General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641
General Motors of Canada Limited Appelante (défenderesse)
c.
City National Leasing Intimée (demanderesse)
et
Le procureur général du Canada Intervenant (intervenant)
et
Le procureur général du Québec,
le procureur général de la Colombie‑Britannique,
le procureur général de la Saskatchewan et
le procureur général de l'Alberta Intervenants
répertorié: general motors of canada ltd. c. city national leasing
No du greffe: 19724.
1988: 17, 18 mai; 1989: 20 avril.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, McIntyre, Lamer, Le Dain*, La Forest et L'Heureux‑Dubé.
en appel de la cour d'appel de l'ontario
Droit constitutionnel -- Partage des pouvoirs -- Échanges et commerce -- Loi relative aux enquêtes sur les coalitions -- Création d'un droit d'action de nature privée en cas de perte subie par suite d'un comportement contraire à la partie V de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions ou de non‑respect d'une ordonnance d'un tribunal judiciaire ou d'une commission -- La Loi relative aux enquêtes sur les coalitions est‑elle conforme à la compétence du Parlement en vertu de l'art. 91(2)? ‑- L'article 31.1 qui crée un droit d'action de nature privée est‑il conforme à la compétence du Parlement? -- Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, chap. C‑23, art. 31.1 ‑- Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(2), 92(13).
L'intimée (CNL), une société qui loue des flottes de voitures et de camions à travers le Canada et fait concurrence à d'autres entreprises nationales du même genre, achète la plupart de ses véhicules à des concessionnaires GM et non pas directement à GM. Pour financer ses achats de véhicules GM entre 1970 et 1980, CNL a bénéficié d'un taux d'intérêt subventionné en vertu d'un programme offert par General Motors Acceptance Corporation. CNL a allégué qu'au cours de cette période, GM a, directement ou indirectement, accordé un taux d'intérêt "préférentiel" subventionné aux concurrents de CNL à l'égard de leurs acquisitions de véhicules fabriqués par GM en plus du taux d'intérêt subventionné dont bénéficiait CNL. On a allégué que cette exclusion de CNL du programme de subvention des taux d'intérêt préférentiels de 1970 à 1980 constituait une pratique de discrimination fondée sur les prix interdite par l'al. 34(1)a) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, ce qui permettait à CNL d'intenter une action en vertu de l'art. 31.1. Cet article crée un droit d'action de nature civile à l'égard de certaines infractions visées par la Loi, même si la création de droits d'action de nature civile relève de la compétence des provinces. CNL prétend que sa perte de profits équivaut à la somme épargnée par ses concurrents et qu'elle a droit de recouvrer de GM des dommages‑intérêts équivalents à la perte de profits et aux intérêts composés s'y rapportant. CNL a également poursuivi GM pour inexécution de contrat à l'égard des dommages subis après mars 1980.
Le juge siégeant en cour de pratique qui a entendu la requête présentée par GM a radié certains paragraphes de la déclaration de CNL pour les motifs qu'ils ne révélaient aucune cause d'action du fait que GM n'avait jamais vendu directement à CNL ou à ses concurrents. Il a ensuite conclu que l'art. 31.1 de la Loi excédait la compétence du Parlement parce que le droit d'intenter des poursuites n'était pas vraiment essentiel à l'efficacité de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. Enfin, il a conclu que l'art. 31 n'était pas rétroactif et ne pouvait donc viser des opérations antérieures à sa proclamation en 1976. La Cour d'appel n'était pas convaincue que CNL n'aurait aucune chance d'avoir gain de cause en présentant une demande fondée sur le par. 34(1) si l'affaire était instruite. La Cour a conclu que l'art. 31.1 relevait de la compétence du Parlement et que le par. 31(1) n'avait aucun effet avant la date de sa proclamation.
La Cour a formulé les questions constitutionnelles suivantes: 1) La Loi relative aux enquêtes sur les coalitions relève‑t‑elle en totalité ou en partie de la compétence législative que possède le Parlement en vertu du par. 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867? Et 2) l'article 31.1 de la Loi relève‑t‑il de la compétence législative du Parlement?
Arrêt: Le pourvoi est rejeté. Les deux questions constitutionnelles reçoivent une réponse affirmative.
La Loi relative aux enquêtes sur les coalitions est valide en vertu du de la compétence fédérale en matière d'échanges et de commerce, et plus particulièrement en vertu du "deuxième aspect" de cette compétence, la compétence en matière d'échanges et de commerce en "général". De plus, l'art. 31.1 est constitutionnel parce qu'il a un rapport fonctionnel avec la Loi.
La Cour a proposé plusieurs critères de validité d'une loi en vertu du deuxième aspect de la compétence en matière d'échanges et de commerce: 1) la mesure législative contestée doit s'inscrire dans un système général de réglementation, 2) le système doit faire l'objet d'une surveillance constante par un organisme de réglementation, 3) la mesure législative doit porter sur le commerce dans son ensemble plutôt que sur un secteur en particulier, 4) la loi devrait être d'une nature telle que la Constitution n'habiliterait pas les provinces, conjointement ou séparément, à l'adopter, et 5) l'omission d'inclure une seule ou plusieurs provinces ou localités dans le système législatif compromettrait l'application de ce système dans d'autres parties du pays. Ces indices ne constituent pas une liste exhaustive de caractéristiques qui tendent à caractériser une loi générale en matière d'échanges et de commerce et la présence ou l'absence de l'un ou l'autre de ces critères n'est pas nécessairement concluante. Chaque fois que la compétence générale en matière d'échanges et de commerce est invoquée comme fondement de constitutionnalité, un examen méticuleux de chaque cas demeure approprié.
L'analyse visant à déterminer la constitutionnalité de dispositions comme l'art. 31.1 en vertu de la compétence en matière d'échanges et de commerce comporte les étapes suivantes. Premièrement, la cour doit déterminer si la disposition contestée peut être considérée comme empiétant sur les pouvoirs provinciaux et, dans l'affirmative, dans quelle mesure. Deuxièmement, la cour doit établir si la loi (ou une partie séparable de celle‑ci), dans laquelle se trouve la disposition contestée, est valide; dans les cas visés par le deuxième aspect du par. 91(2), cela comportera normalement l'identification d'un système de réglementation et la vérification de sa conformité aux critères formulés par la Cour. Si le système est invalide, l'examen prend fin ici. Si on conclut à la validité du système, la cour doit alors déterminer si la disposition contestée est suffisamment intégrée au système pour pouvoir être maintenue en raison de ce rapport. Il faut donc examiner la gravité de l'empiétement sur les pouvoirs provinciaux pour décider du critère approprié qu'il convient d'appliquer à un tel rapport. Si la disposition respecte ce critère d'intégration, elle est conforme à la compétence du Parlement en tant qu'exercice de son pouvoir en matière d'échanges et de commerce. Si la disposition n'est pas suffisamment intégrée au système de réglementation, elle ne peut être maintenue en vertu du deuxième aspect du par. 91(2). Dans certains cas, il est possible de passer outre à certaines étapes si une réponse claire à l'une d'entre elles décide du litige.
L'article 31.1 crée un droit d'action de nature civile et, puisque la création d'un droit d'action de nature civile relève généralement de la compétence provinciale conférée au par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867, il semble empiéter dans une certaine mesure sur un important pouvoir provincial. Cet empiétement n'est cependant pas grave. L'article 31.1 n'est qu'une disposition réparatrice et ces dispositions réparatrices sont habituellement moins envahissantes en ce qui concerne les pouvoirs des provinces. L'article 31.1 crée non pas un droit d'action général, mais un droit d'action limité par la Loi. Enfin, la Constitution n'empêche pas le gouvernement fédéral de créer des droits d'action de nature civile lorsque l'on peut démontrer que ces mesures sont justifiées. L'inclusion d'un droit d'action de nature privée dans une loi fédérale n'est pas fatale sur le plan constitutionnel.
La Loi relative aux enquêtes sur les coalitions est une loi fédérale valide en vertu de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce. Les critères accessoires à cet aspect de la compétence en matière d'échanges et de commerce ont été respectés.
La Loi a pour objet d'éliminer les activités qui diminuent la concurrence sur le marché et elle comporte un système de réglementation économique complexe et bien intégré en ce sens. Elle identifie et définit les pratiques monopolistiques, elle établit un mécanisme d'enquête en vue d'identifier les activités interdites et prévoit un vaste choix de recours de nature administrative et criminelle. La Loi porte clairement sur la réglementation du commerce en général et non sur la réglementation d'un secteur ou d'un produit en particulier. Le mécanisme de réglementation est surveillé par le directeur et par la Commission.
La Loi a une portée nationale et elle vise l'économie, non pas en tant que série d'entreprises locales distinctes, mais en tant qu'entité nationale intégrée. La Constitution n'habiliterait pas les provinces, conjointement ou séparément, à adopter cette loi. Enfin, l'omission d'inclure une seule ou plusieurs provinces ou localités compromettrait l'application de la loi dans d'autres parties du pays.
La réglementation de la concurrence relève de l'aspect intraprovincial de la compétence fédérale et il n'est pas nécessaire de donner à la Loi une interprétation atténuée de façon à ce que l'art. 31.1 ne s'applique qu'au commerce interprovincial. Parce qu'il est tellement clair que la réglementation de la concurrence est d'intérêt national et parce que la concurrence ne peut être réglementée efficacement par une loi fédérale restreinte au commerce interprovincial, la validité de la loi fédérale doit être déterminée sans tenir compte de la loi provinciale. La concurrence ne constitue cependant pas un seul et même sujet et les provinces peuvent en traiter dans l'exercice de leurs pouvoirs législatifs dans des domaines comme la protection du consommateur, les relations de travail et la commercialisation.
L'article 31.1 empiète sur un pouvoir provincial, mais il est suffisamment relié à un système législatif valide pour en justifier la constitutionnalité. La disposition a un rapport fonctionnel avec l'objectif général de la loi et avec la structure et le contenu du système. La disposition ne constitue qu'un recours parmi ceux que la Loi a créés et, comme tel, elle sert à renforcer les autres sanctions prévues par la Loi et n'a de sens que par rapport à celles‑ci. L'article n'offre un recours de nature privée que pour des violations particulières de la Loi et ne crée pas un droit général d'action de nature privée. Le lien étroit entre l'objet de la Loi et un mécanisme d'exécution auquel un particulier peut choisir de recourir indique fortement que l'art. 31.1 fait partie de la structure de la Loi.
L'article 31.1 ne crée pas un droit d'action général en vue d'obtenir des dommages‑intérêts. Pour pouvoir être indemnisé en vertu de cet article, il faut avoir subi une perte ou un préjudice par suite (i) d'un comportement contraire à une disposition de la partie V de la Loi, ou (ii) du défaut d'une personne de se conformer à une ordonnance rendue par la Commission ou un tribunal judiciaire en vertu de la Loi. L'article est une disposition essentielle du caractère véritable de la Loi. Le recours à cet article n'empêche pas l'application des autres recours prévus par la Loi et peut même les compléter.
Jurisprudence
Arrêts appliqués: Procureur général du Canada c. Transports Nationaux du Canada, Ltée, [1983] 2 R.C.S. 206; MacDonald c. Vapor Canada Ltd., [1977] 2 R.C.S. 134; arrêt examiné: Citizens' Insurance Company of Canada v. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96; distinction d'avec l'arrêt: Brasseries Labatt du Canada Ltée c. Procureur général du Canada, [1980] 1 R.C.S. 914; arrêts mentionnés: Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9; Proprietary Articles Trade Association v. Attorney‑General for Canada, [1931] A.C. 310; Attorney‑General for Ontario v. Attorney‑General of Canada (Canada Standards Trade Mark), [1937] A.C. 405; Supermarchés Dominion Ltée c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 844; John Deere Plow Co. v. Wharton, [1915] A.C. 330; Attorney‑General for Canada v. Attorney‑General for Alberta (Insurance Reference), [1916] 1 A.C. 588; In re the Board of Commerce Act, 1919, and the Combines and Fair Prices Act, 1919, [1922] 1 A.C. 191; Toronto Electric Commissioners v. Snider, [1925] A.C. 396; The King v. Eastern Terminal Elevator Co., [1925] R.C.S. 434; Attorney‑General for British Columbia v. Attorney‑General for Canada (Natural Products Marketing Reference), [1937] A.C. 377; Canadian Federation of Agriculture v. Attorney‑General for Quebec (The Margarine Reference), [1951] A.C. 179; Murphy v. Canadian Pacific Railway Co., [1958] R.C.S. 626; The Queen v. Klassen (1959), 20 D.L.R. (2d) 406; Caloil Inc. c. Procureur général du Canada, [1971] R.C.S. 543; Renvoi relativement à la Loi sur l'organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198; R. v. Hoffman‑La Roche Ltd. (Nos. 1 and 2) (1981), 33 O.R. (2d) 694, conf. (1980), 28 O.R. (2d) 164; R. v. Miracle Mart Inc. (1982), 68 C.C.C. (2d) 242; BBM Bureau of Measurement c. Directeur des enquêtes et recherches, [1985] 1 C.F. 173; Seiko Time Canada Ltd. v. Consumers Distributing Co. (1981), 34 O.R. (2d) 481, conf. (1980), 29 O.R. (2d) 221; Procureur général du Canada c. Québec Ready Mix Inc., [1985] 2 C.F. 40, inf. sub nom. Rocois Construction Inc. c. Quebec Ready Mix Inc., [1980] 1 C.F. 184; Henuset Bros. Ltd. v. Syncrude Canada Ltd. (1980), 114 D.L.R. (3d) 300; Westfair Foods Ltd. v. Lippens Inc., [1987] 6 W.W.R. 629; SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; Papp v. Papp, [1970] 1 O.R. 331; R. c. Zelensky, [1978] 2 R.C.S. 940; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Northern Telecom Ltée v. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115; Clark c. Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, [1988] 2 R.C.S. 680; R. c. Thomas Fuller Construction Co. (1958) Ltd., [1980] 1 R.C.S. 695; Nykorak v. Attorney General of Canada, [1962] R.C.S. 331; Jackson c. Jackson, [1973] R.C.S. 205; Zacks c. Zacks, [1973] R.C.S. 891; Cushing v. Dupuy (1880)**, 5 App. Cas. 409; Perma Life Mufflers, Inc. v. International Parts Corp., 392 U.S. 134 (1967); Renvoi: Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373.
Lois et règlements cités
Code civil, art. 1053.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(2), (27), 92(10), (13), (14), (16).
Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, chap. C‑23, art. 28, 29, 29.1, 30, 31.1(1), (2), 32, 32(1)c), 32.2, 33, 34, 34(1)a), b), c), 36, 36.1, 36.2, 36.3, 37.1.
Loi sur le droit d'auteur, S.R.C. 1970, chap. C‑30, art. 20 à 24.
Loi sur les brevets, S.R.C. 1970, chap. P‑4, art. 56 à 62.
Loi sur les marques de commerce, S.R.C. 1970, chap. T‑10, art. 7e).
Rules of Practice de l'Ontario, art. 126.
Doctrine citée
Anisman, Philip and Peter W. Hogg. "Constitutional Aspects of Federal Securities Legislation", in Philip Anisman et al., Proposals for a Securities Market Law for Canada, vol. 3. Ottawa: Consumer and Corporate Affairs Canada, 1979.
Canada. Conseil économique du Canada. Rapport provisoire sur la politique de concurrence. Ottawa: Imprimeur de la Reine, 1969.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 2nd ed. Toronto: Carswells, 1985.
Hogg, Peter W. and Warren Grover. "The Constitutionality of the Competition Bill" (1976), 1 Can. Bus. L.J. 197.
McDonald, Bruce C. "Constitutional Aspects of Canadian Anti‑Combines Law Enforcement" (1969), 47 R. du B. can. 161.
Safarian, A. E. Canadian Federalism and Economic Integration. Ottawa: Bureau du Conseil privé, 1974.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1986), 28 D.L.R. (4th) 158, qui a accueilli en partie l'appel d'une décision du juge Rosenberg (1984), 12 D.L.R. (4th) 273. Pourvoi rejeté; les deux questions constitutionnelles reçoivent une réponse affirmative.
J. Edgar Sexton, c.r., et Valerie A. E. Dyer, pour l'appelante.
John Sopinka, c.r., et Kathryn I. Chalmers, pour l'intimée City National Leasing.
T. B. Smith, c.r., Gaspard Côté, c.r., Arnold Fradkin et David Lucas, pour l'intervenant le procureur général du Canada.
Jean‑K. Samson et Jean Bouchard, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
Robert Vick Farley, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Robert G. Richards, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Robert Maybank, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.
//Le Juge en chef//
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE EN CHEF -- La principale question que soulève ce pourvoi porte sur la constitutionnalité de l'art. 31.1 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, chap. C‑23. L'article 31.1 établit un droit d'action de nature civile à l'égard de certaines infractions à la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. C'est ce fait qui jette le doute sur la constitutionnalité de l'article: il appartient aux provinces d'établir un droit d'action de nature civile. La question essentielle que soulève ce pourvoi est de savoir si la constitutionnalité de l'art. 31.1 peut néanmoins être confirmée en raison de son rapport avec la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. Pour répondre à cela, il faut examiner deux points: premièrement, la Loi est‑elle valide en vertu de la compétence fédérale en matière d'échanges et de commerce qui est conférée au par. 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867? Deuxièmement, l'art. 31.1 est‑il si intimement lié à la Loi qu'il est lui aussi constitutionnel en vertu du par. 91(2)?
Pour les motifs qui suivent, j'ai conclu que l'art. 31.1 est conforme à la compétence du Parlement fédéral. En répondant aux deux questions précitées, j'ai décidé premièrement que la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions est valide en vertu de la compétence fédérale en matière d'échanges et de commerce, et plus particulièrement en vertu du "deuxième aspect" de cette compétence, la compétence en matière d'échanges et de commerce en "général". Deuxièmement, j'ai décidé que l'art. 31.1 est constitutionnel parce qu'il a un rapport fonctionnel avec la Loi.
La Loi
L'article 31.1 (1) de la Loi se lit ainsi:
31.1 (1) Toute personne qui a subi une perte ou un préjudice par suite
a) d'un comportement allant à l'encontre d'une disposition de la Partie V, ou
b) du défaut d'une personne de se conformer à une ordonnance rendue par la Commission ou une cour en vertu de la présente loi,
peut, devant toute cour compétente, réclamer et recouvrer de la personne qui a eu un tel comportement ou a omis de se conformer à l'ordonnance, une somme égale au montant de la perte ou du préjudice qu'elle est reconnue avoir subis, ainsi que toute somme supplémentaire que la cour peut fixer et qui n'excède pas le coût total, pour elle, de toute enquête relativement à l'affaire et des procédures engagées en vertu du présent article.
Parmi les infractions visées par la partie V de la Loi, dont fait état l'al. 31.1(1)a) précité, se trouvent celles énoncées au par. 34(1) dont voici le texte:
34. (1) Toute personne qui, s'adonnant à une entreprise,
a) est partie intéressée ou contribue, ou aide, à une vente qui établit, à sa connaissance, directement ou indirectement, une distinction à l'encontre de concurrents d'un acheteur d'articles de ladite personne en ce qu'un escompte, un rabais, une remise, une concession de prix ou un autre avantage est accordé à l'acheteur au‑delà et en sus de tout escompte, rabais, remise, concession de prix ou autre avantage accessible à ces concurrents au moment où les articles sont vendus audit acheteur, à l'égard d'une vente d'articles de qualité et de quantité similaires;
b) se livre à une politique de vente de produits, dans quelque région du Canada, à des prix inférieurs à ceux qu'elle exige ailleurs au Canada, cette politique ayant pour effet ou tendance de réduire sensiblement la concurrence ou d'éliminer dans une large mesure un concurrent dans cette partie du Canada ou étant destinée à avoir un semblable effet; ou
c) se livre à une politique de vente de produits à des prix déraisonnablement bas, cette politique ayant pour effet ou tendance de réduire sensiblement la concurrence ou d'éliminer dans une large mesure un concurrent, ou étant destinée à avoir un semblable effet,
est coupable d'un acte criminel et passible d'un emprisonnement de deux ans.
La Cour a formulé les deux questions constitutionnelles suivantes:
a)La Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, chap. C‑23 (la "Loi") et ses modifications, relève‑t‑elle en totalité ou en partie de la compétence législative que possède le Parlement du Canada en vertu du par. 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867?
b)L'article 31.1 de la Loi relève‑t‑il de la compétence législative du Parlement du Canada?
I
Les faits
General Motors of Canada Ltd. ("GM") fabrique des voitures et des camions. City National Leasing ("CNL") loue à travers le Canada des flottes de voitures et de camions et fait concurrence à d'autres entreprises nationales du même genre. CNL achète la plupart de ses véhicules à des concessionnaires GM, mais ne les achète pas directement à GM. Pour financer ses achats de véhicules GM entre 1970 et 1980, CNL a bénéficié d'un taux d'intérêt subventionné en vertu d'un programme offert par General Motors Acceptance Corporation ("GMAC"). CNL allègue qu'au cours de cette période, GM a, directement ou indirectement, accordé un taux d'intérêt "préférentiel" subventionné aux concurrents de CNL à l'égard de leurs acquisitions de voitures et de camions fabriqués par GM en plus du taux d'intérêt subventionné dont bénéficiait CNL. On a allégué en outre que l'exclusion de CNL du programme de subvention des taux d'intérêt préférentiels de 1970 à 1980 constituait une pratique de discrimination fondée sur les prix interdite par l'al. 34(1)a) de la Loi, ce qui permettait à CNL d'intenter une action en vertu de l'art. 31.1. CNL prétend que sa perte de profits équivaut à la somme épargnée par ses concurrents et qu'elle a droit de recouvrer de GM des dommages‑intérêts équivalents à la perte de profits et aux intérêts composés s'y rapportant. CNL a également poursuivi GM pour inexécution de contrat à l'égard des dommages subis après mars 1980.
II
L'histoire des procédures judiciaires
Ces procédures découlent d'une requête de GM présentée à un juge siégeant en cour de pratique conformément à la règle 126 des Rules of Practice de l'Ontario. GM a fait valoir trois arguments devant le juge Rosenberg, savoir: (i) certains paragraphes de la déclaration devraient être radiés puisqu'ils ne révèlent aucune cause d'action du fait que GM n'a jamais vendu directement à CNL ou à ses concurrents, et l'al. 34(1)a) de la Loi ne s'applique donc pas; (ii) l'art. 31.1 excède la compétence du Parlement parce que, de par son caractère véritable, il porte sur des matières qui relèvent de la compétence législative exclusive que confèrent aux provinces les par. 92(13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867; (iii) subsidiairement, si l'art. 31.1 est valide, il n'est pas rétroactif et ne confère donc un droit d'action qu'après sa proclamation survenue le 1er janvier 1976.
Le juge Rosenberg (dont les motifs sont publiés à (1984), 12 D.L.R. (4th) 273) a accepté le premier argument de GM et a ensuite avisé les avocats que, compte tenu de cette décision, il n'était pas nécessaire de présenter d'arguments concernant l'inconstitutionnalité de l'article, la question constitutionnelle étant devenue théorique. Il a toutefois ajouté que, puisque l'audience avait porté en grande partie sur cet aspect, il allait examiner certains des arguments concernant l'art. 31.1. Après avoir examiné plusieurs décisions, en particulier les arrêts Procureur général du Canada c. Transports Nationaux du Canada Ltée, [1983] 2 R.C.S. 206, MacDonald c. Vapor Canada Ltd., [1977] 2 R.C.S. 134, et Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, [1982] 2 R.C.S. 9, le juge a conclu que le droit d'un particulier d'intenter des poursuites n'est pas vraiment essentiel à l'efficacité de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions et donc que l'art. 31.1 de cette loi excède la compétence du Parlement du Canada. Aux pages 281 et 282, il affirme:
[TRADUCTION] Manifestement, l'art. 31.1 ne fait pas partie du système complexe mis en place par la Loi. Il n'est tributaire d'aucune conclusion de la part du Directeur ou de la Commission. La Loi s'est appliquée pendant plus de 75 ans sans une telle disposition. On ne peut en justifier l'existence pour le motif qu'elle serait une composante essentielle d'un système administratif mis en place par la Loi.
La seule façon de justifier l'existence de l'art. 31.1 est de dire qu'il s'agit d'une législation "nécessairement accessoire" ou "vraiment accessoire" aux autres dispositions de la Loi ou à la réglementation des échanges et du commerce.
. . .
Je suis d'avis que l'arrêt Peel c. MacKenzie s'applique en l'espèce. Le droit d'un particulier d'intenter une poursuite n'est pas vraiment essentiel à l'efficacité de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. En conséquence, l'art. 31.1 excède la compétence du Parlement du Canada.
Quant au troisième argument, le juge Rosenberg a été d'accord avec GM pour dire que l'art. 31.1 n'avait pas d'effet rétroactif et ne pouvait donc viser des opérations conclues entre 1970 et la date de proclamation de l'article en 1976.
La Cour d'appel de l'Ontario (les juges Thorson, Robins et Tarnopolsky) (motifs publiés à (1986), 28 D.L.R. (4th) 158) a accueilli l'appel en partie. En ce qui concerne le premier argument portant que certains paragraphes de la déclaration devraient être radiés puisqu'ils ne révèlent aucune cause d'action susceptible d'être fondée sur l'al. 34(1)a) de la Loi, la Cour n'était pas convaincue que CNL n'aurait aucune chance d'avoir gain de cause en présentant une demande fondée sur le par. 34(1) si l'affaire était instruite. En ce qui concerne l'argument constitutionnel, la Cour a conclu que le juge siégeant en cour de pratique avait commis une erreur en rendant une décision après avoir indiqué aux avocats qu'il n'avait pas besoin d'entendre d'arguments sur ce point. La Cour a jugé qu'elle n'avait pas d'autre choix que d'écarter les motifs donnés par ce juge à l'appui de cette décision. Toutefois, à la demande de tous les avocats, la Cour d'appel a traité de la validité de l'art. 31.1 de la Loi et a dit à la p. 159:
[TRADUCTION] . . . nous croyons qu'il suffit de dire que nous partageons la conclusion de la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Pilote Ready Mix Inc. et al. c. Rocois Construction Inc., rendu le 21 novembre 1985 (publié depuis à 8 C.P.R. (3d) 145, 24 C.C.C. (3d) 158, sub nom. Procureur général du Canada c. Québec Ready Mix Inc. et autres et Rocois Construction Inc. et autre mise en cause [publié depuis également à [1985] 2 C.F. 40]; autorisation de pourvoi à la C.S.C. accordée, C.P.R. et C.C.C. loc. cit.) Dans cet arrêt, la cour a conclu que l'art. 31.1 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions est une disposition constitutionnellement valide que le Parlement canadien a adoptée et, en toute déférence, nous partageons cette conclusion.
Quant au troisième et dernier argument, la Cour a convenu avec le juge siégeant au cour de pratique que l'art. 31.1 ne pouvait être appliqué de façon à permettre à CNL d'intenter une action pour perte ou dommage résultant d'un comportement contraire à l'al. 31(1)a) relativement à des opérations antérieures au 1er janvier 1976.
Cette Cour a accordé l'autorisation de pourvoi contre l'ordonnance de la Cour d'appel. La formation qui a accordé l'autorisation a ordonné que le pourvoi soit entendu en même temps que le pourvoi Québec Ready Mix Inc. c. Rocois Construction Inc. L'arrêt dans ce dernier cas est rendu en même temps que les présents motifs de jugement.
Le procureur général du Canada et les procureurs généraux du Québec, de la Colombie‑Britannique, de la Saskatchewan et de l'Alberta sont intervenus dans le pourvoi. Le procureur général du Nouveau‑Brunswick a déposé un avis d'intention d'intervenir, mais il s'est désisté ultérieurement.
III
L'argumentation
Devant cette Cour, les parties ont fait porter leur argumentation sur la constitutionnalité de l'art. 31.1 en vertu du par. 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867, qui confère la compétence en matière d'échanges et de commerce. L'appelante GM, appuyée par les procureurs généraux des provinces, a soutenu que la création d'un droit d'action de nature civile relevait de la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils conférée par le par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867. GM a soutenu avec vigueur que l'art. 31.1 ne pouvait être valide en vertu de la compétence en matière d'échanges et de commerce; on a soutenu avec insistance que l'art. 31.1 ne répondait à aucun des critères nécessaires à la validité d'un texte législatif portant sur les échanges et le commerce et que le droit d'action de nature civile conféré par l'art. 31.1 ne pouvait être qualifié de nécessairement accessoire à un système de réglementation valide des échanges et du commerce. La disposition pourrait être souhaitable pour augmenter l'efficacité de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions mais, soutient GM, sa suppression ne contrecarrerait pas l'objet législatif qui sous‑tend la Loi.
CNL et le procureur général du Canada ont prétendu que l'art. 31.1 relevait vraiment de la compétence constitutionnelle du gouvernement fédéral; correctement qualifié, l'art. 31.1 était clairement soutenable en vertu de l'aspect "général" de la compétence fédérale en matière d'échanges et de commerce à titre de mesure législative économique qui touche le pays dans son ensemble.
Le Québec a adopté un point de vue différent de celui des autres provinces. Il reconnaît que la compétence en matière d'échanges et de commerce confère au gouvernement fédéral le pouvoir de réglementer la concurrence au sein de l'économie nationale et de créer des droits d'action de nature civile comme le fait l'art. 31.1 pour parvenir à ce but, mais il prétend que seuls les aspects internationaux ou interprovinciaux de la concurrence devraient relever de la compétence fédérale alors que les aspects intraprovinciaux ou locaux de la concurrence devraient relever de la compétence provinciale. En effet, le Québec soutient que l'art. 31.1 devrait recevoir une interprétation atténuée. Dans les deux affaires soumises à cette Cour, cela signifierait probablement que l'affaire Québec Ready Mix ne pourrait faire l'objet d'une action puisque cette affaire ne semble concerner que des contrats conclus à Québec entre des groupes d'entrepreneurs en construction locaux, alors qu'en l'espèce, soit dans l'affaire GM, il serait possible de procéder puisque GM et CNL faisaient des affaires partout au pays.
Comme je l'ai indiqué, la principale question en l'espèce est de savoir si l'art. 31.1 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions peut être maintenu en vertu de la compétence "générale" en matière d'échanges et de commerce que confère le par. 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867. La validité générale de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions à titre de loi fédérale n'a pas été contestée. Dans de nombreux arrêts, les tribunaux ont confirmé la validité de la loi fédérale sur les coalitions en vertu de la compétence fédérale en matière de droit criminel. Cependant, tout en affirmant que l'art. 31.1 est une disposition législative valide, CNL et le procureur général du Canada soutiennent dans ce pourvoi qu'en plus d'être valide en vertu de la compétence en matière de droit criminel, la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions est valide en vertu de la compétence fédérale en matière d'échanges et de commerce. Le Conseil privé a reconnu cette possibilité dans le premier arrêt qui a confirmé la validité de la loi relative aux enquêtes sur les coalitions en vertu de la compétence fédérale en matière criminelle, Proprietary Articles Trade Association v. Attorney‑General for Canada, [1931] A.C. 310, à la p. 326:
[TRADUCTION] Une discussion de la validité de la loi fondée sur la compétence législative invoquée en vertu du paragraphe 2 de l'art. 91, "la réglementation des échanges et du commerce", n'est plus nécessaire étant donné l'opinion exprimée par leurs Seigneuries. Elles déclinent simplement de souscrire à l'interprétation, donnée au cours des plaidoiries, d'un passage du jugement rendu dans l'affaire Board of Commerce [[1922] 1 A.C. 191, p. 198], d'après lequel on soutenait que le pouvoir de réglementation du commerce ne saurait être invoqué que pour appuyer un pouvoir général distinct que possède le Parlement. Ce jugement ne permet pas de conclure à l'existence d'une telle restriction. On doit donner leur sens propre aux termes de la loi lorsqu'ils ont pour objet d'établir la compétence du Parlement sur un sujet particulier. Mais, en conformité du second principe exposé au début de ce jugement, leurs Seigneuries s'abstiennent en l'espèce de définir l'étendue de cette compétence. Elles désirent toutefois parer à l'imputation d'avoir dit que ce point ne saurait servir à étayer la validité de la législation en cause.
Pour évaluer les demandes présentées dans ce pourvoi, il est nécessaire d'explorer d'abord la portée du par. 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867.
IV
La compétence générale en matière d'échanges et de commerce
Dans l'arrêt Transports Nationaux du Canada, précité, j'ai eu l'occasion de tracer l'historique judiciaire du par. 91(2). Il serait inutile de reprendre cette analyse ici. Pour les fins de ce pourvoi, il suffit de résumer les principes généraux qui, à mon avis, sont ressortis de l'examen judiciaire du par. 91(2) et qui sont pertinents en l'espèce.
C'est dans l'arrêt de principe, Citizens' Insurance Company of Canada v. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96, qu'on retrouve l'énoncé le plus souvent cité de la portée du par. 91(2). Sir Montague Smith, s'exprimant au nom du Conseil privé, souligne, à la p. 112, que si l'on donnait aux termes échanges et commerce leur sens ordinaire, il se pourrait bien que le par. 91(2) ait conféré au gouvernement fédéral de très larges pouvoirs:
[TRADUCTION] Les termes "réglementation des échanges et du commerce", pris dans leur sens le plus étendu, ont une ampleur suffisante en dehors du contexte et des autres parties de l'Acte pour englober chaque domaine de réglementation des échanges, depuis les ententes politiques sur les échanges, conclues avec les gouvernements étrangers et exigeant la sanction du Parlement, jusqu'aux règlements minutieux s'appliquant aux échanges particuliers.
Pour restreindre l'étendue d'une interprétation littérale du par. 91(2), sir Montague Smith adopte l'interprétation suivante, à la p. 113:
[TRADUCTION] Par conséquent, si l'on interprète les mots "réglementation des échanges et du commerce" en s'aidant des divers moyens mentionnés plus haut, on voit qu'ils devraient inclure les arrangements politiques concernant les échanges qui requièrent la sanction du Parlement et la réglementation des échanges dans les matières d'intérêt interprovincial. Il se pourrait qu'ils comprennent la réglementation générale des échanges s'appliquant à tout le Dominion.
Sir Montague Smith poursuit, à la même page:
[TRADUCTION] Étant donné cette conclusion sur l'affaire, il n'est pas nécessaire de se demander jusqu'à quel point le pouvoir général de réglementer les échanges et le commerce, lorsqu'il est exercé à bon droit par le Parlement du Dominion, peut légalement modifier ou affecter la propriété et les droits civils dans les provinces, ou le pouvoir législatif des législatures provinciales relativement à ces matières . . .
Dans l'arrêt Transports Nationaux du Canada, précité, à la p. 258, j'ai laissé entendre que l'arrêt Parsons avait établi trois propositions importantes relativement à la compétence fédérale en matière d'échanges et de commerce:
. . . (i) elle ne correspond pas au sens littéral des mots "réglementation des échanges et du commerce"; (ii) elle comprend non seulement les arrangements visant les échanges internationaux et interprovinciaux, mais "il se pourrait qu'elle [. . .] comprenne [. . .] la réglementation générale des échanges s'appliquant à tout le Dominion"; (iii) elle n'englobe pas la réglementation des contrats d'un commerce en particulier.
Depuis l'arrêt Parsons, la jurisprudence relative au par. 91(2) a surtout porté sur la délimitation des deux aspects ou "volets" de la compétence fédérale: (1) la compétence en matière d'échanges et de commerce internationaux et interprovinciaux, et (2) la compétence générale en matière d'échanges et de commerce touchant le Canada dans son ensemble. Le premier aspect a fait l'objet de nombreuses contestations constitutionnelles et de nombreux examens judiciaires. Par contre, le deuxième aspect est demeuré largement inexploré, un terrain inconnu. Dans ce pourvoi toutefois, c'est en vertu de ce second aspect du par. 91(2) que CNL et le procureur général du Canada tentent de faire confirmer la validité de l'art. 31.1.
Aussi loin que je me souvienne, ce n'est qu'à deux reprises qu'une cour d'appel de dernier ressort a confirmé la validité d'une loi en vertu du second volet. En 1937, le Conseil privé a confirmé la validité d'une loi fédérale qui créait une marque de commerce nationale devant être utilisée conjointement avec des normes de production établies par le fédéral en vertu de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce: Attorney‑General for Ontario v. Attorney‑General of Canada (Canada Standards Trade Mark), [1937] A.C. 405. (Mais comparer avec l'arrêt Supermarchés Dominion Ltée c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 844, où cette Cour a annulé une loi fédérale portant sur des normes de qualité des produits.) La seconde fois, c'était dans l'arrêt John Deere Plow Co. v. Wharton, [1915] A.C. 330, où le Conseil privé a décidé que la réglementation de sociétés à charte fédérale relevait du volet général du par. 91(2) bien qu'il ait également confirmé la validité de la loi en vertu de la compétence sur "la paix, l'ordre et le bon gouvernement".
Sous réserve de ces deux arrêts, et pendant longtemps, les tribunaux ont systématiquement rejeté la compétence générale en matière d'échanges et de commerce. Le professeur Hogg, dans la deuxième édition de son ouvrage Constitutional Law of Canada, aux pp. 447 et 448, souligne que les tribunaux ont refusé de l'accepter pour justifier la réglementation du secteur de l'assurance dans l'arrêt Attorney‑General for Canada v. Attorney‑General for Alberta (Insurance Reference), [1916] 1 A.C. 588, des prix et des profits dans In re the Board of Commerce Act, 1919, and the Combines and Fair Prices Act, 1919 (l'affaire Board of Commerce), [1922] 1 A.C. 191, des relations de travail dans Toronto Electric Commissioners v. Snider, [1925] A.C. 396, de la commercialisation dans The King v. Eastern Terminal Elevator Co., [1925] R.C.S. 434, et Attorney‑General for British Columbia v. Attorney‑General for Canada (Natural Products Marketing Reference), [1937] A.C. 377, et l'interdiction de la margarine dans Canadian Federation of Agriculture v. Attorney‑General for Quebec (The Margarine Reference), [1951] A.C. 179.
Nul doute que l'examen de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce dans les arrêts que nous venons de mentionner a été considérablement influencé par les décisions antérieures du Conseil privé sur le par. 91(2) et en particulier par ce que le juge en chef Anglin a appelé, dans l'arrêt The King v. Eastern Terminal Elevator Co., précité, à la p. 441, [TRADUCTION] ". . . le fait que leurs Seigneuries insistent et répètent qu'elles attribuent à la "réglementation des échanges et du commerce" [. . .] [une] fonction subordonnée et tout à fait secondaire . . ." Comme le fait observer le professeur McDonald dans son article intitulé "Constitutional Aspects of Canadian Anti‑Combines Law Enforcement" (1969), 47 R. du B. can. 161, à la p. 189:
[TRADUCTION] C'est avec un intérêt plus grand à l'égard du pouvoir central que celui qui animait les auteurs de la constitution de notre voisin du sud que l'Acte de l'Amérique du Nord britannique a été rédigé. Il existe de bonnes analyses des réactions des provinces fondatrices aux conséquences du pouvoir décentralisé aux États‑Unis. Les termes généraux et absolus du par. 91(2) traduisent l'intérêt fondamental que la force de l'unité économique devait supplanter les hésitations des provinces en matière économique. Pourtant, alors que les tribunaux américains élargissaient la portée de leur clause en matière de commerce jusqu'à ce qu'elle signifie essentiellement ce que les Pères de la Confédération avaient souhaité pour le Canada, le Conseil privé et les tribunaux canadiens ont réagi à l'encontre des espoirs des rédacteurs de leur constitution et ont décentralisé le contrôle en matière de commerce.
Jusqu'à assez récemment du moins, l'interprétation donnée à la compétence en matière d'échanges et de commerce a renforcé de façon presque constante la paralysie fédérale qu'une série de décisions du Conseil privé rendues au cours des années 1881 à 1896 avait entraînée. L'opinion prédominante voulait que le par. 91(2) ne s'applique en aucun cas au commerce en général, aux contrats, à des métiers ou à des emplois particuliers, ou à des produits dans la mesure où ces sujets pouvaient être de nature intraprovinciale. Pour déterminer si l'opération était de nature locale, c'est un critère juridique abstrait, étranger à l'effet commercial, qui était appliqué.
Depuis 1949 et l'abolition des appels au Conseil privé, je pense qu'il est juste de dire que la compétence en matière d'échanges et de commerce a bénéficié d'une plus grande importance dans des arrêts comme Murphy v. Canadian Pacific Railway Co., [1958] R.C.S. 626, qui a confirmé la validité de la Loi sur la Commission canadienne du blé fédérale, The Queen v. Klassen (1959), 20 D.L.R. (2d) 406 (C.A. Man.), qui a confirmé l'application de la Loi sur la Commission canadienne du blé à des opérations intraprovinciales, et Caloil Inc. c. Procureur général du Canada, [1971] R.C.S. 543, qui a maintenu un programme fédéral de réglementation de la mise en marché d'essence importée. Voir également le Renvoi relativement à la Loi sur l'organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198.
À la lecture des arrêts où le par. 91(2) a été examiné, il devient clair que les tribunaux ont été sensibles au besoin de concilier la compétence générale en matière d'échanges et de commerce que possède le gouvernement fédéral avec la compétence provinciale en matière de propriété et de droits civils. Il n'a pas été facile d'établir l'équilibre. Après avoir délimité pour la première fois la portée de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce dans l'arrêt Parsons, précité, le Conseil privé a adopté brièvement ce qu'on pourrait considérer comme une interprétation trop large de cette compétence dans l'arrêt John Deere Plow Co. v. Wharton, précité, avant de se replier sur une interprétation trop stricte dans l'affaire Board of Commerce, précitée. Dans l'arrêt Wharton, le vicomte Haldane, parlant des sociétés à charte fédérale, à la p. 340, a décrit en des termes généraux le pouvoir fédéral de réglementer les échanges et le commerce en vertu du deuxième aspect de l'arrêt Parsons:
[TRADUCTION] . . . s'il est établi que le Parlement canadien peut créer ces compagnies, la façon dont elles peuvent exercer leurs activités devient alors une question d'intérêt général dans tout le pays. [Je souligne.]
Par contre, dans l'affaire Board of Commerce, le Conseil privé a rejeté la compétence en matière d'échanges et de commerce (sans faire de distinction entre les deux aspects) comme justification de la loi interdisant les coalitions, en décidant que la compétence en matière d'échanges et de commerce n'avait aucun contenu indépendant et ne pouvait être invoquée qu'accessoirement à d'autres pouvoirs fédéraux. Le Conseil privé a rejeté cette interprétation de la compétence en matière d'échanges et de commerce quelque neuf ans plus tard dans le passage reproduit antérieurement de l'arrêt Proprietary Articles Trade Association, précité.
En toute déférence, j'estime qu'aucune des positions adoptées dans les arrêts Wharton et Board of Commerce n'établit correctement l'équilibre à atteindre entre les par. 91(2) et 92(13). L'arrêt Wharton est nettement de portée trop large en faisant relever du par. 91(2) toute question économique générale. Par ailleurs, l'interprétation résiduelle formulée dans l'affaire Board of Commerce ne confère aucune substance à la compétence en matière d'échanges et de commerce et ne reconnaît pas que les pouvoirs des provinces sont le résultat d'une soustraction des pouvoirs fédéraux. Le véritable équilibre entre la propriété et les droits civils d'une part et la réglementation des échanges et du commerce d'autre part réside quelque part entre une interprétation compréhensive du par. 91(2) et une interprétation qui rend la compétence générale en matière d'échanges et de commerce pratiquement insipide et dépourvue de sens.
Cette Cour a franchi le premier pas en vue de définir des principes plus précis de la validité des lois adoptées en vertu de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce dans l'arrêt Vapor Canada, précité. Dans cette affaire, on prétendait que l'al. 7e) de la Loi sur les marques de commerce, S.R.C. 1970, chap. T‑10, excédait la compétence du Parlement. L'article 7 interdisait certaines pratiques commerciales, y compris les déclarations fausses ou trompeuses faites en vue de discréditer un concurrent, de faire passer des marchandises ou des services pour ceux qui sont demandés et d'utiliser de fausses désignations de nature à tromper le public, sous la rubrique générale de concurrence déloyale. L'alinéa contesté était une disposition générale fourre‑tout, sans rapport avec le reste de la Loi, qui interdisait à une personne de "faire un autre acte" ou d'adopter "une autre méthode d'affaires contraire aux honnêtes usages industriels ou commerciaux ayant cours au Canada". L'intimée, Vapor Canada Ltd., appuyée par le procureur général du Canada, a soutenu que l'al. 7e) pouvait être maintenu à titre de disposition législative réglementant les échanges et le commerce en général conformément au par. 91(2).
La Cour a annulé la disposition pour le motif qu'elle était inconstitutionnelle. Le juge en chef Laskin, s'exprimant au nom de cinq membres de la Cour, a proposé trois critères de validité d'une loi en vertu du deuxième aspect de la compétence en matière d'échanges et de commerce. Premièrement, la mesure législative contestée doit s'inscrire dans un système général de réglementation. Deuxièmement, le système doit faire l'objet d'une surveillance constante par un organisme de réglementation. Troisièmement, la mesure législative doit porter sur le commerce dans son ensemble plutôt que sur un secteur en particulier. Chacune de ces exigences démontre que le pouvoir fédéral en vertu du deuxième aspect de la compétence en matière d'échanges et de commerce, n'empiète pas sur la compétence provinciale. En restreignant les moyens que le législateur fédéral peut employer à ceux d'un système de réglementation contrôlé par un organisme de réglementation et en restreignant l'objet de la mesure législative fédérale au commerce dans son ensemble, ces exigences tentent de maintenir un équilibre délicat entre les pouvoirs fédéraux et provinciaux. Se fondant sur ces critères, le juge en chef Laskin a ensuite rejeté la compétence générale en matière d'échanges et de commerce comme fondement constitutionnel de l'al. 7e).
Trois membres de la Cour ont confirmé les critères de l'arrêt Vapor Canada dans l'arrêt Transports Nationaux du Canada. Dans cet arrêt, on contestait le pouvoir du procureur général du Canada d'intenter des poursuites en vertu de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. Quatre membres de la Cour ont conclu que la compétence provinciale en matière d'administration de la justice qui est conférée au par. 92(14) de la Loi constitutionnelle de 1867 n'empêchait pas le gouvernement fédéral d'intenter des poursuites fondées sur des infractions criminelles. J'ai exprimé l'avis que le par. 92(14) empêchait le gouvernement fédéral d'intenter des poursuites fondées sur des infractions criminelles à moins que ces dernières ne soient maintenues en vertu d'un chef de compétence autre que celui prévu au par. 91(27). J'ai ensuite ajouté, et les juges Beetz et Lamer ont essentiellement partagé mon avis sur ce point, que l'article pouvait être maintenu à titre de mesure législative ayant trait à la compétence générale en matière d'échanges et de commerce et que le gouvernement fédéral était donc compétent pour poursuivre en cas de violation du par. 32(1) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions.
En parvenant à la conclusion que l'al. 32(1)c) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions relevait de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce, j'ai adopté, au nom de la Cour à la minorité, les trois critères formulés par le juge en chef Laskin dans l'arrêt Vapor Canada, précité, mais j'ai ajouté deux facteurs que j'estimais être des indices d'un exercice valide de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce: (i) la loi devrait être d'une nature telle que la Constitution n'habiliterait pas les provinces, conjointement ou séparément, à l'adopter, et (ii) l'omission d'inclure une seule ou plusieurs provinces ou localités dans le système législatif compromettrait l'application de ce système dans d'autres parties du pays. Ces deux conditions, comme les trois critères du juge en chef Laskin servent à assurer que la mesure législative fédérale ne compromet pas l'équilibre du pouvoir entre les gouvernements fédéral et provinciaux. Au total, les cinq facteurs constituent une liste préliminaire de contrôle de caractéristiques dont l'existence dans la mesure législative est un indice de sa validité en vertu de la compétence en matière d'échanges et de commerce. Ces indices ne constituent pas cependant une liste exhaustive de caractéristiques qui tendent à caractériser une loi générale en matière d'échanges et de commerce. La présence ou l'absence de l'un de ces cinq critères n'est pas non plus nécessairement concluante. Comme on le souligne dans l'arrêt Transports Nationaux du Canada, précité, à la p. 268:
Ce qui précède ne se veut pas une énumération exhaustive; de plus, la présence de l'un ou l'autre ou de la totalité de ces indices n'est pas nécessairement concluante. La bonne façon d'aborder la caractérisation est encore celle proposée dans l'arrêt Parsons, c'est‑à‑dire qu'on doit procéder à une appréciation méticuleuse de chaque cas qui se présente. Néanmoins, la présence de tels facteurs rend tout au moins beaucoup plus probable que ce que vise la loi fédérale en cause est vraiment une question économique d'intérêt national plutôt que simplement une série de questions d'intérêt local.
Chaque fois que la compétence générale en matière d'échanges et de commerce est invoquée comme fondement de constitutionnalité, un examen méticuleux de chaque cas demeure approprié. Les cinq facteurs formulés dans l'arrêt Transports Nationaux du Canada constituent simplement une façon ordonnée d'aborder la tâche difficile qui consiste à distinguer les matières qui relèvent des échanges et du commerce et celles d'une nature plus locale.
V
La méthode de détermination de la constitutionnalité
Bien que cette Cour à la majorité ne se soit jamais prononcée sur la validité de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions dans son ensemble en vertu du deuxième aspect de l'arrêt Parsons, des tribunaux d'instance inférieure ont confirmé la validité de certains articles de la Loi, dont l'art. 31.1, en vertu de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce. Dans l'arrêt R. v. Hoffman‑La Roche Ltd. (Nos 1 and 2) (1981), 33 O.R. (2d) 694, la Cour d'appel de l'Ontario (le juge Martin aux motifs duquel ont souscrit les juges Lacourcière et Weatherston) a confirmé la décision du juge Linden de la Haute Cour de justice de l'Ontario (1980), 28 O.R. (2d) 164, et maintenu l'al. 34(1)c) de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions qui interdit de vendre des produits à des prix déraisonnablement bas, à titre de disposition législative réglementant les échanges et le commerce en général. Au Québec, dans la décision R. v. Miracle Mart Inc. (1982), 68 C.C.C. (2d) 242, la Cour supérieure a déclaré valide en vertu du deuxième aspect du par. 91(2) l'art. 37.1 de la Loi qui interdit la vente d'un produit à un prix supérieur à celui annoncé. La Cour d'appel fédérale, dans l'arrêt BBM Bureau of Measurement c. Directeur des enquêtes et recherches, [1985] 1 C.F. 173, a confirmé la validité de l'art. 31.4 qui interdit les pratiques de ventes liées, en vertu de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce.
Le juge J. Holland a statué que l'art. 31.1 qui est en cause dans ce pourvoi excédait la compétence du Parlement du Canada dans la décision Seiko Time Canada Ltd. v. Consumers Distributing Co. (1980), 29 O.R. (2d) 221, à la p. 250 (la Cour d'appel de l'Ontario a rejeté l'appel tout en affirmant qu'il ne fallait pas croire qu'elle partageait l'avis du juge de première instance que l'art. 31.1 était invalide ((1981), 34 O.R. (2d) 481). Le juge Marceau a fait de même dans la décision Rocois Construction Inc. c. Quebec Ready Mix Inc., [1980] 1 C.F. 184. La validité de l'article a cependant été confirmée par la Cour du Banc de la Reine de l'Alberta dans l'arrêt Henuset Bros. Ltd. v. Syncrude Canada Ltd. (1980), 114 D.L.R. (3d) 300, par la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Procureur général du Canada c. Québec Ready Mix Inc., [1985] 2 C.F. 40, par la Cour du Banc de la Reine du Manitoba dans l'arrêt Westfair Foods Ltd. v. Lippens Inc., [1987] 6 W.W.R. 629, et par la Cour d'appel de l'Ontario en l'espèce.
Sous réserve de l'arrêt R. v. Hoffman‑La Roche, dans chacun des cas mentionnés l'analyse constitutionnelle a porté sur l'article contesté de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions et non sur la Loi dans son ensemble. Dans l'arrêt R. v. Hoffman‑La Roche, le juge Martin, s'exprimant au nom de la cour, a conclu que la méthode appropriée pour déterminer si l'al. 34(1)c) pouvait être maintenu en vertu du pouvoir général de réglementation des échanges et du commerce était de qualifier la Loi dans son ensemble.
Dans l'arrêt Transports Nationaux du Canada, précité, j'ai examiné la méthode appropriée pour déterminer la constitutionnalité d'un article de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions en vertu de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce, aux pp. 270 et 271:
Il est évident au départ qu'une disposition inconstitutionnelle ne sera pas sauvée par son insertion dans une loi par ailleurs valide, même si cette loi comporte un système de réglementation établi en vertu de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce que confère le par. 91(2). La bonne méthode, lorsque l'on doute que la disposition contestée ait la même caractérisation constitutionnelle que la loi dont elle fait partie, est de prendre pour point de départ ladite disposition plutôt que de commencer par démontrer la validité de la loi dans son ensemble. Je ne crois pas toutefois que cela signifie qu'il faille interpréter isolément la disposition en cause. Si l'argument de validité constitutionnelle se fonde sur la prétention que la disposition contestée fait partie d'un système de réglementation, il semblerait alors nécessaire de l'interpréter dans son contexte. Si, en fait, elle peut être considérée comme faisant partie d'un tel système, il faudra alors examiner la constitutionnalité de ce système dans son ensemble.
À partir de cette analyse, je suis donc parvenu à la conclusion que l'al. 32(1)c) n'était pas une disposition isolée mais faisait partie d'un système de réglementation.
La méthode qui vient juste d'être exposée est essentiellement celle que le juge en chef Laskin a proposée dans l'arrêt Vapor Canada, précité, dans le contexte de l'al. 7e) de la Loi sur les marques de commerce (à la p. 159):
Puisque l'al. e) de l'art. 7 n'a pas trait aux marques de commerce, sa présence dans la Loi sur les marques de commerce n'est pas une garantie de validité simplement parce que les principales dispositions n'en sont pas attaquées. Je reviens à la question de savoir si l'art. 7, particulièrement l'al. e) peut être considéré comme une partie du système général de la Loi sur les marques de commerce et des autres lois fédérales connexes. Si l'article est valide en soi, il n'a pas besoin d'autre appui. Sinon, sa constitutionnalité est susceptible de venir du contexte où il a le caractère de disposition additionnelle servant à renforcer d'autres dispositions d'une validité incontestable. [Je souligne.]
En l'espèce, on a fait valoir devant cette Cour deux méthodes fondamentales pour déterminer la constitutionnalité de l'art. 31.1. L'appelante et la plupart des procureurs généraux des provinces ont soutenu, à titre de première étape, qu'il fallait s'attarder à la validité de l'article contesté. S'il n'était pas possible d'affirmer que la disposition contestée, prise isolément, relevait de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce, la portée de l'analyse devrait être élargie de manière à considérer la disposition dans son contexte législatif. Selon les procureurs généraux de l'Alberta et de la Colombie‑Britannique, tenir compte du contexte législatif ne signifierait pas tenir compte de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions dans son ensemble. Ils sont allés jusqu'à prétendre que la constitutionnalité de l'art. 31.1 pouvait être déterminée sans avoir à se prononcer sur la validité de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions dans son ensemble. L'intimée a adopté le même point de vue que l'appelante. Toutefois, selon les arguments de l'intimée, l'art. 31.1 pouvait se justifier en vertu de la compétence en matière d'échanges et de commerce autant s'il était considéré isolément que s'il était considéré dans le contexte de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. L'intimée a fait valoir que la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions dans son ensemble constituait un exercice valide de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce. Contrairement à la méthode retenue par les parties et les autres intervenants, le procureur général du Canada a soutenu que la constitutionnalité de l'art. 31.1 ne pouvait être déterminée qu'après une décision sur la validité de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions dans son ensemble. Le procureur général du Canada a proposé d'analyser le cadre législatif établi par la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions avant de restreindre l'analyse à la disposition contestée elle‑même.
À mon avis, compte tenu des circonstances de l'espèce, il sera normalement nécessaire d'examiner tant la disposition contestée que la Loi dans son ensemble (ou une partie importante de celle‑ci) pour entreprendre une analyse constitutionnelle. Cette méthode concorde avec celle adoptée dans les arrêts Transports Nationaux du Canada et Vapor Canada, précités. La première étape devrait consister à se demander si et dans quelle mesure il est possible de dire que la disposition contestée empiète sur les pouvoirs de la province. Si on ne peut affirmer que la disposition empiète sur ceux‑ci, c'est‑à‑dire si, de par son caractère véritable, elle relève du droit fédéral, et que la loi à laquelle elle se rattache est constitutionnelle (ou si la disposition peut être séparée de la loi ou si elle se rattache à une partie de la loi qui peut être séparée et valide du point de vue constitutionnel), il n'est alors plus nécessaire de poursuivre l'analyse. Dans ce cas, la disposition et la loi sont inattaquables du point de vue constitutionnel. Si, comme il peut arriver dans certains cas, on constate que la disposition contestée est inattaquable du point de vue constitutionnel alors que la loi qui la contient ne l'est pas, il faut alors examiner la loi en elle‑même. Dans ces cas, il est clair que l'allégation d'invalidité aurait dû être d'abord soulevée contre la loi et non contre la disposition. Cependant, dans la plupart des cas comme l'espèce, on conclura que la disposition contestée peut être qualifiée, à première vue, de disposition qui empiète dans une certaine mesure sur les pouvoirs de la province; la question est de savoir dans quelle mesure. Je souligne qu'en répondant à cette question initiale la cour examine la disposition en elle‑même et non la loi; par conséquent, la réponse qu'elle apporte n'est pas une conclusion quant à la question ultime de la constitutionnalité de la disposition. L'objectif est simplement de déterminer dans quelle mesure on peut affirmer que la disposition empiète sur les pouvoirs provinciaux afin d'évaluer cet empiétement en regard des justifications possibles de l'article.
Une telle justification va ressortir du rapport entre la disposition contestée et la loi valide. L'étape suivante du processus consiste à vérifier l'existence d'une loi valide. En examinant les cas invoqués en vertu de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce, comme en l'espèce, cette étape exige que l'on examine si la loi, ou une partie séparable de celle‑ci qui contient la disposition contestée, comporte un système de réglementation. L'existence d'un tel système législatif constitue l'une des caractéristiques les plus fondamentales, bien qu'il n'en constitue pas une condition sine qua non, d'une mesure législative valide en matière d'échanges et de commerce. La plupart des dispositions dont la validité est confirmée en vertu du deuxième aspect du par. 91(2) sont reliées à un système de réglementation. Dans les cas où un système de réglementation est inexistant, la cour doit alors déterminer si la loi à laquelle la disposition se rattache peut néanmoins être maintenue en vertu de l'existence d'autres conditions d'un exercice valide de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce.
Un système de réglementation peut se trouver dans une seule partie de la loi en question, si cette partie est valide en soi, ou il peut se trouver dans toute la loi. La partie de la loi qui est nécessaire pour établir l'existence d'un système de réglementation n'est pas toujours facile à discerner. Dans les cas où une disposition contestée, prise isolément, englobe un mécanisme de réglementation complet, la disposition elle‑même représente le point de départ approprié. Dans d'autres cas, il sera nécessaire d'examiner la loi en entier avant de pouvoir identifier le système de réglementation. Lorsqu'on aura démontré la présence d'un système de réglementation, il sera nécessaire de déterminer sa constitutionnalité au moyen des facteurs énoncés dans les arrêts Vapor Canada et Transports Nationaux du Canada, précités. Ce n'est qu'une fois cet examen complété que la cour passera à un examen plus attentif du rapport entre la disposition contestée et le système.
La dernière question est de savoir si la disposition peut être justifiée du point de vue constitutionnel en raison de son rapport avec la loi valide. Comme l'a fait remarquer le juge en chef Laskin dans l'arrêt Vapor Canada, précité, l'inclusion d'une disposition invalide dans une loi valide n'a pas nécessairement pour effet de valider la disposition. La cour doit ici faire porter son attention sur le rapport qui existe entre la loi valide et la disposition contestée. Pour répondre à cette question, il faut d'abord décider quel critère de "concordance" est approprié à cette décision. Par "concordance", j'entends dans quelle mesure la disposition est intégrée à l'ensemble de la loi et à quel point elle est importante pour son efficacité. Le même critère ne sera pas approprié dans toutes les circonstances. Pour parvenir à la norme appropriée, la cour doit considérer dans quelle mesure la disposition empiète sur les pouvoirs de la province. La jurisprudence que je vais examiner plus bas indique que, dans certaines circonstances, un critère plus strict est de rigueur alors que dans d'autres un critère moins rigoureux est acceptable. Par exemple, si la disposition contestée n'empiète sur les pouvoirs de la province que d'une façon négligeable, un rapport "fonctionnel" peut alors suffire pour justifier la disposition. D'autre part, si la disposition contestée empiète considérablement sur les pouvoirs de la province, un critère plus strict est alors indiqué. La meilleure méthode consiste à examiner minutieusement le critère approprié dans chaque cas.
En déterminant le critère approprié, il faut se rappeler que, dans un régime fédéral, il est certain que, dans la poursuite d'objectifs réguliers, la mesure législative de chaque palier de gouvernement aura parfois des répercussions sur le domaine de compétence d'un autre palier du gouvernement; il faut s'attendre à ce qu'il y ait chevauchement de mesures législatives et il faut s'y adapter dans un État fédéral. Il est donc approprié que les tribunaux exercent une certaine forme de retenue quand ils proposent des critères stricts qui auront pour effet d'invalider de telles mesures législatives. Je répète ce que j'ai dit sur ce sujet général (bien que dans un contexte quelque peu différent) dans l'arrêt SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2, à la p. 18:
Historiquement, le droit constitutionnel canadien a permis passablement d'interaction et même de chevauchement en ce qui concerne les pouvoirs fédéraux et provinciaux. Il est vrai que des principes comme celui de l'exclusivité des compétences et celui de l'immunité de Sa Majesté ainsi que des notions comme celle des "compartiments étanches" restreignent l'étendue de cette interaction. Il faut cependant reconnaître que ces principes et notions n'ont pas représenté le courant dominant en matière constitutionnelle; ils ont constitué plutôt un contre‑courant opposé à l'effet puissant du principe du caractère véritable et du double aspect et, au cours des dernières années, une façon très limitée d'aborder les questions de conflit et de prépondérance en matière législative.
Les remarques précédentes font également ressortir que la question soulevée dans ce pourvoi, c'est‑à‑dire dans quelle mesure une loi fédérale peut validement empiéter sur les pouvoirs de la province, constitue une partie de la notion générale du "caractère véritable" de la loi, c.‑à‑d. de la théorie selon laquelle une loi qui, de par son caractère véritable, est fédérale sera maintenue même si elle touche à des matières qui paraissent constituer des sujets légitimes de législation provinciale (et vice versa). À la page 334 de son ouvrage intitulé Constitutional Law of Canada (2nd ed. 1985), le professeur Hogg explique cela de la façon suivante:
[TRADUCTION] Selon la théorie du caractère véritable, une loi "relativement" à une matière de la compétence de l'autorité qui l'adopte peut avoir des effets accessoires sur des matières qui débordent la compétence de cette autorité.
Je tiens à souligner qu'on ne doit pas considérer que ces remarques ont pour effet de modifier l'équilibre des pouvoirs constitutionnels. Les gouvernements fédéral et provinciaux partagent la même capacité de légiférer de façons qui peuvent accessoirement toucher au domaine de compétence de l'autre. Je cite encore une fois le professeur Hogg, à la p. 336, où il dit: [TRADUCTION] "Je pense qu'il est évident tant en principe que selon la jurisprudence que les pouvoirs énumérés des provinces sont susceptibles, exactement de la même façon que les pouvoirs énumérés du fédéral, de "toucher" à des matières qui relèvent de l'autre palier de gouvernement."
Dans le présent pourvoi, l'appelante concentre son attaque sur un article particulier de la Loi. La question est de savoir non pas si la Loi dans son ensemble est inconstitutionnelle parce qu'elle va trop loin mais si une disposition particulière est assez intégrée à la Loi pour justifier sa constitutionnalité. Dans de nombreuses décisions, les tribunaux ont considéré la nature du rapport requis entre une disposition qui empiète sur la compétence provinciale et une loi valide, pour confirmer la validité de la disposition. Dans différents contextes, les tribunaux ont établi des conditions qui varient un peu, par exemple: "lien rationnel et fonctionnel" dans les arrêts Papp v. Papp, [1970] 1 O.R. 331, R. c. Zelensky, [1978] 2 R.C.S. 940, et Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; "accessoire", "nécessairement accessoire" et "vraiment nécessaire" dans l'arrêt Municipalité régionale de Peel c. MacKenzie, précité; [TRADUCTION] "lien étroit", "partie intégrante" et "nécessairement accessoire" dans l'arrêt Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115; "partie intégrante" dans l'arrêt Clark c. Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, [1988] 2 R.C.S. 680; "sa constitutionnalité est susceptible de venir du contexte où il a le caractère de disposition additionnelle" dans l'arrêt Vapor Canada, précité; et "vraiment nécessaire" dans l'arrêt R. c. Thomas Fuller Construction Co. (1958) Ltd., [1980] 1 R.C.S. 695. Je crois que la méthode que j'ai exposée est compatible avec les résultats de cette jurisprudence. Ces arrêts doivent s'interpréter comme énonçant le critère applicable dans le contexte particulier dont il est question, et non pas comme tentant de formuler un critère d'application générale à tous les contextes. Les critères qu'ils établissent ne sont donc pas identiques. Puisque la gravité de l'empiétement sur les pouvoirs provinciaux varie, il en va de même du critère requis pour maintenir un équilibre constitutionnel approprié. En examinant la jurisprudence antérieure, il faut s'attendre à trouver des exemples de modèles entre le critère de concordance approprié et le chef de compétence en vertu duquel la loi fédérale est valide. De tels modèles existent non seulement en raison d'un degré de similarité possible avec la loi fédérale qui relève de l'un ou l'autre chef de compétence, mais aussi parce que certains chefs de compétence fédérale, comme par exemple le par. 92(10), sont des pouvoirs restreints et distincts qui se rapportent à des entreprises et des ouvrages particuliers et donc très susceptibles de comporter des dispositions qu'on ajoute après coup à la loi pour la valider, alors que d'autres chefs de compétence fédérale, comme par exemple les échanges et le commerce, sont généraux et donc peu susceptibles de donner lieu à des dispositions très envahissantes.
Les étapes de l'analyse peuvent être résumées de la façon suivante: premièrement, la cour doit déterminer si la disposition contestée peut être considérée comme empiétant sur les pouvoirs provinciaux et, dans l'affirmative, dans quelle mesure (si elle ne constitue pas un empiétement, la seule question possible est alors celle de la validité de la loi). Deuxièmement, la cour doit établir si la loi (ou une partie séparable de celle‑ci) est valide; dans les cas visés par le deuxième aspect du par. 91(2), cela comportera normalement l'identification d'un système de réglementation et la vérification de sa conformité aux conditions formulées dans les arrêts Vapor Canada et Transports Nationaux du Canada, précités. Si le système est invalide, l'examen prend fin ici. Si on conclut à la validité du système, la cour doit alors déterminer si la disposition contestée est suffisamment intégrée au système pour pouvoir être maintenue en raison de ce rapport. Cela exige de la cour qu'elle examine la gravité de l'empiétement sur les pouvoirs provinciaux pour décider du critère qu'il convient d'appliquer à un tel rapport. Si la disposition respecte ce critère d'intégration, elle est conforme à la compétence du Parlement en tant qu'exercice de son pouvoir général en matière d'échanges et de commerce. Si la disposition n'est pas suffisamment intégrée au système de réglementation, elle ne peut être maintenue en vertu du deuxième aspect du par. 91(2). Je souligne que, dans certains cas, il est possible de passer outre à certaines étapes déjà mentionnées si une réponse claire à l'une d'entre elles décide du litige. Par exemple, si la disposition en question n'a aucun rapport avec le système de réglementation, il est alors possible de décider rapidement de sa validité en fonction de ce seul moyen. La méthode retenue dans un certain nombre de décisions antérieures se comprend plus facilement si cette possibilité est admise.
VI
L'article 31.1 empiète‑t‑il sur les pouvoirs des provinces?
La première étape de l'examen de la validité de l'art. 31.1 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions consiste donc à déterminer si on peut considérer que la disposition contestée empiète sur les pouvoirs des provinces et, dans l'affirmative, dans quelle mesure. Comme l'art. 31.1 crée un droit d'action de nature civile, il n'est pas difficile de conclure que la disposition semble, à première vue, empiéter dans une certaine mesure sur la compétence provinciale. La création d'un droit d'action de nature civile relève généralement de la compétence provinciale conférée au par. 92(13) de la Loi constitutionnelle de 1867. Cette compétence provinciale en matière de droits civils est importante et elle constitue un pouvoir sur lequel il ne faut pas empiéter à la légère. Cependant, en évaluant la gravité de cet empiétement, il faut tenir compte de trois faits. Le premier est que l'art. 31.1 n'est qu'une disposition réparatrice; son objet est de faciliter l'exécution des aspects fondamentaux de la Loi, tout en ne constituant pas en soi une partie fondamentale de la Loi. De par leur nature, les dispositions réparatrices sont habituellement moins envahissantes en ce qui concerne les pouvoirs des provinces. Le deuxième fait important est la portée restreinte du droit d'action. L'article 31.1 ne crée pas un droit d'action général; son application est soigneusement restreinte par les dispositions de la Loi. Le troisième fait pertinent est qu'il est bien reconnu que la Constitution n'empêche pas le gouvernement fédéral de créer des droits d'action de nature civile lorsque l'on peut démontrer que ces mesures sont justifiées. Cette Cour a confirmé des droits d'action de nature civile créés par le fédéral dans des contextes variés: voir les arrêts Nykorak v. Attorney General of Canada, [1962] R.C.S. 331 (le ministère public fédéral peut poursuivre un particulier pour la perte des services d'un membre des forces armées), Jackson c. Jackson, [1973] R.C.S. 205, Zacks c. Zacks, [1973] R.C.S. 891 (confirmation de la validité des mesures accessoires de la Loi sur le divorce en matière de pension alimentaire, d'entretien et de garde), et Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, précité (confirmation de la validité d'un redressement de nature civile contre les opérations d'administrateurs et de cadres de sociétés à charte fédérale). Dans le dernier arrêt mentionné, aux pp. 182 et 183, on trouve le passage suivant adopté par six des sept membres de la Cour:
Dans les articles contestés de la loi fédérale, on peut apporter une réserve dans le cas de l'imposition de responsabilité civile prévue au par. 100.4(1). L'imposition d'une responsabilité civile dans une loi fédérale empiète‑t‑elle sur le domaine provincial au point de rendre ultra vires les articles qui imposent cette responsabilité? C'est là, en substance, l'argument des appelantes. Mais comme le font remarquer les professeurs Anisman et Hogg: "Des décisions judiciaires intéressant un certain nombre de domaines divers tels que les élections fédérales, les chemins de fer, les corporations fédérales et même le divorce ont confirmé le pouvoir qu'a le Parlement de faciliter l'application de ses politiques législatives en prévoyant la possibilité de recours en matière civile" ("Les aspects constitutionnels de la législation fédérale sur les valeurs mobilières" dans Avant‑projet d'une loi canadienne sur le marché des valeurs mobilières (1979), vol. 3, chap. III, à la p. 215). À mon avis, les art. 100.4 et 100.5 visent les compagnies de façon générale et ont, avec le droit corporatif, un "lien rationnel et fonctionnel". Je suis d'avis que ces articles sont intra vires du Parlement du Canada.
Il est clair que l'inclusion d'un droit d'action de nature privée dans une loi fédérale n'est pas fatale sur le plan constitutionnel. L'extrait suivant de la p. 415 de l'arrêt Cushing v. Dupuy (1880)***, 5 App. Cas. 409, que sir Montague Smith a mentionné à la p. 113 de l'arrêt Parsons, précité, est pertinent:
[TRADUCTION] On a prétendu au nom de l'appelant que les dispositions de l'Insolvency Act portaient atteinte à la propriété et aux droits civils et que cette loi était donc inconstitutionnelle. Cet argument a été présenté avec peu de vigueur . . .
. . .
Il serait impossible de franchir un pas dans l'interprétation d'un système d'administration de successions insolvables sans porter atteinte à certains droits ordinaires relatifs à la propriété et aux autres droits civils, sans les modifier ainsi que sans prévoir une procédure spéciale applicable à l'attribution, la liquidation et la distribution de la succession et au règlement des obligations du failli.
Bref, la disposition contestée empiète sur un pouvoir provincial important; cependant, la disposition est de nature réparatrice; ce type d'empiétement fédéral n'est pas sans précédent et, en l'espèce, la Loi a restreint cet empiétement.
VII
L'existence d'un système de réglementation dans la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions
Pour déterminer la validité de l'art. 31.1, la deuxième étape consiste à vérifier si la Loi contient un système de réglementation. L'existence d'un système bien orchestré de réglementation économique ressort immédiatement de l'examen de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. L'existence d'un système de réglementation se manifeste dans toute la Loi.
La Loi relative aux enquêtes sur les coalitions est divisée en huit parties. La partie I crée le poste de directeur des enquêtes et recherches dont le rôle est de tenir des enquêtes lorsqu'il est possible que des entreprises exercent certaines formes de pratiques monopolistiques que d'autres parties de la Loi interdisent expressément. Le directeur peut demander à la Commission sur les pratiques restrictives du commerce, constituée à la partie II de la Loi, de tenir des enquêtes lorsqu'on soupçonne que la Loi a été violée. Le directeur est également responsable de l'application des dispositions de la Loi en matière criminelle (partie V) en faisant rapport de l'affaire au procureur général du Canada, et de l'application des dispositions de la Loi relatives aux infractions en matière civile en raison de son droit exclusif de demander à la Commission sur les pratiques restrictives du commerce d'ordonner réparation (partie IV.1).
La Commission sur les pratiques restrictives du commerce est constituée à la partie II. La Commission a pour rôle d'enquêter sur des allégations de violation des dispositions criminelles de la Loi, à la demande du directeur. À la fin de l'enquête, la Commission remet un rapport écrit au ministre de la Consommation et des Corporations. Le rapport doit notamment contenir une évaluation de l'effet, sur l'intérêt public, des arrangements et des pratiques révélés par la preuve et contenir des recommandations quant aux recours possibles. La partie III contient des dispositions générales sur la tenue des enquêtes, les procédures et la rémunération du personnel.
Les parties IV et IV.1 contiennent les dispositions réparatrices de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. La partie IV, intitulée Recours spéciaux, comporte, comme son nom l'indique, une énumération des recours dans les cas de pratiques monopolistiques définies par la Loi, notamment la réduction ou la suppression de droits douaniers (art. 28), les ordonnances de la Cour fédérale visant à empêcher que des brevets soient utilisés pour restreindre le commerce (art. 29), les injonctions provisoires contre les conduites interdites par la partie V de la Loi (art. 29.1), les ordonnances interdisant la répétition de la conduite lorsqu'une personne a été déclarée coupable d'une infraction visée à la partie V (art. 30), et l'action en dommages‑intérêts de nature civile qui est en cause dans ce pourvoi (art. 31.1). La partie IV.1 de la Loi s'intitule Affaires que la Commission peut examiner. Elle confère à la Commission le pouvoir de rendre des ordonnances contre un certain nombre de pratiques de commerce, notamment l'exclusivité, les limitations du marché et les ventes liées.
Les dispositions pénales de la Loi se retrouvent aux parties V et VI. La partie V qualifie de criminelles certaines pratiques comme le complot en vue de diminuer la compétition (art. 32), le truquage des offres (art. 32.2), l'aide à une fusion ou à un monopole (art. 33), les pratiques commerciales illégales (art. 34), la publicité trompeuse (art. 36), les fausses représentations quant aux épreuves de rendement et aux attestations (art. 36.1), le double étiquetage (art. 36.2) et les ventes pyramidales (art. 36.3). La partie VI de la Loi crée un certain nombre d'infractions dans les cas d'obstruction ou d'omission de se conformer à la tenue d'une enquête et établit la procédure d'application des dispositions de la Loi en matière criminelle. Enfin, la partie VII contient des dispositions générales concernant l'investigation des situations de monopole.
Il m'est facile de conclure de cet aperçu général de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions qu'elle comporte un système de réglementation économique complexe. La Loi a pour objet d'éliminer les activités qui diminuent la concurrence sur le marché. Toute la Loi est conçue en fonction de cet objet. Elle identifie et définit les pratiques monopolistiques. Elle établit un mécanisme d'enquête en vue d'identifier les activités interdites et prévoit un vaste choix de recours de nature administrative et criminelle contre les sociétés qui s'adonnent à certaines pratiques tendant à diminuer la concurrence. À mon avis, ces trois éléments que sont l'identification de pratiques interdites, la création d'une procédure d'enquête et l'établissement d'un mécanisme de recours constituent un système de réglementation bien intégré qui vise à décourager des formes de pratiques commerciales considérées comme préjudiciables au Canada et à l'économie canadienne.
VIII
La validité du système de réglementation
Ayant identifié l'existence d'un système de réglementation dans la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, il est nécessaire d'examiner sa validité en vertu de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce en fonction des critères établis dans l'arrêt Transports Nationaux du Canada, précité. Il reste quatre critères à examiner: (1) Y a‑t‑il un organisme de surveillance du système de réglementation? (2) La Loi vise‑t‑elle le commerce en général? (3) Les provinces ont‑elles le pouvoir constitutionnel d'adopter des lois en matière de coalition? Et enfin (4) l'omission d'inclure une seule ou plusieurs provinces ou localités compromettrait‑elle l'application de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions?
Compte tenu de l'examen précédent de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, il ne fait pas de doute que le système de réglementation des activités monopolistiques fonctionne sous l'{oe}il vigilant d'un organisme de réglementation. Le mécanisme de réglementation est contrôlé minutieusement par le directeur des enquêtes et recherches et dans une mesure moindre par la Commission sur les pratiques restrictives du commerce. Il appartient au directeur de tenir une enquête lorsqu'il soupçonne l'existence de pratiques monopolistiques. Le directeur doit tenir une enquête chaque fois qu'il y a des raisons de croire qu'une personne ne s'est pas conformée à une ordonnance de la Commission ou lorsqu'une infraction prévue à la Loi a été commise ou est sur le point de l'être, lorsque le ministre de la Consommation et des Corporations l'ordonne et lorsque six résidents du Canada âgés de plus de dix‑huit ans en font la demande. L'enquête est tenue par le directeur et son personnel. Si le directeur conclut qu'il y a eu violation de la partie V de la Loi, il peut renvoyer l'affaire à la Commission dont le rôle est de tenir des audiences et de faire rapport au Ministre de ses conclusions, y compris de ses recommandations quant aux recours. Il est clair que le directeur exerce un contrôle important sur l'application de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. À mon avis, le contrôle qu'exercent le directeur et la Commission sur tout le processus satisfait à la condition de surveillance vigilante de l'application du système de réglementation.
Je suis également d'avis que la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions satisfait aux trois autres critères de l'arrêt Transports Nationaux du Canada. Ces critères ont un trait commun: ils indiquent tous les trois que le système de réglementation est de portée nationale et qu'une réglementation locale serait insuffisante. La Loi porte très clairement sur la réglementation du commerce en général et non sur la réglementation d'un secteur ou d'un produit particuliers. En confirmant la validité de l'art. 37.1 de la Loi dans la décision Miracle Mart, précitée, le juge Ryan a décrit la Loi en des termes que je partage. Il a dit, à la p. 259:
[TRADUCTION] . . . l'art. 37.1, comme je l'ai déjà indiqué, fait partie d'un système de réglementation complet qui vise à éliminer les pratiques commerciales contraires à une saine concurrence à travers le pays et non un endroit, une entreprise ou un secteur en particulier. [En italique dans l'original.]
Cette application générale distingue la Loi de celle que cette Cour a jugée inconstitutionnelle dans l'arrêt Brasseries Labatt du Canada Ltée c. Procureur général du Canada, [1980] 1 R.C.S. 914. Dans cette affaire, la loi en question réglementait une seule entreprise ou industrie. Comme je l'ai déjà souligné, la Loi a pour objet d'assurer l'existence d'une saine concurrence dans l'économie canadienne. Les effets néfastes de pratiques monopolistiques dépassent les frontières provinciales. La concurrence est une question non pas d'intérêt purement local mais d'importance capitale pour l'économie canadienne.
Divers facteurs expliquent la nécessité d'une réglementation nationale de la concurrence dans l'économie. Les professeurs Hogg et Grover, dans leur article intitulé "The Constitutionality of the Competition Bill" (1976), 1 Can. Bus. L.J. 197, aux pp. 199 et 200 (une version abrégée d'un document préparé pour le ministère de la Consommation et des Corporations), font une analyse intéressante des divers facteurs économiques, géographiques et politiques qui rendent essentielle la réglementation de la concurrence à l'échelle fédérale:
[TRADUCTION] Il est certainement évident que la majeure partie de la réglementation de l'économie canadienne doive se faire à l'échelle nationale. Les biens et les services, et l'argent ou le crédit qui permettent leur acquisition, circulent librement à travers le pays sans égard aux frontières provinciales. D'ailleurs, l'une des notions fondamentales de la fédération, c'est qu'elle doit reposer sur une union économique. Une politique nationale globale est la clé d'une production efficace de biens et de services. Chaque province du pays est différente sur le plan des ressources nationales, des capitaux, de la main‑d'{oe}uvre et de l'accès aux consommateurs. Il en découle que chaque province sera capable de produire certains biens ou services plus efficacement que d'autres. On peut donc considérer la mise sur pied d'une politique de concurrence efficace comme un moyen d'assurer que ces différents avantages régionaux profitent à l'ensemble du pays sous forme de meilleurs prix, de meilleure qualité, d'une plus grande variété et de plus grandes possibilités offertes aux Canadiens. Si l'on veut parvenir à une répartition optimale de l'activité économique, il faut dépasser les frontières provinciales, car, à plusieurs égards, le Canada est un gigantesque marché . . .
L'absence relative d'importance des frontières provinciales est devenue progressivement plus évidente en raison de la tendance à la concentration plus grande de l'industrie. L'amélioration des moyens de communication et de transport a eu pour effet d'accroître la mobilité de la main‑d'{oe}uvre, la circulation des capitaux et les transferts de technologie ainsi que la circulation des matériaux bruts et des produits finis . . .
Quant aux entreprises limitées au Canada et sous réserve de quelques exceptions, un particulier ou une personne morale, y compris une personne morale constituée sous le régime de la loi provinciale, peut traverser les frontières provinciales pour acheter ou vendre, prêter ou emprunter, engager ou congédier. Par conséquent, en l'absence de barrières artificielles, le marché des biens et des services est concurrentiel à l'échelle nationale et les lois provinciales ne peuvent servir de mécanisme de réglementation efficace.
Parmi les documents déposés en l'espèce par le procureur général du Canada, on trouve une étude préparée par A. E. Safarian pour le compte du gouvernement canadien, intitulée Canadian Federalism and Economic Integration (1974), qui fait état du même point, à la p. 58:
[TRADUCTION] Une politique en matière de concurrence peut être utilisée de la façon de la plus efficace à l'appui du marché commun si elle relève de la compétence fédérale. La circulation des biens rend très peu réalistes les tentatives de maintenir diverses politiques provinciales en matière de concurrence. L'existence dans une industrie d'une ou de plusieurs provinces d'une structure plus concurrentielle tendrait à imposer aux autres provinces des conditions concurrentielles. Dans de tels cas, la province qui serait plus tolérante que d'autres envers les monopoles et les coalitions serait forcée de recourir à des mesures protectionnistes applicables aux importations interprovinciales. Par contre, l'existence d'un marché commun fédéral a justement pour but de permettre aux consommateurs et aux producteurs partout au Canada d'accéder librement aux sources d'approvisionnements et aux marchés partout au Canada.
Il ressort de cette analyse que la concurrence ne peut être réglementée efficacement que si cette réglementation se fait à l'échelle nationale. Comme je l'ai indiqué, je suis d'avis que la loi relative aux coalitions satisfait aux trois critères de portée nationale décrits dans l'arrêt Transports Nationaux du Canada: c'est une loi qui a "pour objet l'économie non pas en tant que série d'entreprises locales distinctes, mais en tant qu'entité nationale intégrée", c'est une loi "que la Constitution n'habilite pas les provinces, conjointement ou séparément, à adopter" et "l'omission d'inclure une seule ou plusieurs provinces ou localités compromettrait l'application" de la loi "dans d'autres parties du pays".
Les arguments précédents servent également de réponse à la prétention du procureur général du Québec que la réglementation de la concurrence ne relève pas de l'aspect intraprovincial de la compétence fédérale et qu'il faut donner à la Loi une interprétation atténuée de façon à ce que l'art. 31.1 ne s'applique qu'au commerce interprovincial. Le Québec invoque deux moyens à l'appui de sa thèse. Premièrement, dans le Rapport provisoire sur la politique de concurrence du Conseil économique du Canada, sur lequel le gouvernement fédéral s'appuie pour affirmer que la concurrence relève exclusivement du fédéral, il y a un passage, aux pp. 122 et 123, dans lequel on reconnaît le rôle important que sont appelées à jouer les provinces dans le domaine des lois locales relatives à la concurrence:
Nous tenons à bien préciser que, en recommandant de vérifier cette hypothèse, nous ne voulons aucunement laisser entendre que le gouvernement fédéral devrait réclamer pour lui seul l'autorité en matière de politique de concurrence sur le plan du droit civil, ni que seul le gouvernement fédéral a la compétence nécessaire pour administrer la politique de concurrence au Canada. Bien au contraire, même si une bonne partie de l'activité économique au Canada dépasse les frontières provinciales et même nationales, et qu'il serait impossible de l'assujettir efficacement à une politique provinciale de concurrence, nous croyons qu'en vertu de leurs pouvoirs constitutionnels actuels les provinces ont un rôle important à jouer dans d'autres secteurs de l'activité économique, et il serait excellent qu'elles s'en chargent. Si, dans le présent rapport, nous envisageons surtout la question sous l'angle de la législation fédérale, c'est qu'une présence fédérale s'impose et que, jusqu'à maintenant, le gouvernement fédéral a été, à toutes fins pratiques, le seul à {oe}uvrer activement dans ce domaine. Cependant, il faudrait laisser la porte grande ouverte à la participation des provinces, qui serait, à plusieurs points de vue, un prolongement naturel de la très grande activité qu'elles manifestent déjà dans le domaine de la protection du consommateur.
Le deuxième point est que le droit provincial, tant le Code civil que la common law, prévoit déjà certains recours en matière de concurrence déloyale, comme dans l'affaire Quebec Ready Mix où les poursuites ont été intentées en vertu de l'art. 1053 du Code civil de même qu'en vertu de l'art. 31.1 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. Le Québec souligne qu'aux États‑Unis quarante‑trois États, de concert avec le gouvernement fédéral, ont adopté des lois en matière de concurrence pour combattre les restrictions locales apportées au commerce.
Les arguments précédents apportent une réponse à ces points. Ils établissent clairement que non seulement la Loi est conçue pour viser le commerce intraprovincial, mais qu'elle doit le faire pour être efficace. Parce qu'il est tellement clair que la réglementation de la concurrence est d'intérêt national et parce que la concurrence ne peut être réglementée efficacement par une loi fédérale restreinte au commerce interprovincial, l'argument du Québec doit échouer. Je souligne également que, contrairement à l'opinion exprimée par le juge Marceau en Division de première instance de la Cour fédérale dans la décision Quebec Ready Mix, précitée, à la p. 208, le fait qu'il existe déjà un recours en droit québécois ne justifie pas l'invalidation d'une loi fédérale. Je répéterais ce que j'ai dit à la p. 175 de l'arrêt Multiple Access, précité, (lesquels propos ont été également cités par le juge MacGuigan en Cour d'appel dans l'arrêt Procureur général du Canada c. Québec Ready Mix, précité, à la p. 78): "Il faut déterminer la validité de la loi fédérale sans tenir compte de la loi [. . .] [provinciale]".
D'autre part, la concurrence ne constitue pas un seul et même sujet, pas plus que l'inflation ou la pollution. Les provinces aussi peuvent traiter de concurrence dans l'exercice de leurs pouvoirs législatifs dans des domaines comme la protection du consommateur, les relations de travail, la commercialisation et ainsi de suite. Cependant, le fait est que le Parlement a aussi le pouvoir constitutionnel de réglementer les aspects intraprovinciaux de la concurrence.
En résumé, la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions est un système complexe de réglementation de la concurrence qui vise à accroître le bien‑être économique du pays dans son ensemble. La Loi est appliquée par**** un organisme de réglementation. Elle est conçue pour surveiller un aspect de l'économie qui doit être réglementé à l'échelle nationale si l'on veut que cet aspect soit réglementé efficacement. Comme l'a affirmé le juge Linden de la Haute Cour de justice de l'Ontario en analysant la Loi, dans la décision R. v. Hoffman‑La Roche, précitée, à la p. 191:
[TRADUCTION] [Elle] fait partie d'un régime législatif visant à empêcher toute une variété de pratiques déloyales en matière de concurrence qui touchent les échanges et le commerce en général dans tout le Canada et qui ne se limitent pas à une seule industrie, denrée ou région. En règle générale, la conduite interdite a une portée à la fois nationale et internationale. L'économie de tout le pays peut se ressentir de la présence ou de l'absence d'une saine concurrence. Il est donc de la compétence du Parlement fédéral de tenter de réglementer la concurrence dans l'intérêt de tous les Canadiens.
Je suis donc d'avis que la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions dans son ensemble est conforme à la compétence du Parlement à titre de loi relative aux échanges et au commerce en général et je répéterais la conclusion à laquelle je suis parvenu dans l'arrêt Transports Nationaux du Canada, précité, à la p. 278:
Un système visant à réglementer la concurrence est, selon moi, un exemple du genre de législation qu'il serait pratiquement et constitutionnellement impossible à un gouvernement provincial d'adopter. Étant donné le libre mouvement des échanges interprovinciaux que garantit l'art. 121 de la Loi constitutionnelle de 1867, le Canada constitue, du point de vue économique, un seul vaste marché. Si jamais la concurrence doit être réglementée, c'est au fédéral qu'il appartient de le faire. Cela mène au syllogisme formulé par Hogg et Grover dans The Constitutionality of the Competition Bill (1977), 1 Can. Bus. L.J. 197, à la p. 200:
[TRADUCTION] . . . le fédéral est seul à pouvoir réglementer d'une manière efficace la concurrence dans l'économie. Si le fédéral n'a pas compétence pour adopter une politique en matière de concurrence, il s'ensuit que le Canada ne peut avoir de politique dans ce domaine. Le déni du pouvoir constitutionnel fédéral a donc pour conséquence pratique la création d'une lacune dans le partage des pouvoirs législatifs.
IX
La validité de l'art. 31.1 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions
Ayant conclu que la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions contient un système de réglementation valide en vertu du par. 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867, la seule question qu'il reste maintenant à examiner est celle de la constitutionnalité de l'art. 31.1. Comme je l'ai déjà souligné, le seul fait d'être incluse dans un système législatif valide ne confère pas en soi la constitutionnalité à une disposition particulière. La disposition doit être suffisamment reliée à ce système pour être justifiée sur le plan constitutionnel. Le degré du rapport requis est fonction de la mesure dans laquelle la disposition empiète sur les pouvoirs des provinces. J'ai déjà analysé cette question et conclu que l'art. 31.1 empiète, bien que d'une façon restreinte, sur la compétence des provinces en matière de droits civils. Compte tenu de cela, je ne crois pas qu'un critère strict comme celui du "vraiment nécessaire" ou de la partie "intégrante" soit approprié. D'autre part, il ne suffit pas que l'article soit simplement "ajouté" à une loi dont la validité est reconnue. La bonne façon de procéder en l'espèce consiste à se demander si la disposition a un rapport fonctionnel avec l'objectif général de la loi et avec la structure et le contenu du système. Comme je l'ai souligné, un critère semblable a été appliqué dans d'autres décisions et je crois qu'il s'agit également du critère approprié compte tenu des circonstances de ce pourvoi.
C'est à cette dernière étape de l'examen constitutionnel que la nature de ce rapport est examinée. Si l'on ne peut affirmer que l'art. 31.1 a un rapport fonctionnel avec le système de réglementation en matière de coalition, il sera inconstitutionnel. Ni l'intimée ni le procureur général du Canada n'ont soutenu que l'art. 31.1 pouvait être justifié en vertu d'un chef de compétence autre que celui prévu au par. 91(2).
Je suis d'avis que le lien nécessaire entre l'art. 31.1 et la Loi existe. L'article 31.1 est un élément bien conçu qui fait partie intégrante de la stratégie de réglementation économique contenue dans la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. Même si un critère de concordance plus strict était appliqué, comme par exemple celui du "nécessairement accessoire", l'art. 31.1 serait encore conforme au critère. En vertu du critère du "rapport fonctionnel", l'article est clairement valide.
L'article 31.1 ne constitue qu'un recours parmi ceux que la Loi a établis pour décourager les pratiques monopolistiques. L'article 31.1 sert simplement à renforcer les autres sanctions prévues par la Loi. Les autres recours prennent notamment la forme d'ordonnances de la Commission sur les pratiques restrictives du commerce (partie IV.1), d'injonctions provisoires (partie IV) et de sanctions criminelles (partie V). À l'instar des autres recours, l'art. 31.1 est intimement lié à la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. Il n'a de sens que par rapport aux autres dispositions de la Loi et n'a pas de contenu indépendant. Par conséquent, l'article est soigneusement délimité par les paramètres de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. Il offre un recours de nature privée seulement pour des violations particulières de la Loi et ne crée pas un droit général d'action de nature privée.
L'article 31.1 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions est également fondamentalement intégré à l'objet et à la philosophie sous‑jacente de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. Il y a un lien étroit entre le but de favoriser une saine concurrence dans l'économie et l'art. 31.1 qui crée un recours de nature privée dont l'efficacité dépend de l'initiative personnelle. On peut affirmer que l'exercice même par une société du recours prévu à l'art. 31.1 contre un concurrent qui a un comportement contraire au code de conduite établi par la Loi reflète et favorise l'esprit de concurrence qui est à la base de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. À mon avis, le lien étroit entre l'objet de la Loi et un mécanisme d'exécution auquel un particulier peut choisir de recourir indique fortement que l'art. 31.1 fait partie de la structure de la Loi.
Il est important de souligner que l'art. 31.1 ne crée pas un droit d'action général en vue d'obtenir des dommages‑intérêts. Pour qu'une personne puisse être indemnisée en vertu de l'art. 31.1, elle doit avoir subi une perte ou un préjudice par suite (i) d'un comportement contraire à une disposition de la partie V de la Loi, ou (ii) du défaut d'une personne de se conformer à une ordonnance rendue par la Commission ou un tribunal judiciaire en vertu de la Loi. Le paragraphe 31.1(2) de la Loi prévoit notamment que, dans toute action intentée contre une personne en vertu du par. (1), les procès‑verbaux relatifs aux procédures engagées devant toute cour qui a déclaré cette personne coupable d'une infraction visée par la partie V ou l'a déclarée coupable du défaut de se conformer à une ordonnance rendue en vertu de la Loi par la Commission ou par une cour, ou qui l'a punie pour ce défaut, constituent, sauf preuve contraire, la preuve que la personne contre laquelle l'action est intentée a eu un comportement allant à l'encontre d'une disposition de la partie V ou a omis de se conformer à une ordonnance rendue en vertu de la Loi par la Commission ou par une cour. Il me semble que l'art. 31.1 fait partie intégrante de la Loi; en effet, c'est une disposition essentielle du caractère véritable de la Loi. Comme le soutient le procureur général du Canada, il est clair que l'action de nature civile en dommages‑intérêts que prévoit l'art. 31.1 en cas de pratiques monopolistiques visées à l'al. 34(1)a) fait tout autant partie du système législatif qui réglemente la concurrence au Canada que l'action de nature criminelle qui vise à imposer une amende ou une peine d'emprisonnement ou l'action de nature administrative qui comporte une enquête ou la réduction des droits douaniers. Prises ensemble ou séparément, les actions de nature civile, administrative ou criminelle ont un effet de dissuasion contre la violation des politiques en matière de concurrence établies dans la Loi. À cet égard, l'art. 31.1 fait partie d'un système législatif qui a pour but d'établir "un mécanisme de sanction beaucoup plus complet et efficace qui permette de conjuguer les initiatives publiques et privées en vue d'inciter au respect de la Loi et, le cas échéant, de l'assurer" (le juge MacGuigan, à la p. 77 de l'arrêt Quebec Ready Mix, précité).
Le fait qu'une partie se prévale du recours civil de l'art. 31.1 n'empêche pas l'application des autres recours de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. Le droit d'action de l'art. 31.1 peut être employé pour compléter les autres recours prévus par la Loi. Une partie qui subit un préjudice peut également se servir du droit d'action de nature civile lorsque les mécanismes d'application de nature publique de la Loi ne permettent pas de réagir avec suffisamment de promptitude. Comme l'affirment Anisman et Hogg dans l'article intitulé "Constitutional Aspects of Federal Securities Legislation", dans Proposals for a Securities Market Law for Canada (1979), vol. 3, à la p. 190:
[TRADUCTION] . . . la possibilité qu'ont ceux qui subissent un préjudice résultant d'une violation d'intenter des actions civiles en dommages‑intérêts a pour effet à la fois de favoriser l'effet dissuasif que vise la loi et de permettre au demandeur d'être indemnisé pour le préjudice subi. En effet, les avantages publics des actions de nature privée proviennent en grande partie de l'intérêt économique qu'a le demandeur à être indemnisé des effets de la violation.
Cela me semble répondre aux arguments de l'appelante portant que l'art. 31.1 ne sert aucun intérêt public mais seulement les intérêts privés du demandeur et que la Loi peut s'appliquer adéquatement sans l'inclusion d'un droit d'action de nature privée. Le juge Rosenberg a accepté ce dernier argument en première instance en faisant remarquer que la Loi s'était appliquée pendant soixante‑quinze ans sans disposition comparable. En toute déférence, pour les raisons que nous venons d'analyser et compte tenu de l'historique de la disposition, je considère que cet argument n'est pas convaincant. L'article 31.1 a été ajouté à la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions dans le cadre d'une série de modifications apportées à la Loi en 1975. Ces modifications ont été proposées en réponse aux recommandations formulées par le Conseil économique du Canada dans son Rapport provisoire sur la politique de concurrence publié en juillet 1969. Le Conseil a proposé que la prévention et la dissuasion des activités monopolistiques, et non pas les condamnations, soient les buts premiers visés par l'application de la loi en matière de coalition. Le Conseil économique a suggéré qu'en plus du rôle dissuasif important que jouait la menace de sanctions criminelles le Parlement devrait envisager l'inclusion, dans le mécanisme d'application de la Loi, d'un droit d'action de nature privée et civile. Les raisons fondamentales pour lesquelles le Conseil économique tentait d'apporter une dimension de droit civil à une partie de la politique économique du gouvernement fédéral étaient "de mieux orienter cette politique vers la réalisation des objectifs économiques, d'en accroître l'efficacité et de la rendre plus facilement acceptable au grand public" (p. 123 du Rapport provisoire). De l'avis du Conseil, fonder la constitutionnalité sur la compétence en matière de droit criminel contribuait à la rigidité et à "l'inflexibilité de la loi et de son application. Dans le cas d'actes criminels, la preuve doit être établie au‑delà de tout doute raisonnable. Les accusations doivent être formulées et prouvées de la façon catégorique que détermine la loi."
Le Conseil économique a mentionné de façon particulière les lois antitrust américaines qui accordent un droit d'action en dommages‑intérêts aux particuliers qui estiment avoir subi un préjudice en raison de pratiques monopolistiques. Le Conseil a souligné que, d'après l'expérience américaine, les poursuites civiles avaient eu un effet de dissuasion important. Dans l'arrêt Perma Life Mufflers, Inc. v. International Parts Corp., 392 U.S. 134 (1967), le juge Black de la Cour suprême des États‑Unis a qualifié l'action civile en dommages‑intérêts intentée par un particulier qui est prévue dans les lois antitrust de ce pays d' [TRADUCTION] "appui solide à l'application des lois antitrust", à la p. 139:
[TRADUCTION] Les arrêts Simpson [Simpson v. Union Oil Co., 377 U.S. 13 (1964)] et Kiefer‑Stewart [Kiefer‑Stewart Co. v. Seagram & Sons, 340 U.S. 211 (1951)] étaient tous les deux fondés sur la reconnaissance que les fins des lois antitrust sont mieux servies par la garantie que les poursuites à l'instance de particuliers constitueront une menace constante qui dissuadera quiconque d'adopter un comportement contraire aux lois antitrust. Le demandeur qui obtient des dommages‑intérêts triples n'est peut‑être pas moins coupable moralement que le défendeur, mais le droit l'encourage à poursuivre pour favoriser l'intérêt public supérieur en matière de concurrence. Être plus exigeant à l'égard de la nature plus ou moins morale du comportement des parties n'aurait pour effet que de compromettre sérieusement l'utilité des poursuites à l'instance de particuliers comme appui solide à l'application des lois antitrust. Et reconnaître au demandeur le droit de profiter d'un gain imprévu n'incite pas ceux qui sont dans sa situation à commettre des violations répétées puisqu'ils demeurent entièrement assujettis aux recours civils et criminels en cas de conduite illégale de leur part. Kiefer‑Stewart, précité.
Bien qu'il y ait des différences entre l'art. 31.1 et les dispositions américaines sur les recours civils, y compris l'adjudication de dommages‑intérêts triples en vertu du droit américain, j'estime que l'expérience américaine en matière de lois antitrust ne doit pas être écartée.
Le Conseil économique a également recommandé que les mécanismes d'application de nature civile soient étendus de manière générale pour augmenter la souplesse nécessaire à la lutte contre les pratiques du commerce qui diminuent la concurrence. Dans le but de se conformer à ces propositions, un certain nombre de dispositions ont été ajoutées à la Loi en 1975, y compris toute la partie IV.1 intitulée Affaires que la Commission peut examiner.
Même s'il est vrai que la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions a existé pendant des décennies sans disposition équivalente à l'art. 31.1, je ne vois pas pourquoi les recours prévus en cas de violation de la Loi devraient être figés dans le temps. Il n'y a pas d'obstacle constitutionnel à la modification des dispositions réparatrices de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions en vue de les adapter aux réalités économiques changeantes.
Pour ces motifs, je conclus que l'art. 31.1 fait partie intégrante de l'économie de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions qui réglemente les pratiques monopolistiques. Le rapport entre l'article et la Loi satisfait aisément au critère de validité de l'article. Il ne faut pas interpréter cette conclusion comme justifiant le maintien de toutes les dispositions qui accordent à un particulier un droit d'action de nature civile et qui se rattachent à un système valide de réglementation des échanges et du commerce ou à tout autre genre de système particulier. L'article 31.1 est soigneusement défini et restreint par les termes de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions.
Cette conclusion a pour effet de repousser l'argument de l'appelant selon lequel l'art. 31.1 rompt en faveur du Parlement l'équilibre constitutionnel entre le domaine fédéral et celui des provinces. Le fait de se conformer à toutes les conditions que j'ai analysées garantit que l'équilibre constitutionnel ne sera pas rompu. Il convient également de mentionner que l'art. 31.1 ne possède pas en soi les caractéristiques des dispositions dont la validité n'a pas été maintenue à titre d'exercice de la compétence générale en matière d'échanges et de commerce: a) la réglementation d'un seul et même commerce même à l'échelle nationale (Labatt Breweries, précité); b) la réglementation d'une série de commerces individuels par divers règlements ou codes de commerce applicables à chaque secteur individuel (Renvoi: Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373); c) le contrôle de la production dans un secteur local (Transports Nationaux du Canada, précité); d) la réglementation de la conduite éthique de particuliers qui s'adonnent à un commerce, qui n'a aucun lien avec un système général régissant les relations commerciales (Vapor Canada, précité); e) la réglementation des contrats d'une entreprise ou d'un commerce en particulier (Parsons, précité).
L'un des arguments invoqués par l'appelante et les intervenants pour faire déclarer l'art. 31.1 inconstitutionnel était que l'article n'était pas différent de l'al. 7e) de la Loi sur les marques de commerce que cette Cour a annulé dans l'arrêt Vapor Canada, précité. J'ai déjà traité de plusieurs des préoccupations soulevées par cet argument. Mais en raison de l'importance que les parties accordent à cette affaire, je vais examiner ses implications de façon plus détaillée.
À mon avis, il n'y a aucune analogie entre l'art. 31.1 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions et l'al. 7e) de la Loi sur les marques de commerce. L'alinéa 7e) prévoyait:
7. Nul ne doit
. . .
e) faire un autre acte ou adopter une autre méthode d'affaires contraire aux honnêtes usages industriels ou commerciaux ayant cours au Canada.
L'appelante invoque l'extrait suivant des motifs du juge en chef Laskin qu'elle estime décisif quant à la constitutionnalité de l'art. 31.1 (à la p. 165):
C'est en vain qu'on cherche dans l'art. 7, à plus forte raison dans l'al. e), un système de réglementation. L'application en est laissée à l'initiative des particuliers, sans contrôle public par un organisme qui surveillerait de façon permanente l'application des règlements, ce qui donnerait au moins quelque apparence de fondement à la prétention que l'al. e) de l'art. 7 est de portée nationale ou qu'il vise tout le Canada. L'objet de la disposition n'est pas le commerce mais l'éthique des personnes qui s'adonnent au commerce ou aux affaires, et, à mon avis, on ne peut maintenir une semblable disposition seule et sans lien avec un système général régissant les relations commerciales dépassant l'intérêt local. Même en disant qu'elle vise des pratiques commerciales, son application pour action civile à l'instance des particuliers lui donne un caractère local parce qu'elle vise, dans ses termes, des concurrents locaux ou à l'intérieur d'une même province aussi bien que des concurrents au niveau interprovincial.
Je ne puis accepter que ce passage implique que l'art. 31.1 n'est pas une disposition législative relative aux échanges et au commerce. Deux traits importants distinguent l'art. 31.1 de l'al. 7e) de la Loi sur les marques de commerce. Premièrement, l'al. 7e) n'avait aucun lien avec les pratiques commerciales ni avec les marques de commerce. L'alinéa 7e) visait la conduite éthique de personnes qui s'adonnaient au commerce ou aux affaires et s'appliquait non pas à des pratiques commerciales monopolistiques interdites précises, mais "à l'ensemble des relations commerciales dans n'importe quelle activité, même si elle ne relève pas de la compétence législative fédérale" (Vapor Canada, précité, à la p. 164). Le juge en chef Laskin a fait ressortir l'absence de lien entre tout l'art. 7 et le reste de la Loi sur les marques de commerce, en faisant remarquer que l'article (aux pp. 141 et 142) "est le seul à ne pas traiter des marques de commerce ou des noms commerciaux". À mon avis, c'est dans le passage suivant du juge en chef Laskin que les appelants invoquent et qui vient d'être cité que l'on peut trouver la clé nous permettant de comprendre les motifs justifiant l'annulation de l'al. 7e): "on ne peut maintenir une semblable disposition seule et sans lien avec un système général". Par contre, l'art. 31.1 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions n'est pas une disposition isolée qui a été insérée dans une loi dont le contenu est tout à fait différent. Il ne constitue qu'un moyen parmi d'autres de lutter contre des activités monopolistiques et de réaliser l'objet même qui sous‑tend la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions. Contrairement à l'al. 7e) de la Loi sur les marques de commerce, l'art. 31.1 n'établit pas un droit d'action disparate qui n'a rien à voir avec l'économie générale de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions.
Deuxièmement, l'al. 7e) de la Loi sur les marques de commerce établissait un droit d'action très large et indéfini pour tout acte visé par l'expression ambiguë "contraire aux honnêtes usages industriels ou commerciaux ayant cours au Canada". L'article 31.1 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions est nettement restreint à des dispositions précises qui se retrouvent ailleurs dans la Loi. Le juge Rowbothom est parvenu à la même conclusion dans l'arrêt Henuset Bros. Ltd. v. Syncrude Canada Ltd., précité, à la p. 306:
[TRADUCTION] La question qui est soulevée devant moi est analogue à celle soulevée dans l'arrêt MacDonald et al. c. Vapor Canada Ltd. et al. (1976), 66 D.L.R. (3d) 1, 22 C.P.R. (2d) 1, [1977] 2 R.C.S. 134, mais la loi qui doit être examinée diffère sous plusieurs aspects importants. L'alinéa 7e) de la Loi sur les marques de commerce, S.R.C. 1970, chap. T‑10, même lorsqu'il est rapproché des autres paragraphes de l'article et de l'art. 53 de la Loi, est vague et disjonctif. L'article 31.1 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions se rapporte directement aux parties IV, IV.1 et V par renvoi aux pratiques interdites dans ces parties. L'alinéa 7e) de la Loi sur les marques de commerce, examiné seul ou conjointement avec les autres paragraphes et l'art. 53 de la Loi ne se rapporte à aucun système global de réglementation et de contrôle des infractions qui portent atteinte à la conduite des affaires et du commerce. L'article 31.1 de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, parce qu'il est lié aux parties mentionnées précédemment, fait partie d'un système complet de réglementation et de contrôle des pratiques commerciales monopolistiques . . .
Les autres raisons que le juge en chef Laskin a invoquées pour conclure que l'al. 7e) de la Loi sur les marques de commerce ne pouvait être maintenu en vertu de la compétence en matière d'échanges et de commerce découlent du fait que l'al. 7e) ne faisait pas partie d'un système valide de réglementation nationale. Le juge en chef Laskin a souligné l'absence, à l'al. 7e), de contrôle public par un organisme qui surveillerait de façon permanente l'application des règlements et l'incapacité d'établir que la disposition avait une portée nationale. Aucune de ces questions ne se pose dans le cas de l'art. 31.1 puisque la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions comporte un système de réglementation qui fonctionne sous la surveillance d'un organisme de réglementation et qui a une portée nationale. Le juge en chef Laskin a également souligné que l'al. 7e) est une disposition isolée qui vise la conduite éthique des personnes qui s'adonnent aux affaires. L'article 31.1 ne vise pas plus la conduite éthique que ne le fait la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions dans son ensemble. Enfin, le juge en chef Laskin souligne que l'application de l'al. 7e) à l'instance des particuliers confère à la disposition un caractère local parce qu'elle pourrait viser des concurrents à l'intérieur d'une même province. À mon avis, le fait qu'une loi fédérale puisse avoir des ramifications sur le commerce dans une seule province ne sera pas fatal à la validité de cette loi. Toute loi générale aura forcément des répercussions locales et il serait absurde d'invalider des lois pour cette seule raison. Toutes les dispositions de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions peuvent s'appliquer à des opérations purement intraprovinciales. D'ailleurs, la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions ne serait pas une loi efficace en matière de concurrence si elle ne pouvait viser les activités intraprovinciales. Le simple fait que l'art. 31.1 puisse s'appliquer à des opérations qui se déroulent entièrement dans une seule province ne compromet pas la validité de l'article.
Il est également important de reconnaître que, bien qu'elle ait annulé un droit d'action de nature civile dans l'arrêt Vapor Canada, précité, la Cour n'a pas interdit le maintien d'actions de nature privée créées par des lois fédérales, en vertu d'autres chefs de compétence fédérale. La Cour n'a pas annulé l'al. 7e) simplement parce qu'il donnait ouverture à des mesures d'exécution d'initiative privée. C'est l'article 53 de la Loi sur les marques de commerce qui établissait le droit d'action de nature civile:
53. Lorsqu'il est démontré à une cour compétente, qu'un acte a été accompli contrairement à la présente loi, la cour peut rendre l'ordonnance que les circonstances exigent, y compris une stipulation portant un redressement par voie d'injonction et le recouvrement de dommages‑intérêts ou de profits, et peut donner des instructions quant à la disposition des marchandises, colis, étiquettes et matériel publicitaire contrevenant à la présente loi et de toutes matrices employées à leur égard.
C'était, et c'est encore, à l'initiative des particuliers que revenait l'application des dispositions législatives sur les marques de commerce. L'application des dispositions fédérales sur les brevets, savoir la Loi sur les brevets, S.R.C. 1970, chap. P‑4, art. 56 à 62, et ses modifications, et sur le droit d'auteur, savoir la Loi sur le droit d'auteur, S.R.C. 1970, chap. C‑30, art. 20 à 24, est laissée à l'initiative des particuliers.
En résumé, les faits de l'arrêt Vapor Canada, précité, se distinguent clairement de ceux de la présente affaire.
Pour tous les motifs qui précèdent, je suis d'avis que l'art. 31.1 est conforme à la compétence du Parlement en raison de son rapport avec le système de réglementation économique contenu dans la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions.
X
Dispositif
Je conclus que la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions et l'art. 31.1 de cette loi constituent des mesures législatives fédérales valides conformément à la compétence du Parlement en matière d'échanges et de commerce qui touche tout le pays. Par conséquent, je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens et de répondre aux questions constitutionnelles de la façon suivante:
Question 1.La Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, chap. C‑23 (la "Loi") et ses modifications, relève‑t‑elle en totalité ou en partie de la compétence législative que possède le Parlement du Canada en vertu du par. 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867?
Réponse.Oui.
Question 2.L'article 31.1 de la Loi relève‑t‑il de la compétence législative du Parlement du Canada?
Réponse.Oui.
Pourvoi rejeté avec dépens. Les deux questions constitutionnelles reçoivent une réponse affirmative.
Procureurs de l'appelante: Osler, Hoskin & Harcourt, Toronto.
Procureurs de l'intimée: Stikeman, Elliott, Toronto.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Canada: Frank Iacobucci, Ottawa.
Procureur de l'intervenant le procureur général du Québec: Le procureur général du Québec, Ste‑Foy.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique: Le procureur général de la Colombie‑Britannique, Victoria.
Procureur de l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan: Brian Barrington‑Foote, Regina.
Procureur de l'intervenant le procureur général de l'Alberta: Le procureur général de l'Alberta, Edmonton.
*Le juge Le Dain n'a pas pris part au jugement.
** Voir Erratum, [1989] 2 R.C.S. iv
*** Voir Erratum, [1989] 2 R.C.S. iv
**** Voir Erratum, [1989] 2 R.C.S. iv
