Cour suprême du Canada
Procureur général du Québec c. Udeco Inc. et autres, [1984] 2 R.C.S. 502
Date: 1984-11-22
Le procureur général du Québec Appelant;
et
Udeco Inc. et Gaston Desmeules Intimés;
et
Le Prêt Hypothécaire, monsieur le ministre Guy Joron et al. et monsieur le ministre Jacques Parizeau Mis en cause;
et
Le procureur général du Canada et le sous-procureur général de l’Ontario Intervenants.
et entre
Laliberté, Lanctôt, Morin & Associés Appelants;
et
Udeco Inc. et Gaston Desmeules Intimés;
et
Le Prêt Hypothécaire, monsieur le ministre Guy Joron et al. et monsieur le ministre Jacques Parizeau Mis en cause;
et
Le procureur général du Canada et le sous-procureur général de l’Ontario Intervenants.
Nos du greffe: 17595 et 17622.
1984: 23, 24 mai; 1984: 22 novembre.
Présents: Le juge en chef Dickson et les juges Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard, Lamer et Wilson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1983] C.A. 43, 1 D.L.R. (4th) 609, qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure, J.E. 80-924. Pourvoi accueilli.
Jean-K. Samson et Jean Bouchard, pour l’appelant le procureur général du Québec.
Pierre Delisle et Jacques Paquet, pour les appelants Laliberté, Lanctôt, Morin & Associés.
Personne n’a comparu pour les intimés et les mis en cause.
Jean-Claude Ruelland, c.r., pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Lorraine E. Weinrib, pour l’intervenant le sous-procureur général de l’Ontario.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE CHOUINARD — La question constitutionnelle, la seule question soulevée par ce pourvoi, a été formulée par ordonnance du juge Beetz:
Compte tenu de Part. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867, l’art. 112 de la Loi sur les valeurs mobilières du Québec (L.R.Q. 1977, chap. V-1) est-il intra vires des pouvoirs de la législature du Québec dans la mesure où il attribue au ministre des Consommateurs, Coopératives et Institutions financières, le pouvoir de suspendre les pouvoirs du Conseil d’administration d’une corporation faisant le commerce des valeurs mobilières et d’y substituer une administration provisoire?
L’article 112 de la Loi sur les valeurs mobilières est rédigé en ces termes:
112. Si, à l’occasion d’une enquête faite en vertu de l’article 53, la commission juge qu’il y a eu malversa-
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tion, abus de confiance ou autres inconduites d’un ou de plusieurs membres du conseil d’administration ou de plusieurs de ses officiers, ou qu’un tel conseil ou qu’une telle personne manque gravement aux obligations qui lui sont imposées par la présente loi ou s’adonne à des pratiques administratives qui sont de nature à déprécier la valeur des titres émis par ladite compagnie, elle doit recommander au ministre que les pouvoirs de ce conseil soient suspendus, avec la nomination d’un administrateur.
La commission peut également agir ainsi lorsqu’elle émet une ordonnance en vertu de l’article 80, et de même en tout temps, lorsqu’elle juge que les intérêts de détenteurs de valeurs mobilières doivent être protégés.
Avant de suspendre les pouvoirs de ce conseil, le ministre doit donner à cette compagnie ou personne l’occasion de faire valoir son point de vue.
L’administrateur demeure en fonction jusqu’à l’expiration de la période pour laquelle il a été nommé, à moins que le ministre ne mette fin à son mandat plus tôt.
L’administrateur ainsi nommé détient tous les pouvoirs de disposition ou d’aliénation et de liquidation de tous les biens appartenant à la personne ou compagnie, ou détenus en fiducie par la personne ou compagnie pour toute autre personne ou compagnie.
L’administrateur doit, dès que son mandat est expiré, faire au ministre et à la commission un rapport complet de ses constatations.
Le ministre peut, dès qu’il a reçu le rapport de l’administrateur:
a) déclarer déchus de leur fonction, les membres du conseil d’administration et ordonner la tenue d’une assemblée spéciale des actionnaires pour procéder à l’élection de nouveaux membres du conseil; ou
b) ordonner, aux conditions qu’il détermine, la liquidation de la compagnie et nommer un liquidateur.
La décision du ministre ordonnant la liquidation a le même effet qu’une ordonnance rendue par un juge de la Cour supérieure en vertu de l’article 25 de la Loi sur la liquidation des compagnies (chapitre L-4).
L’article 53 auquel réfère l’art. 112 est comme suit:
53. La commission peut, en tout temps, de son chef ou à la suite d’une plainte, faire toute enquête, interroger toute personne, exiger tout renseignement et examiner tout document ou pièce, afin de se rendre compte si un acte frauduleux ou une infraction à la présente loi ou aux règlements a été commise ou est sur le point de l’être.
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Elle peut aussi autoriser, par écrit, toute personne à faire pour elle de telles enquêtes.
Les faits à l’origine du litige sont résumés de la façon suivante par le procureur général du Québec dans son mémoire:
Le Prêt Hypothécaire est une corporation légalement constituée dont les objets sont notamment «de faire des opérations de prêts et de placements de toutes sortes et en particulier de recevoir de l’argent en dépôt et de créer et émettre des reconnaissances, obligations, bons et débentures ou billets».
A ce titre, le Prêt Hypothécaire est assujetti à la Loi sur l’assurance-dépôts du Québec (L.R.Q. 1977, c. A-26) et à la régie créée par cette Loi dont elle a détenu un permis pendant plusieurs années.
Le 1er février 1980, la Régie de l’assurance-dépôts du Québec (la Régie) informe le Prêt Hypothécaire qu’elle se propose de suspendre son permis aux motifs que «ladite société n’est plus dans les conditions requises pour obtenir son permis et qu’elle est insolvable ou sur le point de le devenir». Par la même occasion, la Régie invite les administrateurs de la société à faire valoir leur point de vue lors d’une audition fixée pour le 12 février 1980.
Le 26 février 1980, la Régie suspend le permis du Prêt Hypothécaire en raison de la détérioration de la situation financière de la société.
De plus, le 25 mars 1980, la Régie refuse la demande de renouvellement de permis que le Prêt Hypothécaire avait faite antérieurement dans le cours ordinaire de ses affaires.
Le 26 mars 1980, la Commission des valeurs mobilières du Québec (la Commission), suite au rapport de l’un de ses officiers chargé d’étudier la situation financière du Prêt Hypothécaire, ordonne la tenue d’une enquête sur les activités et les opérations de cette société, conformément à l’article 53 de la Loi sur les valeurs mobilières.
A la suite de cette enquête, la Commission constate que les pratiques administratives ainsi que la dégradation de la situation financière du Prêt Hypothécaire sont de nature à déprécier la valeur des titres émis par la société.
La Commission recommande donc au Ministre des consommateurs, coopératives et institutions financières de suspendre les pouvoirs du conseil d’administration de la société et de nommer un administrateur provisoire, le tout conformément à l’article 112 de la Loi sur les valeurs mobilières.
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Le 15 avril 1980, le Ministre donne suite à cette recommandation après audition des parties devant un avocat du ministère de la Justice mandaté à cette fin et rend l’ordonnance A-156 qui suspend les pouvoirs du conseil d’administration du Prêt Hypothécaire et confie l’administration provisoire à la firme comptable Laliberté, Lanctôt, Morin & Associés, au motif que «les intérêts des détenteurs de valeurs mobilières doivent être protégés».
A compter du 15 avril 1980, l’administrateur nommé par le ministre agit comme administrateur du Prêt Hypothécaire. Le 11 juin 1980, l’administrateur signe l’affidavit à l’appui d’une requête en liquidation de la société, présentée devant la Cour supérieure.
Cette requête, à laquelle la Régie est intervenue, est accueillie par la Cour supérieure et confirmée par la Cour d’appel du Québec quant à la Régie. Le 1er mars 1983, la présente Cour refuse la permission d’en appeler de cette décision de la Cour d’appel ordonnant la liquidation du Prêt Hypothécaire.
Par ailleurs, le 6 juin 1980, les intimés intentent en Cour supérieure une action directe en nullité pour faire casser notamment l’ordonnance rendue par le ministre ayant pour effet de suspendre les pouvoirs du conseil d’administration du Prêt Hypothécaire et de nommer un administrateur provisoire. L’action est rejetée.
Les intimés interjettent appel de ce jugement. La Cour d’appel du Québec accueille l’appel et déclare l’article 112 de la Loi sur les valeurs mobilières ultra vires de la législature du Québec en autant qu’il confère au ministre le pouvoir de suspendre les pouvoirs du conseil d’administration d’une société faisant le commerce des valeurs mobilières et d’y substituer une administration provisoire.
La partie pertinente du dispositif de l’arrêt de la Cour d’appel est la suivante:
DÉCLARE l’article 112, Loi sur les valeurs mobilières, Lois refondues du Québec 1977, c. V-1, ultra vires de la législature provinciale en autant qu’il confère au ministre des Consommateurs, Coopératives et Institutions financières du Québec le pouvoir de suspendre le conseil d’administration d’une corporation faisant le commerce des valeurs mobilières et d’y nommer un administrateur provisoire;
C’est le seul pouvoir en cause dans ce pourvoi. Il n’est pas question des autres pouvoirs confiés au Ministre par l’art. 112, soit le pouvoir de déclarer déchus de leur fonction, les membres du conseil d’administration et d’ordonner la tenue d’une
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assemblée spéciale des actionnaires pour procéder à l’élection de nouveaux membres ainsi que le pouvoir d’ordonner la liquidation de la compagnie et de nommer un liquidateur.
Il convient de mentionner que tant que le Prêt Hypothécaire détenait un permis de la Régie, il était exempt de l’enregistrement requis par l’art. 24 de la Loi sur les valeurs mobilières. Il était dispensé par l’effet du Règlement soustrayant certaines transactions à l’application de l’article 24 de la Loi sur les valeurs mobilières, R.R.Q. 1981, chap. V-1, r. 2, adopté en vertu du par. 101d) de la Loi. La situation n’est plus la même après la suspension du permis de la Régie et c’est ce qui explique l’intervention de la Commission au printemps 1980.
Le jugement de la Cour supérieure
La question constitutionnelle n’a pas été soulevée en Cour supérieure et le jugement est, par conséquent, muet sur le sujet.
L’arrêt de la Cour d’appel
La Cour d’appel était saisie de deux appels, [1983] C.A. 43, 1 D.L.R. (4th) 609.
L’un portait sur l’action directe en nullité rejetée par la Cour supérieure, J.E. 80-924. La Cour d’appel l’a accueilli à l’unanimité, mais pour des motifs distincts, ceux du juge Malouf auxquels a concouru le juge Nolan et ceux du juge L’Heureux-Dubé.
L’autre appel portait sur l’ordonnance de liquidation prononcée par la Cour supérieure, [1980] C.S. 992, à la demande des administrateurs du Prêt Hypothécaire d’une part et à la demande de la Régie de l’assurance-dépôts d’autre part, laquelle avait fait une intervention agressive. Vu sa décision déclarant inconstitutionnel le pouvoir contesté de l’art. 112 de la Loi sur les valeurs mobilières et annulant la nomination des appelants Laliberté, Lanctôt, Morin & Associés comme administrateurs du Prêt Hypothécaire, la Cour d’appel a, par voie de conséquence, cassé l’ordonnance de liquidation prononcée à leur demande. La Cour d’appel a cependant confirmé l’ordonnance de liquidation prononcée à la demande de la Régie de l’assurance-dépôts. Cette Cour a refusé d’auto-
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riser un pourvoi contre ce jugement, [1983] 1 R.C.S. vii, et elle n’est donc saisie que du pourvoi qui soulève la question constitutionnelle, soit celui relatif à l’action directe en nullité.
Les parties et les intervenants
Se sont pourvus contre l’arrêt de la Cour d’appel, avec l’autorisation de cette Cour, le procureur général du Québec de même que les administrateurs nommés par le Ministre, Laliberté, Lanctôt, Morin & Associés, lesquels étaient poursuivis personnellement. Ceux-ci dans leur mémoire adoptent l’argumentation du procureur général du Québec. Ils en ont fait autant pour l’essentiel à l’audition.
Le procureur général du Canada et le procureur général de l’Ontario sont intervenus à l’appui des appelants.
Les moyens soulevés
Dans Re Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714, cette Cour a élaboré un critère à trois volets pour déterminer la compatibilité d’une loi avec les dispositions de l’art. 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. Ce critère a été résumé par le juge en chef Laskin dans Massey-Ferguson Industries Ltd. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1981] 2 R.C.S. 413, à la p. 429, de la façon suivante:
1. Est-ce que le pouvoir ou la compétence attaqué correspond généralement au pouvoir ou à la compétence qu’exerçaient les cours supérieures, de district ou de comté au moment de la Confédération?
2. La fonction du tribunal provincial dans son cadre institutionnel est-elle une fonction judiciaire, examinée du point de vue de la nature de la question que le tribunal doit trancher ou, en d’autres mots, est-ce que le tribunal touche à un litige privé qu’il est appelé à trancher en appliquant un ensemble reconnu de règles d’une manière conforme à l’équité et à l’impartialité?
3. Si le pouvoir ou la compétence du tribunal provincial s’exerce d’une manière judiciaire, est-ce que sa fonction globale dans tout son contexte institutionnel enfreint l’art. 96?
Cependant, dans Re Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité, avant l’exposé du critère on
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trouve dans les motifs du juge Dickson qui écrit au nom de la Cour, le passage suivant, à la p. 730:
Le même processus de libéralisation, cette fois dans le contexte d’un transfert de compétence d’une cour supérieure à un tribunal administratif, a été mis en branle par le Conseil privé dans l’arrêt Labour Relations Board of Saskatchewan v. John East Iron Works, Limited, [1949] A.C. 134. Lord Simonds a proposé un critère à deux facettes. Le premier membre de ce critère consiste à se demander si la commission ou le tribunal exerce «un pouvoir judiciaire». Lord Simonds n’a pas proposé de définition «définitive» du «pouvoir judiciaire», mais il a exprimé l’avis que
[TRADUCTION] … la fonction judiciaire est intrinsèquement liée à l’idée de poursuites entre des parties, que ce soit entre Sa Majesté et un sujet ou entre des particuliers, et il appartient à la Cour de trancher le litige entre ces parties, qui seules peuvent intenter des poursuites, y défendre ou les régler à l’amiable. (à la p. 149)
Si la réponse à la question initiale concernant le «pouvoir judiciaire» est négative, cela règle la question en faveur de l’organisme provincial. Par contre, si le pouvoir exercé est de fait un pouvoir judiciaire, il est alors nécessaire de poser une deuxième question: dans l’exercice de ce pouvoir, le tribunal est-il analogue à une cour supérieure, de district ou de comté?
S’appuyant sur ce passage, le procureur général du Québec soumet qu’il y a lieu de considérer en premier lieu la question initiale à savoir si le pouvoir du Ministre est un pouvoir judiciaire comme cette Cour l’a fait au sujet du pouvoir de fixer le loyer dans Procureur général du Québec et Régie du logement c. Grondin, [1983] 2 R.C.S. 364, plus particulièrement aux pp. 376 et 377. À la question initiale, le procureur général du Québec soumet que la réponse doit être négative parce qu’il n’y a pas en l’espèce de véritable litige entre les parties et parce que la décision du Ministre est fondée sur des considérations d’opportunité plutôt que sur des considérations de légalité. Le procureur général du Québec soumet d’autre part que le pouvoir en question n’est pas de ceux qu’exerçait la Cour supérieure au moment de la Confédération.
Le procureur général du Canada et le procureur général de l’Ontario procèdent pour leur part à l’examen dans l’ordre des trois volets du critère en invoquant pour l’essentiel les mêmes moyens que le procureur général du Québec.
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On peut dégager de l’argumentation des procureurs généraux une double proposition commune: il ne s’agit pas d’un pouvoir judiciaire, encore moins d’un pouvoir exercé par la Cour supérieure en 1867.
La nature du pouvoir du Ministre
R. Dussault, dans son Traité de droit administratif canadien et québécois, 1974, tome II, écrit à la p. 1236:
Bien déçu serait donc celui qui entendrait trouver dans la jurisprudence canadienne et québécoise une définition du pouvoir judiciaire qui soit cohérente et constante.
La jurisprudence que l’auteur passe en revue a néanmoins reconnu un certain nombre de critères qui permettent de qualifier un pouvoir donné. Ces critères sont regroupés par G. Pépin et Y. Ouellette, dans Principes de contentieux administratif, 2e éd., 1982, sous les rubriques suivantes: le critère organique; le critère de la décision ferme; le critère du fondement de la décision; le critère de la décision qui affecte les droits; le critère du processus judiciaire; et les considérations de public policy.
Ce n’est pas à dire que dans chaque cas l’on doive examiner un pouvoir en regard de chacun des critères retenus pour en déterminer la nature. Mais, selon les circonstances, c’est en faisant appel à l’un ou plusieurs de ceux-ci que l’on pourra tirer une conclusion.
En l’espèce, comme on l’a vu, les appelants et les intervenants soumettent que le pouvoir du Ministre de suspendre le conseil d’administration et de lui substituer un administrateur provisoire n’est pas un pouvoir judiciaire parce qu’il n’y a pas de véritable litige entre des parties et parce que le fondement de la décision du Ministre n’est pas la légalité mais l’opportunité.
Je rappelle le passage précité de lord Simonds:
[TRADUCTION] … la fonction judiciaire est intrinsèquement liée à l’idée de poursuites entre des parties, que ce soit entre Sa Majesté et un sujet ou entre des particuliers, et il appartient à la Cour de trancher le litige entre ces parties, qui seules peuvent intenter des poursuites, y défendre ou les régler à l’amiable.
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Dans Re Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité, le juge Dickson écrit à la p. 743:
J’ai déjà mentionné que le marque d’un pouvoir judiciaire est l’existence d’un litige entre des parties dans lequel un tribunal est appelé à appliquer un ensemble reconnu de règles d’une manière conforme à l’équité et à l’impartialité. La décision porte d’abord sur les droits des parties au litige plutôt que sur l’examen du bien-être de la collectivité.
Dans Ministre du Revenu national c. Coopers and Lybrand, [1979] 1 R.C.S. 495, commentant la décision du Ministre d’autoriser une saisie, le juge Dickson écrit aux pp. 506 et 507:
La décision du Ministre n’implique pas de procédure contradictoire. Il ne s’agit pas de la situation «triangulaire» où A est appelé à résoudre un différend entre B et C. Il y a un différend mais pas au sens de débat contradictoire. On ne peut faire aucune analogie avec un tribunal. La Loi n’impose aucune règle de procédure judiciaire.
Dans Giroux c. Mafieux, [1947] B.R. 163, le juge Pratte de la Cour d’appel écrit à la p. 168:
La décision judiciaire, quel que soit le tribunal qui la rende, ne crée pas de droits; elle ne fait que déclarer ceux dont le tribunal constate l’existence. Cette décision résulte uniquement de l’examen des faits à la lumière de la loi. Celle-ci crée les droits, et le tribunal les constate. Cette constatation se fait par l’application aux faits d’une norme objective, indépendante du tribunal lui-même, et à laquelle celui-ci ne peut rien changer: la loi. Le pouvoir de décider autrement n’est point le pouvoir judiciaire.
Dans Re Ashby, [1934] 3 D.L.R. 565, le juge Masten de la Cour d’appel de l’Ontario cite, à la p. 568, le passage suivant d’un article de D.M. Gordon, «Administrative Tribunals and the Courts», (1933) 49 L.Q. Rev. 94, aux pp. 106 à 108:
[TRADUCTION] Un tribunal qui rend la justice, savoir tout tribunal judiciaire, s’intéresse aux droits et obligations juridiques c’est-à-dire ceux qui sont conférés ou imposés par la loi; et le terme «loi» désigne un texte de loi ou des principes bien établis. Un tribunal judiciaire considère que ces droits et obligations juridiques sont préexistants; il s’engage simplement à les vérifier et à les appliquer; il examine les faits en entendant des «témoignages» (selon des règles établies depuis longtemps) et il étudie la loi en consultant la jurisprudence. En théorie, on ne peut refuser de reconnaître et d’appliquer les
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droits ou obligations qui ont été ainsi examinés et aucun tribunal judiciaire ne revendique le pouvoir de les refuser …
Par opposition, les tribunaux non judiciaires du genre «administratif» ont invariablement fondé leurs décisions et leurs ordonnances, non sur les droits et obligations juridiques mais sur la politique et sur l’opportunité.
Un tribunal judiciaire cherche une loi pour le guider; un tribunal «administratif» à l’intérieur de sa juridiction, constitue en lui-même une loi.
Dans Re Davisville Investment Co. and City of Toronto (1977), 15 O.R. (2d) 553, il s’agissait d’une demande d’examen judiciaire d’une décision du lieutenant-gouverneur en conseil ordonnant la tenue d’une nouvelle audience publique par l’Ontario Municipal Board. Le pouvoir du lieutenant-gouverneur en conseil découle du par. 94(1) de The Ontario Municipal Board Act, R.S.O. 1970, chap. 323, ainsi rédigé:
[TRADUCTION] 94. — (1) Sur la requête de toute partie ou personne intéressée, déposée auprès du greffier du conseil exécutif dans les vingt-huit jours qui suivent la date de toute ordonnance ou décision de la Commission, le lieutenant-gouverneur en conseil peut
a) confirmer, modifier ou rescinder l’ensemble de cette ordonnance ou décision ou toute partie de celle-ci; ou
b) exiger que la Commission tienne une nouvelle audience publique sur l’ensemble ou sur toute partie de la demande présentée devant la Commission à l’égard de laquelle l’ordonnance ou la décision a été rendue,
et la décision de la Commission suivant l’audience publique ordonnée en application de l’alinéa b) n’est pas assujettie à la requête que prévoit le présent article.
Dans les motifs de la majorité on peut lire aux pp. 555 et 556, et 557 respectivement les passages suivants dont on trouve la traduction aux pp. 751 et 752 de Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735:
La requête ne constitue ni une intimation d’appel ni une demande de contrôle judiciaire. Elle ne fait que mettre en marche le mécanisme de contrôle de l’Exécutif qui applique sa vision de l’intérêt public aux faits établis devant le Conseil et aux éléments complémentaires d’information soumis à son propre examen. Le lieutenant-gouverneur en conseil ne connaît pas des questions de droit et de compétence, lesquelles relèvent du contrôle
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judiciaire. Cependant il peut faire quelque chose qui échappe à la compétence des tribunaux: faire valoir son propre avis sur une question d’utilité et d’ordre publics et ce, dans l’intérêt public. C’est ce qui a été fait au moyen du décret: si celui-ci n’est entaché d’aucune erreur de droit ni d’aucun vice de compétence, la Cour divisionnaire n’avait pas à intervenir et c’est avec raison qu’elle a débouté la demanderesse.
Il ne faut pas donner à l’art. 94 de The Ontario Municipal Board Act une interprétation restrictive comme s’il s’agissait d’un tribunal d’instance inférieure auquel le législateur a confié certaines questions. Je préfère considérer qu’il s’agit d’un pouvoir que le législateur a réservé à l’Exécutif du gouvernement agissant conformément à des règles générales d’intérêt public. Rien ne permet de restreindre et d’atténuer la portée du pouvoir par une interprétation judiciaire étroite.
Il est sans conteste que la Loi sur les valeurs mobilières, précitée, a pour objet la protection des investisseurs. Dans la poursuite de cet objet la Loi confère notamment de vastes pouvoirs de surveillance et de contrôle à la Commission des valeurs mobilières et au Ministre.
Il convient de passer brièvement en revue les principales dispositions de cette loi telles qu’elles existaient à l’époque pertinente.
La Commission, lorsqu’elle a à rendre une décision, obéit aux mêmes règles que la plupart des tribunaux administratifs québécois jouissant de pouvoirs similaires. Relativement au processus décisionnel, elle a discrétion pour déterminer les règles applicables aux auditions (art. 12). Elle peut réviser ses propres décisions et celles du Directeur général. Un appel est prévu devant trois juges de la Cour provinciale (art. 17). La décision alors rendue est finale. La Commission bénéficie de la protection d’une clause privative excluant les recours extraordinaires du Code de procédure civile et le pouvoir de contrôle et de surveillance de la Cour supérieure (art. 18). C’est la structure habituelle d’un tribunal administratif investi de pouvoirs quasi-judiciaires.
L’article 24 exige l’enregistrement des personnes qui font le commerce des valeurs mobilières tels courtiers, émetteurs, vendeurs, employés, officiers-agents. Commet une infraction toute personne qui
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pose les actes visés et qui n’est pas enregistrée ou dont l’enregistrement est suspendu. Il y a certaines exceptions, notamment celles prévues aux art. 28 à 30. L’octroi et le renouvellement des enregistrements relève de la discrétion du Directeur général (art. 32). Celui-ci doit cependant donner à une personne qui s’est vu refuser un enregistrement, l’occasion d’être entendue (art. 33). Un enregistrement peut être suspendu, annulé ou révoqué (art. 36).
L’article 52 énumère des actes pouvant constituer une fraude au sens de la Loi, tels une fausse représentation intentionnelle, une commission inéquitable, une promesse déraisonnable, un abus de confiance, une fausse déclaration, un artifice, un stratagème.
Les articles 64, 66, 68, 70 à 72, 75 et 80 créent des infractions à la réglementation du courtage mobilier. À titre d’exemple, sont des infractions le défaut de confirmation écrite d’une transaction, le défaut par une bourse de tenir un régistre, l’omission du prospectus, le fait de s’adonner au commerce des valeurs mobilières sans avoir reçu un avis écrit de son enregistrement à titre de courtier, le défaut de se conformer à un ordre d’interdiction de faire le commerce de valeurs mobilières.
L’article 130 crée une infraction au cas où une personne ne se soumettrait pas aux exigences concernant la divulgation de renseignements financiers. L’article 178 fait de même au cas de défaut de se conformer aux règles concernant les transactions d’initiés.
L’article 180 crée une infraction générale dont se rend coupable toute personne qui refuse de se conformer à une décision de la Commission ou du Directeur général.
La Loi exprime ainsi à la fois ce qui constitue une fraude et ce qui est une infraction relativement au commerce des valeurs mobilières.
La Commission est investie d’un important pouvoir d’enquête. Elle enquête précisément pour se rendre compte de la commission réelle ou appréhendée d’un acte frauduleux ou d’une infraction (art. 53). Suite à de tels actes, une personne peut
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être poursuivie. La poursuite en pareil cas est régie par la Loi sur les poursuites sommaires, L.R.Q., chap. P-15, art. 102 à 109.
À la suite d’une enquête en vertu de l’art. 53, le conseil d’administration de la corporation en cause peut, en application de l’art. 112, être suspendu à l’issue d’un processus où la Commission et le Ministre veillent à la protection des intérêts des détenteurs de valeurs mobilières. La Commission a l’obligation en vertu de ce dernier article de recommander au Ministre de suspendre le conseil d’administration et de nommer un administrateur provisoire dans trois cas: lorsqu’elle juge qu’il y a eu malversation, abus de confiance, ou autres inconduites; lorsqu’il y a un manquement grave aux obligations imposées par la Loi; lorsqu’elle constate la présence de pratiques administratives de nature à déprécier la valeur des titres émis. La Commission peut mais n’est pas obligée de faire la même recommandation dans deux cas: lorsqu’elle émet une ordonnance d’interdiction de faire le commerce des valeurs mobilières; et en tout temps, lorsqu’elle juge que les intérêts des détenteurs de valeurs mobilières doivent être protégés.
L’article 112 consacre également le droit à une audition pour la Corporation dont le conseil d’administration peut être suspendu.
Le lieutenant-gouverneur en conseil possède un large pouvoir réglementaire conféré par l’art. 101. Il peut notamment adopter des règlements afin de déterminer ce qu’est un acte frauduleux, de soustraire le commerce de toutes catégories de valeurs mobilières à la nécessité de l’enregistrement, de déterminer la forme et le contenu de tout prospectus et, de façon générale, tout règlement jugé désirable pour l’application de la Loi.
Enfin, l’application de la Loi dans son ensemble est confiée au ministre des Consommateurs, Coopératives et Institutions financières (art. 181).
C’est dans ce contexte qu’il faut situer le pouvoir du Ministre de suspendre un conseil d’administration et de lui substituer des administrateurs provisoires, c’est-à-dire en fonction toujours de la protection des investisseurs.
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En l’espèce, la Régie de l’assurance-dépôts, à la suite d’une audition à laquelle a participé le Prêt Hypothécaire, a suspendu le permis de celui-ci au motif que, vu sa situation financière, il n’était plus «dans les conditions requises pour obtenir un permis» (Loi sur l’assurance‑dépôts, L.R.Q. 1977, chap. A-26, art. 31).
La Commission des valeurs mobilières a alors institué une enquête et fait rapport au Ministre lequel, après audition du Prêt Hypothécaire par personne déléguée, a rendu son ordonnance qui suspend le conseil d’administration et nomme des administrateurs provisoires. L’ordonnance du Ministre mentionne les faits suivants:
a) Plusieurs prêts importants ont été accordés sans garantie suffisante et sans qu’une étude adéquate dans le cours normal des affaires ait été préparée, y compris une évaluation de la capacité de remboursement des débiteurs;
b) Des prêts importants, dont la récupération est incertaine, ont été consentis à des compagnies non à distance;
c) Des arrérages importants grèvent un grand nombre de prêts présentement en souffrance;
À la lumière des critères mentionnés, notamment qu’il n’y a pas de véritable litige entre des parties et que la décision du Ministre est fondée non pas sur des considérations de légalité, mais sur des considérations d’opportunité, soit la politique de prêts et la situation financière du Prêt Hypothécaire, il faut conclure, à mon avis, que le pouvoir du Ministre n’est pas un pouvoir judiciaire mais un pouvoir administratif et qu’en conséquence ce pouvoir lui est, au plan constitutionnel, validement conféré.
Il est vrai que, comme le fait observer le juge L’Heureux-Dubé de la Cour d’appel, l’on ne trouve aucun pouvoir semblable dans les lois sur les valeurs mobilières des autres provinces. Ainsi, par exemple, en Ontario le pouvoir correspondant est conféré à la Cour suprême par l’art. 17 de la Securities Act, R.S.O. 1980, chap. 466.
N’empêche qu’en Ontario il existe d’autres lois en vertu desquelles un pouvoir analogue est attribué au lieutenant-gouverneur en conseil, à un ministre ou à un fonctionnaire.
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Ainsi, l’article 116 de la Loi sur les caisses populaires et les credit unions, L.R.O. 1980, chap. 102, autorise la Société ontarienne d’assurance des actions et dépôts à ordonner la prise de possession des biens d’une credit union lorsque les affaires de celle-ci ne sont pas dans une condition financière satisfaisante.
L’article 34 de l’Ontario Deposit Insurance Corporation Act, R.S.O. 1980, chap. 328, donne au lieutenant-gouverneur en conseil le pouvoir d’ordonner, sous certaines circonstances, à la Corporation de prendre possession des biens d’une institution membre, d’en diriger les affaires et d’exercer tous les pouvoirs du conseil d’administration.
L’article 39 de l’Insurance Act, R.S.O. 1980, chap. 218, autorise le surintendant à prendre possession et à contrôler pour un temps limité les biens d’un assureur lorsque le surintendant est d’avis qu’on n’a pas rendu un compte satisfaisant de ces biens.
L’article 7 de la Loi de 1983 sur des ordonnances relatives aux établissements de santé, 1983 (Ont.), chap. 43, donne au Ministre le pouvoir de prendre le contrôle et d’administrer une institution de santé pour une période de six mois dans certaines circonstances.
Les articles 158(3) et 159(1) de la Loan and Trust Corporations Act, R.S.O. 1980, chap. 249, autorisent le lieutenant-gouverneur en conseil, dans certaines circonstances, à ordonner au régistraire de prendre possession des biens d’une corporation, d’en administrer les affaires et d’exercer les pouvoirs du conseil d’administration.
De même, en Alberta, le Ministre jouit-il d’un pouvoir semblable de suspendre un conseil d’administration et de lui substituer des administrateurs provisoires, en vertu de la Trust Companies Act, R.S.A. 1980, chap. T-9, art. 184 à 186.
Au Québec, la Loi sur les valeurs mobilières, précitée, n’est pas la seule du reste à accorder un pouvoir semblable ou analogue. Dès son adoption en 1962, la Loi des hôpitaux, S.R.Q. 1964, chap. 164, stipulait aux art. 16 et 17:
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16. Le lieutenant-gouverneur en conseil peut charger une personne qu’il désigne de faire enquête sur quelque matière se rapportant à l’administration ou au fonctionnement d’un hôpital.
La personne ainsi désignée est investie, pour les fins de l’enquête, des pouvoirs et immunités d’un commissaire nommé en vertu de la Loi des commissions d’enquête (chap. 11).
17. Lorsqu’une enquête est ordonnée en vertu de l’article précédent, le lieutenant‑gouverneur en conseil peut ordonner que les pouvoirs du conseil d’administration de l’hôpital soient suspendus et nommer un administrateur qui en exerce les pouvoirs pour la durée de l’enquête.
La Loi sur les services de santé et les services sociaux, L.R.Q., chap. S-5, qui a remplacé la Loi des hôpitaux contient des dispositions beaucoup plus élaborées mais comprend toujours à l’art. 163 le pouvoir du Ministre d’assumer l’administration provisoire d’un hôpital.
Pour le reste, qu’il suffise de référer aux lois suivantes, sans pour autant exprimer d’opinion sur la validité de chacune des dispositions pertinentes, ce qui n’est pas nécessaire: la Loi sur l’instruction publique, L.R.Q., chap. I-14, art. 14; la Loi sur les assurances, L.R.Q., chap. A‑32, art. 378, 379, 387; la Loi sur les caisses d’épargne et de crédit, L.R.Q., chap. C-4, art. 103; la Loi sur les corporations de fonds de sécurité, L.R.Q., chap. C-69.1, art. 59, 62; la Loi sur les sociétés d’entraide économique, L.R.Q., chap. S-25.1, art. 150, 151.
Le pouvoir du Ministre et le pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure
Ce qui précède suffit à disposer du pourvoi. Le procureur général du Québec ajoute cependant, avec raison à mon avis, que le pouvoir en question n’est pas de ceux qu’exerçait la Cour supérieure au moment de la Confédération en 1867.
Le pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure à l’endroit des corps politiques et des corporations, consacré par l’art. 33 du Code de procédure civile, a toujours visé l’excès de pouvoir et la fraude ou, suivant l’expression fréquemment employée, l’injustice équivalant à fraude.
Dans Hébert v. School Commissioners of St-Félicien (1921), 62 R.C.S. 174, il s’agissait d’une
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poursuite contre des commissaires d’école en vue de faire annuler une résolution qui pourvoyait à l’achat d’un hôtel pour le convertir en école. Le juge Brodeur s’exprime ainsi, à la p. 180:
La cour supérieure n’est pas un tribunal d’appel des décisions des commissaires d’écoles. La juridiction de la cour supérieure dans les affaires scolaires lui est donnée par l’article 50 du code de procédure civile. C’est un pouvoir de contrôle et de surveillance seulement, bien différent des pouvoirs d’une cour d’appel. Une cour d’appel substitue son opinion sur le mérite de la cause à l’opinion de la cour qui a rendu le jugement originaire, tandis que la cour supérieure, sous l’autorité de l’article 50 C.P.C. n’a pas le droit d’empiéter sur les attributions qui appartiennent exclusivement aux autorités scolaires et de substituer son opinion à celle de ces autorités sur le mérite de leurs ordonnances passées régulièrement et dans les limites de leurs attributions …
Ainsi dans le cas actuel la cour de circuit aurait eu pleine et entière juridiction pour s’enquérir de l’injustice de la résolution attaquée, mais la cour supérieure peut tout au plus rechercher si la corporation scolaire a agi au delà de ses pouvoirs, si elle a commis une illégalité ou bien si la résolution attaquée constitue un déni absolu de justice.
James Smith dans Droit québécois des corporations commerciales, Judico, 1977, vol. 3, écrit à la p. 1771:
3. Les tribunaux refusent d’intervenir en principe, dans l’administration interne des compagnies si ce n’est pour réprimer un acte frauduleux ou ultra vires de la part de la compagnie.
Dans Burland v. Earle, [1902] A.C. 83, lord Davey écrit à la p. 93:
[TRADUCTION] En vertu d’un principe élémentaire du droit relatif aux compagnies par actions, la Cour n’interviendra pas dans la gestion interne des compagnies agissant dans le cadre de leur compétence et, en fait, n’a aucun pouvoir de le faire.
Il ajoute un peu plus loin, à la même page:
[TRADUCTION] Les cas dans lesquels la minorité peut soutenir une telle action sont, par conséquent, restreints à ceux dans lesquels les actes reprochés ont un caractère frauduleux ou outrepassent les pouvoirs de la compagnie.
Dans F.W. Wegenast, The Law of Canadian Companies, Burroughs, 1931, on peut lire à la p. 775:
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[TRADUCTION] Autrefois, les brefs de mandamus et de quo warranto délivrés par la Cour du Banc du Roi constituaient les recours dans la plupart des cas d’irrégularités relatives aux sociétés. Car, nonobstant certains avis contraires, les cours d’instance supérieure ont le pouvoir inhérent de corriger les abus dans la conduite interne des sociétés, ce pouvoir étant fondé sur des principes semblables à ceux qui leur permettent de réviser les procédures devant les cours d’instance inférieure. Par conséquent, on a dit qu’«il est du ressort de la Cour du Banc de la Reine et c’est même sa fonction d’exercer un contrôle et une surveillance sur les procédures des sociétés, pour préserver l’ordre dans leurs actes, faire ressortir les dispositions de leurs constitutions et réprimer les irrégularités dans leurs actes et dans leurs procédures».
Je renvoie enfin aux arrêts suivants cités par le procureur général du Québec dans son mémoire: Crevier c. Paquin, [1975] C.S. 260, aux pp. 263 à 265; Lagacé c. Lagacé, [1966] C.S. 489, aux pp. 491 à 493; Blitt c. Congregation Ajudath Acham of Sherbrooke (1926), 64 C.S. 303, à la p. 306.
Je ne vois pas en vertu de quoi, même aujourd’hui, la Cour supérieure pourrait suspendre un conseil d’administration et lui en substituer un autre en se fondant sur des motifs d’opportunité économique, de pratiques commerciales dans le domaine des valeurs mobilières, plus particulièrement de politique de prêts, et de protection des investisseurs, à moins que le législateur lui confère cette compétence comme c’est le cas en Ontario.
Ce pouvoir n’est pas un pouvoir judiciaire. C’est un pouvoir administratif qui permet au ministre d’imposer une mesure conservatoire sur une base temporaire. Ce n’est pas un pouvoir de la nature de ceux exercés par la Cour supérieure au moment de la Confédération.
Pour ces motifs je répondrais par l’affirmative à la question constitutionnelle.
Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel et de confirmer le rejet de l’action en nullité par la Cour supérieure. Les appelants Laliberté, Lanctôt, Morin & Associés ont droit à leurs dépens dans toutes les cours. Le procureur général du Québec ne demande pas de dépens. Il n’y aura pas d’adjudication de dépens pour ou contre les intervenants.
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Pourvoi accueilli.
Procureurs pour l’appelant le procureur général du Québec: Jean-K. Samson et Jean Bouchard, Ste-Foy.
Procureurs pour les appelants Laliberté, Lanctôt, Morin & Associés: Pierre Delisle et Jacques Paquet, Ste-Foy.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada: James M. Mabbutt, Ottawa.
Procureur de l’intervenant le sous-procureur général de l’Ontario: Archie Campbell, Toronto.
