriculture et les conséquences économiques qui découlent de ces possibilités, l'effet d'accorder la demande sur la préservation du sol agricole dans la municipalité et la région ainsi que l'homogénéité de la communauté et de l'exploitation agricoles.
C'est la diversité des faits et des circonstances qu'elle doit considérer en rendant chaque décision qui amène la Commission à autoriser certaines demandes et à en refuser d'autres. L'appelant n'a pas démontré que le droit à l'égalité consacré à l'art. 15 de la Charte canadienne des droits et libertés a été violé.
5. Conclusion
Il est vrai que, ne bénéficiant pas de droits acquis à utiliser, aliéner et lotir son terrain sans l'autorisation de la Commission, autorisation que la Commission a déjà refusée, les lots en question perdent une grande partie de leur valeur.
Cet effet de la Loi peut paraître injuste, particulièrement lorsque le promoteur a, de façon parfaitement licite, investi des fonds considérables et du temps dans son projet. Néanmoins, le législateur a cru nécessaire, pour atteindre l'objectif de la Loi, d'édicter une prohibition générale contre l'utilisation à des fins autres que l'agriculture, l'aliénation et le lotissement de tout lot situé dans une zone agricole sans l'autorisation de la Commission. Tout en protégeant les droits acquis suivant des critères relativement traditionnels, tels celui de l'usage ou du permis dérogatoire, limités il est vrai à une partie de la superficie du lot, le législateur a en outre laissé l'examen de toute utilisation dérogatoire proposée à un tribunal spécialisé, la Commission, tribunal qui aurait la tâche d'évaluer les effets de toute utilisation dérogatoire proposée sur les terres agricoles de la province. Les tribunaux, tout comme le citoyen, doivent respecter la volonté du législateur. Il n'est pas de leur ressort d'adoucir les rigueurs de la Loi.
IX - Conclusion
L'intimée ne réclame pas ses dépens en cette Cour. Je rejetterais le pourvoi sans frais.
Pourvoi rejeté.
Marcel Gauthier, pour son propre compte.
Procureurs de l'intimée: Cardinal, Landry, Longueuil.
*Le juge Le Dain n'a pas pris part au jugement.
