Veilleux c. Québec (Commission de protection du territoire agricole), [1989] 1 R.C.S. 839
Réal Veilleux et Rémi Veilleux Appelants
c.
Commission de protection du
territoire agricole du Québec Intimée
et
Corporation municipale de Barnston-Ouest Mise en cause
répertorié: veilleux c. québec (commission de protection du territoire agricole)
No du greffe: 19961.
1987: 13 mai; 1989: 20 avril.
Présents: Les juges Beetz, Lamer, Wilson, Le Dain* et La Forest.
en appel de la cour d'appel du québec
Droit de l'environnement -- Protection du territoire agricole -- Droits acquis -- Fondations recouvertes d'un plancher sur le lot au moment du décret assujettissant le lot à la Loi de la protection du territoire agricole — Fondations et plancher partie des ruines d'une maison démolie cinq ans auparavant -- Absence de couverture végétale -- La présence des fondations et du plancher constitue-t-elle une utilisation du lot à une fin autre que l'agriculture? -- Les appelants ont-ils des droits acquis? -- Utilité des normes fixées par la jurisprudence en matière de zonage et de droit acquis -- Loi sur la protection du territoire agricole, L.Q. 1978, chap. 10, art. 1.1o, 101, 102.
Les appelants allèguent qu'ils ont, en vertu de l'art. 101 de la Loi sur la protection du territoire agricole, des droits acquis d'utiliser un lot à une fin autre que l'agriculture et, particulièrement, d'aliéner et de lotir ce lot et d'y construire une résidence sans l'autorisation de la Commission de protection du territoire agricole du Québec. Le lot en litige est assujetti aux dispositions de la Loi depuis le 13 juin 1980. À cette date, les fondations de pierre et le plancher en bois d'une résidence, construite en 1945 et démolie en 1976, subsistaient et n'étaient pas sous couverture végétale. Le 24 juillet 1980, la partie du lot incluant l'emplacement des anciennes fondations a été vendue, le vendeur conservant la propriété de l'autre partie. L'acheteur a alors fait parvenir à la Commission une déclaration à l'effet qu'il bénéficie de droits acquis pour construire une résidence sur ce lot. La construction de la nouvelle résidence a débuté immédiatement après la délivrance du permis de construction par la municipalité. Le 28 juillet 1983, la Commission a émis une ordonnance enjoignant les appelants d'annuler la vente et de cesser l'utilisation à une fin autre que l'agriculture de ce lot. Devant le refus de la Commission de révoquer son ordonnance, les appelants ont présenté en Cour supérieure une requête visant à faire déclarer qu'ils ont des droits acquis en vertu de l'art. 101 de la Loi. La requête a été accueillie mais ce jugement a été infirmé par la Cour d'appel. Le présent pourvoi vise à déterminer si un solage de maison en pierre recouvert d'un plancher de bois qui n'était pas sous couverture végétale en date du 13 juin 1980, constitue un usage dérogatoire générant un droit acquis, au sens des art. 101 et suiv. de la Loi.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
Les appelants invoquent à l'appui de leur prétention l'art. 406 C.c.B.‑C. et l'art. 6 de la Charte des droits et libertés de la personne. L'un et l'autre, tout en reconnaissant le caractère fondamental du droit de propriété, le soumettent aux limitations et interdictions prévues par les lois ou règlements. La Loi sur la protection du territoire agricole comporte une interdiction d'ordre public. Le lot des appelants étant situé dans une région agricole, ils leur incombent donc de prouver qu'il est dans une situation exceptionnelle prévue par la Loi. Puisque la Loi prévoit elle-même les circonstances qui donnent naissance à des droits acquis, les autres normes d'origine jurisprudentielle en matière de zonage et de droits acquis ne sauraient avoir pour effet de conférer d'autres droits acquis que ceux qui sont prévus par la Loi ou de les conférer autrement que la Loi ne le prévoit. Ces autres normes sont toutefois utiles pour interpréter des termes que la Loi n'a pas définis.
Les appelants n'ont pas de droits acquis en vertu de l'art. 101. Cet article protège les droits de ceux qui au moment où la Loi est devenue applicable à leurs terres en usent effectivement à des fins autres qu'agricoles. Le propriétaire d'un terrain inutilisé et laissé à l'abandon n'a pas de droit d'usage dérogatoire à protéger qui justifierait que ce terrain soit exclu de l'application de la Loi. Il ne lui reste, au moment du décret, qu'un droit de propriété dénudé de tout droit d'usage autre que ceux que la Loi permet. En l'espèce, il n'y a pas de doute que dans le passé, ce lot a été utilisé à des fins résidentielles. Mais, il y a eu abandon de cette utilisation lorsque la maison dont il subsiste des ruines fut démolie en 1976. À la date du décret, le 13 juin 1980, aucune utilisation effective n'était faite de ce lot ou des anciennes fondations qui y étaient situées. Les appelants ne peuvent donc invoquer l'art. 101. Un terrain inutilisé n'est pas utilisé à des fins autres que l'agriculture comme l'exige cet article.
Quant à l'argument des appelants selon lequel l'absence de couverture végétale indiquerait et sauvegarderait des droits acquis à un usage du lot pour des fins autres que l'agriculture, il ne peut être retenu. L'article 102 sur lequel ils se fondent ne s'applique pas à une interruption ou à un abandon d'utilisation qui s'est produit avant la date à laquelle la Loi est devenue applicable sur un lot. De plus, l'art. 102 réfère au "droit reconnu par l'article 101". Ce texte rend l'art. 102 inapplicable, et rend par conséquent non pertinente la présence ou l'absence de la couverture végétale, à moins que l'on ait déterminé au préalable l'existence de droits acquis en vertu de l'art. 101. Or, les appelants n'ont pas démontré l'existence de droits acquis en vertu de l'art. 101.
Jurisprudence
Arrêt mentionné: Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Rhéaume, [1984] C.A. 542.
Lois et règlements cités
Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., chap. C-12, art. 6.
Code civil du Bas-Canada, art. 406.
Loi sur la protection du territoire agricole, L.Q. 1978, chap. 10 [maintenant L.R.Q., chap. P-41.1], art. 1.1o, 22, 26, 28, 29, 30, 31, 34 à 42, 98, 101, 102, 103, 116.
Doctrine citée
Codère, Danielle. "La Loi sur la protection du territoire agricole et le droit privé". Dans Michel Poirier éd., Droit québécois de l'aménagement du territoire. Sherbrooke: Éditions Revue de Droit, Université de Sherbrooke, 1983.
Cormier, Louis A. et Louis-V. Sylvestre. Loi annotée sur la protection du territoire agricole. Montréal: Wilson & Lafleur, 1980.
Cormier, Louis A. et Louis-V. Sylvestre. Loi sur la protection du territoire agricole: commentaires, décisions, jugements. Montréal: Wilson & Lafleur, 1984.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1986] R.J.Q. 1402, [1986] R.D.I. 205, qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure, [1985] C.S. 174. Pourvoi rejeté.
Pierre G. Geoffroy, pour les appelants.
Serge Cardinal, pour l'intimée.
//Le juge Beetz//
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE BEETZ --
I - Introduction
La Loi sur la protection du territoire agricole, L.Q. 1978, chap. 10, maintenant L.R.Q., chap. P-41.1 (la Loi), a été adoptée en 1978 afin, comme l'indique son titre, de protéger le territoire agricole du Québec. L'article 22 habilite le gouvernement à identifier par décret comme région agricole désignée, toute partie du territoire du Québec. Dans une région agricole désignée ou, suivant les art. 34 à 42, dans les aires retenues pour fins de contrôle qui s'y trouvent situées, il devient interdit par les art. 26, 28 et 29, sauf sur autorisation de la Commission de protection du territoire agricole du Québec (la Commission), d'utiliser un lot à une fin autre que l'agriculture, terme que la Loi définit au par. 1.1o, d'effectuer un lotissement, ou d'aliéner un lot tout en conservant un droit d'aliénation sur un lot contigu.
La Loi prévoit certaines exceptions à ces prohibitions. L'une de ces exceptions est destinée à sauvegarder, entre autres, les droits de ceux qui utilisaient déjà un lot à une fin autre que l'agriculture au moment de l'adoption d'un décret. Cette exception se trouve dans la section IX de la Loi, intitulée "Droits acquis", à l'art. 101, qui a donné lieu à nombre de litiges. C'est cet article qu'il s'agit principalement d'interpréter, compte tenu de la définition que la Loi donne de l'agriculture et qui comprend particulièrement "le fait de laisser le sol sous couverture végétale". En l'espèce, au moment de l'adoption du décret pertinent, subsistaient sur le lot qui fait l'objet du litige, les fondations de pierre et le plancher en bois d'une résidence construite en 1945 et démolie en 1976. Ces fondations et ce plancher n'étaient pas sous couverture végétale.
Il faut décider si, lors de l'adoption du décret, la présence de ces fondations et de ce plancher constituait une utilisation du lot à une fin autre que l'agriculture, au sens de l'art. 101.
II - Les faits et les procédures
Les faits ne sont pas contestés. Ils ont été admis à l'enquête. Voici le résumé que les appelants en donnent dans leur mémoire et que l'intimée accepte dans le sien:
Le lot 6C, du rang I, du cadastre du canton de Barnston, est assujetti aux dispositions de la Loi sur la protection du territoire agricole [. . .] depuis le 13 juin 1980, date de l'entrée en vigueur du troisième décret de région agricole désignée qui comprenait le territoire de la corporation municipale de Barnston Ouest.
À cette date, les fondations de pierres et le plancher en bois d'une résidence construite en 1945, et démolie en 1976, subsistaient et n'étaient pas sous couverture végétale.
La résidence ainsi que ses résidus au 13 juin 1980 n'ont jamais été construits ou utilisés à des fins d'agriculture au sens de la Loi sur la protection du territoire agricole.
En vertu d'un acte d'aliénation du 24 juillet 1980, Réal Veilleux vend à Rémi Veilleux une partie de ce lot incluant l'emplacement des anciennes fondations.
Lors de cette aliénation, Réal Veilleux, le vendeur, conserve la propriété d'une partie de ce lot.
L'acte de vente du 24 juillet 1980 contient, à sa page 5, la clause suivante:
"La présente vente n'est sujette à aucune autorisation de la part de la Commission considérant qu'il existe présentement un solage sur le terrain présentement vendu, et que ledit solage existait avant le 13 juin 1980, et que ledit solage n'a pas été laissé sous couverture végétale; le présent vendeur bénéficiant ainsi des droits acquis tels que définis aux articles 101, 102, 103 de ladite loi."
Le 5 août 1980, Rémi Veilleux fait parvenir à la Commission de protection du territoire agricole une déclaration à l'effet qu'il bénéficie de droits acquis au sens de l'article 101 de la loi pour construire une résidence sur ce lot.
Le 7 août 1980, Rémi Veilleux demande et obtient de la corporation municipale de Barnston Ouest un permis pour la construction d'une résidence.
La construction de la nouvelle résidence a débuté immédiatement après l'émission du permis de construction par la mise-en-cause (7 août 1980) tandis que l'enlèvement des anciennes fondations a été réalisé après la construction de la nouvelle résidence.
Le 28 juillet 1983, la Commission de protection du territoire agricole du Québec, sans aucune audition, émet une ordonnance enjoignant aux requérants d'annuler la vente du 24 juillet 1980 et de cesser l'utilisation à une fin autre que l'agriculture de ce lot.
Le 18 août 1983, Rémi Veilleux dépose à la Commission une demande de révocation de cette ordonnance.
Dans une décision du 21 décembre 1983, la Commission refuse de révoquer son ordonnance.
En janvier 1984, les appelants adressent à la Cour supérieure une requête visant à faire déclarer qu'ils ont, en vertu de l'art. 101 de la Loi, des droits acquis d'utiliser le lot 6C à une fin autre que l'agriculture et, particulièrement, d'aliéner et de lotir ce lot et d'y construire une résidence sans l'autorisation de la Commission.
La Cour supérieure accueille cette requête le 4 janvier 1985, [1985] C.S. 174.
Sur appel interjeté par la Commission, la Cour d'appel, par un arrêt unanime daté du 21 avril 1986, infirme le jugement de la Cour supérieure et, faisant droit à la contestation de la Commission, déclare que les appelants n'ont pas les droits acquis qu'ils revendiquent et ne pouvaient aliéner et lotir le terrain en question sans l'autorisation de la Commission: [1986] R.J.Q. 1402.
D'où le pourvoi.
III - Les dispositions législatives
Voici le texte des dispositions pertinentes de la Loi:
1. Dans la présente loi, à moins que le contexte n'indique un sens différent, on entend par:
1o "agriculture": la culture du sol et des végétaux, le fait de laisser le sol sous couverture végétale ou de l'utiliser à des fins sylvicoles, l'élevage des animaux et, à ces fins, la confection, la construction ou l'utilisation de travaux, ouvrages ou bâtiments, à l'exception des résidences;
26. Dans une région agricole désignée, une personne ne peut, sans l'autorisation de la commission, utiliser un lot à une fin autre que l'agriculture.
28. Une personne ne peut, sans l'autorisation de la commission, effectuer un lotissement dans une région agricole désignée.
29. Dans une région agricole désignée, une personne ne peut, sans l'autorisation de la commission, procéder à l'aliénation d'un lot si elle conserve un droit d'aliénation sur un lot contigu ou qui serait par ailleurs contigu, s'il n'était pas séparé du premier lot par un chemin public.
L'aliénation d'un ou plusieurs lots contigus ou qui le seraient s'ils n'étaient pas séparés par un chemin public ne peut être faite à plus d'une personne sans l'autorisation de la commission.
La superficie d'un lot à l'égard de laquelle un droit est reconnu en vertu de la section IX n'est pas réputée contiguë.
30. Un lotissement ou une aliénation fait en contravention des articles 28 ou 29 est annulable.
Tout intéressé, dont le procureur général, la commission ou la corporation municipale où le lot est situé, peut s'adresser à la Cour supérieure pour faire prononcer cette nullité.
31. Dans une région agricole désignée, le propriétaire d'un lot vacant en vertu d'un titre enregistré le 9 novembre 1978 peut y construire, dans les cinq ans de cette date ou, le cas échéant, de la date d'entrée en vigueur d'un décret visé à l'article 22, sans l'autorisation de la commission, une seule résidence et utiliser à cette fin une superficie n'excédant pas un demi-hectare.
Lorsqu'au 9 novembre 1978 une personne est propriétaire de plusieurs lots vacants, contigus ou non contigus et situés dans une même municipalité, elle peut, aux mêmes conditions, construire une seule résidence sur l'un de ces lots.
101. Une personne peut, sans l'autorisation de la commission, aliéner, lotir et utiliser à une fin autre que l'agriculture un lot situé dans une région agricole désignée, une aire retenue pour fins de contrôle ou une zone agricole, dans la mesure où ce lot était utilisé ou faisait déjà l'objet d'un permis d'utilisation à une fin autre que l'agriculture lorsque les dispositions de la présente loi visant à exiger une autorisation de la commission ont été rendues applicables sur ce lot.
Ce droit n'existe qu'à l'égard de la superficie du lot qui était utilisée à une fin autre que l'agriculture ou pour laquelle un permis d'utilisation à une fin autre que l'agriculture avait déjà été délivré lorsque les dispositions de la présente loi visant à exiger l'autorisation de la commission ont été rendues applicables à ce lot.
102. Le droit reconnu par l'article 101 subsiste malgré l'interruption ou l'abandon de l'utilisation autre que l'agriculture. Il est toutefois éteint par le fait de laisser sous couverture végétale la superficie sur laquelle il porte pendant plus d'un an à compter du moment où les dispositions de la présente loi visant à exiger l'autorisation de la commission ont été rendues applicables sur un lot.
103. Une personne peut, sans l'autorisation de la commission, étendre la superficie d'un lot sur laquelle porte un droit reconnu par l'article 101.
Cette superficie peut être portée à un demi-hectare si, au moment où les dispositions de la présente loi visant à exiger une autorisation de la commission y ont été rendues applicables, ce lot était utilisé ou faisait déjà l'objet d'un permis d'utilisation à des fins résidentielles. Elle peut être portée à un hectare s'il s'agissait d'une utilisation ou d'un permis d'utilisation à des fins commerciales, industrielles ou institutionnelles.
IV - Les jugements d'instance inférieure
Le juge Fortin a rendu le jugement de la Cour supérieure.
Il part de la définition de l'agriculture au par. 1.1o et en conclut que si le sol se trouve sous couverture végétale, il est assujetti aux prohibitions des art. 26 à 29. Lorsque toutefois la surface du sol laisse voir l'intervention de l'homme, il faut alors s'interroger sur la nature ou l'objet de cette intervention en se référant à cette définition. L'objet de l'intervention humaine est-il l'agriculture telle que définie dans la Loi? Dans ce cas, le lot est utilisé pour fins d'agriculture. Si, au contraire, l'objet de l'intervention humaine n'est pas l'agriculture, telle qu'ainsi définie, alors le terrain est utilisé pour une fin autre que l'agriculture. Il est admis que les fondations et le plancher en question n'étaient pas sous couverture végétale le 13 juin 1980, date de l'entrée en vigueur du décret pertinent. De telles fondations ne sont pas inclues dans la définition de l'agriculture. Les résidences sont même expressément exclues de cette définition. La présence de ces fondations et de ce plancher constitue donc, selon le juge Fortin, une utilisation du lot à des fins autres que l'agriculture et cette présence a sauvegardé les droits acquis des appelants.
La Commission plaidait qu'il est inadmissible qu'un lot dont l'utilisation pour fin résidentielle a été abandonnée depuis trente ou quarante ans ne reprenne pas sa fonction agricole et qu'une telle interprétation allait à l'encontre de l'objet même de la Loi. Le juge Fortin répond qu'il souscrirait à cet argument n'était l'art. 102. Voici ce qu'il écrit à ce sujet (à la p. 178):
Le Tribunal souscrirait à cette proposition si le législateur n'avait pas limité son pouvoir d'interprétation et d'appréciation de la Loi par l'article 102. La règle est simple: le droit acquis ne se perd pas par l'abandon de l'usage sauf si le sol qui en fait l'objet est laissé sous couverture végétale pendant plus d'un an; aucun délai ne limite cette passivité.
Il nous est permis de penser que le législateur savait que cette loi nouvelle, comme toute réglementation de zonage, créerait des perturbations profondes en droit immobilier. Tout en protégeant l'agriculture, il a voulu respecter certains droits acquis. Pour éviter sans doute de coûteux procès et des enquêtes laborieuses il a choisi un moyen de preuve radical, un témoin qui ne peut mentir: la couverture végétale. S'il n'y en a pas, c'est qu'il existe un ouvrage, un bâtiment ou une activité facilement identifiable. S'il y a couverture végétale, rien à faire, même si des excavations établissaient hors de tout doute le droit acquis ancien . . .
La simplicité de cette règle donne peu d'ouverture à des interprétations diverses et encore moins à la discrétion judiciaire dans son application.
Que nous soyons en présence d'une usine ou d'un édifice commercial désaffectés, d'une résidence inhabitée ou des ruines ou du simple solage d'un de ces édifices, une plus grande évidence de la preuve importe peu pourvu que l'existence du droit acquis soit établie avec satisfaction, savoir qu'il n'y a pas couverture végétale.
Les parties discutaient en outre d'une question plus générale: y a-t-il lieu de considérer les normes arrêtées par la jurisprudence pour protéger les droits acquis dans des matières comme le zonage municipal?
Le juge Fortin répond (à la p. 176):
. . . en ce qui concerne la présente Loi, le législateur a lui-même défini et circonscrit les droits acquis et en a fixé les normes d'existence et d'extension. Les normes jurisprudentielles ne peuvent que suppléer au silence de la Loi.
Le juge Fortin cite néanmoins avec approbation le passage suivant de "La Loi sur la protection du territoire agricole et le droit privé" par Danielle Codère, dans Michel Poirier éd., Droit québécois de l'aménagement du territoire (1983), à la p. 183:
La Loi sur la protection du territoire agricole étant une loi de zonage, le législateur aurait pu s'en remettre aux principes jurisprudentiels de la théorie générale de droit acquis en matière de zonage. On peut déduire des articles 101 à 103 de la Loi que deux motifs l'ont amené à ne pas le faire. D'une part, la notion de droit acquis a été restreinte pour permettre la récupération des terres à des fins d'agriculture quand celle-ci est possible et elle a été élargie pour préserver le libre exercice du droit de propriété à l'égard de terres ne présentant plus d'intérêt pour l'agriculture. D'autre part, cette disposition codifie les principes jurisprudentiels reconnus sous la théorie des droits acquis en matière de zonage pour en préciser la portée dans le cadre de la Loi. Les principes jurisprudentiels établis en la matière n'en demeurent pas moins utiles car ils permettent de suppléer au silence du législateur.
L'arrêt de la Cour d'appel a été rendu par les juges Owen, Beauregard et LeBel. Les juges Beauregard et LeBel ont tout deux écrit des motifs de jugement qui se rejoignent cependant en partie. Quant au juge Owen, il est d'accord avec ses deux collègues.
Sur la question d'ordre plus général de savoir s'il y a lieu de considérer les normes fixées par la jurisprudence en matière de zonage et de droits acquis, le juge LeBel écrit que "le législateur n'a pas défini la notion de droits acquis [. . . et qu'il] faut alors s'en rapporter aux règles générales en la matière" (p. 1045). Or, selon lui, celles-ci supposent un caractère d'effectivité de l'usage du sol, et la cessation d'un tel usage entraîne la perte des droits exercés avant l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation.
Le juge LeBel opine que (à la p. 1045):
L'exigence de la mise sous couverture végétale, comme condition de perte des droits acquis, n'intervenait que postérieurement à la mise en application de la loi. Elle constitue une dérogation aux règles générales en matière de droits acquis qu'elle préserve, malgré l'interruption de leur usage, en raison de l'absence de couverture végétale.
Il en conclut que la couverture végétale ne peut servir de critère pour déterminer s'il y a droit acquis.
Le juge LeBel est également d'avis que l'objet de la Loi est à la fois d'assurer la protection des zones utilisées réellement à des fins agricoles comme de celles qui possèdent un potentiel agricole. L'article 101 ne reçoit application à son avis et ne sauvegarde les droits acquis que pour les lots utilisés à des fins autres que l'agriculture au moment de l'entrée en vigueur d'un décret. Au surplus, écrit-il, à la p. 1045:
. . . il appartenait également au[x] requérant[s] de démontrer la nature de l'usage dérogatoire et son effectivité. Or, les admissions des parties démontrent qu'il y eut certes un usage à fin résidentielle autrefois. Les propriétaires antérieurs l'avaient cependant abandonné. Ne subsistaient que des ruines inutilisées. [. . .] Cette parcelle n'était pas utilisée pour des travaux d'agriculture. Faute d'affectation à une autre utilisation, elle était [. . .] retombée au moment de la mise en application de la Loi sur la protection du territoire agricole sous les mécanismes de contrôle prévus par celle-ci comme partie du territoire agricole contrôlé. En conséquence, les [intimés] ne pouvaient pas bénéficier de droits acquis en vertu de l'article 101 L.P.T.A.
Le juge Beauregard arrive aux mêmes conclusions que le juge LeBel. Selon lui, le premier juge a erré en s'appuyant sur l'art. 102. Cet article, écrit-il, ne peut jouer qu'une fois démontrée l'existence de droits acquis en vertu de l'art. 101. En l'espèce, lorsque le décret est entré en vigueur, le terrain n'était pas utilisé à une fin autre que l'agriculture et il n'y avait donc pas de droits reconnus par l'art. 101 ce qui excluait explicitement l'application de l'art. 102.
V - La question en litige et les moyens invoqués par les parties
Si les parties s'accordent sur les faits, elles ne s'entendent pas complètement sur la définition de la question en litige.
À mon avis, et comme le souligne le juge LeBel en Cour d'appel, les appelants ont eux-mêmes défini l'objet du litige dans les conclusions de leur requête pour jugement déclaratoire:
DÉCLARER qu'un solage de maison en pierres recouvert d'un plancher de bois qui n'était pas sous couverture végétale en date du 13 juin 1980, constitue un usage dérogatoire générant un droit acquis, au sens des articles 101 et suivants de la Loi sur la protection du territoire agricole.
Quant aux moyens invoqués par les parties, ils reprennent substantiellement soit les motifs de la Cour supérieure, soit ceux de la Cour d'appel.
Les appelants soutiennent que pour deux raisons les fondations de pierre et le plancher de bois constituent une utilisation à une fin autre que l'agriculture. D'abord, disent-ils, les dispositions que l'on trouve à l'art. 101 pour la protection des droits acquis doivent, comme l'a fait remarquer le premier juge, être lues à la lumière de celles qui sont relatives à l'extinction de ces droits et que l'on trouve à l'art. 102. En faisant de la couverture végétale un moyen d'extinction des droits acquis, le législateur reconnaît implicitement que l'absence d'une telle couverture constitue un critère de reconnaissance des droits acquis.
La deuxième raison se fonde sur la définition de l'agriculture que donne le par. 1.1o: des fondations et un plancher qui ne se trouvent pas sous couverture végétale ne constituent pas de l'agriculture. Elles constituent donc une utilisation du lot à une fin autre que l'agriculture au sens de l'art. 101. S'appuyant sur les auteurs Louis A. Cormier et Louis-V. Sylvestre, Loi annotée sur la protection du territoire agricole (1980), aux pp. 315 et 316, ils soutiennent que le test qu'il faut appliquer doit satisfaire deux critères: une intervention humaine à des fins autres que l'agriculture. Les fondations de pierre et le plancher satisfont ces deux critères.
Les appelants soumettent également que la Loi constitue un code complet et autonome en matière de droits acquis et qu'il n'y a pas lieu de recourir à d'autres règles, telles les normes arrêtées par la jurisprudence en matière de zonage. Ils plaident enfin qu'en cas d'ambiguïté de la Loi, une interprétation stricte de celle-ci favorable à la propriété doit lui être donnée, conformément à l'art. 406 du Code civil du Bas-Canada et à l'art. 6 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., chap. C-12:
406. La propriété est le droit de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohibé par les lois ou les règlements.
6. Toute personne a droit à la jouissance paisible et à la libre disposition de ses biens, sauf dans la mesure prévue par la loi.
L'intimée, pour sa part, soutient à propos de la méthode d'interprétation que la Loi doit être interprétée de façon large et libérale, compte tenu de l'intérêt public qu'elle veut promouvoir; l'intimée souligne à ce propos que la Loi est entrée en vigueur rétroactivement dès le jour de son dépôt en première lecture (art. 116), et qu'elle prévaut sur les lois générales ou spéciales applicables aux municipalités, de même que sur toute autre disposition d'un schéma d'aménagement, ou d'un plan ou d'un règlement de zonage, de lotissement ou de construction (art. 98).
L'intimée reconnaît et plaide que, puisque la Loi prévoit les situations qui permettent d'invoquer des droits acquis, ces situations sont les seules à pouvoir conférer des droits acquis dérogatoires à la Loi. Mais elle soutient que pour le reste, il y a lieu de s'en rapporter aux règles générales établies par la jurisprudence en matière de zonage et de droits acquis.
Sur le fond du litige, l'intimée soutient que l'existence de droits acquis dépend du seul art. 101; l'art. 102 réfère explicitement au droit reconnu par l'art. 101 et ne saurait par conséquent s'appliquer sans que l'on ait d'abord reconnu l'existence d'un droit acquis en vertu de l'art. 101.
L'intimée soutient en outre que pour qu'un droit acquis soit reconnu en vertu de l'art. 101, l'utilisation d'un lot à une fin autre que l'agriculture doit, comme cet article le stipule expressément, exister lorsque les dispositions de la Loi ont été rendues applicables sur ce lot. Et, ajoute l'intimée, il doit s'agir d'une utilisation effective du lot à ce moment. Les utilisations antérieures ou les utilisations projetées du lot ne confèrent pas de droits acquis.
VI - La méthode d'interprétation
Les appelants invoquent l'art. 406 du Code civil du Bas-Canada et l'art. 6 de la Charte des droits et libertés de la personne. À ce moyen, il faut je pense répondre comme l'a fait le juge Mayrand qui écrit les motifs majoritaires de la Cour d'appel dans Commission de protection du territoire agricole du Québec c. Rhéaume, [1984] C.A. 542, à la p. 547:
L'intimé cherche appui sur l'article 406 du Code civil et sur l'article 6 de la Charte des droits et libertés de la personne. L'un et l'autre, tout en reconnaissant le caractère fondamental du droit de propriété, le soumettent aux limitations et interdictions prévues par les lois ou règlements. La Loi sur la protection du territoire agricole comporte une interdiction d'ordre public. Le lot de l'intimé étant situé dans une région agricole, il lui incombe de prouver qu'il est dans une situation exceptionnelle prévue par la loi.
Sur la question de l'utilisation des normes arrêtées par la jurisprudence en matière de zonage et de droits acquis, l'intimée me paraît avoir raison. La Loi prévoit elle-même les circonstances qui donnent naissance à des droits acquis et d'autres normes d'origine jurisprudentielle ne sauraient par conséquent avoir pour effet de conférer d'autres droits acquis que ceux qui sont prévus par la Loi ou de les conférer autrement que la Loi ne le prévoit. Il n'en reste pas moins, comme le décide la Cour d'appel et comme le pensent les auteurs que le premier juge cite en les approuvant, que ces autres normes demeurent utiles quand il s'agit par exemple d'interpréter des termes que la Loi n'a pas définis, tels le mot "utiliser" dans l'art. 101.
VII - Le fond du litige
Le premier juge n'a pas eu tort, à mon avis, d'aborder l'interprétation des mots "à une fin autre que l'agriculture" que l'on trouve à l'art. 101 en partant de la définition du par. 1.1o et en raisonnant a contrario. Les ruines d'une résidence, soit des fondations de pierre et un plancher de bois, ne sont pas comprises dans la définition de l'agriculture. La surface du lot en question couverte par ces ruines n'était donc pas utilisée à des fins d'agriculture.
Là où le premier juge a erré, soit dit avec les plus grands égards, c'est en concluant que parce que ce lot n'était pas utilisé à des fins d'agriculture, il était utilisé à une fin autre que l'agriculture. Or, l'article 101 ne reconnaît pas de droits acquis lorsqu'un lot n'est pas utilisé à des fins d'agriculture mais bien lorsqu'il est utilisé à une fin autre que l'agriculture. Un terrain inutilisé n'est pas utilisé à des fins d'agriculture. Mais, précisément parce qu'il est inutilisé, il n'est pas non plus utilisé à une fin autre que l'agriculture, comme l'exige l'art. 101.
Il n'y a pas de doute que dans le passé, ce lot a été utilisé à des fins résidentielles, donc, à une fin autre que l'agriculture. Mais, ainsi que le décide le premier juge, et sa conclusion est admise sur ce point, il y a eu abandon de cette utilisation à des fins résidentielles lorsque la maison dont il subsiste des ruines fut démolie en 1976.
Comme le prescrit l'art. 101, la reconnaissance d'un droit acquis découle uniquement de l'utilisation du lot "lorsque les dispositions de la présente loi [. . .] ont été rendues applicables à ce lot", soit, en l'espèce, à la date du décret, le 13 juin 1980. Les anciennes utilisations abandonnées de même que celles qui ont débuté après cette date ne confèrent aucun droit acquis.
Les appelants soutiennent cependant qu'une utilisation active n'est pas nécessaire à la sauvegarde des droits acquis, et ils s'appuient sur Cormier et Sylvestre, op. cit., aux pp. 315 et 316:
Pour qualifier une utilisation à des fins autres que l'agriculture, il est obligatoire de raisonner à l'inverse de la définition donnée au paragraphe 1 de l'article 1 du mot "agriculture". Cette définition étant extrêmement large, nous sommes d'opinion que deux critères doivent se retrouver pour créer un droit acquis: l'intervention de la main de l'homme et une finalité autre qu'agricole.
. . .
Nous croyons que cette intervention peut être passive ou active; elle ne doit cependant laisser aucun doute quant à sa finalité. La construction d'une maison pourra être qualifiée d'intervention active. Le fait de laisser des fondations de nature résidentielle pourra constituer une intervention passive. Dans les deux cas, l'objectif n'est certes pas l'agriculture.
Soit dit avec égard, ces citations comportent et une lacune et une erreur.
Il y a lacune parce que l'on y fait abstraction de la date lors de laquelle il doit y avoir utilisation à une fin autre que l'agriculture.
Quant à l'erreur, elle se trouve dans la notion d'intervention passive et dans l'exemple que l'on en donne, soit "[l]e fait de laisser des fondations de nature résidentielle".
D'ailleurs les mêmes auteurs paraissent avoir modifié leur position et leur exemple dans leur ouvrage de 1984, Loi sur la protection du territoire agricole: commentaires, décisions, jugements, aux pp. 801 et 802:
Les activités, aménagements, installations, bouleversements issus d'agissements humains, joints à un objectif qui paraît à sa face même, peuvent seuls donner un état de fait qualifiable d'utilisation à des fins autres que l'agriculture.
. . .
En somme, pour qu'un droit acquis existe, il faut qualifier l'intervention. Elle peut être active (exploitation d'une sablière) ou passive (fondations érigées pour un projet de construction retardé). L'important c'est qu'elle soit effective et qu'en ce sens, il n'y ait pas de doute sur l'utilisation projetée tant initialement qu'à terme.
On se rend compte que l'exemple d'utilisation passive a été qualifié: il s'agit de fondations pour un projet de construction retardé. Selon moi, il s'agit là non pas d'une utilisation passive, mais d'une utilisation active temporairement suspendue mais qui n'en devient pas passive pour autant. Si cette utilisation devait retarder très longtemps ou indéfiniment, à un certain moment, il y aurait abandon de cette utilisation active, ce qui est une question de fait.
Je pense que l'expression "utilisation passive" comporte une contradiction dans les termes. C'est à bon droit, selon moi, que l'intimée écrit dans son mémoire les passages suivants:
. . . la Loi ne comprenant pas de définition du mot "utilisé", il faut donc chercher le sens commun et habituel de cette expression ("use").
Le Petit Robert définit "utilisé" de la manière suivante:
"rendre utile, faire servir à une fin précise".
L'expression "utilisé" étant, toujours selon le Petit Robert, le qualificatif d'une chose
"dont l'usage, l'emploi est ou peut être avantageux (à quelqu'un, à la société), satisfait un besoin."
Cette définition implique une notion d'activité ainsi qu'une notion de finalité.
Une chose est utilisée si on se sert de cette chose, par opposition à une chose qui est inutilisée, qui ne sert pas ou qui est abandonnée. L'utilisation implique donc une activité effective, c'est-à-dire une activité qui se traduit par un effet réel, concret et tangible.
Une chose est utilisée si on s'en sert à une certaine fin, par opposition à une chose inutilisée puisqu'on [ne] s'en sert pour rien. L'utilisation implique donc une finalité, c'est-à-dire le fait que l'activité tende vers un but.
. . .
Nous soumettons donc, après la Cour d'appel du Québec, que le lot 6C du cadastre du canton de Barnston était inutilisé malgré la présence des anciennes fondations. Aucune utilisation effective n'était faite de ce lot ou des anciennes fondations qui y étaient situées.
. . . le droit protégé par l'article 101, ce n'est pas le droit qu'avaient les appelants jusqu'à cette date [le 13 juin 1980], de (re) commencer un usage résidentiel de leur propriété.
C'est le droit de continuer un usage résidentiel, ce qu'ils ne faisaient pas.
Dans ces passages, l'intimée ne fait d'ailleurs qu'illustrer et amplifier l'opinion suivante du juge LeBel (à la p. 1045):
Comme le législateur n'a pas défini la notion de droits acquis ni dans l'article 101 ni ailleurs dans la loi, il faut alors s'en rapporter aux règles générales en la matière. Or, celles-ci supposent un caractère d'effectivité de l'usage. Il est certes admis par exemple que le fait qu'un bâtiment soit en construction au moment de l'entrée en vigueur d'un règlement de zonage permette de fonder un usage dérogatoire. À l'inverse, l'abandon de l'édifice ou l'arrêt de l'utilisation effective particulièrement si elle est prolongée, fait présumer l'intention de renoncer à l'usage.
Je suis d'accord avec cette opinion.
On ne peut tenir que les fondations abandonnées d'une résidence puissent constituer un usage dérogatoire sans contredire le but ou l'objet de la Loi tels qu'ils s'infèrent de plusieurs de ses dispositions. Non seulement en effet la Loi a-t-elle pour but de protéger les terres en culture mais elle vise également à récupérer des terres ayant un potentiel agricole. On le constate par exemple à l'art. 102 qui éteint des droits acquis dans les circonstances qu'il prévoit, ou dans des dispositions comme l'art. 31.
Selon cet article, si l'appelant Rémi Veilleux avait acquis son lot avant l'adoption du décret, il aurait disposé d'un délai de cinq ans pour y construire une seule résidence et utiliser à cette fin une superficie n'excédant pas un demi-hectare. Passé ce délai, son lot retombait sous le contrôle de la Commission.
L'article 101 protège, il est vrai, les droits de ceux qui au moment où la Loi est devenue applicable à leurs terres en usent effectivement à des fins autres qu'agricoles. Mais le propriétaire d'un terrain inutilisé et laissé à l'abandon n'a pas de droit d'usage dérogatoire à protéger qui justifierait que ce terrain soit exclu de l'application de la Loi. Il ne lui reste, au moment du décret, qu'un droit de propriété dénudé de tout droit d'usage autre que ceux que la Loi permet.
Quant à l'argument des appelants selon lequel l'absence de couverture végétale indiquerait et sauvegarderait des droits acquis à un usage du lot pour des fins autres que l'agriculture, il ne peut être retenu.
D'abord, l'art. 102 sur lequel ils se fondent ne s'applique pas à une interruption ou à un abandon d'utilisation qui s'est produit avant la date lors de laquelle la Loi est devenue applicable sur un lot.
Au surplus, l'art. 102 réfère au "droit reconnu par l'article 101". Comme le décident les juges Owen et Beauregard, ce texte rend l'art. 102 inapplicable, et rend par conséquent non pertinente la présence ou l'absence de la couverture végétale, à moins que l'on ait déterminé au préalable l'existence de droits acquis en vertu de l'art. 101. Or, comme on l'a vu plus haut, les appelants n'ont pas démontré l'existence de droits acquis en vertu de l'art. 101.
Il ne s'ensuit pas que l'absence de couverture végétale ne soit jamais pertinente quand il s'agit d'appliquer l'art. 101; vu la définition de l'agriculture, une telle absence est susceptible d'indiquer qu'un lot n'est pas utilisé à une fin d'agriculture. Mais, comme j'ai tenté de le démontrer, l'absence d'utilisation à une fin d'agriculture ne démontre pas nécessairement l'existence d'une utilisation à une fin autre que l'agriculture.
Avant de quitter ce sujet de la couverture végétale et d'arriver à mes conclusions, qui sont évidemment de rejeter le pourvoi, je veux souligner une singularité de traduction dans la Loi. Je ne crois pas qu'elle affecte le sort du litige. Il me paraît néanmoins opportun d'en dire quelques mots quoique personne n'en ait parlé jusqu'ici.
L'expression "laisser le sol sous couverture végétale" du par. 1.1o et de l'art. 102 a été rendue dans la version anglaise de la Loi par l'expression "leaving land uncropped" au par. 1.1o et par "left uncropped" dans l'art. 102. "To leave land uncropped" signifie "ne pas cultiver la terre dans le but d'en obtenir une récolte." C'est ce qui se produit par exemple lorsque l'on met une terre en jachère afin qu'elle se repose et se regénère, quoique l'on puisse cesser de la cultiver pour d'autres raisons. Éventuellement, la terre que l'on ne cultive plus se couvrira de végétation.
La présence de l'expression anglaise dans l'art. 102 pourrait mener à des incongruités. Dire que le droit acquis reconnu par l'art. 101 s'éteint parce que l'on ne cultive pas le sol pendant un an n'a aucun sens s'il s'agit par exemple d'un terrain de stationnement couvert d'asphalte et effectivement utilisé comme terrain de stationnement. Que l'on renonce à son usage et il reviendra graduellement sous couverture végétale mais il serait inexact de le décrire comme "uncropped", c'est-à-dire comme n'étant pas cultivé dans le but d'en obtenir une récolte. Si l'expression anglaise est prise au pied de la lettre dans l'art. 102, l'usage continu du terrain de stationnement en tant que tel ne préserverait pas le droit acquis de continuer cet usage dérogatoire parce que ce terrain ne serait pas cultivé pendant plus d'un an. Il est impensable que le législateur ait voulu un pareil résultat.
Je crois cependant que l'on peut résoudre cette difficulté, compte tenu du sens ordinaire des mots et de l'objet de la Loi.
L'expression anglaise "to leave land uncropped" postule essentiellement que la terre que l'on ne cultive pas est néanmoins propre à l'agriculture.
Une terre non cultivée va se couvrir de végétation d'autant mieux et plus vite qu'elle est propre à l'agriculture.
Or le but ou l'objet de la Loi est de protéger et de récupérer de telles terres. On doit présumer que, par l'art. 102, le législateur a voulu étendre la compétence de la Commission aux terres propres à l'agriculture, propriété qui se démontre par la croissance de la végétation, comme l'expression française l'indique.
Je crois donc que "uncropped" et "sous couverture végétale" sont des expressions qui signifient toutes les deux "recouvert par la végétation".
VIII - Conclusions
Pour les raisons qui précèdent, je rejetterais le pourvoi.
Dans son mémoire, l'intimée réclame les dépens.
La Cour supérieure a accueilli sans frais la requête des appelants, compte tenu des revirements jurisprudentiels de la Commission à propos de la question en litige qui était soumise pour la première fois aux tribunaux de droit commun; et la Cour d'appel a accueilli l'appel sans frais vu les lenteurs administratives de la Commission qui a laissé les appelants pendant des années dans un sentiment de fausse sécurité.
Je suivrais l'exemple de la Cour d'appel et de la Cour supérieure et c'est sans frais que je rejetterais le pourvoi.
Pourvoi rejeté.
Procureur des appelants: Pierre G. Geoffroy, Sherbrooke.
Procureur de l'intimée: Serge Cardinal, Longueuil.
* Le juge Le Dain n'a pas pris part au jugement.
