Cour suprême du Canada
Renvoi relatif à Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297
Date: 1984-05-03
DANS L’AFFAIRE d’un renvoi à la Cour suprême de Terre-Neuve, Division d’appel, conformément à The Judicature Act, R.S.N. 1970, chapitre 187, article 6 et modifications, relativement à The Upper Churchill Water Rights Reversion Act, S.N. 1980, chapitre 40
ENTRE
Churchill Falls (Labrador) Corporation Limited, Hydro-Québec, le procureur général du Québec, Compagnie Trust Royal et Trust Général du Canada Appelants;
et
Le procureur général de Terre-Neuve Intimé;
et
Le procureur général du Canada, le procureur général de la Colombie-Britannique, le procureur général de la Saskatchewan et le procureur général du Manitoba Intervenants.
N° du greffe: 17064.
1982: 28, 29, 30 septembre, 1er octobre; 1984: 3 mai.
Présents: Le juge en chef Laskin[1] et les juges Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, Mclntyre, Chouinard, Lamer et Wilson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE TERRE-NEUVE
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de Terre-Neuve (1982), 134 D.L.R. (3d) 288, 36 Nfld. & P.E.I.R. 273, 101 A.P.R. 273, relativement à un renvoi sur la constitutionnalité de The Upper Churchill Water Rights Reversion Act. Pourvoi accueilli.
John Sopinka, c.r., et Kathryn I. Chalmers, pour l’appelante Churchill Falls (Labrador) Corporation Limited.
T.G. Heintzman, c.r., Jean-Paul Cardinal, c.r., Michel Jette, et David I. Hamer, pour l’appelante Hydro-Québec.
Jean-K. Samson, Henri Brun et Odette Laverdière, pour l’appelant le procureur général du Québec.
Clyde K. Wells, c.r., et Robert O’Brien, c.r., pour l’appelante Compagnie Trust Royal.
Robert Wells, c.r., et Randell Earle, pour l’appelante Trust Général du Canada.
Leonard A. Martin, c.r., O. Noel Clarke, Edward Hearn et David Orsborn, pour l’intimé.
T.B. Smith, c.r., et P.K. Doody, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
E.R.A. Edwards, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.
James C. MacPherson et George V. Peacock, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Brian F. Squair, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
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Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE MCINTYRE — Le présent pourvoi à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de Terre-Neuve découle d’un renvoi que le lieutenant-gouverneur en conseil de Terre-Neuve a adressé à cette cour par décret en date du 10 février 1981, conformément au par. 6(1) de The Judicature Act, R.S.N. 1970, chap. 187. Il porte sur la constitutionnalité de The Upper Churchill Water Rights Reversion Act, 1980 (T.-N.), chap. 40, ci-après appelée la Reversion Act. Neuf questions ont été soumises à la Cour d’appel et, en vertu de l’ordonnance de cette Cour rendue le 6 mai 1982, les mêmes questions ont été débattues devant nous. La Reversion Act n’est pas encore entrée en vigueur par proclamation, mais avec le consentement de toutes les parties, le pourvoi a été entendu en tenant pour acquis qu’elle était en vigueur. Les neuf questions sont les suivantes:
1. L’article 4 de la Reversion Act est-il ultra vires des pouvoirs de la Législature en totalité ou en partie et, dans l’affirmative, sous quel aspect ou sous quels aspects et dans quelle mesure?
2. Pour autant que l’article 4 de la Reversion Act est intra vires des pouvoirs de la Législature, dans quelle mesure:
a) abroge-t-il The Churchill Falls Labrador Corporation (Lease) Act, 1961?
b) abroge-t-il le bail législatif défini à l’alinéa 2d) de la Reversion Act?
c) résilie-t-il le bail législatif défini à l’alinéa 2d) de la Reversion Act et selon ce que prévoit la clause 6a) de la partie II du bail législatif?
d) emporte-t-il résiliation des baux décrits au paragraphe 9 de l’exposé des faits joint aux présentes comme annexe II («lesdits baux») visant des terres de Sa Majesté, autorisés et délivrés en vertu de la clause 7 de la partie III du bail législatif en conformité avec les dispositions de la clause 7(2) de la partie III du bail législatif et des clauses de résiliation inscrites auxdits baux, pour l’une ou l’autre cause ou pour les deux à la fois?
e) a-t-il pour effet de transférer à Sa Majesté du chef de la province de Terre‑Neuve les améliorations apportées par le locataire aux terres de Sa Majesté désignées dans lesdits baux et données à bail en vertu de la clause 7 de la partie III du bail législatif, en conformité avec les dispositions de la clause 6a) de la partie II du bail législatif ou en raison de la nature
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desdits baux eux-mêmes, pour l’une ou l’autre cause ou pour les deux à la fois?
3. Le paragraphe 5(1) de la Reversion Act est-il ultra vires des pouvoirs de la Législature en totalité ou en partie et, dans l’affirmative, sous quel aspect ou sous quels aspects et dans quelle mesure?
4. Pour autant que le paragraphe 5(1) de la Reversion Act est intra vires des pouvoirs de la Législature, dans quelle mesure:
a) résilie-t-il le bail législatif défini à l’alinéa 2d) de la Reversion Act?
b) emporte-t-il résiliation desdits baux visant des terres de Sa Majesté, autorisés et délivrés en vertu de la clause 7 de la partie III du bail législatif, en conformité avec les dispositions de la clause 7(2) de la partie III du bail législatif et des clauses de résiliation inscrites auxdits baux, pour l’une ou l’autre cause ou pour les deux à la fois?
c) a-t-il pour effet de transférer à Sa Majesté du chef de la province de Terre‑Neuve les améliorations apportées par le locataire aux terres de Sa Majesté désignées dans lesdits baux et données à bail en vertu de la clause 7 de la partie III du bail législatif, en conformité avec les dispositions de la clause 6a) de la partie II du bail législatif ou en raison de la nature desdits baux eux-mêmes, pour l’une ou l’autre cause ou pour les deux à la fois?
5. Le paragraphe 7(1) de la Reversion Act est-il ultra vires des pouvoirs de la Législature en totalité ou en partie et, dans l’affirmative, sous quel aspect ou sous quels aspects et dans quelle mesure?
6. Pour autant que le paragraphe 7(1) de la Reversion Act est intra vires des pouvoirs de la Législature, dans quelle mesure:
a) résilie-t-il lesdits baux visant des terres de Sa Majesté, autorisés et délivrés en vertu de la clause 7 de la partie III du bail législatif?
b) a-t-il pour effet de transférer à Sa Majesté du chef de la province de Terre‑Neuve les améliorations apportées par le locataire aux terres de Sa Majesté désignées dans lesdits baux et données à bail en vertu de la clause 7 de la partie III du bail législatif, en conformité avec les dispositions de la clause 6a) de la partie II du bail législatif ou en raison de la nature desdits baux eux-mêmes, pour l’une ou l’autre cause ou pour les deux à la fois?
7. L’article 8 de la Reversion Act est-il ultra vires des pouvoirs de la Législature en totalité ou en partie et, dans l’affirmative, sous quel aspect ou sous quels aspects et dans quelle mesure?
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8. Pour autant que l’article 8 de la Reversion Act est intra vires des pouvoirs de la Législature, dans quelle mesure:
a) transfère-t-il à Sa Majesté du chef de la province de Terre-Neuve les ouvrages hydro-électriques (définis à l’alinéa 2c) de la Reversion Act) fixés aux terres détenues en vertu desdits baux autorisés et délivrés en vertu de la clause 7 de la partie III du bail législatif?
9. La Reversion Act est-elle ultra vires des pouvoirs de la Législature en totalité ou en partie et, dans l’affirmative, sous quel aspect ou sous quels aspects et dans quelle mesure?
I
On connaissait depuis fort longtemps l’immense potentiel hydro-électrique des cours d’eau du Labrador. Ce n’est toutefois que récemment qu’on a entrepris d’exploiter ces ressources. En 1958, une compagnie appelée Hamilton Falls Power Corporation a été constituée par lettres patentes fédérales, dont les objets étaient les suivants:
[TRADUCTION]
1. Procurer de l’énergie électrique par production ou autrement, la transporter et la vendre.
2. Harnacher ou autrement utiliser les cours d’eau dans le but de produire de l’énergie hydro-électrique et hydraulique et pour toute autre fin.
Au cours de la même année, la nouvelle compagnie a acquis de Sa Majesté la Reine du chef de la province de Terre-Neuve qui était à l’époque propriétaire de tous les droits sur les eaux du Labrador, le droit de mettre en valeur les ressources hydrauliques du fleuve Hamilton, au Labrador. En 1960, la compagnie a exercé le droit ainsi acquis et s’est engagée à mettre en valeur les ressources hydrauliques du fleuve Hamilton. Le nom du fleuve a été changé pour celui de fleuve Churchill et, en 1965, le nom de la compagnie est devenu Churchill Falls (Labrador) Corporation Limited (ci-après appelée CFLCo). Par suite de l’exercice de ce droit, la législature de Terre-Neuve a adopté, le 13 mars 1961, la loi maintenant connue sous le nom de The Churchill Falls (Labrador) Corporation Limited (Lease) Act, 1961 (T.-N.), chap. 51. Cette loi a été modifiée en 1963-64, 1966-67, 1968, 1969 et 1970. La Loi et ses modifications seront ci-après appelées la Lease Act. La Lease Act permet au lieutenant‑gouverneur en conseil de
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consentir un bail à CFLCo, selon des conditions essentiellement semblables à celles du projet de bail annexé à la Loi. Ce bail, appelé bail législatif, a été signé le 16 mai 1961. La Lease Act le ratifie expressément. Il accorde à CFLCo tous les droits d’usage exclusif de certaines eaux du fleuve Churchill et de son bassin hydrographique pour la production d’énergie hydro-électrique, de même que le droit de transporter cette énergie dans la province et de l’exporter à l’extérieur de la province. En 1968, d’autres baux ont été consentis à CFLCo par Sa Majesté la Reine du chef de Terre-Neuve quant aux biens-fonds et aux droits de passage nécessaires à l’aménagement des chutes Churchill, notamment des baux relatifs à l’emplacement de la centrale elle-même où l’usine principale a été érigée, de même qu’à l’égard de routes, de lignes de transmission et d’un aéroport. Ces concessions supplémentaires ont été désignées au cours des plaidoiries sous le nom de baux de Sa Majesté.
Jusqu’au début des années 60, il y avait deux obstacles à la mise en valeur des ressources hydrauliques du fleuve Churchill. Le premier de ces obstacles tenait à la difficulté de transporter de l’énergie électrique sur la grande distance qui sépare la centrale, aux chutes Churchill, du marché le plus rapproché au sud du Québec et aux États-Unis, sans perdre une partie importante de cette énergie. Au cours des années 60, les ingénieurs de la Commission hydro-électrique de Québec (ci-après appelée Hydro-Québec) ont trouvé la solution en utilisant des lignes de transmission à haute tension (plus de 700 kV) qui permettraient de transporter l’énergie électrique sur de grandes distances sans en perdre une partie importante. Le second obstacle à l’aménagement des chutes Churchill était d’ordre financier. Pour financer le projet, CFLCo devait trouver, pour l’électricité produite, un acheteur dont le crédit serait solide et qui s’engagerait à acheter l’énergie électrique de façon continue, qu’il en ait besoin ou non.
Les pourparlers entre Hydro-Québec et CFLCo au sujet de l’aménagement des chutes Churchill et du transport de l’énergie électrique au Québec ont commencé en 1963. Par suite de ces pourparlers,
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les parties ont signé, le 31 octobre 1966, un protocole d’entente dans lequel elles exprimaient l’intention de conclure un contrat, qui s’appellerait le contrat d’énergie, pour l’achat d’énergie hydroélectrique par Hydro-Québec. Ce protocole d’entente reconnaissait que l’achat d’énergie par Hydro-Québec était essentiel à la faisabilité du projet et que le contrat d’énergie devrait satisfaire aux exigences des prêteurs quant à la garantie du remboursement de la dette. Le contrat d’énergie et l’exécution de ses différentes dispositions étaient donc essentiels à la réalisation du projet et à l’exploitation de la centrale une fois les travaux terminés.
En vertu des dispositions du contrat d’énergie, CFLCo devait, pour financer le projet, réunir 700 millions de dollars sur un coût total estimé à plus de 900 millions de dollars. En plus d’emprunter de 100 à 150 millions de dollars auprès des banques, CFLCo a emprunté 100 millions de dollars au moyen de l’émission d’obligations d’hypothèque générale, conformément à un acte de fiducie dont le Trust Général du Canada est le fiduciaire, appelé l’acte de fiducie d’hypothèque générale signé le 1er septembre 1968. L’acte de fiducie a été modifié par un acte de fiducie supplémentaire en date du 15 mai 1969. Conformément aux actes de fiducie, CFLCo a cédé au fiduciaire tous les droits et tout l’actif qu’elle possédait en vertu du bail législatif et des baux de Sa Majesté. Le lieutenant-gouverneur en conseil de Terre-Neuve a ratifié cette cession le 1er août 1968.
Le financement a été réalisé en majeure partie par la vente d’obligations de première hypothèque. CFLCo a effectué un emprunt 540 millions de dollars garanti par des obligations de série A et un autre emprunt de 50 millions de dollars garanti par des obligations de série B. Ces fonds proviennent de prêteurs habitant à l’extérieur de la province de Terre-Neuve et, en grande partie, des États-Unis. Le Trust Royal a été constitué fiduciaire des détenteurs d’obligations en vertu d’un acte de fiducie de première hypothèque signé avec CFLCo le 15 mai 1969. CFLCo cédait, à titre de garantie, tout l’actif et tous les droits qu’elle possédait en vertu du bail législatif et des baux de Sa Majesté ainsi que tous ses droits en vertu du
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contrat d’énergie. Le Trust Général est intervenu dans l’acte de fiducie à titre de fiduciaire en vertu de l’acte de fiducie d’hypothèque générale pour accorder la priorité aux obligations de première hypothèque. Terre-Neuve est également intervenue dans l’acte de fiducie pour confirmer son consentement à la cession par CFLCo de son actif au Trust Royal, lequel consentement avait été donné le 12 mai 1969 au moyen d’une convention, désignée sous le nom de convention de financement, intervenue entre le Trust Royal, CFLCo et la province de Terre-Neuve. Cette convention a été signée et a acquis force de loi conformément à The Churchill Falls (Labrador) Corporation Limited (Financing) Act, 1969 (T.-N.), chap. 76, (la Financing Act).
À l’audition du présent pourvoi, selon l’exposé des faits versé au dossier, CFLCo devait encore sur les emprunts ci-dessus mentionnés 98 millions de dollars en obligations d’hypothèque générale, 458 620 000$ US en obligations de première hypothèque de série A et 45 804 000 $ CAN en obligations de série B.
C’est dans ce contexte que le contrat d’énergie entre CFLCo et Hydro-Québec a été signé le 15 mai 1969. C’est un document volumineux et détaillé. Aux termes de ce contrat, CFLCo a convenu de fournir, et Hydro-Québec d’acquérir, pratiquement toute l’énergie produite aux chutes Churchill pendant une période de quarante ans; le contrat pourrait être renouvelé, au choix d’Hydro-Québec, pour une durée supplémentaire de vingt-cinq ans. Le prix de l’électricité serait fonction du coût en capital définitif du projet. Il était prévu que CFLCo pourrait retenir une quantité déterminée d’énergie qui serait utilisée au Labrador par sa filiale Twin Falls Power Corporation. De plus, CFLCo pourrait récupérer, après avoir donné un préavis d’au moins trois ans, jusqu’à 300 mégawatts (MW) pour répondre aux besoins de la province de Terre-Neuve.
L’importance que revêtent les rapports entre CFLCo et Hydro-Québec pour la réussite de l’aménagement des chutes Churchill ressort clairement de la lecture du contrat d’énergie. Les parties seraient responsables de la construction des lignes de transmission sur leurs côtés respectifs de la frontière séparant le Québec et le Labrador. Pour
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assurer la compatibilité des deux systèmes, le contrat prévoyait que les lignes de transmission et les installations accessoires devraient être construites selon les devis d’Hydro-Québec. Hydro-Québec se voyait attribuer un rôle de surveillance à l’égard de CFLCo pour ce qui est de la gestion de l’aménagement et acquérait également le droit d’exploiter la centrale si jamais CFLCo omettait de le faire. Pour sa part, Hydro-Québec convenait de procurer les fonds nécessaires pour terminer les travaux en sus des 700 millions de dollars que CFLCo devait réunir en contrepartie de garanties hypothécaires. Dans l’hypothèse où CFLCo n’aurait pas les sommes nécessaires pour faire les paiements du service de la dette, Hydro-Québec convenait d’avancer l’argent requis en échange de debentures et d’actions de CFLCo. Hydro-Québec s’engageait aussi à payer la différence entre le taux d’intérêt de six pour cent et tout taux plus élevé que CFLCo pourrait être appelée à payer sur ses obligations. Même si Hydro-Québec ne détient que 34,2 pour 100 des actions émises de CFLCo (les autres 65,8 pour 100 étant détenus par Newfoundland and Labrador Hydro, une société d’État de Terre-Neuve), une convention de vote fiduciaire prévoit qu’on ne peut apporter aucun changement important aux obligations financières ou autres de CFLCo sans le consentement de 75 pour 100 des actionnaires.
Le contrat d’énergie prévoit également qu’il sera régi et interprété en conformité avec les lois du Québec et que seules les cours du Québec auront compétence pour trancher les différends auxquels le contrat d’énergie pourra donner lieu, sous réserve des droits et procédures ordinaires en matière d’appel.
Le projet a été couronné de succès. CFLCo a construit la centrale hydro-électrique à Terre‑Neuve sur les terres cédées à bail. La centrale a une capacité d’environ 5 225 MW et peut produire 34,5 milliards de kilowattheures d’énergie par année. La livraison d’énergie au Québec a commencé en 1971 et tous les travaux d’aménagement ont été terminés comme prévu en 1976. Cependant, des difficultés ont surgi dès 1974. Terre-Neuve voulait réserver plus d’énergie à son propre usage. En janvier 1976, le président de Newfound-
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land and Labrador Hydro demandait à Hydro-Québec la récupération de 600 MW. Hydro-Québec n’a pas acquiescé à cette demande et en mai 1976 une nouvelle demande portant sur 800 MW était faite, cette fois, au premier ministre du Québec. Aucune dérivation d’énergie vers Terre-Neuve n’a eu lieu par suite de ces demandes. Le 6 août 1976, le gouvernement de Terre-Neuve a adopté un décret enjoignant à CFLCo de fournir 800 MW à Terre-Neuve à compter du 1er octobre 1983. CFLCo a refusé d’obtempérer à ce décret à cause de ses engagements pris envers Hydro-Québec en vertu du contrat d’énergie.
En septembre 1976, le gouvernement de Terre-Neuve a intenté une action devant la Cour suprême de Terre-Neuve en vue d’obtenir un jugement déclaratoire concernant son droit à l’énergie en vertu du bail législatif. Cette action est encore en instance devant les tribunaux de Terre-Neuve. En juin 1977, Hydro-Québec a intenté une action devant les tribunaux du Québec en vue d’obtenir un jugement déclaratoire concernant ses droits en vertu du contrat d’énergie. Cette action est encore en instance elle aussi. Le 17 décembre 1980, la Reversion Act a reçu la sanction royale après avoir été adoptée par la législature de Terre-Neuve et, le 10 février 1981, le présent renvoi était soumis à la Cour d’appel de Terre-Neuve.
II
L’objet de la Reversion Act est énoncé à l’art. 3 dont voici le texte:
[TRADUCTION] La présente loi a pour objet de pourvoir à la rétrocession à la province de l’entière propriété et du contrôle de certaines eaux situées dans la province.
Les articles suivants énoncent clairement que les eaux en cause sont celles du fleuve Churchill visées par le bail législatif. L’article 4, qui constitue l’essence même de la Loi, prévoit que la Lease Act, y compris le bail législatif, est abrogée et que tous les droits et titres qui découlent de la loi et du bail abrogés reviennent à Sa Majesté du chef de la province de Terre-Neuve, libres et quittes de toute charge ou réclamation. Le paragraphe 4(3) énonce une exception en faveur de Twin Falls Power Corporation qui peut retenir tous les droits, titres et privilèges qu’elle a acquis en vertu du bail
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législatif ou de tout autre bail ou concession avec la seule modification que Sa Majesté du chef de Terre-Neuve remplace CFLCo comme bailleur ou cédant. Voici l’article 4 de la Loi:
[TRADUCTION] 4. (1) The Churchill Falls (Labrador) Corporation Limited (Lease) Act, 1961, y compris le bail législatif, est abrogée.
(2) Pour plus de certitude et pour éliminer tout doute, les droits, privilèges, franchises et titres qui cessent d’appartenir, d’être conférés ou d’échoir à toute personne en vertu du paragraphe (1) reviennent à Sa Majesté, libres et quittes de toute charge, de toute réclamation ou de tout autre droit à l’égard de quiconque comme si la présente loi et le bail législatif n’avaient jamais eu d’effet en droit.
(3) Nonobstant les paragraphes (1) et (2) ou tout autre article de la présente loi, tous les droits, privilèges, franchises et titres attribués, conférés ou échéant à Twinco en vertu du bail législatif et d’un bail de sous-location ou d’une licence et leurs modifications, consentis en vertu dudit bail législatif ne cessent pas d’être attribués, d’être conférés ou d’échoir à Twinco et ne reviennent pas à Sa Majesté, mais sont maintenus sous tous rapports même après l’entrée en vigueur de la présente loi comme si la présente loi n’avait pas été adoptée sauf que, sous tous rapports et à toutes fins, Sa Majesté remplace CFLCo comme bailleur ou concédant vis-à-vis de Twinco.
(4) Aux fins du paragraphe (3), «Twinco» signifie Twinco selon la définition de l’alinéa 7(1)b) de la partie IV du bail législatif.
Les articles 5, 6 et 7 ne font qu’exprimer clairement que tous les droits et titres découlant directement ou indirectement du bail législatif ou de l’un ou l’autre des baux de Sa Majesté reviennent à Sa Majesté libres et quittes de toutes charges et réclamations. Pour plus de certitude, l’art. 8 prévoit expressément que les installations hydroélectriques de CFLCo reviennent à Sa Majesté.
L’article 9 porte sur le paiement aux créanciers garantis de toutes les dettes contractées en vertu du bail législatif pour les travaux exécutés conformément à ses dispositions. Ce paiement doit servir [TRADUCTION] «à éteindre la dette et à indemniser de façon complète et définitive les personnes qui détiennent des droits, en vue de la rétrocession à Sa Majesté des droits, privilèges, franchises et titres mentionnés aux articles 4 à 8». L’article
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prévoit également le règlement de tout différend entre un réclamant et le lieutenant‑gouverneur en conseil par voie d’appel à la Division de première instance de la Cour suprême de Terre-Neuve. L’indemnisation doit comprendre le principal et les intérêts courus jusqu’à la date du paiement et toute prime due comme si les titres de créance étaient rachetés à la date du paiement prévu au par. (1). Voici le texte de l’art. 9:
[TRADUCTION] 9. (1) Sa Majesté doit payer, tel que prévu au paragraphe (2), le montant de toute dette garantie par voie d’hypothèque, de privilège, d’obligation ou de toute autre charge grevant les droits, privilèges, franchises ou titres mentionnés au bail législatif et aux autres documents énumérés au paragraphe (1) de l’article 5 et à l’article 6, ou les installations hydroélectriques détenues en vertu d’un bail de Sa Majesté délivré en application de la clause 7 de la partie III du bail législatif, de manière à éteindre la dette et à indemniser de façon complète et définitive les personnes qui détiennent des droits, en vue de la rétrocession à Sa Majesté des droits, privilèges, franchises et titres mentionnés aux articles 4 à 8.
(2) Sa Majesté peut payer la dette en espèces ou de toute manière que le lieutenant‑gouverneur en conseil peut déterminer par règlement, sauf que, si le paiement peut être fait autrement qu’en espèces, le créancier garanti peut choisir entre le paiement en espèces et cet autre mode de paiement.
(3) Le paiement prévu au paragraphe (1) sera fait quand le bien-fondé d’une réclamation aura été démontré à la satisfaction du lieutenant-gouverneur en conseil et après la signature par le réclamant d’une quittance sous la forme prescrite par règlement.
(4) Si un réclamant n’est pas satisfait de la décision du lieutenant-gouverneur en conseil rendue conformément au paragraphe (3), il peut interjeter appel à la Division de première instance de la Cour suprême de Terre-Neuve dans les quatre-vingt-dix jours qui suivent la décision.
(5) Le paiement prévu au présent article remplace la garantie mentionnée au paragraphe (1) et, à l’égard de Sa Majesté ou de l’un quelconque de ses mandataires, toute réclamation visant une charge mentionnée au paragraphe (1) devient une réclamation pour ce paiement et ne constitue plus une charge sur les biens grevés.
(6) Aux fins du présent article, «dette» comprend:
a) le principal à la date du paiement,
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b) les intérêts prévus aux titres de créance et courus à la date du paiement visé au paragraphe (1) et
c) s’il y a lieu, toute prime due comme si les titres de créance étaient rachetés à la date du paiement visé au paragraphe (1).
L’article 10 prévoit l’indemnisation des actionnaires de CFLCo de toute perte de valeur de leurs actions découlant de l’entrée en vigueur de la Reversion Act. En cas de contestation quant à l’évaluation, l’actionnaire peut interjeter appel à la Division de première instance de la Cour suprême de Terre-Neuve. L’article 11 édicte que les paiements à effectuer en vertu de la Loi seront faits à même le Fonds du revenu consolidé de la province. L’article 10 empêche toute action émanant de l’entrée en vigueur de la Loi sauf si cette action vise l’indemnisation prévue par la Loi. Les articles 10, 11 et 12 se lisent ainsi:
[TRADUCTION] 10. (1) Tout actionnaire de CFLCo peut choisir d’être indemnisé par Sa Majesté pour toute diminution de valeur des actions ordinaires de CFLCo lui appartenant qui résulte de l’entrée en vigueur de la présente loi.
(2) Tout actionnaire qui choisit d’être indemnisé doit faire une demande au lieutenant‑gouverneur en conseil et établir le montant de la diminution de valeur de ses actions.
(3) L’indemnisation prévue au paragraphe (1) doit être calculée conformément aux paragraphes (4) et (5).
(4) Sous réserve du paragraphe (5), aux fins de calculer la diminution de valeur des actions ordinaires de CFLCo, le lieutenant-gouverneur en conseil doit déterminer la valeur qu’avaient ces actions immédiatement avant l’entrée en vigueur de la présente loi comme si la présente loi n’était pas entrée en vigueur, de manière juste et raisonnable compte tenu
a) des prévisions de revenus ou de pertes de CFLCo pour le reste de la durée de ses engagements contractuels relatifs à la vente de sa production d’énergie électrique;
b) de la valeur comptable nette de ses actions immédiatement avant l’entrée en vigueur de la présente loi; et
c) des autres facteurs qu’il peut, à sa discrétion, juger pertinents.
(5) Pour plus de certitude et pour les seules fins du présent article, la valeur des actions ordinaires de
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CFLCo immédiatement avant l’entrée en vigueur de la présente loi ne sera pas modifiée, sauf dans la mesure prévue au paragraphe (4), par quelque droit ou titre résultant ou dépendant de la possession de ces actions ordinaires.
(6) Tout actionnaire peut interjeter appel de la décision du lieutenant-gouverneur en conseil, rendue en vertu du présent article, à la Division de première instance de la Cour suprême de Terre-Neuve dans les quatre-vingt-dix jours qui suivent la décision.
11. Les montants versés par Sa Majesté en vertu de la présente loi et les dépenses occasionnées par l’application de la présente loi seront payés par le ministre des Finances à même le Fonds du revenu consolidé de la province.
12. Il n’existe aucune action ni aucune procédure à l’encontre de qui que ce soit, notamment Sa Majesté, tout ministre, mandataire ou préposé de Sa Majesté ou toute société dans laquelle Sa Majesté ou l’un de ses mandataires peut détenir une participation, en ce qui concerne:
a) la rétrocession à Sa Majesté en vertu de la présente loi, ou le dépouillement qui en résulte, pour quiconque, de tout droit, privilège, franchise ou autre titre;
b) la rétrocession à Sa Majesté, en application de la présente loi ou autrement, de toute installation, construction, amélioration ou de tout ouvrage hydro-électrique appartenant à quiconque a des droits éteints en vertu de la présente loi;
c) l’inexécution, s’il y a lieu, de tout bail, engagement ou promesse de Sa Majesté en faveur de quiconque, notamment des dispositions de toute convention conclue par Sa Majesté à la date d’entrée en vigueur de la présente loi ou avant cette date;
d) l’inexécution, s’il y a lieu, par une personne, d’un bail, d’une cession ou d’un engagement dans le territoire de la province, si cette inexécution découle de la présente loi;
e) tout effet préjudiciable à la propriété, aux ouvrages hydro-électriques ou aux affaires d’une personne, qui, en totalité ou en partie, est causé par la présente loi ou en découle;
f) les hypothèques, privilèges, jugements, charges ou sommes dues à leurs détenteurs, relativement aux droits ou titres mentionnés aux articles 4 à 8;
g) le paiement de l’indemnisation ou des intérêts y relatifs, sauf dans la mesure prévue par la présente loi; ou
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h) toute autre question résultant ou découlant de la suppression des droits ou avantages qui s’y rapportent et la dévolution de ces droits et avantages à Sa Majesté conformément à la présente loi.
L’article 15, qui est entré en vigueur au moment de la sanction royale, prévoit qu’il y aura renvoi à la Cour d’appel, lequel renvoi fait l’objet du présent pourvoi, même si les autres articles de la Loi n’ont pas été mis en vigueur par proclamation. On se rappellera cependant que l’affaire doit être entendue comme si la Loi était déjà en vigueur.
III
En cette Cour et manifestement en Cour d’appel, les plaidoiries des avocats ont porté sur la constitutionnalité de la Reversion Act dans son ensemble et non pas article par article comme l’envisagent les neuf questions soumises à la Cour.
Les appelants ont contesté la constitutionnalité de la Reversion Act en invoquant plusieurs moyens. Même si les parties ont énoncé ces moyens de façon différente, on peut les résumer ainsi:
1. La Loi porte atteinte au statut et aux pouvoirs d’une compagnie à charte fédérale.
2. La Loi porte sur la propriété et les droits civils à l’extérieur de la province de Terre-Neuve.
3. La Loi porte sur la réglementation du trafic et du commerce interprovinciaux.
4. La Loi porte sur des travaux ou une entreprise de nature interprovinciale.
Les appelants n’ont pas tous invoqué ces quatre moyens, mais chacun d’eux a, de façon générale, préconisé la recevabilité de certains éléments de preuve extrinsèques aux fins de la caractérisation constitutionnelle de la Reversion Act.
L’appelante Trust Royal a avancé un autre argument selon lequel, même si la Reversion Act est constitutionnelle, elle n’a pas pour effet d’abroger les droits des créanciers garantis en vertu de la convention de financement, de la Financing Act et de l’acte de fiducie de première hypothèque dans lequel est intervenue la province. On a soutenu que
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ces droits sont spécifiques et ont force de loi et qu’ils ne peuvent être abrogés de façon implicite ou par une loi générale comme la Reversion Act. Les questions soumises à la Cour d’appel et à cette Cour portent sur la constitutionnalité de la Reversion Act et sur la portée de cette loi sur divers autres textes de lois, baux et droits, si jamais certaines dispositions sont constitutionnelles. Aucune des questions ne mentionne l’argument avancé par Trust Royal et la majorité des parties au présent pourvoi n’ont pas abordé cette question. Je considère donc qu’il est inutile d’aborder cet argument.
Le procureur général de Terre-Neuve intimé, appuyé en cela par les procureurs généraux de la Saskatchewan, de la Colombie-Britannique et du Manitoba, a soutenu que le bail législatif et la Lease Act sont des textes législatifs plutôt que des textes contractuels et qu’en conséquence ils sont sujets à abrogation par la législature de Terre-Neuve qui les a adoptés. En conséquence, l’abrogation de ces textes législatifs a pour effet d’annuler tous les droits acquis en vertu de ceux-ci. On a soutenu de façon subsidiaire que la Reversion Act est valide en vertu des par. (5), (10), (13) et (16) de l’art. 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 et que les effets secondaires qu’elle peut avoir sur des droits extra-provinciaux ne la rendent pas invalide.
IV
De façon générale, les arguments invoqués en Cour d’appel de Terre-Neuve ont été repris en cette Cour. Dans son arrêt du 5 mars 1982, la Cour d’appel a statué que la Reversion Act est intra vires de la législature de Terre-Neuve. Le juge Morgan, s’exprimant au nom de la cour, a estimé que la Loi fait plus que simplement abroger une loi provinciale parce qu’elle exproprie les biens de CFLCo et de ce fait soulève une question constitutionnelle. Il a affirmé:
[TRADUCTION] À notre avis, la loi en cause fait plus que modifier ou abroger une loi existante. Elle vise aussi à exproprier les immobilisations de CFLCo qui servent à produire l’énergie électrique, tout en empêchant expressément cette compagnie de réclamer une indemnisation additionnelle pour la perte de ses biens ou des dommages‑intérêts pour la rupture de l’un ou l’autre de ses baux. Nous devons alors décider si cette loi vise l’une ou
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l’autre des catégories de sujets énumérés à l’art. 92 et attribués de façon exclusive aux provinces et, dans l’affirmative, si l’objet de la Loi relève également d’une catégorie de sujets énumérés à l’art. 91, ce qui aurait pour effet d’outrepasser la compétence provinciale.
Citant l’arrêt de cette Cour Walter v. Attorney General of Alberta, [1969] R.C.S. 383, le juge Morgan exprime l’avis que la législature d’une province est tout à fait compétente pour exproprier des biens situés sur son territoire et conclut: [TRADUCTION] «Ainsi, il ne peut y avoir de doute en l’espèce que la Reversion Act est, de prime abord, une loi valide de la législature de Terre-Neuve».
À propos de l’argument relatif à l’empiétement sur les droits civils extra-provinciaux, la cour a examiné la recevabilité et la valeur de certains éléments de preuve extrinsèques soumis par Hydro-Québec à l’appui de son argument. Le juge Morgan a conclu, après avoir étudié la jurisprudence récente de cette Cour, que la règle générale de l’irrecevabilité des éléments de preuve extrinsèques visant à établir l’objet véritable d’une loi n’a pas été assouplie. Il a exprimé l’avis que, même si de tels éléments de preuve étaient recevables pour indiquer le contexte dans lequel la Loi a été adoptée, ils ne pouvaient avoir de valeur pour déterminer l’objet véritable de la Loi.
La cour a ensuite conclu que, de par son caractère véritable, la Reversion Act porte sur les droits civils dans la province de Terre-Neuve et que ses effets extra-provinciaux sont accessoires ou secondaires par rapport à son objet principal. Quant à la question de la réglementation du trafic et du commerce interprovinciaux, la Cour d’appel a statué que le simple fait que la Reversion Act aurait un effet sur le commerce interprovincial ne constitue pas un empiétement sur la compétence fédérale visée au par. 91(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 puisqu’il s’agit là d’un effet secondaire par rapport à l’objet principal de la Loi. La cour a rapidement tranché l’argument selon lequel la Loi paralysait une compagnie à charte fédérale en exprimant l’avis que l’expropriation des biens de CFLCo ne compromettait pas la capacité de la compagnie de poursuivre ses opérations. On a aussi conclu que la Reversion Act n’est pas ultra vires
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en raison de l’ingérence dans une entreprise ou un ouvrage de nature interprovinciale. Le juge Morgan a souligné que les travaux et entreprises expropriés se trouvent entièrement dans les limites territoriales de la province de Terre-Neuve, qu’il n’y a pas de loi fédérale ayant préséance et que la Loi n’a pas pour objet de réglementer la ligne de transmission et son raccordement à la frontière qui sépare le Québec du Labrador.
La Cour d’appel a donc conclu que la Reversion Act relève entièrement de la compétence de la législature de Terre-Neuve et elle a répondu par l’affirmative aux questions 1, 3, 5, 7 et 9 du renvoi. La Cour d’appel a refusé de répondre aux autres questions posées. Son motif principal de ne pas y répondre est résumé dans l’extrait suivant de ses motifs de jugement:
[TRADUCTION] Il n’est pas souhaitable que la cour réponde dans l’abstrait à des questions qui peuvent comporter l’étude de faits discutables et qui peuvent avoir une incidence sur les droits de personnes qui ne sont pas représentées devant elle.
V
Comme je l’ai déjà souligné, l’affaire a été débattue devant nous en fonction de la constitutionnalité de la Reversion Act dans son ensemble plutôt qu’article par article comme le proposent les questions du renvoi. J’ai l’intention de traiter les questions en litige de la même façon. Avant d’aborder les arguments soulevés par les appelants au sujet du partage des compétences législatives, il y a lieu de traiter l’argument de l’avocat du procureur général de Terre-Neuve selon lequel la Reversion Act ne fait qu’abroger une loi provinciale et des droits accordés par voie législative et, par conséquent, aucune question constitutionnelle n’est soulevée. À mon sens, la Cour d’appel a bien répondu à cet argument et j’ai déjà cité les paroles du juge Morgan à ce sujet. Il est clair que la Reversion Act fait plus que simplement abroger la Lease Act et qu’elle soulève ainsi les questions constitutionnelles mentionnées par le juge Morgan.
VI
À l’audience en Cour d’appel, Hydro-Québec a soumis en preuve la déclaration sous serment de l’un de ses avocats principaux, Me André E.
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Gadbois, — cette déclaration est jointe en annexe au mémoire d’Hydro-Québec — qui relate les circonstances de l’aménagement hydro-électrique des chutes Churchill et des négociations qui ont précédé la signature du contrat d’énergie. Les pièces jointes à la déclaration portent sur différentes questions liées aux négociations intervenues entre les parties; elles comprennent notamment la correspondance échangée au sujet de la demande de Terre‑Neuve visant à récupérer 800 MW déjà promis à Hydro-Québec en vertu du contrat d’énergie, des textes d’allocutions et de déclarations publiques de personnalités de Terre‑Neuve et de députés de la législature de Terre-Neuve prononcées tant en Chambre qu’à l’extérieur de celle-ci, des transcriptions des plaidoiries effectuées dans les actions pendantes entre les parties à Terre-Neuve et au Québec, des transcriptions d’entrevues accordées à la presse par le Premier ministre et d’autres membres du cabinet de Terre‑Neuve et une copie de la brochure explicative transmise par le gouvernement de Terre‑Neuve aux détenteurs d’obligations de première hypothèque et à Hydro-Québec au moment du dépôt devant la Législature de la Reversion Act. Tous ces éléments de preuve ont été soumis à l’égard de l’attitude du gouvernement de Terre-Neuve vis-à-vis du contrat d’énergie.
La Cour d’appel a mis en délibéré la pertinence et la valeur probante de ces documents, et elle a tranché la question dans ses motifs de jugement. Le juge Morgan a affirmé:
[TRADUCTION] À notre avis, les pièces extrinsèques qu’on a voulu nous soumettre en l’espèce ne peuvent avoir de valeur pour déterminer l’objet véritable de la Loi. Toutefois, dans la mesure où elles donnent le contexte dans lequel la Loi a été adoptée, elles sont recevables.
Après avoir expliqué qu’aux fins de la caractérisation constitutionnelle d’une loi on peut tenir compte des éléments de preuve relatifs à l’intention qu’avait la Législature en adoptant la Loi, il affirme:
[TRADUCTION] Le contexte factuel de l’adoption de la Reversion Act est de notoriété publique générale et il est énoncé dans un mémoire publié par le gouvernement de Terre-Neuve le 21 novembre 1980 et intitulé «The
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Energy Priority of Newfoundland and Labrador» dont un exemplaire a été produit en l’espèce.
Et après avoir fait état du contenu de ce mémoire, il ajoute:
[TRADUCTION] Nous citons ce mémoire non pas comme preuve des faits qui y sont relatés, mais à titre d’indication des documents dont disposait le gouvernement de Terre-Neuve lorsqu’il a proposé la loi en question.
La règle générale d’exclusion des éléments de preuve extrinsèques qui était autrefois jugée applicable aux affaires constitutionnelles a été écartée ou du moins considérablement modifiée et assouplie. Le juge Dickson, s’exprimant au nom de la Cour dans le renvoi Re Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714, affirme, à la p. 722:
À mon avis, depuis le Renvoi relatif à la Loi anti-inflation et l’utilisation par les membres de cette Cour de documents extrinsèques dans cette affaire, on peut déduire que la règle d’exclusion énoncée par le juge [en chef] Rinfret en obiter dans Reference Re Validity of Wartime Leasehold Regulations, [1950] R.C.S. 124, n’est plus valable en droit.
Il poursuit en exprimant l’avis qu’on ne devrait pas formuler de règle rigide quant à la recevabilité d’éléments de preuve extrinsèques dans les renvois constitutionnels. Il souscrit, à cet égard, à l’opinion exprimée par le juge en chef Laskin, en son propre nom et en celui des juges Judson, Spence et Dickson, dans le Renvoi relatif à la Loi anti-inflation, [1976] 2 R.C.S. 373 à la p. 389:
…la Cour doit s’abstenir de formuler un principe général sur l’admissibilité de la preuve extrinsèque, et le droit d’y avoir recours ainsi que le genre d’éléments de preuve susceptibles d’êtres reçus dépendent des questions constitutionnelles au sujet desquelles on veut les présenter.
Pour illustrer les différentes méthodes qui peuvent être appliquées, selon la nature de la question constitutionnelle soumise à la Cour, le Juge en chef poursuit, aux pp. 389 et 390:
La législation fiscale illustre bien, à mon avis, les dangers de la généralisation à l’égard de la preuve extrinsèque. Le pouvoir fiscal provincial étant limité à «la taxation directe dans les limites de la province, en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux», l’application et l’effet d’une loi fiscale provinciale sont
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des éléments sur lesquels une preuve extrinsèque peut aider la Cour à décider si la Loi dissimule un objet inadmissible.
Il est donc loisible à la Cour, dans un cas qui s’y prête, de recevoir et d’examiner des éléments de preuve extrinsèques concernant l’application et l’effet de la législation. Compte tenu des positions des parties, notamment de la prétention des appelants que la Reversion Act a un effet extra-provincial, nous sommes, à mon sens, en présence d’un tel cas.
Je suis d’accord avec la Cour d’appel qu’en l’espèce les éléments de preuve extrinsèques sont recevables pour montrer le contexte dans lequel la législation a été adoptée. Je suis également d’accord que ces éléments de preuve ne sont pas recevables pour aider à interpréter la Loi. Je suis toutefois d’avis que dans les affaires constitutionnelles, notamment lorsqu’il y a allégation de législation déguisée, on peut tenir compte d’éléments de preuve extrinsèques pour vérifier non seulement l’application et l’effet de la loi contestée, mais aussi son objet véritable. C’est également l’avis exprimé par le juge Dickson dans le renvoi Re Loi de 1979 sur la location résidentielle, précité, à la p. 721 où il dit:
À mon avis, une cour peut, quand l’affaire s’y prête, exiger des renseignements sur l’effet qu’aura la loi. L’objet et le but que vise la Loi en question peuvent également devoir être examinés même si, en général, les discours prononcés devant le corps législatif au moment de son adoption sont irrecevables vu leur faible valeur probante.
Cet avis est assujetti, cela va de soi, à la restriction proposée par le juge Dickson à la p. 723 du même arrêt, selon laquelle seuls sont recevables les éléments de preuve qui ne sont pas douteux en soi et qui ne pêchent pas contre l’ordre public:
Un renvoi constitutionnel n’est pas un exercice stérile d’interprétation des lois. Il s’agit d’une tentative pour préciser les objectifs généraux et la portée de la constitution, considérée, selon le langage expressif de lord Sankey dans l’arrêt Edwards and Others v. Attorney General for Canada and Others, [1930] A.C. 124, comme un «arbre», et y donner effet. Les documents qui sont pertinents aux questions soumises à la cour, qui ne
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sont pas douteux en soi et qui ne pêchent pas contre l’ordre public devraient être recevables, à la condition que ces documents extrinsèques ne servent pas à l’interprétation des lois.
En appliquant les principes qui précèdent, je suis d’avis que les allocutions et les déclarations publiques de personnalités politiques de Terre-Neuve à ce sujet ne devraient pas être reçues en preuve. Elles représentent certainement l’opinion réfléchie de leurs auteurs au moment où ils les ont prononcées, mais on ne peut pas dire qu’elles expriment l’intention de la Législature. Un bon nombre des pièces produites, notamment celles qui concernent la demande de Terre-Neuve visant la récupération d’énergie, le contexte des négociations qui ont mené à la formation du contrat d’énergie et la construction de la centrale constituent, à mon avis, des faits historiques de notoriété publique dans la province de Terre-Neuve, dont on peut tenir compte. Je suis aussi d’avis que la brochure publiée par le gouvernement et intitulée «The Energy Priority of Newfoundland and Labrador» est recevable. Le but de cette brochure, comme on l’y explique, est de faire connaître aux milieux financiers les motifs de l’adoption de la Reversion Act par le gouvernement. Le gouvernement l’a publiée moins d’un mois avant que la Reversion Act ne reçoive la sanction royale et le texte de cette loi s’y trouve même reproduit. J’estime que cette brochure se situe dans la catégorie des documents «qui ne sont pas douteux en soi et qui ne pêchent pas contre l’ordre public», pour reprendre les termes du juge Dickson dans le passage précité, et qui sont recevables comme preuve de l’intention et du but visés par la législature de Terre-Neuve en adoptant la Reversion Act.
VII
Les appelants ont fait valoir que la Reversion Act outrepasse les pouvoirs de la législature de Terre-Neuve parce qu’elle porte atteinte au statut et aux pouvoirs essentiels d’une compagnie à charte fédérale. La Cour d’appel a rejeté ce moyen. Elle a conclu que, même si la Reversion Act dépouille CFLCo de la majeure partie de ses biens, elle ne porte pas atteinte aux pouvoirs essentiels de la compagnie. Celle-ci est toujours libre de réunir des fonds par l’émission d’actions et d’obli-
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gations et ainsi en mesure de réaliser effectivement ses objets. Elle a conclu en outre que le fait que la Loi n’est pas une loi d’application générale à Terre-Neuve — elle ne touche que CFLCo — n’est pas un facteur dont il faut tenir compte pour décider si la Loi est constitutionnelle. La Cour d’appel a statué que la Loi peut s’appuyer sur le pouvoir général de la province d’exproprier des biens et des droits civils dans la province, et elle a dit:
[TRADUCTION] Si, comme on l’a décidé dans l’arrêt Great-West Saddlery Co. [2 A.C. 91], une compagnie à charte fédérale qui ne fait affaires que dans le domaine des biens-fonds est assujettie à la législation provinciale sur la mainmorte, à notre avis, elle serait également assujettie à la législation provinciale sur l’expropriation, ce qui est l’objet principal de la Reversion Act.
La Cour a ensuite conclu que l’insuffisance de l’indemnisation ne restreint pas la capacité de CFLCo en tant que personne morale et que, même si l’art. 12 de la Reversion Act dépouille la compagnie de tout droit de réclamer devant les cours de Terre-Neuve le paiement d’une indemnisation, elle ne porte pas atteinte au droit général de la compagnie d’ester en justice, de se lier par contrat et de faire affaires à Terre-Neuve.
Les appelants font valoir que la Loi paralyse effectivement la compagnie par l’expropriation de tous ses biens d’exploitation. En limitant l’indemnisation au paiement fait directement aux créanciers et aux actionnaires, et en excluant CFLCo, elle prive la compagnie de tout moyen qui peut lui permettre de fonctionner et de remplir ses obligations en vertu du contrat d’énergie à l’égard duquel elle demeure responsable. Ils soutiennent en outre que puisque les objets et les pouvoirs de la compagnie se limitent à la production et à la distribution d’énergie hydro-électrique et, en pratique, à la réalisation du projet de la source du fleuve Churchill, la Loi dépouille CFLCo de ses pouvoirs essentiels et de sa capacité de fonctionner en tant que compagnie. Ils citent à l’appui de leur argument l’arrêt B.C. Power Corporation v. Attorney General of British Columbia (1963), 44 W.W.R. 65 (C.S.C.-B.).
Le procureur général de Terre-Neuve intimé appuie l’arrêt de la Cour d’appel sur ce point et
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soutient que la province, en raison de son pouvoir général de faire des lois relatives à la propriété et aux droits civils dans la province, a pleins pouvoirs pour adopter la Reversion Act et exproprier les biens de CFLCo. Même si elle a pour effet de dépouiller CFLCo de presque tous ses biens, cette expropriation ne porte pas atteinte au statut ou aux pouvoirs essentiels de la compagnie.
En général, une compagnie à charte fédérale qui fait affaires dans une province est tenue de se conformer aux lois provinciales qui s’appliquent normalement à elle et au commerce ou à l’entreprise qu’elle exploite. À cet égard, elle ne jouit, en vertu de son statut de compagnie fédérale, d’aucun avantage par rapport à une compagnie à charte provinciale ou à une personne physique. Cette compagnie est tenue de payer les impôts levés en vertu de lois provinciales valides. Tout comme les personnes physiques, elle est assujettie aux exigences en matière de permis et aux règlements normalement applicables en vertu des lois provinciales valides. Bref, elle est assujettie à toutes les lois d’application générale validement adoptées dans la province. À la page 355 de son ouvrage intitulé Constitutional Law of Canada (1977), le professeur Hogg décrit ainsi la seule exception à cette application générale des lois provinciales:
[TRADUCTION] Le principe général selon lequel une compagnie est tenue de se conformer à toute loi valide susceptible de s’appliquer à elle comporte une exception importante. Une province ne peut porter atteinte au «statut et aux pouvoirs essentiels» d’une compagnie à charte fédérale (ci-après appelée compagnie fédérale). Cela signifie que si une province adopte une loi qui relève de sa compétence législative mais qui aurait pour effet de porter atteinte au statut et aux pouvoirs essentiels d’une compagnie fédérale, alors cette loi sera jugée inapplicable à toute compagnie fédérale.
Par conséquent, la question suivante se pose: la Reversion Act porte-t-elle atteinte au statut et aux pouvoirs essentiels de CFLCo?
Plusieurs arrêts portent sur ce sujet. On considère généralement que les arrêts John Deere Plow Co. v. Wharton, [1915] A.C. 330, et Great West Saddlery Co. v. The King, [1921] 2 A.C. 91, constituent le point de départ de l’examen de cette question. Il n’est pas nécessaire ici d’examiner ces
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arrêts en détail, mais dans l’affaire John Deere Plow Co. une loi provinciale (la Companies Act de la Colombie-Britannique), qui exigeait que les compagnies à charte fédérale obtiennent une licence pour faire affaires dans la province et y ester en justice, a été déclarée ultra vires. Dans l’affaire Great West Saddlery Co., la Mortmain and Charitable Uses Act de l’Ontario, qui exigeait que les compagnies à charte fédérale, ainsi que toutes les autres compagnies, détiennent une licence provinciale pour pouvoir posséder des biens-fonds, a été déclarée valide pour le motif qu’il s’agissait d’une loi d’application générale. Le Conseil privé a souligné qu’une compagnie à charte fédérale n’était pas dans une meilleure position qu’une autre personne morale lorsqu’elle cherchait à acquérir des biens-fonds dans la province.
Dans l’arrêt Attorney-General for Manitoba v. Attorney-General for Canada (l’arrêt Manitoba Securities), [1929] A.C. 260, le Comité judiciaire du Conseil privé a déclaré ultra vires une loi provinciale qui interdisait la vente d’actions par toute compagnie à charte provinciale ou fédérale, sauf aux conditions prévues dans la Loi et avec le consentement d’un commissaire provincial, parce que cette loi portait atteinte à la capacité fondamentale d’une compagnie fédérale de se donner une existence par la mobilisation de capitaux. Dans Lymburn v. Mayland, [1932] A.C. 318, la Security Frauds Prevention Act, 1930 de l’Alberta exigeait l’enregistrement de toute personne, y compris une compagnie, qui faisait le commerce des valeurs mobilières. Le Comité judiciaire a déclaré que cette loi était valide et a fait la distinction avec l’arrêt Manitoba Securities, affirmant aux pp. 324 et 325, après avoir décidé que le principe énoncé dans les arrêts John Deere Plow et Great West Saddlery ne s’appliquait pas à la Security Frauds Prevention Act:
[TRADUCTION] Une compagnie fédérale, constituée dans le but d’exploiter une entreprise particulière, est assujettie à la loi valide de la province concernant ce type d’entreprise et elle peut trouver son activité spécifique complètement paralysée, par exemple par la législation réprimant le trafic des alcools ou par les lois relatives à la propriété foncière. Si elle est constituée pour pratiquer le négoce des valeurs mobilières, il ne semble y avoir aucune raison pour qu’elle ne soit pas assujettie aux lois valides de la province concernant
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l’entreprise de tous ceux qui se livrent à ce négoce. Quant à l’émission du capital‑actions, il n’y a pas d’interdiction complète comme dans l’affaire Manitoba de 1929, et il n’y a pas lieu de supposer qu’une compagnie de bonne foi aurait de la peine à trouver dans la province des personnes enregistrées par l’intermédiaire desquelles elle pourrait validement émettre son capital-actions. Il n’y a aucun élément de preuve qui permette à leurs Seigneuries de conclure que les fonctions et l’activité d’une compagnie ont été paralysées ou que son statut et ses pouvoirs essentiels ont été radicalement amoindris.
Dans l’arrêt Morgan c. Procureur général de l’île-du-Prince-Édouard, [1976] 2 R.C.S. 349, une affaire où il n’était pas question de paralysie d’une compagnie à charte fédérale par une loi provinciale, le juge en chef Laskin formule, aux pp. 364 et 365, l’observation suivante qui est applicable à la question en l’espèce:
Le litige en l’espèce s’apparente à ceux qui ont porté sur la validité des lois provinciales applicables aux compagnies à charte fédérale. La jurisprudence fondée essentiellement sur l’appréciation par les tribunaux de la portée des lois particulières a établi, selon moi, que la Constitution ne donne de ce chef aux compagnies à charte fédérale, à l’égard de la législation provinciale, aucun avantage dont ne bénéficient pas les compagnies provinciales. Il en est de même des compagnies extra-provinciales ou étrangères, tant que la loi provinciale ne détruit pas leur capacité de s’établir comme entités juridiques viables (au-delà du seul fait de leur constitution en corporation), par exemple en se procurant des capitaux par l’émission d’actions et d’obligations. Par ailleurs, elles sont assujetties à la réglementation provinciale normale applicable aux entreprises et activités qui relèvent de la compétence provinciale.
Dans l’arrêt Canadian Indemnity Co. c. Procureur général de la Colombie-Britannique, [1977] 2 R.C.S. 504, cette Cour a examiné une affaire où l’appelante, une compagnie qui exploitait le commerce de l’assurance-automobile, s’est vu refuser un permis d’exploitation de ce commerce pour l’année 1974 parce que le gouvernement provincial avait instauré, par voie législative, un régime d’assurance gouvernemental obligatoire qui excluait les assureurs privés. On a fait valoir notamment que la législation qui instaurait ce régime était ultra vires de la province parce qu’elle portait atteinte au statut et aux pouvoirs d’une compagnie à charte fédérale. La Cour a déclaré que la loi en
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cause relevait de la compétence de la province. Le juge Martland, qui a rédigé les motifs de la Cour, a passé en revue la jurisprudence pertinente et cité un long passage du jugement rendu en première instance par le juge Aikens de Cour suprême de la Colombie-Britannique. Le passage cité comprend, à la p. 518 ([1977] 2 R.C.S.), l’extrait suivant de l’arrêt de la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta, R. v. Arcadia Coal Co., [1932] 1 W.W.R. 771, où le juge McGillivray affirme, aux pp. 784 et 785:
[TRADUCTION] La distinction entre les dispositions législatives d’application générale qui atteignent les compagnies du Dominion et celles que l’on peut qualifier de droit des compagnies est simplement la suivante: dans le premier cas il n’existe aucune tentative de porter atteinte aux pouvoirs régulièrement accordés à la compagnie par le Dominion ni aux statuts de la compagnie comme telle. Le fait que la compagnie ne puisse, si elle se conforme aux lois générales de la province, exercer ces pouvoirs ne détruit ni n’amoindrit ceux-ci. Dans le second cas, les dispositions empêchent ou restreignent l’exercice des pouvoirs des compagnies du Dominion en tant que telles. En bref, elles visent et atteignent les pouvoirs des compagnies du Dominion, plutôt qu’elles ne visent et atteignent un négoce ou commerce dans la province dont les compagnies du Dominion pourraient éventuellement partager l’exploitation avec des compagnies provinciales et des personnes physiques.
Le juge Martland ajoute qu’il est d’accord avec le passage tiré du jugement de première instance et fait remarquer que ce passage concorde avec l’extrait précité des motifs du juge en chef Laskin dans l’arrêt Morgan.
Certes, cette question a été examinée dans de nombreux autres arrêts. Plusieurs sont mentionnés et analysés dans les arrêts précités. J’estime qu’il n’est pas nécessaire en l’espèce de s’y attarder plus longuement puisque les arrêts déjà cités énoncent le principe applicable à cette question. La jurisprudence énonce clairement que la législature d’une province n’a pas compétence pour adopter une loi qui amoindrit ou détruit le statut et les pouvoirs essentiels d’une compagnie à charte fédérale. Cependant, une compagnie à charte fédérale qui fait affaires dans une province est assujettie à toutes les lois d’application générale de la province et est également assujettie à toutes les lois qui s’appliquent particulièrement au genre d’entre-
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prise, de commerce ou d’activité qu’exploite la compagnie à charte fédérale, et celle-ci n’est pas dans une meilleure position que les autres compagnies ou personnes physiques et elle ne jouit d’aucun avantage particulier du seul fait qu’elle ait une charte fédérale. Les lois provinciales peuvent autoriser et réglementer les activités des compagnies à charte fédérale dans les domaines de compétence provinciale et elles peuvent prescrire des sanctions pour l’application de leurs règlements, mais ces sanctions ne doivent pas porter atteinte aux pouvoirs essentiels et au statut des compagnies à charte fédérale. Dans l’exercice de ses pouvoirs législatifs cependant, la législature provinciale ne peut s’aventurer dans le domaine du droit des compagnies qui se rapporte aux compagnies à charte fédérale. Elle ne peut, par ses lois, porter atteinte à la structure des compagnies à charte fédérale ni empêcher une compagnie à charte fédérale de se donner une existence et d’exercer les pouvoirs essentiels qu’elle possède en tant que compagnie. Examinons maintenant les faits en l’espèce.
À première vue, la Reversion Act ne fait rien d’autre qu’exproprier à toutes fins pratiques tous les biens de CFLCo et édicter certaines dispositions relatives à l’indemnisation des actionnaires et des créanciers sans offrir aucune indemnisation à la compagnie. Même si la Loi avait pour effet de dépouiller CFLCo de l’entreprise qu’elle exploitait auparavant, on ne peut dire à mon avis que cela porterait atteinte à l’existence même de CFLCo. Elle continuerait d’exister comme personne morale et sa structure essentielle resterait la même. Il semble tout à fait évident que si la Reversion Act s’appliquait à une compagnie à charte provinciale, on ne pourrait s’appuyer sur cet argument pour contester sa constitutionnalité. Peut-on dire alors que le simple fait d’être une compagnie à charte fédérale confère à CFLCo, à l’encontre de l’expropriation en vertu d’une loi provinciale valide, une immunité que ne possède pas une compagnie à charte provinciale ou une personne physique? Pour répondre à cette question, la Cour d’appel a cité l’extrait suivant de l’arrêt Abitibi Power and Paper Co. v. Montreal Trust Co., [1943] A.C. 536 à la p. 548:
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[TRADUCTION] Il semble n’y avoir aucune jurisprudence ni aucun motif à l’appui de l’opinion selon laquelle une loi relative à la propriété et aux droits civils doit être de nature générale et ne doit pas viser un droit précis. Une telle restriction semblerait éliminer la possibilité d’adopter une loi spéciale destinée à faire passer un droit ou un bien déterminé d’un propriétaire privé à des autorités publiques pour des fins d’intérêt public. La législature est souveraine dans ce domaine et il faut présumer qu’elle agit honnêtement et en tenant dûment compte de la justice. Ses actes ne sont en aucun cas sujets au contrôle judiciaire.
Une compagnie à charte fédérale a le droit de s’établir comme personne morale dans une province et, à cette fin, elle a droit de réunir des capitaux et de se donner une existence sans que le législateur provincial n’intervienne. Cela fait, sa situation relativement à la conduite ou à la poursuite de ses affaires n’est cependant pas meilleure que celle d’une compagnie à charte provinciale ou d’une personne physique. Comme on le fait remarquer dans une note intitulée «Note on the Favoured Position of the Dominion Company Under the B.C. Power Case», dans Laskins Canadian Constitutional Law, 4e éd., 1975, p. 559, à la p. 561:
[TRADUCTION] Si, comme on l’a décidé, une compagnie à charte fédérale qui ne fait affaires que dans le domaine des biens-fonds est assujettie à la législation provinciale sur la mainmorte, elle serait également assujettie à la législation provinciale sur l’expropriation. Et pourquoi une compagnie à charte fédérale qui fait le commerce des actions de compagnies à charte provinciale ou des actions d’une seule compagnie à charte provinciale serait-elle dans une situation différente?
On peut difficilement s’imaginer comment la propriété de toutes les actions d’une compagnie à charte provinciale, qu’une compagnie à charte fédérale a choisies comme objet de son commerce, puisse toucher à sa constitution en compagnie. L’argument de «l’atteinte sérieuse au statut et aux pouvoirs d’une compagnie à charte fédérale» ne peut aller plus loin que la protection du droit d’une compagnie à charte fédérale de s’établir par la mobilisation de capitaux. En limitant ses affaires à un seul objet qui relève de la compétence provinciale, une compagnie à charte fédérale obtient-elle le droit constitutionnel d’en avoir la propriété en toute tranquillité et de jouir ainsi d’un avantage dont ne peut bénéficier une personne physique?
Selon la jurisprudence déjà examinée, la question que pose la note exige une réponse négative. Étant
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donné ce que j’ai dit, il est évident que je ne considère pas que l’arrêt B.C. Power Corporation v. Attorney General of British Columbia fait autorité sur ce point. A mon avis, cet arrêt déroge à la jurisprudence dominante.
En l’espèce, par l’adoption de la Reversion Act, la législature de Terre-Neuve a effectivement fait passer les biens de CFLCo d’un propriétaire privé au gouvernement. CFLCo conserve intacte sa structure en tant que compagnie ainsi que le pouvoir de réunir de nouveaux capitaux et d’émettre des actions. Quelles que soient les attaques portées contre la validité de la Reversion Act dans les autres arguments soulevés en l’espèce, je suis d’avis que lorsqu’elle a adopté la Reversion Act, la Législature n’a pas enfreint les restrictions d’ordre constitutionnel qui interdisent de porter atteinte au statut et aux pouvoirs essentiels d’une compagnie à charte fédérale.
VIII
Une des principales attaques dont fait l’objet la Reversion Act est que cette loi porte atteinte à des droits civils à l’extérieur de la province de Terre-Neuve. Bien qu’on ne conteste pas que la législature de Terre-Neuve a pleins pouvoirs pour exproprier des biens dans les limites de son territoire, on fait valoir que, lorsque l’exercice des pouvoirs d’expropriation porte atteinte à des droits civils à l’extérieur de la province, la loi est ultra vires. Sur ce point, les appelants font valoir que la preuve extrinsèque, qui a déjà été examinée, revêt un intérêt particulier en ce qu’elle fait ressortir l’objet de la Reversion Act de même que comment et dans quels cas elle doit s’appliquer. Ils font valoir que, bien que tout ce qui est exproprié en vertu de la Loi soit situé dans la province de Terre-Neuve, la Loi a pour effet de détruire des droits civils légitimement acquis à l’extérieur de la province.
Le procureur général de Terre-Neuve fait valoir que la Reversion Act s’applique uniquement à la Lease Act, au bail législatif et aux biens de CFLCo. Tous les droits et les biens auxquels s’applique la Loi sont situés dans la province de Terre-Neuve. Toute incidence sur des droits à l’extérieur des limites territoriales de la province est donc sans
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importance du fait qu’elle soit simplement indirecte. Terre-Neuve prétend que le critère du «caractère véritable» employé dans les arrêts qui portent sur le partage des pouvoirs ne s’applique pas pour trancher la question de la territorialité.
Les appelants font valoir, premièrement, que toute loi provinciale qui a un effet extra-territorial est ultra vires. À titre subsidiaire, ils soutiennent que l’objet et l’esprit véritables de la Loi, son caractère véritable, ont une incidence déterminante sur la question des limites territoriales tout comme dans les autres affaires constitutionnelles qui portent sur le partage des pouvoirs. Les appelants soutiennent que la Reversion Act vise à anéantir les droits que possède Hydro‑Québec en vertu du contrat d’énergie, lesquels droits sont situés à l’extérieur de Terre‑Neuve. Par conséquent, la Loi outrepasse la compétence législative de la province.
Les limites territoriales de la compétence législative provinciale sont prévues dans la Loi constitutionnelle de 1867. L’article 92 commence par les mots «Dans chaque province…». Le paragraphe 92(13) donne aux provinces le pouvoir exclusif de faire des lois sur «la propriété et les droits civils dans la province» (c’est moi qui souligne) et de même, le par. (16) ne concerne que les matières d’une nature purement locale ou privée dans la province. Il y a cependant désaccord dans la jurisprudence quant au critère qui devrait être appliqué pour déterminer la constitutionnalité d’une loi provinciale qui a des répercussions extra-territoriales.
Les appelants s’appuient fortement sur l’arrêt Royal Bank of Canada v. The King, [1913] A.C. 283, et sur les arrêts qui l’ont suivi, dont les arrêts Ottawa Valley Power Co. v. Hydro‑Electric Power Commission, [1937] O.R. 265 (C.A.), Beauharnois Light, Heat and Power Co. v. Hydro-Electric Power Commission of Ontario, [1937] O.R. 796 (C.A.), et Crédit‑Fonder Franco-Canadien v. Ross, [1937] 3 D.L.R. 365 (C.A. Alb.). On a considéré que ces arrêts appuient fortement la thèse selon laquelle la législature d’une province ne peut validement adopter une loi qui viole des droits extra-provinciaux. Dans l’arrêt Royal Bank, la banque appelante détenait le produit d’une émission d’obligations faite par
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une compagnie de chemins de fer. La compagnie de chemins de fer était en défaut quant au paiement des intérêts et à la construction du chemin de fer, et le gouvernement de l’Alberta, qui avait garanti les obligations, a adopté une loi qui ratifiait la garantie et exigeait que la banque verse la somme dans le Fonds du revenu général de la province. Le recueil ne dit pas clairement si les fonds étaient détenus par la banque dans un compte à Montréal ou dans un compte en Alberta, mais le jugement semble tenir pour acquis que les sommes étaient en fait détenues à Montréal. La banque a refusé de payer pour le motif que le droit à la somme, en cas de défaut de la part de la compagnie de chemins de fer, était dévolu aux obligataires et que ce droit était situé à l’extérieur de l’Alberta. Pour ce motif, le Comité judiciaire du Conseil privé a déclaré la loi ultra vires.
Dans l’affaire Ottawa Valley Power, dont les faits sont quelque peu semblables à ceux en l’espèce, Hydro-Electric Power Commission of Ontario et Ottawa Valley Power Company, une compagnie québecoise qui distribuait de l’électricité au Québec, avaient conclu des contrats. Une loi de l’Ontario qui déclarait que les contrats [TRADUCTION] «sont et ont toujours été illégaux, nuls et non exécutoires à l’encontre de The Hydro-Electric Power Commission of Ontario» a été déclarée ultra vires par la Cour d’appel de l’Ontario pour le motif que cette loi violait des droits extra-provinciaux. Une décision semblable fondée sur des faits semblables a été rendue dans l’arrêt Beauharnois et, dans l’arrêt Crédit-Foncier, la Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta a décidé qu’une loi qui touchait l’intérêt payable sur certaines dettes par des résidents de l’Alberta à des créanciers à l’extérieur de l’Alberta était ultra vires pour le motif qu’elle violait des droits civils extra-provinciaux.
On a dit que, dans ces arrêts, les cours n’ont pas fait, du moins de façon expresse, la différence entre les lois qui visent directement des droits extra-provinciaux et celles qui portent atteinte à ces droits de façon indirecte seulement. Voir, par exemple, les propos du vicomte Haldane, à la p. 298 de l’arrêt Royal Bank:
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[TRADUCTION] De l’avis de leurs Seigneuries, la Loi de 1910, si elle avait été adoptée validement, aurait eu pour effet d’empêcher la banque de s’acquitter de son obligation légale de rendre leur argent aux obligataires dont le droit au remboursement était un droit civil qui avait pris naissance et demeurait exécutoire à l’extérieur de la province. Pour ce motif, la Loi outrepassait les pouvoirs de la législature de l’Alberta, puisque la loi qu’on cherchait à adopter n’était pas limitée à la propriété et aux droits civils dans la province et qu’elle ne visait pas uniquement des matières d’une nature purement locale ou privée dans la province.
(Les italiques sont de moi.)
Il y a un autre courant de jurisprudence qui est souvent mentionné relativement à cette question et sur lequel Terre-Neuve s’appuie fortement. L’arrêt principal est l’arrêt Ladore v. Bennett, [1939] A.C. 468. Il porte sur une loi provinciale qui fusionnait certaines municipalités ontariennes pour former la ville de Windsor. Dans le cours de cette fusion, les titres de créance des diverses municipalités touchées ont été remplacés par de nouvelles obligations émises par la nouvelle ville de Windsor, qui comportaient des modifications des taux d’intérêt et des autres conditions de ces dettes. Il était évident que les droits d’un bon nombre de créanciers à l’extérieur de l’Ontario étaient touchés et qu’ils étaient violés du moins dans une certaine mesure. Lord Atkin a conclu que le caractère véritable des lois en question se rapportait aux institutions municipales dans la province et que, de plus, en autant qu’elles concernaient des commissions de services publics, elles étaient justifiées puisqu’elles avaient été adoptées relativement à des travaux et à des entreprises d’une nature locale en vertu du par. 92(10) de l’ Acte de l’Amérique du Nord britannique. Il a rejeté l’argument de la législation déguisée en ces termes, à la p. 482:
[TRADUCTION] On a fait valoir que les dispositions attaquées doivent être déclarées ultra vires parce qu’elles visent à faire indirectement ce qu’elles ne peuvent faire directement, savoir, faciliter la répudiation, par des municipalités de la province, d’obligations contractées à l’extérieur de la province. Il n’est pas nécessaire de répéter ce que les cours canadiennes et la Commission ont dit à plusieurs reprises, savoir que les cours s’appliqueront à découvrir et à annuler tout acte qui viole des restrictions d’ordre constitutionnel sous prétexte de demeurer à l’intérieur des limites fixées par la loi. Un
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moyen déguisé ne tiendra pas. Mais en l’espèce, rien ne laisse même entendre qu’à ces dates respectives, la législature de l’Ontario visait un but autre que l’adoption, à une époque difficile, d’une loi relative à un sujet auquel elle portait une attention spéciale, soit les institutions municipales.
Il a ensuite rejeté l’argument portant que la législation était ultra vires parce qu’elle violait des droits extra-provinciaux, affirmant, aux pp. 482 et 483:
[TRADUCTION] …et même si elles portent atteinte à des droits à l’extérieur de la province, elles ne le font que de manière accessoire et nécessairement incidente à leurs pouvoirs légitimes de bon gouvernement dans la province.
Un an plus tôt, la Cour d’appel de la Colombie-Britannique avait rendu une décision semblable dans l’arrêt Day v. Victoria, [1938] 4 D.L.R. 345, et ce faisant, elle avait suivi l’arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario, Ladore v. Bennett, précité, que le Comité judiciaire du Conseil privé a confirmé ultérieurement.
On constate un conflit évident entre le courant de jurisprudence qui s’inspire de l’arrêt Royal Bank et celui qui s’inspire de l’arrêt Ladore v. Bennett. Dans Royal Bank, l’opinion du vicomte Haldane (voir l’extrait précité de la p. 298) semblerait être que toute loi provinciale dont l’effet ne se limite pas entièrement à la province serait à ce titre ultra vires. Le même raisonnement semble avoir été appliqué dans les arrêts Ottawa Valley, Beauharnois et Crédit-Foncier. On a critiqué ces arrêts en leur reprochant d’adopter une conception trop étroite des limites territoriales de la compétence législative des provinces. Dans l’ouvrage Constitutional Law of Canada, précité, le professeur Hogg affirme, aux pp. 209 et 210:
[TRADUCTION] En droit constitutionnel, la règle générale est qu’une loi est classée suivant son caractère véritable, et les effets secondaires qu’elle a sur des sujets dans d’autres ressorts n’ont rien à voir avec sa constitutionnalité. Nul ne conteste la thèse de l’inconstitutionnalité d’une loi provinciale qui, de par son caractère véritable, vise à anéantir ou à modifier des droits à l’extérieur de la province. Mais il me semble que c’est à tort que la jurisprudence refuse de reconnaître qu’une loi, qui de par son caractère véritable porte sur une matière de compétence provinciale, puisse de façon incidente anéantir ou modifier des droits à l’extérieur de la province.
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L’extrait précité illustre ainsi clairement le conflit entre les arrêts Royal Bank et Ladore v. Bennett. Les faits à l’origine de l’arrêt Royal Bank ne sont pas exposés très clairement dans le recueil. Il faut cependant supposer qu’il s’y trouvait au moins une constatation implicite que le caractère véritable de la Loi en question se rapportait à des droits extra-provinciaux si on doit aujourd’hui l’accepter comme faisant autorité. Il faut souligner que les autres arrêts mentionnés ci-dessus qui ont suivi l’arrêt Royal Bank ont tous précédé l’arrêt Ladore v. Bennett qui, à mon avis, énonce correctement la règle applicable.
Lorsque le caractère véritable d’une loi provinciale se rapporte à des matières qui relèvent du domaine de la compétence législative des provinces, les effets accessoires ou indirects sur des droits extra-provinciaux ne rendent pas cette loi ultra vires. Cependant, si de par son caractère véritable la loi provinciale porte atteinte à des droits extra-provinciaux ou les élimine, elle est ultra vires même si elle revêt une forme constitutionnelle appropriée. Une tentative déguisée de préserver l’apparence de constitutionnalité en vue de dissimuler un objectif inconstitutionnel ne permettra pas de sauver cette loi. Je reprends les mots précités de lord Atkin, «un moyen déguisé ne tiendra pas».
Les appelants font valoir que la Reversion Act est une loi déguisée qui s’attaque au contrat d’énergie. Ils fondent cet argument sur la preuve extrinsèque dont il a déjà été question. Cette partie de la preuve, que j’ai déjà déclarée digne de foi et par conséquent recevable, montre l’objet et l’esprit véritables de la Loi. Terre-Neuve a tenté de récupérer plus d’électricité que ne le prévoyait le contrat d’énergie, par une demande adressée d’abord à Hydro-Québec et ensuite au premier ministre du Québec. Ces tentatives ont échoué. Une réclamation adressée à CFLCo par décret a également été rejetée. Toute une partie de la brochure gouvernementale intitulée «The Energy Priority of Newfoundland and Labrador» est consacrée au prix que paie Hydro-Québec pour l’électricité des chutes Churchill en vertu du contrat d’énergie et aux avantages qu’Hydro-Québec tire de ce placement. Cette partie de la brochure se termine ainsi:
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[TRADUCTION] Les chiffres qui précèdent ont été énoncés ici pour illustrer la grande injustice que crée le contrat d’énergie depuis 1972. Il est évident que cette injustice prendra des proportions démesurées et portera sur des sommes énormes au cours des 61 ans qui restent au contrat d’énergie. C’est ce contrat même dont se sert Hydro‑Québec pour nier actuellement à Terre-Neuve le droit d’accès à 800 MW d’électricité des chutes Churchill. L’inéquité croissante du contrat d’énergie renforce l’intention du gouvernement de trouver une solution à son droit d’accès. Ce droit d’accès permettrait seulement de commencer à diminuer cette injustice et à promouvoir une utilisation juste et équitable des ressources des chutes Churchill.
Une autre partie intitulée «Newfoundland’s Case for Fairness and Equity» expose la tentative de Terre-Neuve de renégocier les conditions du contrat d’énergie relatives au prix et à l’accès de Terre-Neuve à l’électricité des chutes Churchill. Même la Reversion Act prévoit indemniser directement les actionnaires et les créanciers plutôt que CFLCo, privant ainsi la compagnie de tous les biens qui pourraient servir à indemniser Hydro-Québec pour la violation du contrat d’énergie. Dès l’entrée en vigueur de la Reversion Act, le droit d’Hydro-Québec de recevoir l’électricité conformément aux conditions du contrat d’énergie serait effectivement aboli. Même si le débit et le prix de l’électricité distribuée au Québec demeuraient les mêmes après l’entrée en vigueur de la Loi, cela relèverait d’un privilège plutôt que d’un droit exécutoire. À mon avis, tout cela entraîne une seule conclusion: la Reversion Act est une tentative déguisée de modifier le contrat d’énergie et de porter atteinte au droit d’Hydro-Québec de recevoir une quantité d’électricité convenue à un prix convenu.
Les appelants soutiennent également que la Reversion Act est ultra vires parce qu’elle porte atteinte aux droits des créanciers garantis à l’extérieur de la province. À mon avis, il n’y a rien, ni dans la Loi elle-même ni dans la preuve extrinsèque, qui indique que la Loi vise les droits des créanciers garantis. Tout effet sur ces droits serait de nature accessoire et, suivant le principe énoncé dans Ladore v. Bennett que nous avons examiné plus haut, ne constituerait pas en soi un motif permettant de déclarer la Loi ultra vires.
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Conclure que la Reversion Act vise les droits que le contrat d’énergie confère à Hydro‑Québec, rendrait la Loi inconstitutionnel seulement si ces droits sont situés au Québec hors de la compétence de la législature de Terre-Neuve. On a dit peu de choses à cet égard au cours des plaidoiries et il appert qu’on a présumé tout au long de l’affaire que les droits d’Hydro-Québec étaient situés au Québec. Il est vrai, évidemment, qu’Hydro-Québec a le droit en vertu du contrat d’énergie de prendre livraison au Québec de l’énergie hydro‑électrique et de l’écouler au Québec ou ailleurs à son choix. Si ces faits ne sont pas suffisants aux fins de la caractérisation constitutionnelle de la Reversion Act, il convient de noter de toute façon que normalement la règle veut que les droits découlant de contrats soient situés dans la province ou le pays où l’action peut être intentée: voir Castel, Canadian Conflict of Laws (1977), vol. 2, p. 347, ainsi que Dicey et Morris, The Conflict of Laws, vol. 2, 10e éd., 1980, p. 533 et les arrêts qui y sont cités. Il faut se rappeler que le contrat d’énergie stipule que les tribunaux du Québec ont compétence pour trancher les litiges en découlant et, par conséquent, c’est dans la province de Québec que l’exécution du contrat peut être ordonnée et où sont situés les droits incorporels découlant du contrat.
Le procureur général de Terre-Neuve a fait valoir que le contrôle de l’énergie produite aux chutes Churchill est essentiel pour permettre à Terre-Neuve d’administrer efficacement ses ressources hydrauliques et de répondre aux besoins en énergie de la province. Cependant, il n’appartient pas à cette Cour d’examiner le caractère souhaitable d’une loi d’un point de vue social ou économique lorsqu’une question constitutionnelle est soulevée. Comme l’a dit le juge en chef Laskin dans l’arrêt Central Canada Potash Co. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42, à la p. 76:
Lorsque les gouvernements invoquent de bonne foi, comme en l’espèce, leur pouvoir de mettre sur pied des politiques économiques souhaitables, ils doivent savoir qu’ils n’ont pas à leur disposition des moyens illimités d’atteindre leur but lorsque le pouvoir législatif en vertu duquel ils entendent agir est limité par la Constitution. Ils sont en droit de s’attendre que les tribunaux, et
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particulièrement cette Cour, abordent la tâche de déterminer la constitutionnalité des programmes sociaux et économiques avec compréhension et en étant pleinement conscients des graves conséquences de les déclarer ultra vires. Mais si après examen il est jugé qu’ils vont à l’encontre de la Constitution, c’est cette dernière qui doit l’emporter. C’est le cas en l’espèce.
C’est également le cas dans la présente espèce et il s’ensuit que la Reversion Act est ultra vires.
IX
Étant donné mes conclusions sur la question des droits civils extra-provinciaux, j’estime qu’il n’est pas nécessaire d’examiner les autres arguments des appelants concernant la réglementation du trafic et du commerce interprovinciaux et l’ingérence dans des travaux ou une entreprise de nature interprovinciale.
X
En conclusion, après avoir constaté que, de par son caractère véritable, la Reversion Act porte atteinte aux droits d’Hydro-Québec situés hors de la compétence territoriale de Terre‑Neuve, je suis d’avis que la Loi, dans sa totalité, est ultra vires de la législature de Terre-Neuve. Il y a donc lieu de répondre en conséquence à la question 9 du renvoi. Il devient donc inutile de répondre aux huit autres questions.
Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi. Les appelants, Churchill Falls (Labrador) Corporation Limited, Hydro-Québec, Compagnie Trust Royal et Trust Général du Canada, ont droit à leurs dépens dans toutes les cours. Il n’y aura pas d’adjudication de dépens en faveur ou à l’encontre des procureurs généraux.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureur de l’appelante Churchill Falls (Labrador) Corporation Limited: John Sopinka, Toronto.
Procureurs de l’appelante Hydro-Québec: Geoffrion, Prud’homme, Montréal.
Procureurs de l’appelant le procureur général du Québec: Henri Brun, Jean-K. Samson et Odette Laverdiére, Ste-Foy.
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Procureurs de l’appelante Compagnie Trust Royal: Wells and Company, St. John’s.
Procureurs de l’appelante Trust Général du Canada: Wells, O’Dea, Halley, Earle, Shortall & Burke, St. John’s.
Procureurs de l’intimé: Martin, Woolridge, Poole, Althouse & Clarke, Corner Brook.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada: Roger Tassé, Ottawa.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique: Richard H. Vogel, Victoria.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan: Richard Gosse, Regina.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Manitoba: Gordon E. Pilkey, Winnipeg.
[1] Le Juge en chef n’a pas pris part au jugement.
