Cour suprême du Canada
Administration du pipe-line du Nord c. Perehinec, [1983] 2 R.C.S. 513
Date: 1983-12-15
Administration du pipe-line du Nord représentée par le Procureur général du Canada (Défenderesse) Appelante;
et
John Perehinec (Demandeur) Intimé.
N° du greffe: 16463.
1982: 5 mai; 1983: 15 décembre.
Présents: Les juges Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Wilson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ALBERTA
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta, [1981] 2 W.W.R. 566, 119 D.L.R. (3d) 92, 25 A.R. 605, qui a rejeté l’appel formé par l’appelante contre un jugement du juge Forsyth, [1980] 4 W.W.R. 193, 110 D.L.R. (3d) 356, 25 A.R. 617, qui avait rejeté une requête de
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l’appelante visant à faire radier, pour défaut de compétence, la déclaration contre l’Administration. Pourvoi rejeté.
I.G. Whitehall, c.r., et B.J. Saunders, pour l’appelante.
G. Neil McDermid, pour l’intimé.
Version française du jugement des juges Ritchie, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Wilson rendu par
LE JUGE ESTEY — Par une requête interlocutoire devant la Cour suprême de l’Alberta, l’appelante demande le rejet de l’action de l’intimé pour le motif que la cour albertaine [TRADUCTION] «n’a pas compétence pour entendre l’action du demandeur [l’intimé] contre la défenderesse [l’appelante]». Il s’agit en l’espèce de savoir si une action pour inexécution d’un contrat peut être intentée contre l’Administration appelante en son propre nom et, dans l’affirmative, si le par. 17(2) de la Loi sur la Cour fédérale s’applique de sorte que seule la Cour fédérale du Canada a compétence. En raison de la nature des procédures, le dossier comporte uniquement la déclaration produite par le demandeur intimé devant la cour albertaine et, aux fins de l’audition d’une requête de ce genre, il faut présumer que les faits allégués dans la déclaration sont exacts. Le litige se pose en raison de la nature du statut juridique de l’appelante et de la nature de la réclamation faite par l’intimé contre l’appelante.
La défenderesse appelante est un organisme créé en vertu de la Loi sur le pipe-line du Nord, 1911-18 (Can.), chap. 20; elle a des bureaux à Calgary. Suivant la déclaration, le co‑défendeur Harold S. Millican, qui n’a pas comparu dans cette Cour à l’audition du présent pourvoi, est:
[TRADUCTION]… le Directeur de l’Administration et réside à Calgary (Alberta) et était, en tout temps utile, responsable au nom de l’Administration défenderesse de l’embauchage des employés à Calgary.
L’intimé (le demandeur) est un ancien employé de l’Administration appelante, et il intente son action en raison de son congédiement par l’appelante. Tout ce que l’on sait en l’espèce sur le
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contrat d’embauchage conclu entre les parties se trouve au paragraphe 4 de la déclaration:
[TRADUCTION] Le 26 juillet 1978 ou vers cette date, le demandeur [l’intimé] a été embauché par l’Administration défenderesse [l’appelante] comme directeur des affaires publiques moyennant un salaire annuel de 44 310 $ plus une prime annuelle différée de 10 pour 100 qui devait être payée sur une base cumulative au moment de la cessation de l’emploi du demandeur [intimé].
Bien que l’action semble fondée principalement sur un contrat, la déclaration parle de [TRADUCTION] «déclarations inexactes [qui] ont incité le demandeur à accepter ledit emploi». Dans la demande de redressement, l’intimé réclame des dommages-intérêts généraux, le remboursement de ses frais de réinstallation ainsi que des dommages-intérêts punitifs et exemplaires. Comme l’a souligné le juge Laycraft au nom de la Cour d’appel à l’unanimité:
[TRADUCTION] On peut se demander s’il s’agit d’une réclamation fondée à la fois sur un délit et sur un contrat et quelle est la nature de la réclamation, s’il en est, contre Millican.
Le savant juge de première instance, qui siégeait en chambre à Calgary, a conclu que l’intimé était un employé de l’Administration du pipe-line du Nord appelante et que cette dernière était:
[TRADUCTION]… un organisme habile à conclure un contrat de travail et, par conséquent, susceptible d’être poursuivi dans le cas d’une prétendue violation de ce contrat.
En conséquence, la requête a été rejetée.
La Cour d’appel de l’Alberta a également conclu que l’intimé était un employé de l’appelante et non un employé de Sa Majesté, et qu’en l’absence d’une intention contraire expresse du législateur, l’appelante peut être poursuivie devant les cours provinciales par les parties à ces contrats de travail.
Avant de passer à la seule question de la compétence de la cour albertaine pour entendre ces procédures, il est nécessaire d’examiner brièvement la loi constitutive de l’Administration du pipe-line du Nord (l’appelante), savoir la Loi sur le pipeline du Nord, précitée.
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L’article 4 de cette loi dispose:
Est constituée l’Administration du pipe-line du Nord dont le Ministre [désigné par le gouverneur en conseil] a la direction.
Le paragraphe 5(1) de la Loi prévoit la nomination, par le gouverneur en conseil, du Directeur général de l’Administration qui est l’adjoint du Ministre responsable de l’Administration, et:
…le rang et les pouvoirs [du Directeur général] sont ceux d’un sous-chef de ministère.
L’article 11 de la Loi autorise expressément l’Administration à:
…employer le personnel professionnel, scientifique, technique ou autre, qu’elle estime nécessaire à l’application de la présente loi, fixer les termes et la durée de leur mandat et, avec l’autorisation du conseil du Trésor, fixer et verser leur traitement.
La question relative à la compétence de la Cour suprême de l’Alberta en l’espèce est soulevée par l’art. 17 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, qui dispose:
17. (1) La Division de première instance a compétence en première instance dans tous les cas où l’on demande contre la Couronne un redressement et, sauf disposition contraire, cette compétence est exclusive.
(2) Sans restreindre la portée générale du paragraphe (1), la Division de première instance, sauf disposition contraire, a compétence exclusive en première instance dans tous les cas où la propriété, les effets ou l’argent d’une personne sont en possession de la Couronne, dans tous les cas où la demande découle ou est née d’un contrat passé par la Couronne ou pour son compte et dans tous les cas où une demande peut être faite contre la Couronne pour atteinte défavorable.
Dans leurs plaidoiries, l’appelante et l’intimé ont beaucoup insisté sur la question de savoir si l’appelante est un mandataire de l’État. En fait, les deux cours d’instance inférieure ont répondu par l’affirmative. Pour les motifs que j’énoncerai plus loin, je ne crois pas que la réponse à cette question a pour effet de déterminer l’issue du présent pourvoi.
La question de savoir si une entité créée par une loi est un mandataire de l’État, pour déterminer si la doctrine de l’immunité de l’État s’applique à son égard, dépend du degré de contrôle que l’État
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exerce sur cette entité par l’intermédiaire de ses ministres ou d’autres représentants du pouvoir exécutif, y compris le gouverneur en conseil. Dans l’arrêt Metropolitan Meat Industry Board v. Sheedy, [1927] A.C. 899, le vicomte Haldane a examiné l’étendue du contrôle gouvernemental ou, inversement, le pouvoir discrétionnaire absolu du conseil en question, pour décider si les actes de ce conseil étaient ceux d’un mandataire de l’État. En concluant que le conseil en question n’était pas un mandataire de l’État, Sa Seigneurie a affirmé, à la p. 905:
[TRADUCTION] Ils constituent un organisme investi de pouvoirs discrétionnaires propres. Même si un ministre de la Couronne a un pouvoir d’intervention, il n’y a rien dans la Loi qui fasse une distinction entre les mesures administratives prises par eux et les siennes. Qu’ils soient constitués en corporation n’a pas d’importance. Il est également exact que le Gouverneur nomme leurs membres et peut opposer un veto à certains de leurs actes. Mais, même prises ensemble, ces dispositions ne peuvent contrebalancer le fait que la Loi de 1915 confère au Conseil appelant de larges pouvoirs qu’il peut exercer à sa discrétion et sans consulter les représentants directs de la Couronne.
Cette Cour a adopté ce raisonnement du Conseil privé dans l’arrêt City of Halifax v. Halifax Harbour Commissioners, [1935] R.C.S. 215, à la p. 225. Dans cet arrêt cependant, le juge en chef Duff, s’exprimant au nom de la Cour, a conclu à l’opposé, savoir qu’en droit, lorsqu’ils occupent certains biens-fonds dans la ville de Halifax, les commissaires du port sont mandataires de l’État et ne sont pas assujettis à l’évaluation et à la taxation provinciales (municipales en fait). Là encore, cette Cour a appliqué le critère du degré de contrôle exercé par le gouverneur en conseil ou un ministre sur l’organisme en question (le Juge en chef ne faisant aucune distinction quant à la façon dont était exercé ce contrôle). Le juge en chef Duff a conclu à l’existence du degré de contrôle nécessaire compte tenu des restrictions imposées sur l’acquisition de biens, les emprunts, le fonctionnement administratif, la réglementation par l’organisme et la construction d’ouvrages, qui sont tous assujettis à l’approbation du gouverneur en conseil ou, dans certains cas, à celle d’un ministre de Sa Majesté. Il a conclu que, dans l’ensemble, ces contrôles et ces
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restrictions sur les activités de cet organisme étaient [TRADUCTION] «de nature à faire de cette occupation une occupation «pour Sa Majesté»…»
La Cour d’appel de la Colombie-Britannique a eu l’occasion d’examiner l’application du même principe dans l’arrêt British Columbia Power Corp. v. Attorney-General of British Columbia (1962), 38 W.W.R. 657. Soulignons en particulier les observations du juge Sheppard aux pp. 665 et 666 où il a conclu que la compagnie en question, dont Sa Majesté du chef de la province possédait toutes les actions, n’était pas, pour reprendre les termes du juge Duff, alors juge puîné, dans l’arrêt Quebec Liquor Commission v. Moore, [1924] R.C.S. 540, à la p. 551 [TRADUCTION] «…un instrument du gouvernement», que la compagnie n’était pas un service gouvernemental en vertu de sa loi constitutive et que la capacité de l’organisme en question de se lier par contrat était distincte de celle de l’État. A la fin, la Cour a conclu que l’organisme en question n’était pas un mandataire de l’État.
Cette Cour a examiné tout récemment le statut des mandataires de l’État dans l’arrêt Westeel-Rosco Ltd. c. Board of Governors of South Saskatchewan Hospital Centre, [1977] 2 R.C.S. 238, où le juge Ritchie affirme, au nom de la Cour à l’unanimité, aux pp. 249 et 250:
Le point de savoir si un organisme donné est un mandataire de la Couronne dépend de la nature et du degré du contrôle que la Couronne exerce à son égard. Cela est clairement exprimé dans un paragraphe des motifs du jugement rendu par le juge Laidlaw au nom de la Cour d’appel de l’Ontario dans l’affaire R. c. Ontario Labour Relations Board, Ex p. Ontario Food Terminal Board (1963), 38 D.L.R. (2d) 530, à la p. 534:
[TRADUCTION] Il ne m’est pas possible de formuler un critère à la fois général et précis permettant de déterminer dans tous les cas avec certitude si un organisme est ou non un mandataire de la Couronne. La réponse à cette question dépend pour partie de la nature des fonctions exercées et des personnes auxquelles le service est destiné. Elle dépend pour partie de la nature et de l’étendue des pouvoirs conférés. Elle dépend principalement de la nature et du degré du contrôle que peut exercer ou qu’a conservé la Couronne.
(Les italiques sont du juge Ritchie.)
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Dans la Loi sur le pipe-line du Nord, précitée, l’Administration a été créée pour donner effet à un accord conclu antérieurement par le Canada et les États-Unis relativement à la mise en place d’installations de transport de gaz par pipe-line dans les territoires fédéraux et la province de l’Alberta. À cette fin, l’art. 3 de la Loi donne à l’Administration le mandat de «faciliter la planification et la construction expéditives et efficaces du pipe-line», et ainsi «de satisfaire… aux obligations du gouvernement fédéral à l’égard du pipe-line», et enfin
de promouvoir les intérêts économiques et énergétiques nationaux et de maximiser les avantages industriels connexes en assurant la plus grande participation possible des Canadiens à tous les aspects de la planification du pipe-line, de sa construction et des fournitures nécessaires à cette fin tout en veillant à ce que la fourniture des biens et services se fasse sur une base généralement concurrentielle.
L’article 4 de la Loi parle de la constitution de «l’Administration du pipe-line du Nord dont le Ministre a la direction». Suivant la Loi, le Ministre gère et dirige l’Administration. Le Directeur général de l’Administration est nommé par le gouverneur en conseil; à ce titre, il est «adjoint au Ministre» et son rang et ses pouvoirs sont ceux «d’un sous-chef de ministère» (par. 5(1)). En vertu de l’art. 24 de la Loi, l’Administration est inscrite comme employeur distinct dans la partie II de l’annexe I de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique. L’article 29 traite des frais d’exploitation de l’Administration et dispose que chaque compagnie qui participe au programme du pipe-line «doit verser au receveur général un montant… relativement aux frais supportés par l’Administration…» pour le rôle qu’elle joue dans la planification et la construction du pipe-line.
Si on applique aux dispositions de la loi qui crée l’appelante le principe du contrôle énoncé dans les arrêts précités du Conseil privé et de cette Cour (et appliqué par la Cour d’appel de la Colombie-Britannique), il semblerait que l’appelante est effectivement un mandataire de l’État, du moins lorsqu’elle s’acquitte de sa fonction première qui
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est de veiller à la conception, à la construction et à l’installation du pipe-line. Avec égards, je souscris sur ce point aux conclusions des deux cours d’instance inférieure. Cependant, comme je l’ai fait remarquer au début, la détermination de ce statut ou de ce lien ne règle pas la question soulevée en l’espèce. Pour ce faire, je suis d’avis qu’il nous faut examiner, dans la loi qui crée l’Administration, les dispositions qui lui accordent le pouvoir de conclure les contrats du genre de celui dont il est question au paragraphe 4 précité de la déclaration.
La question fondamentale en l’espèce est de savoir si les cours provinciales peuvent entendre la présente action ou si, en vertu du par. 17(2) de la Loi sur la Cour fédérale, la Cour fédérale du Canada a compétence exclusive pour entendre l’action. Dans la détermination de la portée véritable du par. 17(2) de la Loi sur la Cour fédérale, précité, il importe de se rappeler que:
Les cours supérieures des provinces ont toujours occupé une position de premier plan à l’intérieur du régime constitutionnel de ce pays. Ces cours de compétence générale sont les descendantes des cours royales de justice. Constituées par les provinces en vertu du par. 92(14) de la Loi constitutionnelle et présidées par des juges nommés et rémunérés par le gouvernement fédéral (les art. 96 et 100 de la Loi constitutionnelle), elles franchissent, pour ainsi dire, la ligne de partage des compétences fédérale et provinciale. Comme l’a dit le juge Pigeon dans l’arrêt R. c. Thomas Fuller Construction Co. (1958) Ltd. et autre, [1980] 1 R.C.S. 695, à la p. 713:
Il faut tenir compte de ce que le principe fondamental régissant le système judiciaire canadien est la compétence des cours supérieures des provinces sur toutes questions de droit fédéral et provincial. Le Parlement fédéral a le pouvoir de déroger à ce principe en établissant des tribunaux additionnels seulement «pour la meilleure administration des lois du Canada».
(Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia; Jabour c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307, aux pp. 326 et 327.)
Le transfert de compétence à la Cour fédérale du Canada, notamment, dans tous les cas où une demande de redressement est formulée contre Sa Majesté, constitue une exception à la règle générale énoncée ci-dessus. Cependant, la présomption
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que les cours provinciales ont compétence demeure un principe fondamental du système judiciaire établi par la Loi constitutionnelle de 1867.
Examinons alors la portée du par. 17(2) de la Loi sur la Cour fédérale. Ce paragraphe, comme nous l’avons vu, prévoit notamment:
(2) …la Division de première instance… a compétence exclusive en première instance… dans tous les cas où la demande découle ou est née d’un contrat passé par la Couronne ou pour son compte…
Cette disposition vient compléter le par. 17(1) qui attribue à la Division de première instance la compétence en première instance dans tous les cas «où l’on demande contre la Couronne un redressement…». Lorsqu’il a examiné la version antérieure de cet article (laquelle n’est pas fondamentalement différente de celle actuellement en vigueur), le juge Kerwin, alors juge puîné, a affirmé dans l’arrêt Yeats v. Central Mortgage and Housing Corp., [1950] R.C.S. 513, à la p. 516:
[TRADUCTION] L’article 18 ne s’applique pas puisqu’il ne s’agit pas en l’espèce du «sujet d’une poursuite ou action contre la Couronne» et le sens de ces mots au début de l’article n’est pas élargi par l’expression «ou dans lesquels la réclamation provient d’un contrat passé par la Couronne ou en son nom» qui se trouve à la fin de l’article. Dans la mesure où il pourrait s’appliquer, l’art. 19 parle des «réclamations contre la Couronne». En l’espèce, les appelants veulent que l’on statue sur leurs réclamations contre la Société (non la Couronne) en même temps que sur leurs réclamations contre les autres défendeurs. Les dispositions de la Loi sur la Société centrale d’hypothèques et de logement permettent de poursuivre la Société devant la Cour provinciale…
Les observations du juge Robertson dans l’arrêt McLean v. Vancouver Harbour Commissioners, [1936] 3 W.W.R. 657 (C.S.C.-B.), aux pp. 665 et 666, vont dans le même sens:
[TRADUCTION] Cet article [l’art. 18, maintenant l’art. 17], je crois, s’applique aux contrats auxquels Sa Majesté est effectivement partie, ou dans lesquels une personne se lie effectivement pour le compte ou en qualité de représentant de Sa Majesté. À mon avis, il ne s’applique pas à un contrat conclu par une société comme la défenderesse.
Lorsqu’il s’agit de décider si la présente action peut être intentée contre l’Administration devant
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les cours provinciales, le seul obstacle à franchir est l’art. 17 et cet obstacle, à mon avis, a été réduit considérablement par les observations de cette Cour dans l’arrêt Yeats précité et dans les autres arrêts précités qui ont porté sur cette question.
La question à laquelle il faut répondre alors est la suivante: l’action intentée par l’intimé (le demandeur) est-elle une demande de redressement dirigée contre Sa Majesté? Pour répondre à cette question, il faut examiner l’autre question de savoir si l’appelante est une entité légale distincte qui peut être poursuivie en vertu du par. 11(1). Cette question se divise logiquement en deux parties, une qui soulève la question de savoir si l’Administration est une entité capable d’ester en justice et l’autre (si l’on répond affirmativement à cette sous‑question), celle de savoir si elle peut être poursuivie en vertu du par. 11(1) de la Loi. La réponse à cette question dépend de l’interprétation de l’art. 11 de la Loi sur le pipe-line du Nord. On peut également poser ces questions de la façon suivante: est-ce que la Loi et en particulier l’art. 11 permettent à l’Administration appelante de conclure un contrat en son propre nom et d’être poursuivie en son propre nom? Si c’est le cas, alors je suis d’avis qu’il ne s’agit pas en l’espèce d’une action intentée contre Sa Majesté et l’art. 17 de la Loi sur la Cour fédérale ne s’applique pas. Ces questions se rapportent de toute évidence au prétendu contrat de travail. S’il a été conclu par l’Administration pour son propre compte et que l’Administration peut être poursuivie en justice, alors l’intimé a gain de cause. Il se peut que la loi permette d’étirer d’un cran ce principe de façon qu’un organisme puisse être poursuivi en son propre nom lorsqu’il a conclu un tel contrat à la fois pour son propre compte et pour celui de Sa Majesté.
Examinons alors la question de savoir si l’Administration peut être poursuivie en justice. Il est évident que l’Administration n’est pas dotée de la personnalité morale et qu’elle ressemble sous plusieurs aspects à un ministère du gouvernement. Par exemple, l’Administration est dirigée par un ministre et par un directeur général dont le rang est celui d’adjoint au ministre. En outre, la Loi sur l’administration financière, S.R.C. 1970, chap.
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F-10, classifie, aux fins de cette loi, comme ministères, départements ou autrement, certaines divisions, certaines sections ou certains services du gouvernement canadien. Suivant la définition donnée à l’art. 2 de cette loi, «ministère» ou «département» signifie:
a) l’un quelconque des ministères ou départements mentionnés dans l’annexe A,
b) toute autre division ou section de la fonction publique du Canada (y compris une commission nommée selon la Loi sur les enquêtes), que le gouverneur en conseil désigne comme ministère ou département aux fins de la présente loi,
Par le décret T.R./78-117, l’annexe A de la Loi sur l’administration financière a été modifiée par l’adjonction de l’appelante à la liste des ministères ou départements aux fins de la Loi sur l’administration financière. L’alinéa 5(1)e) de la Loi autorise le conseil du Trésor à agir:
5. (1) …au nom du Conseil privé de la Reine pour le Canada relativement à toute question concernant
…
e) la direction du personnel de la fonction publique, notamment la fixation des conditions d’emploi des personnes qui y sont employées;
L’article 7 de la Loi dispose:
7. (1) Sous réserve des dispositions de tout texte législatif concernant les pouvoirs et fonctions d’un employeur distinct, mais nonobstant quelque autre disposition contenue dans tout texte législatif, le conseil du Trésor peut, dans l’exercice de ses fonctions relatives à la direction du personnel de la fonction publique, notamment ses fonctions en matière de relations entre employeur et employés dans la fonction publique, et sans limiter la généralité des articles 5 et 6,
a) déterminer les effectifs nécessaires à la fonction publique et assurer la répartition et la bonne utilisation des effectifs au sein de la fonction publique;
…
d) déterminer et réglementer les traitements auxquels ont droit les personnes employées dans la fonction publique en retour des services rendus, la durée du travail et les congés de ces personnes ainsi que les questions connexes;
…
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i) régler toutes les autres questions, notamment les conditions de travail non autrement prévues de façon expresse par le présent paragraphe, que le conseil du Trésor estime nécessaires à la direction efficace du personnel de la fonction publique.
Le paragraphe (3) de cet article (l’art. 7) permet au gouverneur en conseil d’ordonner que «l’employeur distinct» (en l’espèce, l’Administration, comme on le verra plus loin) exerce les pouvoirs et les fonctions du conseil du Trésor relativement à la direction du personnel de l’employeur distinct, mais aucun décret de cette nature n’a été produit en cette Cour. Il faut remarquer qu’en vertu de la Loi sur l’administration financière, le conseil du Trésor exerce son rôle «[s]ous réserve des dispositions de tout texte législatif concernant les pouvoirs et fonctions d’un employeur distinct». Par conséquent, il semblerait que la désignation de l’appelante, en vertu de la Loi sur l’administration financière, comme département ou ministère du gouvernement aux fins de cette loi n’ajoute rien à la détermination du statut de l’appelante et de l’intimé aux fins du présent litige.
Lorsqu’elle soutient qu’elle n’est pas une entité légale distincte qui peut être poursuivie, l’appelante s’appuie sur l’art. 2 de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P-35 et sur l’art. 24 de la Loi sur le pipe-line du Nord, précitée. À l’article 2 de la première loi mentionnée, le mot «employeur» est ainsi défini:
«employeur» désigne Sa Majesté du chef du Canada représentée,
a) dans le cas de tout élément de la fonction publique du Canada que spécifie la Partie I de l’annexe I, par le conseil du Trésor, et
b) dans le cas de tout élément de la fonction publique du Canada que spécifie la Partie II de l’annexe I, par l’employeur distinct qui est en cause;
En vertu de l’art. 24 de la Loi sur le pipe-line du Nord, le nom de l’appelante a été ajouté à la partie II de l’annexe I de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique, devenant ainsi un employeur distinct au sens de la définition citée plus haut. Là encore, ces dispositions ne nous aident pas à déterminer le statut de l’Administration devant les tribunaux. Elles concernent simplement les relations employeur-employé et certaines procédures financières applicables aux divers arrangements relatifs à l’emploi dans la fonction publique.
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Cela dit, j’estime que le processus nous ramène au principe général énoncé par le juge Duff, alors juge puîné, dans l’arrêt Quebec Liquor Commission, précité. La possibilité de poursuivre en justice un organisme créé par la loi doit être déterminée suivant une interprétation juste de la loi en question. Les cours des provinces ont donné des exemples de ce processus. Dans l’arrêt Hollinger Bus Lines Ltd. v. Ontario Labour Relations Board, [1952] O.R. 366, la Cour d’appel de l’Ontario a décidé que la Commission des relations de travail de l’Ontario ne pouvait être poursuivie devant les tribunaux autrement que par une demande d’examen judiciaire par voie de certiorari ou par une procédure semblable prévue par la Loi. La loi en question dans cette affaire comportait une clause privative qui empêchait d’attaquer par voie d’action ordinaire ou par demande d’examen judiciaire les décisions de la Commission. Après avoir fait un examen minutieux de la Loi, le juge Roach, s’exprimant au nom de la cour, a affirmé (aux pp. 377 et 378):
[TRADUCTION] Dans certains cas, on a jugé que, même si la loi créant un organisme ne lui attribuait pas expressément la personnalité morale, cet organisme par suite de l’intention nécessaire de la loi qui le crée, était susceptible d’être poursuivi et avait la capacité juridique d’intenter des poursuites.
…
De toute évidence, rien dans The Labour Relations Act, 1948, chap. 51, qui a créé l’intimée en l’espèce, n’étaye une telle déduction. En fait, elle comporte des dispositions qui repoussent cette déduction.
…
De par son économie et son objet, la Loi vise certaines phases des relations employeur‑employé. La Commission n’exploite aucune entreprise commerciale. Elle a avant tout un rôle administratif et elle a reçu le pouvoir d’exercer certaines fonctions de nature judiciaire. Rien dans la Loi ne laisse entendre même vaguement que la Législature a voulu donner à la Commission la capacité d’ester en justice.
Certes, la Commission des relations de travail n’a pas de fonctions d’exécution. C’est plutôt un organisme de réglementation dont le rôle consiste, dans un sens quasi judiciaire, à trancher les questions qui lui sont soumises en vertu d’une loi qui énonce les politiques générales de la Législature dans le domaine des relations de travail. Les attributs de
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la Commission sont davantage ceux d’un tribunal administratif que ceux d’un mandataire du pouvoir exécutif.
Dans l’arrêt Westlake v. The Queen in right of the Province of Ontario (1971), 21 D.L.R. (3d) 129, le juge Houlden, qui siégeait alors à la Haute Cour de l’Ontario, a décidé que la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario n’était pas une entité légale susceptible d’être poursuivie dans une action en dommages-intérêts. Pour en arriver à cette conclusion, il a rassemblé et examiné les arrêts qui portent sur ce point, puis il a fait ressortir les caractéristiques des organismes qui peuvent ou qui ne peuvent pas être poursuivis, en les répartissant en six catégories utiles:
[TRADUCTION]
(1) Il y a les personnes morales au sujet desquelles il n’est pas déclaré expressément qu’elles peuvent être poursuivies.
Quant aux organismes de ce genre, l’art. 26 de l’lnterpretation Act de l’Ontario, R.S.O. 1960, chap. 191 [actuellement R.S.O. 1970, chap. 225], est applicable. Cet article dispose:
…
[TRADUCTION] 26. À moins que le contexte ne s’y oppose, la constitution par la loi d’une association ou d’un groupe en personne morale ou en corps constitué:
a) donne à la personne morale la capacité d’ester en justice…
(La disposition fédérale comparable [la Loi d’interprétation, S.R.C. 1970, chap. I-23] prévoit:
20. (1) Les mots établissant une corporation doivent s’interpréter
a) comme attribuant à la corporation le pouvoir de poursuivre et d’être poursuivie, d’obliger et de s’obliger par contrat…)
[TRADUCTION]
(2) Il y a les personnes morales au sujet desquelles il est déclaré expressément qu’elles peuvent être poursuivies…
(3) Il y a les personnes morales au sujet desquelles il est déclaré expressément qu’elles ne peuvent être poursuivies…
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Ces trois premières catégories concernent toutes des organismes dotés de la personnalité morale en vertu de leur loi constitutive, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
[TRADUCTION]
(4) Il y a les organismes non dotés de la personnalité morale dont la loi constitutive prévoit expressément qu’ils peuvent être poursuivis…
(5) Il y a les organismes non dotés de la personnalité morale dont la loi constitutive ne prévoit pas expressément qu’ils peuvent être poursuivis mais qui, par déduction nécessaire, peuvent faire l’objet d’une action en dommages-intérêts…
(aux pp. 130 et 131)
(6) D’après ce qui vient d’être dit, il est évident qu’il existe une sixième catégorie d’organismes créés par la loi et c’est à cette catégorie à mon avis qu’appartient la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario. Ce sont les organismes non dotés de la personnalité morale qui, en vertu de la loi qui les crée ou par déduction nécessaire, ne peuvent faire l’objet d’une action en dommages-intérêts, mais qui sont des entités légales en ce que leurs actes peuvent être examinés dans des procédures intentées contre eux par voie de recours extraordinaires tels le certiorari, le mandamus ou la prohibition.
(à la p. 134)
Faut-il répéter que la Commission des valeurs mobilières est un organisme de réglementation qui n’a pas de fonctions d’exécution, mais qui a un rôle législatif en ce qu’il établit des règlements et un rôle quasi judiciaire en ce qu’il tranche les questions que soulève l’application de la Loi. Il semblerait que le juge Houlden, alors juge puîné, a conclu pour cette raison que la Loi n’a pas implicitement constitué la Commission en organisme sans personnalité morale qui pourrait faire l’objet d’une action en dommages-intérêts. J’estime que ces catégories reflètent bien les conclusions tirées dans la jurisprudence, et je conclus plus loin que l’Administration se situe dans la cinquième catégorie.
La décision Bank of Montreal v. Bole, [1931] 1 W.W.R. 203, porte sur une loi qui, de par sa terminologie, se rapproche davantage de la loi en l’espèce. Le juge Taylor de la Cour du Banc du Roi de la Saskatchewan a examiné si la régie des
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alcools établie par une loi provinciale pouvait être poursuivie en justice (à la p. 206):
[TRADUCTION] Il n’est peut-être pas nécessaire de souligner l’absence, dans une loi constitutive, des dispositions habituelles qui déclarent que l’organisme créé est une personne morale et qui l’autorisent à ester en justice. Là conclusion que la régie peut, en son propre nom, être soumise au processus judiciaire normal doit être considérée comme une interprétation nécessaire de la Loi.
Pour tirer cette conclusion, il n’est pas nécessaire de conclure que la régie est une personne morale.
Il ajoute plus loin (à la p. 206):
[TRADUCTION] DU point de vue de l’intérêt public, on ne peut contester la conclusion que la régie peut être poursuivie puisqu’on trouve dans un bon nombre de lois en pareille matière des dispositions expresses en ce sens, et je suis d’avis qu’on pourrait fort bien considérer que limiter la capacité de la régie d’ester en justice, ce serait restreindre inutilement l’exercice valable de ses pouvoirs.
Dans cette affaire, la cour a conclu que la régie, non dotée de la personnalité morale, et dont tous les biens, profits, etc. [TRADUCTION] «appartiennent à l’État», pouvait néanmoins être poursuivie devant les cours ordinaires.
Longtemps auparavant, dans l’arrêt Taff Vale Railway Co. v. Amalgamated Society of Railway Servants, [1901] A.C. 426, le Conseil privé avait confirmé le jugement rendu par le juge Farwell de la cour d’instance inférieure, qui avait affirmé (à la p. 429):
[TRADUCTION] Maintenant, bien qu’une corporation et une personne ou des personnes soient les seules entités qui, en common law, peuvent ester en justice, le législateur peut donner à un groupe d’individus qui n’est ni une corporation ni une société ni une personne physique, le pouvoir de posséder des biens et d’agir par des mandataires, et un tel pouvoir, en l’absence d’un texte législatif contraire, implique nécessairement la responsabilité du groupe jusqu’à concurrence de ses biens pour les actes et les omissions de ses mandataires. Dire qu’une telle association n’existe pas en common law n’est pas pertinent. Le législateur l’a légalisée, et les cours doivent traiter de cette question selon l’intention du législateur.
Le Conseil privé a conclu qu’un syndicat, qui n’est pas une personne morale, pouvait faire l’objet d’une action ordinaire en dommages-intérêts (le
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comte de Halsbury, lord chancelier, à la p. 436). Dans l’arrêt Association internationale des débardeurs, section locale 273 c. Association des employeurs maritimes, [1979] 1 R.C.S. 120, à la p. 137, cette Cour a passé en revue certains des arrêts précités et d’autres arrêts:
À mon avis, s’il ne souhaitait pas que l’agent négociateur et l’employeur soient considérés comme des entités juridiques aux fins des relations de travail, quel que puisse avoir été leur statut juridique aux termes des lois alors existantes ou de la common law, le Parlement l’aurait dit expressément dans le Code. En conséquence, l’Association est une entité juridique parfaitement habile à intenter ces procédures; les trois sections locales sont également des entités juridiques parfaitement habiles en droit à y être jointes comme parties défenderesses.
Dans l’arrêt International Railway Co. v. Niagara Parks Commission, [1941] All E.R. 456, le lord juge Luxmoore a affirmé (aux pp. 461 et 462):
[TRADUCTION] Les lois constitutives dotent clairement la commission d’une personnalité morale distincte et, de toute façon, il ressort clairement de certains pouvoirs qui lui ont été conférés, que sa capacité de se lier par contrat est distincte de celle de Sa Majesté, par exemple le pouvoir d’assumer la responsabilité des sommes garanties par les débentures émises en vertu de la Loi, puisqu’il est prévu que le remboursement des sommes garanties par les débentures «peut être garanti par Sa Majesté». Cette disposition n’aurait pas de sens si, au départ, la commission n’assumait aucune responsabilité.
La loi en question dans cette affaire constituait une personne morale, ce qui n’est pas le cas en l’espèce; mais cet arrêt illustre le raisonnement suivi par la cour en analysant la loi constitutive pour établir la responsabilité de cette personne morale dans une poursuite relative à un certain contrat conclu dans l’exécution des fonctions que lui attribue la Loi.
Je reviens alors à la question fondamentale: l’Administration peut-elle être poursuivie en son propre nom relativement au contrat de travail dont il est question en l’espèce? J’ai déjà indiqué qu’un organisme qui conclut un contrat à la fois en son propre nom et pour le compte de Sa Majesté peut néanmoins être tenu responsable dans une poursuite intentée contre l’organisme seulement.
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Cette solution a été mentionnée dans l’arrêt International Railway Co., précité:
[TRADUCTION] Leurs Seigneuries sont d’avis que la commission a conclu le contrat de 1891 à la condition expresse qu’elle soit responsable de son exécution et, par conséquent, il n’est pas nécessaire de poursuivre l’examen de la question plus difficile qui se serait posée si les mots «pour son propre compte» avaient été omis puisque rien n’empêche un mandataire de conclure un contrat dont il assume la responsabilité de l’exécution au même titre que son mandant. Lorsqu’ils sont pris avec les mots «et pour le compte de» Sa Majesté qui les suivent, les mots «pour son propre compte» dans le contrat de 1891 visent à première vue une responsabilité distincte.
(Le lord juge Luxmoore, à la p. 461.)
Les circonstances de l’affaire Yeats v. Central Mortgage and Housing Corp., précitée, s’apparentent à celles en l’espèce. Dans cette affaire, la compétence de la Cour suprême de l’Alberta était contestée dans une action pour inexécution de contrat intentée contre la société d’État fédérale, la Société centrale d’hypothèques et de logement, relativement à des contrats concernant la construction d’une maison. Avec le consentement de toutes les parties, l’affaire a été plaidée en tenant pour acquis que la Société avait conclu le contrat pour le compte de Sa Majesté et que la Société avait, par la même occasion, contracté des obligations en son propre nom. Les dispositions applicables de la Loi sur la Société centrale d’hypothéques et de logement, 1945 (Can.), chap. 15, étaient les suivantes:
5. (1) Sauf les dispositions de l’article quatorze de la présente loi, la Société est, à toutes fins, un agent de Sa Majesté, du chef du Canada, et elle ne peut exercer ses pouvoirs prévus dans la présente loi qu’en qualité d’agent de Sa Majesté.
(2) La Société peut, pour le compte de Sa Majesté, passer des contrats au nom de Sa Majesté ou en son propre nom.
(3) Les biens acquis par la Société deviennent la propriété de Sa Majesté, et le titre y afférent peut être dévolu au nom de Sa Majesté ou en son propre nom.
(4) Lorsque la Société a acquis un droit ou contracté une obligation en son propre nom, elle peut ester en justice à cet égard au nom de la Société.
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Le juge Kerwin, alors juge puîné, a énoncé ainsi la question en litige, à la p. 515:
[TRADUCTION]… la seule question à trancher est celle de savoir si la Société est assujettie à la compétence de la Cour suprême de l’Alberta.
Le juge a conclu que la cour albertaine avait compétence (à la p. 513):
[TRADUCTION] Alors qu’en vertu du paragraphe (1) de l’article 5 de la Loi la Société est à toutes ses fins un mandataire de Sa Majesté et qu’elle ne peut exercer ses pouvoirs prévus dans la Loi qu’en qualité de mandataire de Sa Majesté, le paragraphe (2) dispose que la Société peut, pour le compte de Sa Majesté, passer des contrats au nom de Sa Majesté ou en son propre nom. Puisqu’il est admis que les contrats en l’espèce ont été conclus au nom de la Société, celle-ci peut donc, en vertu du paragraphe (4), ester en justice à l’égard d’un droit ainsi acquis ou d’une obligation ainsi contractée.
Certes, certaines caractéristiques de la loi dont il est question dans l’arrêt Yeats, précité, la distinguent sensiblement de l’art. 11 et des dispositions connexes de la Loi sur le pipe-line du Nord. Premièrement, la Société a le pouvoir de conclure des contrats en son propre nom; ce pouvoir est prévu de façon expresse, alors que dans l’art. 11, il faut à mon avis conclure à l’existence de ce pouvoir par déduction nécessaire. Suivant le par. 5(4). de la loi applicable dans l’arrêt Yeats, le pouvoir d’ester en justice est prévu de façon expresse, alors que dans la Loi qui crée l’Administration en l’espèce, il faut déduire que l’Administration a ce pouvoir. Le paragraphe 5(1) prévoit expressément que la Société ne peut exercer tous les pouvoirs que lui confère la Loi qu’en sa qualité de mandataire de l’État. Je reviendrai à cela un peu plus loin. Dans l’arrêt Yeats, cette Cour s’est appuyée sur l’arrêt du Conseil privé International Railway, précité, et elle a ainsi, à mon avis, élargi la règle applicable à la solution de la ‘ question soulevée dans l’arrêt Yeats et en l’espèce. Dans l’affaire International Railway, précitée, les demandeurs ont poursuivi uniquement l’organisme créé par la loi et non Sa Majesté ou les dirigeants de l’organisme. Dans l’affaire International Railway, la Commission avait été constituée par une loi publique pour exercer des fonctions publiques relativement à la conservation de parcs dans les environs des chutes Niagara. Le fait que la plupart des
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pouvoirs que la Loi conférait à la Commission étaient assujettis au contrôle direct du lieutenant-gouverneur en conseil montrait bien la nature gouvernementale de la question en litige. Le Conseil privé a quand même approuvé l’action intentée directement et uniquement contre l’organisme public.
Cette Cour a examiné à nouveau ce problème dans l’arrêt Langlois v. Canadian Commercial Corporation, [1956] R.C.S. 954. Dans ce pourvoi, la Loi sur la Corporation commerciale canadienne, 1946 (Can.), chap. 40, prévoyait ce qui suit:
3. (5) La Corporation est, à toutes ses fins, mandataire de Sa Majesté et elle ne peut exercer ses pouvoirs qu’en cette qualité.
9. La Corporation peut, pour le compte de Sa Majesté, contracter en son nom corporatif sans mention spécifique de Sa Majesté.
10. La Corporation peut ester en justice à l’égard de tout droit acquis ou obligation contractée par elle pour le compte de Sa Majesté, comme si le droit eût été acquis ou l’obligation contractée en son propre nom.
15. (2) À compter du jour où la présente loi entrera en vigueur, tous droits acquis ou obligations contractées par l’Office canadien d’exportation seront, aux fins de poursuites judiciaires, réputés l’avoir été par la Corporation pour le compte de Sa Majesté.
Le juge en chef Kerwin, s’exprimant en son propre nom et en celui des juges Fauteux et Abbott, affirme, aux pp. 955 et 956:
[TRADUCTION] Tant qu’elle reste dans la limite des pouvoirs qui lui sont accordés, elle peut, en vertu de l’art. 9, contracter en son propre nom sans mention spécifique de Sa Majesté, et en vertu de l’art. 10, qui est la disposition importante, non seulement peut‑elle ester en justice à l’égard de tout droit acquis ou de toute obligation contractée par elle pour le compte de Sa Majesté (ce qui comprend le contrat en l’espèce intervenu avec l’Office canadien d’exportation), mais il faut aussi attacher une certaine importance à la dernière partie de l’article «comme si le droit eût été acquis ou l’obligation contractée en son propre nom». Si l’obligation en l’espèce avait été contractée en son propre nom, l’arrêt du Comité judiciaire, International Railway Company v. Niagara Parks Commission [précité], s’appliquerait. Dans cet arrêt, on a conclu que rien n’empêche un mandataire de conclure un contrat dont il assume
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la responsabilité de l’exécution au même titre que son mandant, et que les commissaires, qui ont conclu un certain contrat «en leur propre nom» et pour le compte de Sa Majesté, l’ont fait à la condition expresse qu’ils soient responsables de son exécution. En vertu de la dernière partie de l’art. 10 de la loi constitutive de l’intimée, il faut considérer que l’obligation en l’espèce a été contractée en son propre nom. Elle est par conséquent dans la même situation que si elle n’était pas un mandataire de Sa Majesté et elle est assujettie au droit général de la province de Québec, puisque l’affaire a été plaidée en tenant pour acquis que c’est le droit de cette province qui s’applique.
Les juges Taschereau et Kellock sont arrivés à la même conclusion au moyen d’une interprétation différente, qui ne nous intéresse pas en l’espèce, de l’art. 10 précité. Là encore, la loi en question est différente de celle qui s’applique en l’espèce puisqu’elle permettait expressément de poursuivre la société d’État à l’égard de toute obligation contractée pour le compte de Sa Majesté comme si l’obligation avait été contractée en son propre nom. Il importe de souligner que nonobstant l’art. 15 portant que toutes les obligations sont réputées avoir été contractées pour le compte de Sa Majesté, la Cour a conclu que la société d’État était dans la même situation que toute société privée et qu’elle pouvait être poursuivie en son propre nom.
Ces arrêts illustrent là encore le principe que, dans le domaine de la responsabilité des organismes publics, la question doit être tranchée conformément à la terminologie utilisée par la loi qui crée l’organisme concerné. En définitive, il ne semble faire aucune différence que l’organisme public soit ou non mandataire de l’État. À titre d’exemple, la loi déclarait de façon expresse que la Société centrale d’hypothèques et de logement et la Corporation commerciale canadienne étaient toutes deux mandataires de l’État. Néanmoins, chacune a été déclarée personnellement responsable. Il est évident que ces arrêts ont introduit dans le droit canadien le raisonnement suivi par le Conseil privé dans l’arrêt International Railway, précité. Il est maintenant certain que les mandataires de l’État peuvent être tenus personnellement responsables pour les contrats conclus en leur propre nom, peu importe que les termes «pour son propre compte» figurent ou non dans la loi.
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Dans l’arrêt Conseil des Ports Nationaux v. Langelier, [1969] R.C.S. 60, le juge Martland, au nom de la Cour à l’unanimité, a appliqué le même genre de raisonnement à la responsabilité d’une société d’État pour les actes délictueux de ses employés. Le juge Martland a exprimé ce point de vue en ces termes (à la p. 70):
[TRADUCTION] Il s’agit en l’espèce de la responsabilité d’une personne, physique ou morale, qui, bien qu’elle soit mandataire de l’État et qu’elle prétende agir en cette qualité, commet un acte illégal. À mon avis, cet acte entraîne en droit une responsabilité personnelle. Il y a responsabilité non parce qu’elle est mandataire de l’État, mais parce que, bien qu’elle le soit, elle ne peut se prévaloir dans ce cas de l’immunité de l’État.
Je mentionne l’arrêt ci-dessus uniquement en raison de la possibilité pour le demandeur intimé de réclamer une indemnité pour les actes délictueux qu’aurait commis la défenderesse appelante.
Dans la conduite de ses affaires conformément au par. 11(1), l’Administration en l’espèce (si on se fie à la déclaration) a conclu un contrat de travail pour son propre compte, sans mentionner de façon expresse aucun droit ni aucune responsabilité «pour le compte de Sa Majesté». La Loi ne crée aucune présomption à cet égard et elle ne qualifie pas non plus le résultat au sens de l’arrêt Commercial Corporation, précité.
Les arrêts susmentionnés de cette Cour (sauf l’exception possible de l’arrêt International Railway) n’en sont pas encore venus à conclure, d’une manière qui nous lie en l’espèce, qu’un contrat conclu par un mandataire de l’État en son propre nom et pour son propre compte, qui, de par la loi, est conclu également pour le compte de Sa Majesté, peut néanmoins donner lieu à une action contre le mandataire plutôt que contre Sa Majesté, au choix du demandeur. Il faut se rappeler que, dans l’affaire International Railway, précitée, il ressort du texte même du contrat en question qu’il avait été conclu pour le compte de la Commission elle-même sans aucune mention de Sa Majesté. Dans l’affaire Yeats, précitée, la loi en question permettait expressément de poursuivre la Société lorsqu’il s’agissait d’un contrat conclu en son propre nom. La loi précitée créant la Corporation
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commerciale canadienne comporte une disposition semblable et il est évident que ces dispositions ne se retrouvent pas dans la loi en question en l’espèce.
Deux arrêts de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique clarifient quelque peu ce problème. Dans l’arrêt McLean v. Vancouver Harbour Commissioners, précité, le sommaire mentionne:
[TRADUCTION] Une personne morale peut être poursuivie relativement à un contrat qu’elle a conclu en sa qualité de préposé ou de mandataire de l’État.
La loi en question dans cette affaire n’autorisait pas de façon expresse une poursuite contre le mandataire de l’Etat relativement à un contrat conclu par ce mandataire. Le juge Robertson, qui siégeait en première instance, est parti du principe que (mentionnant l’arrêt Graham & Sons v. Works and Public Buildings Commissioners, [1901] 2 K.B. 781), depuis 1901, le droit anglais porte qu’une personne morale peut être poursuivie relativement à un contrat qu’elle a conclu en sa qualité de mandataire de l’État (p. 663). Le juge a enchaîné avec l’arrêt de cette Cour, Quebec Liquor Commission v. Moore, précité, où le juge Duff, alors juge puîné, affirme, à la p. 551:
[TRADUCTION] Le principe général est évidemment que la responsabilité d’un organisme créé par une loi doit être déterminée en fonction de l’interprétation juste de cette loi.
À la fin, la cour a conclu que l’on pouvait poursuivre, et la déclaration concise du sommaire est étayée par les motifs du jugement lui-même.
L’arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique, Washer v. British Columbia Toll Highways and Bridges Authority (1965), 53 W.W.R. 225, présente des faits très semblables à ceux en l’espèce. Concluant qu’un employé d’une société qui était de toute évidence un mandataire de l’État pouvait poursuivre ce mandataire pour violation de son contrat de travail, le juge Bull, s’exprimant au nom de la cour à l’unanimité, a affirmé (aux pp. 231 et 232):
[TRADUCTION] L’article 9 donne à l’appelante [British Columbia Toll Highways and Bridges Authority] le droit de conclure des contrats en son propre nom, mais uniquement «pour le compte de Sa Majesté». Par contre,
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l’art. 12 qui l’autorise à embaucher ses propres dirigeants et employés, à fixer et à verser leur traitement, omet ces mots propres à un mandat… Même si à mon avis la question peut soulever un doute, mon examen de la Loi et des règlements en regard de la nature des activités de l’appelante et de son lien, défini par la Loi, avec le gouvernement m’amène à rejeter l’argument très habile et convaincant de l’avocat de l’appelante et à souscrire à l’avis du savant juge de première instance que l’[intimé] n’était pas un préposé de Sa Majesté mais seulement un préposé d’une société d’État qui était un mandataire de Sa Majesté;
La loi en question dans cette affaire comportait la disposition suivante:
[TRADUCTION] 4. L’Administration est, à toutes fins, mandataire de Sa Majesté du chef de la province et elle ne peut exercer ses pouvoirs qu’en sa qualité de mandataire de Sa Majesté.
Je reviens aux éléments essentiels de l’espèce que l’on trouve dans les très courts extraits de la déclaration où on allègue l’existence d’un contrat d’embauchage conclu entre le demandeur intimé et la défenderesse appelante. Ce contrat a été conclu dans l’exercice des pouvoirs prévus par la Loi au par. 11(1), précité, en vertu duquel «[l]’Administration peut employer le personnel… qu’elle estime nécessaire à l’application de la présente loi…».
Quel que soit le statut juridique de l’Administration et peu importe que la Loi fasse expressément de l’Administration une personne morale, il est incontestable que, dans les faits, le demandeur intimé a conclu un contrat de travail avec l’Administration et non avec Sa Majesté. À mon avis, si on l’interprète d’une manière raisonnable compte tenu des pratiques gouvernementales courantes qui ressortent des arrêts précités, l’art. 11 signifie que les contrats d’embauchage doivent être conclus entre l’Administration et les personnes qu’elle estime nécessaire d’employer pour s’acquitter de ses obligations publiques. Il en découle nécessairement que l’Administration doit, par le fait même, avoir le pouvoir de faire respecter ces contrats d’embauchage et que l’autre partie au contrat doit pouvoir exiger que l’Administration respecte le contrat. Même si la loi qui crée l’Administration en l’espèce ne prévoit pas expressément qu’elle peut être poursuivie, elle est par déduction néces-
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saire une entité qui peut faire l’objet d’une action en dommages-intérêts. On ne peut attribuer au Parlement l’intention d’accorder au citoyen un droit illusoire lorsqu’on peut affirmer logiquement et raisonnablement que ce droit découle d’une loi publique. À mon avis, la Loi accorde à l’intimé le choix de poursuivre directement et uniquement l’Administration, sans qu’il soit tenu d’inclure Sa Majesté comme partie défenderesse à cette action.
À mon avis, il importe peu que l’Administration ait conclu le contrat d’embauchage en son propre nom ou pour le compte de Sa Majesté, et j’appuie cette conclusion sur les opinions exprimées dans les arrêts International Railway, McLean et Washer, précités. Cette conclusion découle nécessairement de mon interprétation des termes utilisés par le législateur en particulier à l’art. 11 de la Loi. Celui-ci y a indiqué son intention que l’organisme créé par la Loi, savoir l’Administration, qu’il s’agisse ou non d’une personne morale, puisse conclure un contrat de ce genre en son propre nom et pour son propre compte, encore qu’il puisse aussi le conclure pour le compte de Sa Majesté. Il découle de cette interprétation des termes utilisés par le législateur que la partie contractante doit avoir le droit de s’adresser aux cours provinciales de compétence générale, c’est-à-dire les cours supérieures, pour assurer l’exécution de ce contrat. Réciproquement, il va sans dire que cet article n’envisage aucune restriction à ce que l’autre partie contractante intente une action en justice relativement à ce contrat. Il y a plusieurs années que cela a été reconnu par le juge en chef Meredith dans la décision Metallic Roofing Co. v. Local Union No. 30 (1903), 5 O.L.R. 424, confirmée à 9 O.L.R. 171, où il affirme (à la p. 425):
[TRADUCTION] Cependant, le législateur a le pouvoir «de conférer à une association de particuliers qui n’est ni une personne morale ou physique, ni une société, la capacité de posséder des biens et d’agir par l’intermédiaire de mandataires; et cette capacité, en l’absence d’une disposition législative expresse en sens contraire, sous-tend nécessairement le corrélatif de la responsabilité jusqu’à concurrence de ces biens pour les actes et les omissions de ces mandataires:»
Pour les motifs déjà énoncés, la Loi sur la Cour fédérale ne saurait soustraire les présentes procédures à la compétence des cours supérieures des provinces.
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La situation qui prévaut actuellement dans le domaine des activités gouvernementales, dans toutes leurs manifestations complexes et considérables, est à l’origine de considérations de principe importantes qui favorisent une clarification et, en fait, un élargissement du droit dans ce domaine de façon à assurer des solutions nettes lorsque le législateur a exprimé une intention qui paraît très évidente. De nos jours, les services sont dispensés à l’État de diverses manières, y compris par l’emploi, sur une vaste échelle, de particuliers par des organismes du genre de celui en l’espèce. L’Administration, comme l’indique clairement la Loi, doit être considérée comme l’employeur de son personnel. Dans son propre champ d’activités, c’est une entité au même titre qu’un syndicat, et dans ce dernier cas, la loi reconnaît déjà qu’il constitue une entité légale même s’il n’a pas été doté expressément de la personnalité morale par les textes législatifs.
Lorsqu’une interprétation juste de la loi habilitante permet à un organisme de conclure un contrat pour son propre compte, même s’il peut également le faire pour le compte de l’État, l’organisme, qui a conclu le contrat en son propre nom, peut être poursuivi en son propre nom dans une action pour violation de ce contrat. Cela situerait l’organisme dont il est question en l’espèce dans la cinquième catégorie énoncée par le juge Houlden dans l’arrêt Westlake, précité. À mon avis, l’appelante est, conformément à l’art. 11 de la Loi, une entité qui a le pouvoir de conclure un contrat de travail pour son propre compte et qui peut poursuivre et être poursuivie en son propre nom relativement à ce contrat. Par conséquent, en intentant une action relativement à ce contrat de travail, l’intimé (le demandeur) a le droit de demander un redressement contre l’Administration elle-même. C’est ce que l’intimé a fait en l’espèce et, par conséquent, il n’est pas nécessaire de décider si l’intimé aurait pu intenter une action contre Sa Majesté elle-même, ou contre l’Administration et Sa Majesté conjointement, devant une autre cour. Peu importe qui il aurait pu nommer comme parties à la présente action, l’intimé a choisi de poursuivre l’Administration seulement. À mon avis, dans la mesure où la partie désignée peut être poursuivie, l’intimé a le droit de faire ce choix.
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En définitive, je suis d’avis qu’il ne s’agit pas en l’espèce d’une demande de redressement formulée contre Sa Majesté au sens de l’art. 17 de la Loi sur la Cour fédérale, précitée.
Je suis donc d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Version française des motifs rendus par
LE JUGE DICKSON — Je souscris à la conclusion du juge Estey et je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureur de l’appelante: Roger Tassé, Ottawa.
Procureurs de l’intimé: Milner & Steer, Calgary.
