P.G. (Qué.) c. Carrières Ste-Thérèse Ltée, [1985] 1 R.C.S. 831
Le procureur général de la province de Québec Appelant;
et
Carrières Ste‑Thérèse Ltée Intimée.
No du greffe: 17331.
1985: 8 mars; 1985: 13 juin.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, Estey, McIntyre, Lamer, Wilson et La Forest.
en appel de la cour d'appel du québec
POURVOIS contre cinq arrêts de la Cour d'appel du Québec, [1982] C.A. 304, qui ont confirmé cinq jugements de la Cour supérieure. Pourvois rejetés.
Pierre Lemieux, pour l'appelant.
Pierre LePage et André Denis, pour l'intimée.
Le jugement suivant a été rendu par
1. La Cour—Le 26 octobre 1972, une ordonnance est rendue en vertu des art. 42 et suiv. de la Loi de l’hygiène publique, S.R.Q. 1964, chap. 161. Voici le dispositif de cette ordonnance:
ORDONNANCE
A:
Les Carrières Ste‑Thérèse Ltée
Ville de Ste‑Thérèse‑Ouest
Comté Terrebonne
...
... en vertu des pouvoirs qui me sont conférés par les articles 5 de la Loi du ministère des Affaires sociales (1970, chapitre 42) et 42 et suivants de la Loi de l'hygiène publique (S.R.Q. 1964, chapitre 161), je déclare nuisance publique l'exploitation de vos usines de béton bitumineux et de concassage telle qu'elle a été faite jusqu'ici à la Ville de Ste‑Thérèse‑Ouest et je vous enjoins, en vue de faire disparaître cette nuisance,
1o de préparer ou de faire préparer sans délai les plans et devis d'un système d'aspiration des poussières aux différents points d'émission de vos usines, tels que concasseurs, tamis, convoyeurs, lieux de chargement, de transfert, de transport, etc....;
2o de présenter ces plans et devis à la Direction générale de l'Hygiène du Milieu, du ministère des Affaires municipales et de les faire approuver. Le chef de cette Direction est l'ingénieur Jean‑A Roy;
3o de ne pas exploiter vos usines tant et aussi longtemps que le système d'aspiration des poussières tel qu'approuvé par la Direction générale de l'Hygiène du Milieu suivant le paragraphe précédent, n'aura pas été installé à la satisfaction de ladite Direction générale.
A défaut par vous d'observer la présente ordonnance, les procédures prévues par la loi dans de tels cas seront immédiatement prises. Le tout sans préjudice à toute autre procédure pouvant être intentée contre vous.
2. L'ordonnance se termine par les mots suivants écrits en caractères dactylographiés: «Le ministre des Affaires sociales par:». Puis elle porte la signature manuscrite du sous‑ministre des Affaires sociales, ainsi que ses nom et prénom répétés en caractères dactylographiés avec son titre, «Sous‑ministre des Affaires sociales».
3. Il faut décider si le sous‑ministre peut validement rendre cette ordonnance pour le ministre.
4. Le 21 mai 1974, cinq plaintes sont portées contre l'intimée lui reprochant d'avoir exploité ses usines de concassage ou de béton bitumineux à cinq dates différentes, sans avoir fait approuver les plans et devis d'un système d'aspiration des poussières et sans avoir installé un tel système. Les cinq dates en question sont le 24 octobre et les 5, 9, 12 et 14 novembre 1973. Toutes les plaintes sont rédigées de la même façon sauf quant à la date de l'infraction alléguée et au nombre de récidives qui peut être pertinent au plan de la sentence. Voici, à titre d'exemple, la plainte relative à l'infraction du 24 octobre:
CARRIERES STE‑THERESE LIMITEE, à Ste‑Thérèse‑Ouest, district de Terrebonne:
a illégalement exploité ses usines de concassage ou de béton bitumineux le ou vers le 24 octobre 1973 sans avoir fait approuver les plans et devis d'un système d'aspiration des poussières par la Direction générale de l'hygiène du milieu du Ministère des Affaires municipales et sans avoir installé un tel système d'aspiration des poussières à la satisfaction de ladite Direction générale de l'hygiène du milieu,
le tout contrairement à une ordonnance émise par le sous‑ministre des Affaires Sociales le 26 octobre 1972 conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi du Ministère des Affaires Sociales (1970, chapitre 42) et des articles 42, 46 et 55 de la Loi de l'hygiène publique (Statuts refondus, 1964, chapitre 161) et reçue par la compagnie LES CARRIERES STE‑THERESE LIMITEE le 2 décembre 1972, commettant par là une deuxième infraction visée à l'article 106 de la Loi de la qualité de l'environnement (1972, chapitre 49).
5. Le 31 mars 1978, l'intimée est déclarée coupable des infractions reprochées par un juge de la Cour des sessions de la paix agissant comme juge de paix suivant la Loi des poursuites sommaires, S.R.Q. 1964, chap. 35, et, le 14 avril 1978, elle est condamnée à payer 10 000 $ d'amende pour chacune des cinq infractions, en vertu de la Loi de la qualité de l'environnement, 1972 (Qué.), chap. 49, une loi qui entre‑temps a remplacé la Loi de l'hygiène publique. Devant le juge de la Cour des sessions de la paix il n'est pas question du problème qu'il nous faut résoudre.
6. L'intimée interjette appel par voie de procès de novo devant la Cour supérieure qui, le 20 novembre 1978, accueille l'appel et casse les décisions du juge de la Cour des sessions de la paix au motif qu'une ordonnance aussi lourde de conséquences que celle du 26 octobre 1972 ne peut être rendue que par l'autorité municipale, qui est élective, ou par le ministre en personne, lui‑même élu, mais non pas par un fonctionnaire, si haut placé soit‑il.
7. Le 4 décembre 1978, l'appelant obtient d'un juge de la Cour d'appel l'autorisation d'interjeter appel dans les cinq affaires sur la question de droit suivante:
«La validité et la légalité d'une ordonnance rendue en vertu de la Loi de l'Hygiène Publique»
8. Le 14 juin 1982, par cinq arrêts majoritaires, la Cour d'appel rejette les cinq appels. Les motifs de la Cour d'appel se trouvent dans l'arrêt relatif à l'infraction qui aurait été commise le 24 octobre 1973, [1982] C.A. 304. Les motifs des autres arrêts ne font que référer à ce dernier.
9. L'un des juges de la majorité tient que l'ordonnance rendue le 26 octobre 1972, quoique applicable à un cas particulier, reste de nature législative et ne peut être déléguée au sous‑ministre, vu la maxime Delegatus non potest delegare. À son avis, elle n'entre pas, comme le pense le juge dissident, dans les cadres de l'administration des affaires courantes du ministère qui relève du sous‑ministre. L'autre juge de la majorité est d'avis que l'ordonnance rendue le 26 octobre 1972 comporte un exercice du pouvoir judiciaire et du pouvoir législatif qui, à cause de leur importance, ne sauraient être délégués à un fonctionnaire.
10. Quant au juge dissident, il analyse les dispositions législatives pertinentes, et particulièrement l'art. 4 de la Loi du ministère des affaires sociales, 1970 (Qué.), chap. 42, qui donne au sous‑ministre le pouvoir d'administrer les affaires courantes sous la direction du ministre; selon lui, ce pouvoir comporte celui de rendre l'ordonnance du 26 octobre 1972, car en règle générale, on ne doit pas prendre en considération à cet égard l'importance des conséquences pour les justiciables et il cite à l'appui, outre une doctrine abondante, des arrêts comme In re Golden Chemical Products Ltd., [1976] 1 Ch. 300, et R. c. Harrison, [1977] 1 R.C.S. 238.
11. L'ordonnance du 26 octobre 1972 et la plainte renvoient à l'art. 5 de la Loi du ministère des affaires sociales, ainsi qu'aux art. 42 et suiv., et plus particulièrement aux art. 42, 46 et 55 de la Loi de l'hygiène publique. Il importe de citer le texte de ces dispositions de même que quelques autres articles des mêmes lois, que la Cour d'appel et les parties ont également discutés.
12. Voici d'abord le texte des dispositions pertinentes de la Loi du ministère des affaires sociales:
4. Le lieutenant‑gouverneur en conseil nomme un sous‑ministre des affaires sociales, ci‑après désigné sous le nom de «sous‑ministre».
Sous la direction du ministre, le sous‑ministre a la surveillance des fonctionnaires et employés du ministère; il en administre les affaires courantes et exerce les autres pouvoirs qui lui sont assignés par le lieutenant‑gouverneur en conseil.
5. Les ordres du sous‑ministre doivent être exécutés de la même manière que ceux du ministre; son autorité est celle du chef de ministère et sa signature officielle donne force et autorité à tout document du ressort du ministère.
...
8. Nul acte, document ou écrit n'engage le ministère, ni ne peut être attribué au ministre, s'il n'est signé par lui, par le sous‑ministre ou un fonctionnaire mais uniquement, dans le cas de ce dernier, dans la mesure déterminée par règlement du lieutenant‑gouverneur en conseil publié dans la Gazette officielle du Québec.
Voici ensuite le texte des dispositions pertinentes de la Loi de l'hygiène publique:
42. Est condition non hygiénique ou nuisance tout ce qui a été déclaré tel par le ministre, ou par un conseil municipal ou son bureau d'hygiène.
On peut, toutefois, appeler au ministre de la définition donnée par le conseil municipal, ou par son bureau d'hygiène.
13. L'article 43 impose à l'autorité sanitaire municipale le devoir de faire visiter les immeubles pour rechercher s'il s'y trouve des accumulations d'immondices, d'ordures ou de déchets, ou des causes quelconques d'insalubrité ou s'il existe des nuisances.
14. L'article 44 précise qui peut porter plainte au sujet des nuisances ou des causes d'insalubrité.
15. L'article 45 impose à l'autorité sanitaire municipale le devoir de faire enquête sur réception d'une plainte et confère des pouvoirs afférents à ce devoir.
16. L'article 46 prescrit:
46. Lorsque, à la suite d'une plainte ou des constatations de ses officiers, l'autorité sanitaire municipale a reconnu qu'il existe, dans un immeuble de la municipalité, une nuisance ou une cause d'insalubrité, elle doit donner un avis écrit à la personne du fait de laquelle la nuisance ou la cause d'insalubrité dépend, ou, si cette personne ne peut être trouvée, au propriétaire ou à l'occupant de l'immeuble, lui enjoignant de la faire disparaître ou de faire les travaux nécessaires pour empêcher qu'elle ne se répète, dans le délai mentionné dans l'avis.
S'il est reconnu que la nuisance ou la cause d'insalubrité est dépendante d'un vice de construction de l'immeuble, ou si l'immeuble n'a pas d'occupant, l'avis visé par le présent article est donné au propriétaire.
Si la personne par le fait de laquelle la nuisance ou la cause d'insalubrité existe ne peut être trouvée, et si l'autorité sanitaire municipale est d'avis que la nuisance ou la cause d'insalubrité n'est pas due au fait ou à l'omission du propriétaire, elle peut la faire disparaître aux dépens de la municipalité.
17. Les articles 47 et 48 ne sont pas pertinents aux fins de l'espèce.
18. L'article 49 prescrit:
49. Si la mise en demeure dont il est question dans l'article 46 n'est pas suivie d'effet, l'autorité sanitaire municipale peut faire exécuter les travaux nécessaires pour faire disparaître la nuisance ou la cause d'insalubrité, aux dépens de la personne en défaut.
Toutefois, si l'exécution de ces travaux doit entraîner une dépense de cinq cents dollars ou plus, cette personne peut en appeler au ministre dans les quinze jours de la signification de l'avis.
Si le ministre, après s'être instruit des faits à vérifier par tous les moyens qu'il juge convenables, décide que la nuisance doit être supprimée, il donne avis de sa décision à l'appelant et à l'autorité sanitaire municipale, et l'appelant est tenu de s'y conformer dans le délai que fixe cette décision; et, s'il ne le fait pas, les travaux doivent être exécutés par l'autorité sanitaire municipale aux frais de l'appelant.
19. L'article 50 est relatif aux amendes dont sont passibles ceux qui ne se conforment pas à l'injonction de faire disparaître une nuisance ou cause d'insalubrité publique. Comme il est dit plus haut, ces amendes ont été remplacées par celles que prévoit la Loi de la qualité de l'environnement.
20. Les articles 51 à 54 inclusivement ne sont pas pertinents aux fins de l'espèce.
21. Enfin l'article 55 qui, selon nous, est déterminant, prescrit dans ses deux versions:
55. Le ministre peut exercer directement lui‑même les pouvoirs confiés aux autorités municipales par les articles 46 à 55, dans les cas où il juge qu'il y a urgence.
55. The Minister may himself exercise directly the powers vested in the municipal authorities by sections 46 to 55, in the cases which he deems to be urgent.
22. L'appelant invoque en premier lieu les principes généraux de la common law selon lesquels un sous‑ministre jouirait d'une délégation implicite des pouvoirs d'un ministre de la Couronne. Il s'appuie entre autres sur la doctrine et la jurisprudence mentionnées par le juge dissident en Cour d'appel.
23. L'appelant soutient de plus que la délégation des pouvoirs du ministre au sous‑ministre a été faite explicitement par l'art. 5 et le premier paragraphe de l'art. 8 de la Loi du ministère des affaires sociales.
24. L'appelant soutient enfin que les juges majoritaires de la Cour d'appel ont erré en prenant en considération la nature et l'importance du pouvoir délégué, et ce, contrairement à la jurisprudence citée par le juge dissident.
25. Il ne nous paraît pas nécessaire de décider si les principes de la common law et les art. 4, 5 et 8 de la Loi du ministère des affaires sociales ont la portée que l'appelant leur attribue. Même en admettant pour les fins de la discussion qu'ils aient une telle portée, des principes aussi généraux, codifiés ou non par des dispositions législatives elles‑mêmes aussi générales que les articles en question, ne sauraient prévaloir sur une disposition législative aussi particulière, spécifique et explicite que celle de l'art. 55 de la Loi de l’hygiène publique.
26. Cet article n'est pas mentionné dans l'ordonnance du 26 octobre 1972, mais il l'est dans la plainte. D'ailleurs l'appelant ne conteste pas que le ministère des Affaires sociales ait agi en vertu de cet article car il invoque l'état d'urgence pour répondre à une autre objection soulevée par l'intimée savoir que l'ordonnance ne comporte aucun délai comme le prescrivent les art. 46 et 49.
27. Or l'article 55 porte que, dans les cas où il juge qu'il y a urgence, le ministre peut exercer directement les pouvoirs confiés aux autorités municipales par les art. 46 à 55, mais qu'il doit alors les exercer lui‑même.
28. Interrogé lors de l'audition sur le sens et la portée des mots «lui‑même», le procureur de l'appelant a répondu qu'il s'agissait de mots inutiles. Ce n'est pas notre avis. Le législateur ne parle pas pour ne rien dire.
29. Le juge dissident, pour sa part, écrit que l'art. 55 a pour but de souligner que le ministre peut à l'occasion court‑circuiter les autorités municipales et qu'il n'y aurait pas lieu d'attacher un autre sens que celui‑là aux mots «lui‑même». Ce n'est pas non plus notre avis, soit dit avec égards. Le mot «directement» suffit à conférer au ministre le pouvoir de court‑circuiter les autorités municipales, c'est‑à‑dire le pouvoir d'agir autrement qu'en appel des autorités municipales—et nous n'avons pas à décider s'il peut agir directement dans des cas autres que des cas d'urgence. Mais nous pensons qu'il ne peut exercer les pouvoirs d'urgence visés par l'art. 55, qu'à la condition de les exercer lui‑même, c'est‑à‑dire en personne. C'est le sens usuel et celui que donnent généralement les dictionnaires. Ainsi, le Dictionnaire du français vivant (Bordas) (1972) fait de l'expression «lui‑même» un synonyme de «en personne». Le Grand Larousse de la langue française (1975) également. On lit dans Littré, Dictionnaire de la langue française (1957), que
Même s'emploie sans article, immédiatement après les noms pour marquer plus expressément la personne ou la chose dont on parle...Il se joint de la même façon avec les pronoms personnels.
Le Dictionnaire Quillet de la langue française (1975) précise que «placé après un pronom qu'il modifie, [même] sert à insister sur la personne, sur l'identité ...» L'expression himself du texte anglais n'exprime pas un sens différent. Le Shorter Oxford English Dictionary (3e éd., 1973) donne, comme sens premier [TRADUCTION] «Emploi emphatique en personne, cette personne précise». Quant au Random House Dictionary of the English Language (1973) il propose également comme sens premier [TRADUCTION] «Une apposition emphatique après lui: il a parlé aux hommes lui‑même».
30. Nous concluons que seul le ministre en personne aurait pu validement signer l'ordonnance du 26 octobre 1972. Celle‑ci est donc nulle.
31. Les cinq pourvois sont rejetés. Les intimées ont droit aux dépens en cette Cour comme entre avocat et client, tant sur la requête en autorisation de pourvoi que sur les pourvois.
Pourvois rejetés.
Procureurs des appelants: Claude Bouchard et Jean Piette, Ste‑Foy.
Procureurs de l’intimée: Viau, Hébert, Denault, Montréal.
