Morier et Boily c. Rivard, [1985] 2 R.C.S. 716 (19 décembre 1985)

Morier et Boily c. Rivard, [1985] 2 R.C.S. 716

Gilbert Morier et Raymond Boily Appelants;

Gilles Rivard Intimé;

Commission de police du Québec, le procureur général de la province de Québec, l'éditeur officiel du Québec et le Conservateur en chef de la bibliothèque nationale du Québec Mis en cause.

No du greffe: 17896.

1985: 21 mai; 1985: 19 décembre.

Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard, Lamer, Wilson, Le Dain et La Forest.

en appel de la cour d'appel du québec

POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Québec, [1983] C.A. 334, [1983] R.D.J. 514, qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure. Pourvoi accueilli, les juges Wilson et La Forest sont dissidents.

Georges Emery, c.r., pour l'appelant Boily.

Michel Décary, pour l'appelant Morier.

Pierre Lemieux et André Gaudreau, pour le mis en cause le procureur général du Québec.

Guy Pepin, c.r., et Isabelle Geoffrey, pour l'intimé.

Le jugement du juge en chef Dickson et des juges Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard, Lamer et Le Dain a été rendu par

1. Le Juge Chouinard—L'intimé, un avocat en exercice depuis plus de 20 ans, allègue que sa conduite a été blâmée dans un rapport de la Commission de police au procureur général du Québec. Ce rapport est intitulé «La criminalité dans certains milieux d'affaires, à Québec».

2. À la suite de la publication de ce rapport, l'intimé a intenté un double recours contre les appelants, membres additionnels de la Commission et signataires du rapport, et la Commission elle‑même.

3. Les deux recours de l'intimé sont joints dans une même action. Par le premier recours, de la nature d'une action directe en nullité fondée sur l'art. 33 C.p.c., l'intimé demande que le rapport en question soit déclaré nul et non avenu de même que toute la preuve recueillie en vue de sa préparation. Subsidiairement, il demande que soient déclarés nulles et non avenues la partie du rapport où il est fait mention de lui ainsi que toute la preuve relative à la faillite de Terreau & Racine Ltée.

4. Par le second recours, l'intimé demande que la Commission et les appelants soient condamnés conjointement et solidairement à lui payer la somme de 250 000 $ à titre de dommages exemplaires, conformément au deuxième alinéa de l'art. 49 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., chap. C‑12. L'article 49 dispose:

49. Une atteinte illicite à un droit ou à une liberté reconnu par la présente Charte confère à la victime le droit d'obtenir la cessation de cette atteinte et la réparation du préjudice moral ou matériel qui en résulte.

En cas d'atteinte illicite et intentionnelle, le tribunal peut en outre condamner son auteur à des dommages exemplaires.

5. Entre autres choses, l'intimé reproche aux appelants d'avoir utilisé, pour les fins de leur rapport, la preuve recueillie à l'occasion d'une première enquête à laquelle était présent l'appelant Boily mais non l'appelant Morier. L'intimé allègue en outre que les appelants ne l'ont pas informé des faits qui lui étaient reprochés et ne lui ont pas permis d'être entendu à ce sujet. L'intimé fut appelé comme témoin lors de la première enquête, mais ne fut jamais avisé comme l'exige l'art. 34.3 de la Loi de police, L.R.Q., chap. P‑13:

34.3 La Commission ne peut, dans ses rapports, blâmer la conduite d'une personne ou recommander que des sanctions soient prises contre elle, à moins de l'avoir informée des faits qu'on lui reproche et de lui avoir permis d'être entendue à ce sujet.

Cette obligation cesse si cette personne a été invitée à se présenter devant la Commission dans un délai raisonnable et si elle a refusé ou négligé de le faire. Cette invitation est signifiée de la même façon qu'une assignation en vertu du Code de procédure civile.

6. L'intimé allègue encore bien d'autres faits. Voici du reste les principales allégations de la déclaration:

4. Tel qu'il sera ci‑après expliqué, les défendeurs ont agi sans juridiction et/ou ont excédé la juridiction qu'ils prétendaient avoir, notamment en ce que:

4.1 ils ont violé la Loi et la règle de justice naturelle audi alteram partem;

4.2 les défendeurs ont omis de se conformer à l'article 34.3 de la Loi de police quant au demandeur;

4.3 les défendeurs ont agi d'une façon discriminatoire envers le demandeur;

4.4 les défendeurs ont violé les dispositions de la Charte des droits et libertés de la personne;

4.5 le défendeur, Gilbert Morier, ne pouvait signer le rapport relativement au demandeur et au sujet de Terreau & Racine Ltée vu qu'il n'a pas entendu les témoignages;

4.6 le quorum de deux relativement au dossier de Terreau & Racine Ltée, tel que stipulé à la loi, n'a pas été observé par le défendeur Gilbert Morier;

4.7 les défendeurs ont sciemment commis une fraude à la loi;

...

23. Tel qu'il appert dudit rapport (P‑9), une partie complète est consacrée à l'affaire de la faillite de Terreau & Racine Ltée et le nom du demandeur y est mentionné à plusieurs reprises;

24. De plus, ledit rapport du 27 novembre 1980 (P‑9) qui faisait suite à la deuxième enquête, comporte des citations du témoignage du demandeur rendu lors de la première enquête devant un banc différent, notamment dans le chapitre portant sur l'affaire de Terreau & Racine Ltée;

25. Ce faisant, comme le demandeur n'avait pas témoigné sur cette question devant le banc présidé par le juge Gilbert Morier, le témoignage du demandeur portant sur l'affaire de la faillite de Terreau & Racine Ltée constituait une preuve hors instance et du ouï‑dire;

26. Le demandeur a été très sévèrement blâmé par la Commission et par les commissaires Gilbert Morier et Raymond Boily tant dans le rapport qu'au chapitre des recommandations;

27. Or, le demandeur n'a jamais été entendu et n'a jamais eu l'occasion d'être entendu sur la question de la faillite de Terreau & Racine Ltée, par le banc formé des commissaires Morier et Boily le tout contrairement aux règles de la justice naturelle et à la Charte des droits et libertés de la personne et à l'article 34 de la Loi de police;

28. Sans limiter la portée générale des termes qui précèdent, les commissaires Morier et Boily dans leur rapport du 27 novembre 1980 (P‑9), ont blâmé le demandeur sans l'avoir informé des faits qu'on lui reprochait et sans l'avoir invité à être entendu à ce sujet, le tout contrairement à l'article 34.3 de la Loi de police....

...

31.4 La défenderesse et les défendeurs ont excédé leur mandat en se donnant comme but de sensibiliser l'opinion publique alors que leur mandat se limitait à faire rapport au Procureur Général, le tout tel qu'il appert des extraits dudit rapport:

p. 2 «L'intérêt d'une enquête comme celle que nous avons tenue apparaît dans la loi: informer le Gouvernement par un rapport sur un aspect de la criminalité, et aussi sensibiliser le public sur les méfaits du crime organisé.»

p. 3 «Nous avons choisi d'exposer dans notre rapport tous les faits importants dont nous avons été saisis, sans restriction, afin d'informer le procureur général et de renseigner le public de la façon la plus adéquate possible en formulant le voeu que l'action judiciaire appropriée interviendra ainsi plus rapidement.»

...

31.10 Ce faisant, la défenderesse et les défendeurs ont manqué gravement à leur devoir d'agir équitablement (duty to act fairly), en traitant le demandeur de façon injuste, abusive, discriminatoire et inéquitable puisque, tel qu'il sera démontré à l'enquête, des avis exigés à l'article 34.3 ont été envoyés à d'autres personnes appelées à témoigner lors de l'enquête tenue en vertu de l'Arrêté en Conseil 3458‑79 (P‑4);

7. Ces allégations sont avancées au soutien tant du recours en nullité du rapport et de la preuve recueillie que du recours en dommages.

8. Seul ce dernier recours toutefois fait l'objet du pourvoi. Par ailleurs, la Commission de police également visée par le recours en dommages n'est pas partie au pourvoi.

9. Ceci s'explique du fait qu'avant de plaider à l'action chacun des appelants a présenté une requête en irrecevabilité invoquant l'immunité que lui confère l'art. 22 de la Loi de police:

22. Aux fins d'une enquête qu'elle tient en vertu de la présente loi ou de toute autre loi, la Commission ainsi que chacun de ses membres et toute personne autorisée par elle à faire enquête sont investis des pouvoirs et de l'immunité d'un commissaire nommé en vertu de la Loi sur les commissions d'enquête (chapitre C‑37).

10. L'article 16 de la Loi sur les commissions d’enquête, L.R.Q., chap. C‑37, édicte:

16. Les commissaires jouissent de la même immunité et des mêmes privilèges que les juges de la Cour supérieure, pour tout acte fait ou omis dans l'exécution de leurs devoirs.

Le jugement de la Cour supérieure et l'arrêt de la Cour d'appel

11. Concluant à l'immunité absolue des appelants, le juge de la Cour supérieure a accueilli les requêtes en irrecevabilité, rejeté le recours en dommages de l'intimé contre les appelants tout en déclarant inopposables à ces derniers les paragraphes pertinents des allégations et des conclusions de la déclaration.

12. Par un arrêt unanime, Rivard c. Morier, [1983] C.A. 334, la Cour d'appel a infirmé la Cour supérieure et rejeté les requêtes en irrecevabilité pour les motifs suivants (à la p. 335):

L'immunité des juges de la Cour supérieure n'est pas définie par la loi. La jurisprudence quant à son étendue a évolué. Voir Sirros c. Moore, [1975] Q.B. 118 (R.‑U.). L'immunité ne serait pas absolue mais dépendrait grandement de l'ultra vires de l'acte posé par le juge et de la connaissance que celui‑ci avait de l'absence de sa compétence.

Or la notion de compétence et le concept de connaissance s'évaluent difficilement dans l'abstrait: la plupart du temps il vaut mieux voir les circonstances exactes d'une affaire avant de pouvoir statuer.

C'est le cas dans la présente cause: l'appelant a allégué que les intimés ont commencé une enquête sans publier d'avis et qu'ils ont blâmé sa conduite sans lui avoir donné l'occasion de se disculper et ceci contrairement aux dispositions spécifiques de la loi en vertu de laquelle ils détenaient leur mandat.

La preuve qui sera faite de ces allégations sera plus ou moins circonstanciée. Si certaines circonstances étaient prouvées, un juge pourrait en arriver à la conclusion que l'immunité dont jouissaient les intimés ne constituait pas une fin de non‑recevoir à l'action de l'appelant.

À ce stade des procédures, il y a lieu d'accorder le bénéfice du doute à l'appelant.

Bref, je ne peux me convaincre que les allégations de l'action de l'appelant ne font pas voir un droit contre les intimés.

La position des appelants

13. Selon les appelants la question que pose ce pourvoi est la suivante: «L'immunité des juges de la Cour supérieure est‑elle absolue?»

14. Ils résument ainsi leur position:

À cette question, les appelants répondent par l'affirmative et soumettent que:

A Les [commissaires] jouissent de l'immunité des juges de la Cour Supérieure;

B L'immunité des juges de la Cour Supérieure est absolue;

C L'immunité des [commissaires] étant absolue, toute demande pour dommages fondée sur une atteinte illicite à un droit personnel est irrecevable en droit.

La position du procureur général du Québec

15. Le procureur général du Québec, mis en cause, intervient au soutien des appelants.

16. Son exposé porte sur les deux points suivants:

1. pour quels actes les commissaires nommés en vertu de la Loi de police (L.R.Q., c. P‑13) bénéficient‑ils de l'immunité des juges de la Cour supérieure?;

2. l'immunité de poursuite civile des juges de la Cour supérieure est‑elle absolue?

17. Le procureur général soumet que:

1. les commissaires nommés en vertu de la Loi de police (L.R.Q., c. P‑13) jouissent de la même immunité que les juges de la Cour supérieure pour tout acte relatif à l'accomplissement de leurs devoirs d'enquête;

2. l'immunité de poursuite civile des juges de la Cour supérieure est absolue;

3. l'action en dommages instituée contre les appelants est irrecevable en droit.

La position de l'intimé

18. L'intimé place le débat sur un tout autre plan. Voici comment il énonce les questions en litige:

Dans leur mémoire, les appelants présentent la question en litige comme portant sur le caractère absolu ou relatif de l'immunité des juges d'une cour supérieure en cas de poursuite en justice.

Or l'intimé soumet que la question en litige n'est pas celle que les appelants soulèvent. La Commission de Police du Québec n'est pas une cour supérieure de justice, c'est un simple organisme administratif et les personnes qui agissent comme membres de cet organisme ont alors le statut d'agents publics et non celui de juges. L'immunité des juges de la Cour supérieure est une question abstraite régie par des règles déjà fixées par le droit commun au Royaume‑Uni et qui ne sont pas différentes au Canada et au Québec (H. Patrick Glenn, La responsabilité des juges, (1983) 28 McGill L.J. 228). La présente action en nullité et en dommages exemplaires est dirigée notamment contre les appelants Morier et Boily en leur qualité d'agents publics ou de membres de la Commission de Police, et non en tant que juges d'une Cour supérieure.

La position de l'intimé Rivard est que le présent litige s'analyse essentiellement comme un problème de responsabilité personnelle des agents publics membres d'un organisme administratif et pose le problème de l'interprétation des lois du Québec modifiant le droit commun de la responsabilité personnelle des agents publics, en leur conférant, en certaines circonstances et à certaines fins, les pouvoirs ainsi que les immunités d'un juge de la Cour supérieure. Plus précisément, il s'agit de déterminer si les appelants Morier et Boily, faisant enquête et rapport en qualité de membres de la Commission de Police, bénéficient des immunités d'un juge de la Cour supérieure à toutes fins que de droit et à toutes les étapes de l'exercice de ce mandat, y compris à l'égard des propos et des blâmes qu'ils tiennent dans le rapport d'enquête qu'ils soumettent au Procureur général et qui est ensuite publié et diffusé.

Le litige ne porte pas, selon l'intimé, sur la nature de l'immunité des juges de la Cour supérieure, mais sur son champ d'application, eu égard à l'interprétation à donner aux lois du Québec lorsqu'elles étendent cette immunité ainsi que ces pouvoirs en partie à des agents publics de statut et de formation variables.

19. L'intimé formule deux propositions qu'il développe ensuite en les scindant en plusieurs sous‑ propositions. Ces deux propositions sont:

1. Selon le droit commun, l'agent public habilité à faire enquête et à faire rapport en vertu de la loi est responsable «in tort» ou pour faute comme tout particulier majeur et capable, notamment pour les propos ou conclusions contenus dans tel rapport d'enquête et les actes commis sans autorité ou en violation de la loi.

2. Les lois de la province de Québec ne confèrent pas à la Commission de Police du Québec enquêtant sur certains aspects de la criminalité, les attributs d'une cour de justice, à toutes les étapes de ces enquêtes; et en faisant rapport au Procureur général, les appelants agissaient comme agents publics et non en vertu de leurs pouvoirs de juges de la Cour supérieure et ils ne sont pas alors protégés par le régime spécial d'immunité des juges de la Cour supérieure.

20. À l'appui de sa première proposition l'intimé fait valoir en premier lieu que:

1.1 Selon le droit commun, un agent public ne bénéficie d'aucune immunité de principe et il est pleinement responsable «in tort» ou pour faute lorsqu'il agit sans autorité ou en violation de la loi.

21. L'intimé cite les arrêts suivants:

—McGillivray v. Kimber (1915), 52 R.C.S. 146 (notamment à la p. 168, le juge Duff);

—Roncarelli v. Duplessis, [1959] R.C.S. 121 (notamment aux pp. 141 et 142, le juge Rand);

—Chartier c. Procureur général du Québec, [1979] 2 R.C.S. 474.

22. Cependant aucune de ces affaires ne portait sur l'interprétation de dispositions législatives semblables à celles applicables en l'espèce.

23. L'intimé soumet par ailleurs que:

1.2 Selon le droit commun, un agent public agissant en vertu de la loi...bénéficie des mêmes immunités que [l]es juges des cours de justice lorsqu'il agit comme tribunal et est investi des attributs d'une cour de justice.

L'intimé ajoute:

Mais, les organismes administratifs, même investis de pouvoirs quasi‑judiciaires, ne sont pas sur un pied d'égalité avec les cours de justice.

L'intimé conclut cette rubrique par ce passage:

Malgré ces différences fondamentales, la jurisprudence a étendu, pour des raisons d'intérêt public, le régime des immunités dont bénéficient les juges des cours de justice, aux membres des organismes administratifs, non pas en toutes circonstances ou à toutes fins que de droit, mais uniquement en certaines situations précises, savoir lorsqu'ils exercent en vertu de la loi les attributs d'une cour de justice, bref lorsqu'ils agissent comme tribunal ou posent des actes d'autorité comme le fait une cour de justice.

24. À l'appui de ces divers énoncés l'intimé cite plusieurs arrêts, notamment: Société Radio‑Canada c. Commission de police du Québec, [1979] 2 R.C.S. 618, et O’Connor v. Waldron, [1935] A.C. 76.

25. Dans l'affaire de la Société Radio‑Canada, cette Cour a décidé que la Commission de police n'avait pas le pouvoir de punir quelqu'un à la suite d'outrage au tribunal commis hors sa présence. Il s'agissait d'interpréter l'art. 7 de la Loi sur les commissions d’enquête que voici:

7. La majorité des commissaires doit assister et présider à l'examen des témoins, et les commissaires ont, ou la majorité d'entre eux, en ce qui concerne les procédures de cet examen, tous les pouvoirs d'un juge de la Cour supérieure siégeant en terme.

26. Le juge Beetz dans ses motifs majoritaires écrit aux pp. 642 et 643:

Mais ce ne sont pas tous les pouvoirs d'un juge de la Cour supérieure que le législateur a voulu conférer à la Commission de police mais seulement ceux qui concernent les procédures de l'examen des témoins.

27. Il s'agissait des pouvoirs des commissaires en ce qui concerne l'examen des témoins et non de leur immunité pour un acte fait ou omis dans l'exécution de leurs devoirs. À mon avis, cet arrêt n'a aucune application en l'espèce.

28. Dans O’Connor v. Waldron, il fut décidé par le Conseil privé qu'une commission faisant enquête en vertu de la Loi des enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1927, chap. 26, ne jouissait pas d'immunité contre une poursuite en responsabilité à raison de propos diffamatoires tenus au cours de l'enquête. L'article 22 de cette loi conférait aux commissaires enquêteurs les pouvoirs d'une Cour supérieure pour l'administration de la preuve mais, encore une fois, nulle part était‑il question d'immunité, pas plus d'ailleurs que dans la Loi des enquêtes, S.R.C. 1927, chap. 99, applicable aux enquêtes sur les coalitions.

29. Par sa deuxième proposition, l'intimé fait valoir que les appelants, en faisant rapport, ont agi comme agents publics et qu'en conséquence, ils ne sont pas protégés par l'immunité des juges de la Cour supérieure.

30. L'intimé décompose la proposition en trois énoncés que voici:

—Les lois du Québec ne confèrent pas à la Commission de Police du Québec enquêtant sur certains aspects de la criminalité les attributs d'une cour de justice à toutes les étapes de telles enquêtes et notamment à l'étape de la présentation du rapport d'enquête.

—L'article 16 de la Loi de Police modifie le droit commun en établissant au bénéfice des membres et du personnel de la Commission de Police un régime général d'immunité relative seulement protégeant tous les actes officiels en cas de poursuite en justice en dommages‑intérêts.

—L'article 22 de la Loi de Police ne peut s'interpréter comme conférant aux appelants l'immunité spéciale des juges de la Cour supérieure à toutes les étapes de leurs enquêtes et en faisant rapport, les appelants agissaient comme agents publics ordinaires et non dans l'exercice de leurs pouvoirs spéciaux de juges de la Cour supérieure et ne sont donc pas alors protégés par l'immunité spéciale des juges de la Cour supérieure.

31. L'intimé fait de nouveau appel à la common law. Il cite O’Connor v. Waldron, précité, puis l'arrêt de la Chambre des lords Trapp v. Mackie, [1979] 1 All E.R. 489.

32. Dans ce dernier arrêt, lord Diplock propose quatre critères pour déterminer si un organisme est suffisamment apparenté à une cour de justice pour que les témoins appelés à comparaître devant lui puissent jouir d'une immunité absolue. Il écrit à la p. 492:

[TRADUCTION] Donc, pour décider si un tribunal agit d'une manière semblable aux cours de justice et appartient à la catégorie qui confère aux témoins qui y déposent une immunité absolue, par opposition à une immunité relative, il faut premièrement examiner en vertu de quelle autorité le tribunal agit, deuxièmement la nature des questions sur lesquelles il est chargé de faire enquête, troisièmement la procédure adoptée pour mener l'enquête, et quatrièmement les conséquences juridiques de la conclusion à laquelle le tribunal est arrivé par suite de son enquête.

33. Appliquant ces critères à la Commission de police menant une enquête sur certains aspects de la criminalité comme en l'espèce, l'intimé conclut que la Commission ne partage que le premier avec les cours de justice et que, partant, la Commission et ses membres ne jouissent pas d'une immunité absolue.

34. Mais, il faut le préciser, aucun texte législatif correspondant aux dispositions de la Loi de police et de la Loi sur les commissions d’enquête n'était en cause dans cet arrêt de la Chambre des lords qui, à mon avis, ne s'applique pas en l'espèce.

35. Le premier énoncé de l'intimé sous sa deuxième proposition porte que la Commission de police, lorsqu'elle enquête sur la criminalité, n'est revêtue des attributs d'une cour de justice que pour la conduite de l'enquête. Elle ne le serait pas pour la présentation de son rapport. C'est en partant de cette prémisse que l'intimé passe au deux autres énoncés. Fondamentalement, la Commission et ses membres jouiraient de l'immunité des juges de la Cour supérieure en ce qui touche l'examen des témoins seulement mais non en ce qui touche le rapport.

36. Puisque, prétend l'intimé, dans l'art. 22 de la Loi de police les mots «pouvoirs» et «immunité» sont accolés, quand on les retrouve dans la Loi sur les commissions d’enquête ils doivent être sujets à la même interprétation restrictive. Cette Cour dans l'arrêt Société Radio‑Canada c. Commission de police du Québec, précité, a jugé que ce n'était pas tous les pouvoirs d'un juge de la Cour supérieure que la Loi sur les commissions d’enquête conférait à la Commission de police, mais seulement ceux qui se rapportent aux procédures de l'examen des témoins, et qu'en conséquence la Commission n'avait pas le pouvoir de punir pour outrage au tribunal commis hors sa présence. De même, soumet l'intimé, la Commission de police et ses membres ne jouissent de l'immunité des juges de la Cour supérieure qu'en ce qui concerne les procédures de l'examen des témoins.

37. À la lumière des textes de loi pertinents cette conclusion, à mon avis, ne tient pas. Ce n'est que si elle était bien fondée qu'il serait nécessaire d'examiner plus à fond le second et le troisième énoncé mis de l'avant par l'intimé sous sa deuxième proposition. Cela ne me paraît donc pas nécessaire.

38. D'autre part les arguments que l'intimé tire de la common law ne peuvent être déterminants vu précisément l'existence des textes de loi qui disposent de ces matières et qu'il faut maintenant examiner.

La Loi de police et la Loi sur les commissions d’enquête

39. La Loi de police a pour l'un de ses objets de créer une Commission de police. Celle‑ci est chargée de diverses tâches dont celle de faire des enquêtes.

40. Elles sont de trois catégories:

—les enquêtes sur certains aspects de la criminalité commandées par le Gouvernement, en vertu de l'article 20;

—les enquêtes en vertu des deux premiers alinéas de l'article 21, savoir:

les enquêtes sur la Sûreté du Québec, commandées par le Gouvernement;

les enquêtes sur la conduite d'un membre de la Sûreté du Québec, commandées par le Procureur général;

les enquêtes sur un corps de police municipal, commandées par le Gouvernement ou par le conseil municipal intéressé;

les enquêtes sur la conduite d'un membre d'un corps de police municipal, commandées par le Procureur général ou le conseil municipal concerné;

les enquêtes sur la conduite d'un constable spécial, commandées par le Procureur général, ou sur la conduite d'un constable spécial, nommé par le maire, commandées par le conseil municipal;

les enquêtes sur la Sûreté du Québec ou un corps de police municipal, sur la conduite d'un membre de la Sûreté, d'un membre d'un corps de police municipal, ou d'un constable spécial, déclenchées de sa propre initiative ou sur demande écrite d'un citoyen;

—les enquêtes en vertu du troisième alinéa de l'article 21, savoir:

les enquêtes sur la conduite de toute personne agissant au Québec à titre d'agent de la paix, sur l'ordre du Procureur général, de sa propre initiative, ou sur demande motivée d'un citoyen.

41. L'enquête en l'espèce entre dans la première catégorie.

42. L'article 20 stipule:

20. La Commission doit faire enquête, chaque fois que demande lui en est faite par le gouvernement, sur tout aspect de la criminalité qu'il indique.

La Commission doit aussi faire enquête sur les activités d'une organisation ou d'un réseau, ses ramifications et les personnes qui y concourent, dans la mesure qu'indique le gouvernement lorsque ce dernier a des raisons de croire que dans la lutte contre le crime organisé ou le terrorisme et la subversion, il est de l'intérêt public d'ordonner la tenue d'une telle enquête.

43. Je reproduis de nouveau l'art. 22:

44. L'article 35 oblige la Commission à soumettre un rapport écrit au procureur général à la suite de chaque enquête:

35. Lorsqu'une enquête a été faite conformément aux articles qui précèdent, la Commission est tenue de soumettre au procureur général un rapport écrit exposant les constatations qui ont été faites; lorsque l'enquête a été faite à la demande d'une municipalité, avis doit aussi être donné à la municipalité des conclusions de l'enquête; si l'enquête a été faite à la demande d'un citoyen, la Commission peut aussi l'aviser de ses conclusions, et aviser la municipalité intéressée s'il y a lieu.

45. Il convient aussi de reproduire de nouveau les art. 7 et 16 de la Loi sur les commissions d’enquête:

16. Les commissaires jouissent de la même immunité et des mêmes privilèges que les juges de la Cour supérieure, pour tout acte fait ou omis dans l'exécution de leurs devoirs.

46. Ces textes, en ce qui concerne l'immunité de la Commission de police et de ses membres, me paraissent clairs et sans équivoque. Le fait que les «pouvoirs» et «l'immunité» soient accolés dans l'art. 22 de la Loi de police qui renvoie à la Loi sur les commissions d’enquête, ne saurait avoir une influence quelconque sur la définition qu'en donne cette dernière loi. Dans celle‑ci les pouvoirs sont définis aux art. 7 et suivants et l'immunité à l'art. 16.

47. Ce dernier est limpide. L'immunité des commissaires est la même que celle des juges de la Cour supérieure «pour tout acte fait ou omis dans l'exécution de leurs devoirs».

48. L'expression «l'exécution de leurs devoirs» s'entend, dans le contexte de la Loi sur les commissions d’enquête, des devoirs imposés par cette loi.

49. Le serment que les commissaires sont tenus de prêter aux termes de l'art. 2 l'indique de façon expresse:

2. Les commissaires ainsi nommés prêtent au préalable le serment suivant, devant un juge de la Cour supérieure:

«Je, A.B., jure que je remplirai les devoirs qui me sont imposés par les dispositions de la Loi sur les commissions d'enquête, (Lois refondues du Québec, 1977, chapitre C‑37) au meilleur de ma connaissance et de mon jugement. Ainsi Dieu me soit en aide.»

50. Les devoirs que cette loi impose sont ceux de conduire une enquête et de faire un rapport du résultat de l'enquête et de la preuve reçue. Ce sont les art. 1 et 6 qui en disposent:

1. Lorsque le gouvernement juge à propos de faire faire une enquête sur quelque objet qui a trait au bon gouvernement du Québec, sur la gestion de quelque partie des affaires publiques, sur l'administration de la justice ou sur quelque matière importante se rattachant à la santé publique ou au bien‑être de la population, il peut, par une commission émise à cette fin, nommer un ou plusieurs commissaires pour conduire cette enquête.

6. Afin de découvrir la vérité, les commissaires peuvent, par tous les moyens légaux qu'ils jugent les meilleurs, s'enquérir des choses dont l'investigation leur a été déférée.

Aussitôt l'enquête terminée, ils doivent faire un rapport du résultat de l'enquête et de la preuve reçue au gouvernement, qui ordonne l'adoption des mesures justifiées par la nature de la preuve et du rapport.

51. Cette loi ne comprend que 20 articles.

52. L'article 3 pourvoit à la nomination d'un secrétaire et du personnel et autorise les commissaires à «faire les autres dépenses nécessaires à l'accomplissement de leurs devoirs».

53. Selon l'article 4, c'est le gouvernement qui fixe la rémunération des commissaires et du personnel.

54. L'article 5 stipule que les commissaires doivent, dans un délai raisonnable après leur nomination, avoir des réunions pour tenir l'enquête, à l'endroit où la preuve nécessaire peut être recueillie. L'article détermine les avis à donner et traite des ajournements.

55. L'article 8 permet au gouvernement d'accorder une indemnité aux commissaires.

56. L'article 9 dispose de l'assignation, de la comparution et de l'assermentation des témoins.

57. Les articles 10 et 11 ont trait au défaut de comparaître ou de témoigner et de l'outrage au tribunal qui en résulte ainsi que de l'immunité des témoins relative à leur témoignage devant la commission.

58. L'article 12 a trait au refus de produire des documents.

59. L'article 13 pourvoit aux frais des témoins.

60. L'article 14 autorise certains fonctionnaires à procéder d'office à des enquêtes particulières.

61. L'article 15 se rapporte aux enquêtes sur l'emploi des deniers publics.

62. L'article 17 est une clause privative rédigée en la forme habituelle.

63. L'article 18 stipule que toute personne peut obtenir des copies des témoignages.

64. L'article 19 réserve au gouvernement le pouvoir de fixer la date à laquelle les travaux et le rapport doivent être complétés et la limite des frais.

65. Enfin l'article 20, ajouté en 1982, soustrait la loi à l'application des art. 2 et 7 à 15 de la Loi constitutionnelle de 1982.

66. Pareillement les devoirs que la Loi de police impose à la Commission relativement aux enquêtes, consistent à faire enquête et à remettre un rapport écrit. Les dispositions pertinentes se trouvent à la sous‑section 3 intitulée «Enquêtes», de la section II, et comprennent les art. 20 à 36. Les articles 20 et 21 résumés plus haut emploient chacun l'expression «La Commission doit faire enquête ...». Et l'article 35 impose de façon expresse aux commissaires le devoir de faire un rapport écrit. Il ne me paraît pas nécessaire de résumer ici les autres articles dont il est question ailleurs dans cette opinion ou qui règlent certains aspects de la conduite de l'enquête parce qu'en ce qui concerne l'immunité l'art. 22 renvoie tout simplement à l'art. 16 de la Loi sur les commissions d’enquête sur lequel doit porter l'analyse.

67. Ce qu'il importe de souligner c'est que l'art. 16 qui confère aux commissaires la même immunité que celle dont jouissent les juges de la Cour supérieure «pour tout acte fait ou omis dans l'exécution de leurs devoirs», ne fait aucune distinction selon que les commissaires excèdent ou non leur compétence.

68. Il en est autrement dans d'autres juridictions.

69. L'article 15 de la Magistrates’ Courts Act (Northern Ireland) 1964, dont il sera question plus loin dans l'arrêt McC v. Mullan, [1984] 3 All E.R. 908, est ainsi rédigé:

[TRADUCTION] Aucune action n'est recevable contre une personne en raison de questions qui découlent de l'exécution réelle ou prétendue de ses fonctions de magistrat résident ou de juge de paix, à moins que la cour devant laquelle l'action est intentée soit convaincue qu'elle a agi sans compétence ou en excédant sa compétence.

70. Il est question d'une part, de «l'exécution ... de ses fonctions» et d'autre part, d'absence ou d'excès de compétence. Le magistrat pourra être tenu responsable si tout en étant dans l'exécution de sa fonction il agit sans compétence ou excède sa compétence. Cette distinction ne se retrouve pas à l'art. 16.

71. Toutes les provinces ont adopté une législation accordant une immunité aux juges ou aux commissaires qu'elles nomment. Certaines lois distinguent selon que le juge agit dans les limites de sa compétence ou non. D'autres ne font pas la distinction. Il suffira de citer quelques exemples pour illustrer.

72. Le paragraphe 16(1) de la Provincial Court Judges Act, 1981 (Alb.), chap. P‑20.1:

[TRADUCTION] 16(1) Aucune action ne peut être intentée contre un juge pour un acte fait ou omis dans l'exécution de son devoir ou pour un acte fait dans une affaire où il a excédé sa compétence, à moins qu'il ne soit prouvé qu'il a agi avec malveillance et sans cause raisonnable et probable.

73. L'article 37 de la Provincial Court Act, R.S.B.C. 1979, chap. 341:

[TRADUCTION] 37. Un juge, un magistrat ou un arbitre ne peut être tenu responsable des dommages causés par un de ses actes fait ou omis dans l'exécution de son devoir ou relativement à une affaire où il a agi sans compétence ou a excédé sa compétence, à moins qu'il ne soit prouvé qu'il a agi de mauvaise foi ou sans cause raisonnable et probable.

74. L'article 2 de la Justices’ and Magistrates’ Protection Act, R.S.N.S. 1967, chap. 157:

[TRADUCTION] 2 Lorsqu'une action est intentée contre un juge de paix pour des actes faits dans l'exécution de ses fonctions à l'égard d'une question relevant de sa compétence, la déclaration doit expressément alléguer que l'acte était malveillant et sans cause raisonnable et probable, et si à l'instruction de l'action le demandeur ne réussit pas à prouver cette allégation, jugement sera rendu en faveur du défendeur.

75. L'article 23 de The Provincial Court Act, 1978, 1978 (Sask.), chap. 42:

[TRADUCTION] 23. Aucune action ne doit être intentée contre un juge ou un juge de paix à l'égard d'un acte fait ou omis dans l'exécution de ses fonctions ou relativement à une affaire où il n'avait pas compétence ou a excédé sa compétence, à moins qu'il ne soit prouvé qu'il a agi avec malveillance et sans cause raisonnable et probable.

76. Dans chaque cas on distingue entre l'exécution de ses devoirs et l'absence ou l'excès de compétence.

77. Par contre en Ontario et au Québec il n'est pas fait de pareille distinction.

78. Pour l'Ontario c'est l'art. 98 de la Loi de 1984 sur les tribunaux judiciaires, 1984 (Ont.), chap. 11:

98. Les juges des cours de l'Ontario et les protonotaires de la Cour suprême jouissent de la même immunité que les juges de la Cour suprême.

79. Pour le Québec c'est l'art. 1 de la Loi sur les privilèges des magistrats, L.R.Q., chap. P‑24:

1. Nulle action ne peut être intentée contre un juge des sessions, juge de la cour provinciale, juge du Tribunal de la jeunesse, juge de paix ou officier remplissant des devoirs publics en raison d'un acte fait en vertu d'une disposition statutaire du Canada ou du Québec, pour le motif que cette disposition est inconstitutionnelle.

En outre, les juges visés à l'article 260 de la Loi sur les tribunaux judiciaires (chapitre T‑16) jouissent de la même immunité que les juges de la Cour supérieure.

80. Enfin au fédéral, la Loi sur les enquêtes, S.R.C. 1970, chap. I‑13, est muette sur l'immunité des commissaires et, bien qu'il n'y ait pas lieu d'en décider, il est permis de supposer que ce sont les règles de la common law qui s'appliqueraient.

81. Je conclus de ce qui précède que l'expression «dans l'exécution de leurs devoirs» de l'art. 16 de la Loi sur les commissions d’enquête s'entend de l'exécution des devoirs que cette loi impose aux commissaires et que ces devoirs sont celui de conduire l'enquête et celui de faire rapport. Je conclus en outre que contrairement à la législation qui s'applique dans d'autres juridictions, l'art. 16 ne fait aucune distinction selon que l'acte fait ou omis est fait ou omis sans compétence ou en excès de compétence. Il ne faut pas confondre «devoirs» et «compétence». L'article 16 dit «dans l'exécution de leurs devoirs». Il ne dit pas «dans les limites de leur compétence».

82. L'intimé ne prétend pas que le législateur provincial n'a pas le pouvoir de conférer aux juges provinciaux ou à des organismes provinciaux une immunité de la même nature que celle dont jouissent les juges de la Cour supérieure. Le débat n'a pas porté sur cette question même si l'intimé y fait allusion en passant dans l'extrait suivant de son mémoire:

Le législateur n'ignorait évidemment pas les règles du droit commun sur la responsabilité personnelle des agents publics et la doctrine des «attributs des cours de justice», et l'intimé soumet qu'il aurait fallu un texte infiniment plus précis pour bouleverser aussi radicalement le droit commun et conférer aux membres d'un organisme administratif, dans l'exercice de leurs pouvoirs d'enquête, la même immunité que les juges de la Cour supérieure, à supposer qu'un législateur ait l'autorité constitutionnelle pour le faire.

83. Je suis d'avis du reste qu'il s'agit là d'une question de responsabilité délictuelle qui entre dans le champ de la propriété et des droits civils, matières de compétence provinciale exclusive lorsque, comme en l'espèce, la législature légifère sur la responsabilité civile de commissaires enquêteurs qu'elle a le pouvoir de nommer.

84. Je conclus sur ce point que les appelants jouissent de la même immunité qu'un juge de la Cour supérieure non seulement en ce qui concerne les procédures d'examen des témoins, mais aussi en ce qui concerne le rapport remis par eux au procureur général.

L'immunité des juges de la Cour supérieure

85. L'immunité des juges des cours supérieures du Canada, y compris les juges de la Cour supérieure du Québec, est héritée du droit anglais.

86. Dans une affaire de Floyd and Barker (1607), 12 Co. Rep. 23, le principe de l'immunité des juges était reconnu au motif suivant: [TRADUCTION] «car ceci tendrait à la diffamation ou au renversement de tous les juges. Et ceux qui sont les plus sincères seraient soumis à des calomnies continues...» (à la p. 25).

87. Dans Garnett v. Ferrand (1827), 6 B. & C. 611, on trouve aux pp. 625 et 626 le passage suivant:

[TRADUCTION] La loi accorde aux juges cette immunité à l'égard de poursuites et de contestations de la part des particuliers non pas tellement pour leur propre avantage que pour celui de la société et pour l'avancement de la justice, parce que s'ils sont à l'abri des poursuites, ils peuvent être libres d'esprit et indépendants de pensée, comme devraient l'être tous ceux qui administrent la justice.

88. Dans Fray v. Blackburn (1863), 3 B. & S. 576, on peut lire à la p. 578:

[TRADUCTION] C'est un principe de notre droit qu'il ne peut y avoir d'action intentée à un juge de l'une des cours supérieures en raison d'un acte judiciaire, même si l'on soutient qu'il a été fait avec mauvaise foi et par corruption;... La société tire un grand bénéfice de cette règle, qui existe pour son avantage; elle a été établie dans le but de garantir l'indépendance des juges et d'empêcher qu'ils soient harcelés par des poursuites vexatoires.

89. Dans Royal Aquarium and Summer and Winter Garden Society v. Parkinson, [1892] 1 Q.B. 431, le maître des rôles, lord Esher, écrit à la p. 442:

[TRADUCTION] Il est vrai qu'à l'égard des déclarations faites au cours de procédures tenues devant une cour de justice, qu'elles soient faites par un juge, un avocat ou un témoin, il existe une immunité absolue à l'égard de toute poursuite en responsabilité.

90. Dans Halsbury’s Laws of England, 4th ed., vol. 1, 1973, aux pp. 197 et suiv., on peut lire aux nos 206 et 210:

[TRADUCTION] 206. Les personnes protégées. Les personnes qui exercent des fonctions judiciaires dans un tribunal sont dégagées de toute responsabilité civile quelle qu'elle soit pour tout ce qu'elles font ou disent à titre de juge. En outre aucune action ne peut être intentée contre Sa Majesté pour les actes ou omissions des personnes qui s'acquittent de responsabilités de nature judiciaire ou en exécution du processus judiciaire.

210. Portée de la protection. Où que la protection de l'exercice des pouvoirs judiciaires s'applique, elle est si absolue qu'aucune allégation que les actes ou omissions dont on se plaint ont été faits ou dits de mauvaise foi, avec malveillance, par corruption ou sans cause raisonnable ou probable suffit à fonder une action. Toutefois, la protection ne s'étend pas aux actes purement extra‑judiciaires ou étrangers au devoir judiciaire du défendeur; et donc si les mots en cause n'ont pas été prononcés au cours du processus judiciaire, le défendeur n'est pas protégé.

La protection s'étend à tous les juges, jurys, avocats, parties et témoins pour ce qui est dit ou écrit au cours d'une enquête judiciaire, même si le lien avec elle est lointain.

91. H. Brun et G. Tremblay, Droit constitutionnel (1982), écrivent, à la p. 514:

—L'immunité des juges

L'indépendance des tribunaux comporte avant tout un aspect négatif: les juges n'encourent pas de responsabilité civile lorsqu'ils agissent en tant que juges.

Cette immunité absolue est un principe de common law applicable aux juges des cours supérieures même en présence d'allégations de mauvaise foi. Voir Anderson c. Gorrie, [1895] 1 Q.B. 668; Bengle c. Weir, (1929) 67 C.S. 289; Lemieux c. Barbeau, [1972] R.P. 357; et Gabriel c. Langlois, [1973] C.S. 659. Dans le cas de ces juges, on peut dire qu'ils sont immunisés pour tout acte posé dans l'exercice et à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions. Par contre, il est certain que les juges des cours supérieures sont civilement responsables de leurs actes purement personnels, qui sont sans rapport avec leurs responsabilités judiciaires.

92. Les parties ont cité de nombreux autres arrêts et de nombreux auteurs anglais et du Commonwealth, des autres provinces canadiennes et du Québec qui établissent que les juges des cours supérieures sont protégés contre les poursuites civiles et qui consacrent le caractère absolu de l'immunité. Il n'est pas nécessaire de les passer tous en revue.

93. Selon la Cour d'appel cependant cette immunité ne serait pas absolue, mais dépendrait grandement de l'ultra vires de l'acte posé par le juge et de la connaissance que celui‑ci avait de l'absence de sa compétence.

94. La Cour d'appel écrit: «L'immunité des juges de la Cour supérieure n'est pas définie par la loi. La jurisprudence quant à son étendue a évolué».

95. La Cour d'appel s'appuie sur Sirros v. Moore, [1975] 1 Q.B. 118, un arrêt de la Cour d'appel du Royaume‑Uni maintes fois cité depuis tant en jurisprudence qu'en doctrine comme étant l'énoncé de la règle contemporaine de l'immunité.

96. Le passage le plus souvent cité est le suivant du maître des rôles, lord Denning, à la p. 136:

[TRADUCTION] À l'époque moderne, j'opterais pour la formulation suivante: en principe, les juges des cours supérieures n'ont pas plus de prétention à l'immunité que les juges des cours d'instance inférieure. Tous les juges des cours du pays, de l'instance la plus haute à la plus inférieure, devraient jouir des mêmes privilèges et être soumis aux mêmes responsabilités. Si la raison d'être de l'immunité est de garantir qu'ils «soient libres d'esprit et indépendants de pensée» elle s'applique à tous les juges indépendamment de leur rang. Tout juge doit être à l'abri de toute action en responsabilité lorsqu'il agit de façon judiciaire. Tout juge devrait être en mesure de travailler en toute indépendance et à l'abri de toute crainte. Il ne doit pas feuilleter ses recueils en tremblant et en se demandant «Si je prends ce parti, suis‑je exposé à une action en responsabilité?» Pour autant qu'il exerce ses fonctions de bonne foi et sincèrement convaincu d'agir dans les limites de sa compétence, il est à l'abri de toute poursuite. Il peut commettre une erreur sur les faits, il peut ne pas connaître le droit, ce qu'il fait peut être hors de sa compétence, en fait ou en droit, mais pour autant qu'il est sincèrement convaincu d'agir dans les limites de sa compétence, il ne doit pas être recherché en responsabilité. Dès qu'il en est sincèrement convaincu, rien d'autre ne peut le rendre sujet à poursuite. Il ne peut être inquiété par des allégations de mauvaise foi, de préjudice ou d'autre chose de semblable. On a déjà radié des actions fondées sur ces allégations et on continuera de le faire. Rien ne peut le rendre sujet à des poursuites sauf la démonstration qu'il n'exerçait pas une fonction judiciaire, en sachant qu'il n'avait pas la compétence d'agir.

97. Avec égards, je suis d'avis que Sirros n'appuie pas la proposition de la Cour d'appel à l'effet que l'immunité ne serait pas absolue. L'évolution marquée par Sirros me paraît être plutôt la proposition formulée par lord Denning, avec l'accord du lord juge Ormrod, à l'effet de conférer aux juges des tribunaux dits inférieurs la même immunité que celle accordée aux juges de la Cour supérieure. On trouve cette proposition au début du passage précité:

À l'époque moderne j'opterais pour la formulation suivante: en principe, les juges des cours supérieures n'ont pas plus de prétention à l'immunité que les juges des cours d'instance inférieure. Tous les juges des cours du pays, de l'instance la plus haute à la plus inférieure, devraient jouir des mêmes privilèges et être soumis aux mêmes responsabilités.

98. Dans un arrêt postérieur à celui de la Cour d'appel en l'espèce, McC v. Mullan, précité, la Chambre des lords a cependant rejeté cette proposition évolutive de lord Denning à cause des dispositions législatives particulières applicables en Irlande du Nord et de celles applicables en Angleterre qui rendent responsable en dommages un juge de paix ou un magistrat qui agit sans compétence ou qui excède sa compétence. Ces mêmes dispositions prévoient par contre l'indemnisation par l'état d'un juge de paix ou d'un magistrat condamné à payer des dommages en pareilles circonstances. Ce débat est étranger au présent pourvoi.

99. Sur l'étendue de l'immunité des juges des cours supérieures cependant, la position de lord Denning ne me paraît pas différer de celle de la Chambre des lords.

100. Ce qui me paraît être à la source de l'interprétation de la Cour d'appel est la réserve faite par lord Denning, notamment à la toute fin du passage précité où il écrit:

Rien ne peut le rendre sujet à des poursuites sauf la démonstration qu'il n'exerçait pas une fonction judiciaire, en sachant qu'il n'avait pas la compétence d'agir.

101. Pour sa part, lord Bridge of Harwich écrit dans McC v. Mullan, précité, à la p. 916:

[TRADUCTION] Il est bien sûr manifeste que le titulaire d'un office judiciaire qui agit de mauvaise foi, qui fait quelque chose qu'il sait ne pas avoir compétence de faire, est sujet à des poursuites en responsabilité. Si le lord juge en chef lui‑même, après l'acquittement d'un prévenu accusé devant lui d'un acte criminel devait dire: «Le verdict est injustifié» et tout de suite condamner le prévenu à une sentence d'emprisonnement, il serait susceptible de poursuite pour atteinte à la personne. Mais, comme le dit le maître des rôles lord Esher, dans l'arrêt Anderson v. Gorrie [1895] 1 Q.B. 668, à la p. 670:

«...la question se pose de savoir s'il est possible de poursuivre un juge d'une cour d'archives qui a fait quelque chose qui relève de sa compétence, mais qui l'a fait de mauvaise foi et avec malveillance. En vertu de la common law d'Angleterre, il est de règle qu'il ne peut y avoir de poursuite.»

Le principe sur lequel cette règle repose est clair. Si un juge sur mille agit de façon malhonnête, mais dans les limites de sa compétence, au détriment d'une des parties comparaissant devant lui, il est moins préjudiciable à la société de laisser cette partie sans recours que de permettre que neuf cent quatre‑vingt‑dix‑neuf juges honnêtes soient harassés de poursuites vexatoires pour mauvaise foi dans l'exercice de leur compétence.

102. Comme lord Denning, lord Bridge of Harwich fait donc lui aussi une réserve lorsqu'il écrit au début du passage cité qu'un juge, fût‑il Juge en chef, qui à la suite d'un verdict d'acquittement par un jury, s'aviserait de condamner le prévenu à l'emprisonnement, serait susceptible d'une poursuite civile.

103. Mais c'est dans ce sens seulement que se trouverait limitée l'immunité des juges. Voici comment, aux pp. 917 et 918, lord Bridge of Harwich fait les distinctions nécessaires entre l'excès de juridiction qui pourrait donner ouverture à un recours en dommages et l'excès de juridiction qui donne ouverture à l'exercice du pouvoir de surveillance et de contrôle, à l'appel ou aux autres moyens de réformer un jugement:

[TRADUCTION] Le lord juge en chef Lowry, qui a rendu l'arrêt de la Cour d'appel en l'espèce semble d'avis que l'annulation par certiorari de l'ordonnance de l'école de formation signifiait de façon péremptoire que l'ordonnance avait été rendue «sans compétence ou par excès de compétence», pour ce qui a trait à la responsabilité civile des appelants. Il dit:

«...il n'y a pas de motif dans un cas comme l'espèce, d'accorder le certiorari sauf l'absence ou l'excès de compétence.»

Je suppose que, par les mots «un cas comme l'espèce», il a voulu exclure les cas où le certiorari est accordé pour erreur de droit apparente au vu du dossier. Il poursuit cependant en mentionnant l'arrêt Anisminic, [1969] 1 All E.R. 208, [1969] 2 A.C. 147, de manière à laisser entendre que la notion élargie d'acte fait sans compétence ou par excès de compétence que la Chambre de vos Seigneuries a conçue doit s'appliquer de manière à étendre la responsabilité civile éventuelle des juges de paix en vertu de l'art. 15 de la Northern Ireland Act de 1964. Si c'est réellement ce qu'il a voulu dire, je dois, avec égards, exprimer mon profond désaccord.

Je ferai remarquer, en passant, que de 1848 à nos jours, il y a eu de très nombreux cas d'ordonnances de juges infirmées pour absence de compétence, mais très peu de cas où on a eu gain de cause contre eux à l'occasion de poursuites en responsabilité. On aurait toutefois tort d'attacher quelque importance à ce fait, puisque personne n'a de cause d'action contre des juges de paix à cause de déclarations de culpabilité ou d'impositions d'amende ou de toute autre ordonnance rendue sans compétence. La déclaration de culpabilité, l'imposition de l'amende ou l'ordonnance peut être infirmée, avec ou sans dépens contre le juge de paix, l'amende déjà payée sera remboursée, et ce sera tout. La seule cause d'action qui peut exister est pour atteinte à la personne (arrestation ou emprisonnement illégal) ou atteinte aux biens (saisie‑gagerie illégale): voir Polley v. Fordham (No 2) (1904) 91 LT 525, [1904‑7] All E.R. 651, O’Connor v. Isaacs [1956] 2 All E.R. 417, [1956] 2 Q.B. 288.

Mais je crois que la comparaison faite par le lord juge en chef Lowry entre un excès de compétence qui motive l'annulation d'une ordonnance par certiorari et l'excès de compétence qui suffirait à priver les juges de paix qui ont rendu l'ordonnance de leur immunité en vertu de l'art. 15 de la Northern Ireland Act de 1964 n'est pas justifiée par la jurisprudence. Dans l'arrêt Johnston v. Meldon (1891) 30 LR Ir 15, le demandeur avait été déclaré coupable par les juges de paix d'une infraction à une loi pour avoir pêché illégalement et condamné à une amende et à l'emprisonnement faute de payer l'amende. La déclaration de culpabilité a été infirmée parce que le demandeur ayant fait valoir, dans sa défense, une revendication plausible du droit de pêcher où il l'avait fait, avait soulevé un point quant à la propriété des diverses pêches dans les eaux où avait eu lieu l'acte reproché, ce qui constituait une question de titre que les juges de paix n'avaient pas la compétence de trancher. Le demandeur a poursuivi les juges de paix pour emprisonnement illégal. La division de l'échiquier (le baron en chef Palles et les juges Andrews et Murphy) a statué que, malgré l'annulation de la déclaration de culpabilité, puisqu'il n'y avait pas d'allégation de mauvaise foi, il n'y avait pas d'action. Le baron en chef Palles dit dans le jugement principal (aux pp. 28 et 29):

«Je conclus donc que, puisque le demandeur a soutenu avoir le droit...de pêcher, la compétence des juges de paix a pris fin et la déclaration de culpabilité était nulle. Le demandeur soutient ensuite que ce fait suffit à lui seul, indépendamment de toute connaissance ou intention de la part des juges de paix, à fonder l'action; cette prétention est absolument mal fondée. Lord Blackburn souligne dans l'arrêt Pease v. Chaytor ((1863) 3 B & S 620, 122 ER 233) la distinction entre contester la validité d'un jugement d'un tribunal de compétence restreinte pour empêcher l'exécution de ce jugement et le contester dans le but de poursuivre les juges de la cour . . . »

104. Dans cette affaire de McC v. Mullan il s'agissait d'une poursuite en dommages contre des magistrats pour emprisonnement injustifié. La responsabilité des magistrats était régie par l'art. 15 de la Magistrates’ Courts Act (Northern Ireland) 1964 que j'ai déjà cité mais qu'il convient de reproduire de nouveau:

Aucune action n'est recevable contre une personne en raison de questions qui découlent de l'exécution réelle ou prétendue de ses fonctions de magistrat résident ou de juge de paix, à moins que la cour devant laquelle l'action est intentée soit convaincue qu'elle a agi sans compétence ou en excédant sa compétence.

105. Lord Bridge of Harwich fait précéder les passages précités de la mention que son exposé sur l'immunité est obiter. Il écrit à la p. 916:

[TRADUCTION] Vos Seigneuries, je suis bien conscient que tout ce que je dis à ce sujet est obiter puisqu'aucune question de malveillance, avec ou sans compétence, n'est soulevée en l'espèce. Mais lorsque toute la question de la responsabilité des juges découlant de l'exécution réelle ou prétendue de leur fonction est examinée par cette Chambre pour la première fois, même si cet aspect de la question n'a pas été plaidé, je serais désolé de la laisser passer sans commentaires.

106. Puis il traite de l'immunité des juges des cours supérieures, explique qu'à cause de l'art. 15 cette immunité ne peut pas être étendue aux magistrats et juges de paix tel que suggéré par lord Denning dans Sirros v. Moore, précité, et fait les distinctions nécessaires entre l'excès de juridiction qui donnerait ouverture à réformation et l'excès de juridiction qui donne ouverture à un recours en dommages.

107. Dans cette affaire‑là les magistrats avaient omis d'informer le prévenu, non représenté par avocat, de son droit de s'adresser au service d'aide juridique avant d'ordonner sa détention tel qu'ils étaient requis de le faire par la Treatment of Offenders (Northern Ireland) Order 1976. En cela ils avaient excédé leur juridiction et vu l'art. 15 ils pouvaient être poursuivis en dommages.

108. Aucun article équivalant à l'art. 15 n'est applicable aux juges des cours supérieures et ceux‑ci ne sauraient être poursuivis en dommages que dans le cas où s'appliquerait la réserve faite par lord Bridge of Harwich ou avant lui par lord Denning, c'est‑à‑dire selon l'expression du premier, un juge qui de mauvaise foi ferait quelque chose qu'il sait ne pas avoir la compétence de faire, ou selon l'expression du second, un juge qui n'agissait pas dans l'exécution de ses fonctions judiciaires sachant qu'il n'avait aucune compétence pour agir.

109. Il convient de signaler que ni lord Bridge of Harwich, ni lord Denning ne citent d'autorités à l'appui de la réserve qu'ils formulent. Il n'est pas nécessaire de toute façon pour les fins de ce pourvoi d'en décider le bien‑fondé.

110. En effet, en l'espèce il est incontestable que les appelants, membres de la Commission de police, étaient compétents pour faire enquête et pour faire rapport. Il est possible qu'ils aient excédé leur compétence en posant ou en omettant de poser les actes décrits dans la déclaration. Il est possible qu'ils aient violé les règles de la justice naturelle, qu'ils n'aient pas informé l'intimé des faits qu'on lui reprochait et qu'ils ne l'aient pas entendu. Il est possible qu'ils aient violé la Charte des droits et libertés de la personne. Ce sont là autant d'allégations de nature à appuyer l'autre recours de l'intimé visant à faire annuler le rapport de la Commission de police et la preuve recueillie. La Cour supérieure demeure saisie de ce recours sur lequel, évidemment, je ne me prononce pas. Mais ce ne sont pas à mon avis des allégations propres à fonder un recours en dommages.

La procédure utilisée par les appelants: la requête en irrecevabilité

111. Les appelants ont procédé par voie de requête en irrecevabilité en s'appuyant sur le par. 4 de l'art. 165 C.p.c. et en alléguant que la demande n'est pas fondée en droit, supposé même que les faits allégués soient vrais.

112. À mon avis ils ont eu raison. J'ai déjà mentionné, sans toutefois me prononcer, qu'il est possible que la demande d'annulation du rapport de la Commission de police et de la preuve recueillie soit fondée si la preuve des allégations est faite. Mais ces allégations ne donnent pas ouverture à un recours en dommages contre les appelants, membres de la Commission de police, investis de la même immunité que les juges de la Cour supérieure pour tout acte fait ou omis dans l'exécution de leurs devoirs. Je crois avoir suffisamment démontré que la conduite de l'enquête dont ils étaient chargés et la présentation de leur rapport faisaient partie de leurs devoirs. Ils jouissent donc de l'immunité absolue des juges de la Cour supérieure.

113. Il y a intérêt à éviter des litiges ou à y mettre fin rapidement lorsqu'ils ne peuvent, en droit, réussir. C'est ce que dicte le Code de procédure civile. C'est aussi la façon d'en disposer dans de nombreuses autres juridictions au moyen d'une motion ou «application to strike out the statement of claim».

114. C'est précisément ce dont il s'agissait dans l'arrêt Sirros v. Moore, précité, où la Cour d'appel d'Angleterre a maintenu l'«application to strike out», et où lord Denning écrit dans le passage déjà cité: «On a déjà radié des actions fondées sur ces allégations et on continuera de le faire».

115. Ce fut le cas également dans chacune des affaires suivantes où des juges d'une cour supérieure ou d'autres personnes jouissant de la même immunité étaient recherchés en dommages:

— Schwartz v. Smith (1964), 45 D.L.R. (2d) 316 (C.S.C.‑B.);

— Ringrose v. Stevenson (1982), 35 A.R. 62 (B.R.);

— Unterreiner v. Wilson (1982), 40 O.R. (2d) 197 (H.C.);

— Stark v. Auerbach (1979), 98 D.L.R. (3d) 583 (C.S.C.‑B.);

— Bengle v. Weir (1929), 67 C.S. 289;

— Gabriel c. Langlois, [1973] C.S. 659;

— Foran v. Tatangello (1976), 14 O.R. (2d) 91 (H.C.);

— Haggard v. Pélicier Frères, [1892] A.C. 61 (C.P.);

— Scott v. Stansfield (1868), L.R. 3 Ex. 220.

116. En l'espèce, les requêtes en irrecevabilité étaient, à mon avis, un moyen approprié et je conclus qu'elles sont bien fondées.

117. Pour ces motifs je suis d'avis d'accueillir le pourvoi avec dépens, d'infirmer l'arrêt de la Cour d'appel et de rétablir le jugement de la Cour supérieure qui rejette le recours en dommages de l'intimé contre les appelants et déclare inopposables à ces derniers le par. 34 de la déclaration et le par. 8 des conclusions.

Les motifs des juges Wilson et La Forest ont été rendus par

118. Le Juge La Forest (dissident)—Dans ses motifs de jugement le juge Chouinard nous donne un exposé des faits pertinents à ce pourvoi et il suffit ici de répéter les plus importants.

119. En vertu de l'art. 20 de la Loi de police, L.R.Q., chap. P‑13, les appelants, que j'appellerai aussi les commissaires, ont siégé en 1979 et 1980 à titre de membres additionnels de la Commission de police du Québec et ont fait enquête sur les activités de certaines personnes du monde des affaires qui se seraient livrées à certains actes criminels. L'article 20 prévoit:

20. La Commission doit faire enquête, chaque fois que demande lui en est faite par le gouvernement, sur tout aspect de la criminalité qu'il indique.

120. Suite à cette enquête la Commission a soumis un rapport écrit au procureur général en vertu de l'art. 35 de la même loi. La partie pertinente de cet article se lit comme suit:

Ce rapport fut ensuite publié.

121. Dans ce rapport l'intimé allègue que sa conduite a été blâmée très sévèrement sans en avoir été avisé comme l'exige l'art. 34.3, que voici:

122. Par la suite, l'intimé a intenté un double recours contre les appelants, signataires du rapport, et la Commission elle‑même. Par le premier, l'intimé, se fondant sur l'art. 33 C.p.c., demande que le rapport, ou subsidiairement la partie qui le concerne, soit déclaré nul et non avenu de même que la preuve s'y référant. Par le second recours, l'intimé demande que la Commission et les appelants soient condamnés conjointement et solidairement à lui payer 250 000 $ à titre de dommages exemplaires, conformément à l'art. 49 de la Charte des droits et libertés de la personne, L.R.Q., chap. C‑12, qui édicte:

En cas d'atteinte illicite et intentionnelle, le tribunal peut en outre condamner son auteur à des dommages exemplaires.

Seul le dernier recours fait l'objet de ce pourvoi.

123. Avant de plaider au fond, chaque appelant a présenté une requête en irrecevabilité invoquant l'immunité prévue par l'art. 22 de la Loi de police:

Cette dernière disposition nous réfère à l'art. 16 de la Loi sur les commissions d’enquête, L.R.Q., chap. C‑37, qui édicte:

16. Les commissaires jouissent de la même immunité et des mêmes privilèges que les juges de la Cour supérieure, pour tout acte fait ou omis dans l'exécution de leurs devoirs.

124. Le juge de la Cour supérieure a donné raison aux appelants, mais sa décision a été infirmée par la Cour d'appel, [1983] C.A. 334, qui a rejeté les requêtes en irrecevabilité pour les motifs suivants (à la p. 335):

À ce stade des procédures, il y a lieu d'accorder le bénéfice du doute à l'appelant.

Bref, je ne peux me convaincre que les allégations de l'action de l'appelant ne font pas voir un droit contre les intimés.

125. Les appelants se pourvoient de cette dernière décision en ce qui a trait au recours en dommages.

126. Devant cette Cour, le débat a surtout tourné autour de la première phrase des motifs de la Cour d'appel. C'est‑à‑dire que les avocats se sont surtout penchés sur la question de l'étendue de l'immunité des juges de la Cour supérieure. Cependant, cette phrase est loin de constituer tous les motifs de la Cour d'appel et, en raison de la façon dont j'aborde la question, elle devient pour moi tout à fait secondaire.

127. Il faut se souvenir qu'en l'espèce, la question principale n'est pas de déterminer la compétence des juges de la Cour supérieure ou l'étendue de leur immunité. Plutôt, il faut déterminer l'immunité accordée à des commissaires nommés en vertu de la Loi de police. Cette immunité, nous l'avons vu, est celle accordée par l'art. 16 de la Loi sur les commissions d’enquête que je répète:

16. Les commissaires jouissent de la même immunité et des mêmes privilèges que les juges de la Cour supérieure, pour tout acte fait ou omis dans l'exécution de leurs devoirs.

(C'est moi qui souligne.)

128. Il est vrai que cette disposition accorde aux commissaires la même immunité que les juges de la Cour supérieure, mais seulement quand ils agissent «dans l'exécution de leurs devoirs». Or ce qu'il faut examiner ce n'est pas d'abord la compétence ou l'immunité des juges de la Cour supérieure, mais plutôt quels sont les devoirs des commissaires en vertu de leur loi constituante, soit la Loi de police.

129. Il ne fait pas de doute que la Commission a le devoir de présenter un rapport au procureur général. En vertu de l'art. 35, nous l'avons vu, la Commission est tenue de soumettre un rapport exposant les constatations qui ont été faites. Mais si la Loi indique que la Commission doit faire rapport, elle indique aussi clairement ce qu'elle ne doit pas dire dans son rapport. L'article 34.3, on se souviendra, édicte que la Commission «ne peut», (j'insiste, ne peut) «dans ses rapports, blâmer la conduite d'une personne...à moins de l'avoir informée des faits qu'on lui reproche et de lui avoir permis d'être entendue à ce sujet», ce qui n'a pas été fait en l'espèce. Donc, loin d'avoir fait rapport dans l'exécution de leurs devoirs, les commissaires, si ce qu'on leur reproche est vrai, ont fait ce que la Loi leur impose le devoir de ne pas faire. En effet, la Loi nous dit spécifiquement qu'ils ne peuvent pas le faire, ou en d'autres mots, qu'ils n'ont ni la compétence ni le devoir de le faire.

130. Il ne s'agit pas ici d'une simple omission procédurale sans importance. Il s'agit d'un geste qui peut causer des dommages considérables à un individu, surtout avec la publicité qui entoure aujourd'hui ce genre de commission. Je ne suis pas le premier à le constater: voir, par exemple, Re The Ontario Crime Commission, Ex parte Feeley, [1962] O.R. 872 (C.A.), à la p. 896, le juge Schroeder. Le législateur a clairement prévu ce danger et, afin de protéger l'individu, il a expressément prévu que la Commission ne peut blâmer la conduite d'une personne à moins qu'elle ne lui donne l'occasion de se défendre.

131. Or je conclus que si la conduite de l'intimé a été blâmée dans le rapport des commissaires sans que ces derniers lui aient permis d'être entendu à ce sujet, comme l'exige l'art. 34.3 de la Loi de police, il est loin d'être certain que les commissaires agissaient dans l'exécution de leurs devoirs pour les fins de l'art. 16 de la Loi sur les commissions d’enquête. Cette dernière est une loi générale, tandis que la loi constituante des commissaires, savoir, la Loi de police, est particulière à cette commission. L'article 34.3 de cette dernière a été rédigée précisément dans le but d'accorder une protection aux personnes accusées de conduite blâmable dans un rapport de la Commission. Donc je vois mal comment nous pouvons opposer une fin de non‑recevoir au recours en dommages de l'intimé.

132. L'arrêt McC v. Mullan, [1984] 3 All E.R. 908 (H.L.), appuie cette conclusion. Dans cet arrêt, un magistrat avait ordonné la détention d'un accusé, ce qu'il avait le pouvoir de faire. Cependant il l'a fait sans avoir avisé l'accusé qu'il avait droit de demander l'aide juridique alors que l'art. 15(1) du Treatment of Offenders (Northern Ireland) Order 1976 prescrit que le magistrat doit aviser l'accusé de ce droit avant d'ordonner sa détention. Cette ordonnance fut par la suite annulée et l'accusé a alors intenté une action contre le magistrat demandant des dommages‑intérêts en raison de sa détention parce que le magistrat avait excédé sa compétence. Dans sa défense le magistrat a invoqué l'art. 15 du Magistrates’ Courts Act (Northern Ireland) 1964 qui prescrit:

Donc la question qui se posait ressemblait beaucoup à celle qui se pose en l'espèce, savoir est‑ce que le magistrat avait excédé sa compétence en ordonnant la détention de l'accusé sans l'avoir avisé de son droit à l'aide juridique.

133. En abordant la question, lord Bridge of Harwich, qui expose les motifs principaux de la Chambre des lords, a d'abord expliqué que la notion de compétence en est une des plus compliquées. D'une part, il existe des situations très claires comme par exemple dans Marshalsea Case (1612), 10 Co. Rep. 68b, 77 E.R. 1027 (K.B.), où le tribunal avait excédé sa compétence parce que celle‑ci ne s'étendait qu'aux membres de la Maison du roi et que les parties en cause n'en étaient pas membres. Dans un tel cas, il ne faisait pas de doute que les parties lésées pouvaient poursuivre les membres du tribunal en dommages. J'ajoute que dans de telles circonstances, je ne vois aucune différence entre les notions de compétence et de devoir.

134. Cependant, depuis l'arrêt Anisminic Ltd. v. Foreign Compensation Commission, [1969] 2 A.C. 147 (H.L.), la notion de compétence a été élargie afin de permettre le contrôle judiciaire des tribunaux dits inférieurs qui, en vertu d'une erreur de forme, font ce que la loi ne leur permet pas (voir surtout aux pp. 913, 917 et 920 de l'arrêt McC). Pour une telle erreur le tribunal ne pourrait pas être poursuivi en dommages‑intérêts.

135. Entre ces deux genres d'excès de compétence, selon lord Bridge, il existe un vaste champ où le droit est moins précis. La question qui se posait dans McC était de définir les situations qui devaient tomber sous la protection de l'art. 15 du Magistrates’ Courts Act (Northern Ireland) 1964. Lord Bridge ne semble avoir eu aucune difficulté à déterminer que l'omission du magistrat d'aviser l'accusé de son droit à l'aide juridique ne pouvait pas être considérée comme une erreur de procédure subtile assimilable à un excès de compétence en vertu de l'arrêt Anisminic. Il s'agissait d'une irrégularité grave. Dans ses remarques à la p. 920, il trace la ligne entre ces deux sortes d'irrégularité procédurale et les conséquences qui en découlent de la façon suivante:

[TRADUCTION] Évidemment, les juges agiraient «sans compétence ou en excédant leur compétence» au sens de l'art. 15 si, au cours de l'audition d'une affaire qui relève de leur compétence, ils étaient coupables d'irrégularité grossière et évidente en matière de procédure, par exemple si un juge s'absentait pendant une partie de l'audition et se fondait sur une autre personne pour lui rapporter ce qui s'est produit pendant son absence, ou en matière de règles de justice naturelle, par exemple, si les juges refusaient de permettre aux défendeurs de témoigner. Toutefois, j'éviterai de me prononcer sur d'autres cas plus subtils que l'on peut imaginer dans lesquels on pourrait soutenir avec succès dans des procédures d'examen judiciaire qu'une déclaration de culpabilité a été viciée pour un motif de procédure précis comportant une irrégularité procédurale ou même une violation des règles de justice naturelle. De telles déclarations de culpabilité, si elles étaient suivies d'atteintes possibles à l'intégrité physique d'une personne ou de la violation possible de la propriété, à mon avis, n'exposeraient pas nécessairement les juges à une poursuite en dommages‑intérêts.

136. Dans McC, comme en l'espèce, il ne s'agissait pas d'une question subtile, mais d'une irrégularité à la fois évidente et grave. Plus important, dans les deux arrêts, il est question d'une procédure exigée par le législateur comme condition à l'exercice d'un pouvoir, dans McC la détention de l'accusé, en l'espèce l'attribution de conduite blâmable à l'intimé. Dans le contexte précis de McC, il y avait plusieurs arrêts antérieurs dans lesquels des magistrats avaient avec succès été poursuivis en dommages‑intérêts parce qu'ils ne s'étaient pas conformés aux exigences précises de la loi applicable.

137. Le principe fondamental qui ressort des motifs de lord Bridge est exprimé de façon très claire à la p. 924:

[TRADUCTION] Peut‑on dire que l'omission des appelants d'informer l'intimé de son droit de demander l'aide juridique était une simple irrégularité en matière de procédure? Je suis arrivé à la conclusion que ce n'est pas possible. Le texte du par. 15(1) de l'ordonnance de 1976, dans tous les cas où il s'applique, interdit de la façon la plus claire, l'imposition de l'une des peines d'emprisonnement mentionnées, à moins que l'une ou l'autre des conditions visées au sous‑al. a) et b) de l'alinéa n'ait été satisfaite. Comme il a déjà été mentionné, le par. 21(1) de la Powers of Criminal Courts Act 1973 a le même effet. Le Parlement a clairement attaché de l'importance à faire en sorte qu'aucune de ces peines d'emprisonnement ne soit infligée pour la première fois à un défendeur qui n'est pas représenté par procureur à moins qu'il n'ait choisi lui‑même de ne pas être représenté. La philosophie sur laquelle se fonde la disposition porte que nul ne devrait être passible d'une première peine d'emprisonnement, de maison de redressement ou de détention, à moins qu'il n'ait eu la possibilité de faire valoir des circonstances atténuantes devant la cour de la meilleure manière possible.

Il suffit de substituer les exigences législatives applicables en l'espèce à celles citées par lord Bridge pour démontrer que les mêmes considérations s'appliquent en l'espèce. À mon avis, celui qui excède sa compétence d'une façon flagrante comme celle déjà décrite n'agit pas dans l'exécution de son devoir.

138. Pour les fins de ce pourvoi, il n'est pas nécessaire d'aborder les autres questions qui ont été soulevées, c'est‑à‑dire, s'il y a une distinction à faire entre l'immunité accordée à un juge d'une cour dite inférieure et celle accordée à un juge de la Cour supérieure, l'étendue de cette dernière ou la compétence d'une législature provinciale d'accorder cette immunité aux membres d'organismes autres qu'une cour supérieure.

139. Pour ces motifs, je suis d'avis de refuser les requêtes en irrecevabilité. Donc, je rejetterais le pourvoi.

Pourvoi accueilli avec dépens, les juges Wilson et La Forest sont dissidents.

Procureurs de l’appelant Boily: Blain, Piché, Emery & Associés, Montréal.

Procureurs de l’appelant Morier: Stikeman, Elliott, Tamaki, Mercier & Robb, Montréal.

Procureurs de l’intimé: Pepin, Létourneau & Associés, Montréal.

Procureurs du mis en cause le procureur général de la province de Québec: Pierre Lemieux et André Gaudreau, Ste‑Foy.

| Morier et Boily c. Rivard, [1985] 2 R.C.S. 716 (19 décembre 1985)

Synthèse

Analyses

Parties

Références :

Origine de la décision