COUR SUPRÊME DU CANADA
Morguard Properties Ltd. c. Ville de Winnipeg, [1983] 2 R.C.S. 493
Date : 1983-12-15
Morguard Properties Ltd., Aronovitch & Leipsic Limited, Kensington Building Ltd., Black & Armstrong (1977) Ltd., Dordan Drugs Ltd., faisant affaires sous le nom de Shoppers Drug Mart, Delafield Properties Ltd., Carlton Realty Company Limited, Omega Realty Ltd., Mitchell Consolidated Stores Ltd., Canadian Imperial Bank of Commerce, Core Industries Ltd., Domcan Management Advisory Services Ltd., Ruth Realty Company Limited, L & B Corporation Ltd., Sylvia C. Wolfe Enterprises, Sylvia C. Wolfe, LaPorte Realty Ltd., Rivan Kenneth Halprin, The Permanent, Mercury Holdings Ltd., Peter Gaye Fur Gallery, James N. Connacher, Famous Players Limited, Canada Trust, North West Trust Company, National Trust Company Limited, Harvey Zane Hurtig, Moyer Morton Hurtig, Joyce Diner, North Star Inn Ltd., Adason Properties Limited, Eaton's, Thomas Gary Investments Limited, Holt, Renfrew & Co., Limited, Metropolitan Stores of Canada Limited, Excelsior Life Insurance Company, S.F.M. Investments Ltd., Tritt Investments Ltd., Portage Holdings Ltd., Horizon Investments Ltd., Clifford's Ladies' Wear Ltd., et Hudson's Bay Company Appelants;
et
La ville de Winnipeg Intimée. N° du greffe: 17350.
1983: 18 octobre; 1983: 15 décembre.
Présents: Les juges Ritchie, Beetz, Estey, Chouinard et Wilson.
EN APPEL DE LA COUR D'APPEL DU MANITOBA
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel du Manitoba, [1982] 5 W.W.R. 149, 137 D.L.R. (3d) 753, 19 M.P.L.R. 110, 17 Man. R. (2d) 148, qui a rejeté l'appel interjeté par les appelants d'un jugement du juge Wilson, 16 M.P.L.R. 62, 17 Man. R. (2d) 156, interdisant au Bureau de révision de la ville de Winnipeg d'entendre leurs demandes d'examen des évaluations. Pourvoi accueilli.
R. A. L. Nugent, c.r., et M. J. Mercury, c.r., pour les appelants.
M. S. Samphir, pour l'intimée.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE ESTEY — Le présent pourvoi met en cause la portée de la loi du Manitoba qui tend â limiter les évaluations foncières établies dans la ville de Winnipeg (de même qu'ailleurs dans la province du Manitoba, mais ce n'est pas en cause en l'espèce) en vertu de The City of Winnipeg Act, 1971 (Man.), chap. 105 et de An Act Respecting the Assessment of Property for Taxation in Municipalities in 1981 and 1982, 1980 (Man.), chap. 71 (ci-après appelée la «Loi de 1980»). Les faits pertinents sont simples. En 1979, la province du Manitoba a créé, par décret, une commission d'enquête sur l'évaluation foncière dans la province avec mandat explicite de:
[TRADUCTION] enquêter et faire rapport sur tous les aspects de l'évaluation foncière au Manitoba, notamment:
a) le niveau auquel les immeubles devraient être évalués au Manitoba.
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Dans son rapport provisoire, remis le 15 février 1980, la Commission recommande:
[TRADUCTION] Que soit présentée à la session de 1980 de la Législature du Manitoba une loi qui maintiendrait les niveaux actuels d'évaluation jusqu'au 31 décembre 1982 afin de laisser le temps au comité de remplir son mandat et de faire rapport sur les résultats de ses recherches et de ses délibérations.
Par une loi adoptée par la Législature, qui a reçu la sanction royale le 29 juillet 1980, la province du Manitoba prévoit, dans la Loi de 1980, précitée, que:
[TRADUCTION] Application des niveaux de 1980 aux évaluations à Winnipeg.
4(1) Nonobstant The City of Winnipeg Act ou toute autre loi de la Législature, sous réserve cependant de ce qui est ci-après prévu, en procédant à l'évaluation pour la préparation des rôles d'évaluation de la ville de Winnipeg pour l'année 1981 et pour l'année 1982, l'évaluateur évaluera les terrains, bâtiments et biens personnels au même niveau de valeur que celui qui a servi à l'évaluation correspondante dans la préparation du rôle d'évaluation de la ville de Winnipeg pour l'année 1980.
En application du par. 187(6) de The City of Winnipeg Act, les appelants ont présenté au Bureau de révision de la ville de Winnipeg (ci-après appelé le Bureau) une demande visant à diminuer l'évaluation des propriétés leur appartenant et situées dans Winnipeg. La demande de révision des évaluations est fondée sur le moyen suivant:
[TRADUCTION] la valeur attribuée aux biens-fonds dans l'évaluation n'a pas un rapport juste et équitable avec les montants auxquels les autres biens-fonds de la ville de Winnipeg sont évalués et il n'y a pas de rapport juste et équitable entre ladite valeur et la juste valeur marchande des biens-fonds, compte tenu de ces autres biens-fonds.
Il est admis par les parties au présent pourvoi que la demande faite au Bureau l'a été en application du par. 159(3) de The City of Winnipeg Act, précitée, que voici:
[TRADUCTION] Présomption de validité des évaluations.
159 (3) Nonobstant toute autre disposition de la présente loi, l'évaluation d'un bien-fonds ne sera pas réputée incorrecte ou établie à un montant déraisonnable, injuste ou incorrect si le montant auquel le bien-fonds
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est évalué a un rapport juste et équitable avec le montant auquel les autres biens-fonds situés dans la ville sont évalués.
La ville a immédiatement demandé à la Cour du Banc de la Reine du Manitoba une ordonnance visant à interdire au Bureau d'étudier la demande des appelants relativement à l'évaluation de leurs propriétés respectives inscrites au rôle d'évaluation de la ville. Après avoir analysé les dispositions des deux lois en cause, le savant juge de première instance dit:
[TRADUCTION] Le «niveau de valeur» accordé par l'évaluateur de la ville pour 1980 est par conséquent maintenu. Si mauvaises que soient ces évaluations et quelle que soit la façon dont l'évaluateur les a calculées, le contribuable et la ville doivent accepter les mêmes (niveaux de valeur» pour 1981 et 1982.
Interprétant le par. 4(1) dans le contexte de la Loi de 1980 et de ses liens avec le fonctionnement de The City of Winnipeg Act, le juge a dit:
[TRADUCTION] «Niveau» a trait à l'horizontalité, le Concise Oxford English Dictionary nous dit, et là — les intimés seraient les premiers à le prétendre — «horizontalité» dans son sens ici ne signifie pas égalité, similarité absolue, il faut l'interpréter, je crois, dans le sens de position comparable de l'un vis-à-vis de l'autre, position dans un plan ou critère vis-à-vis d'autres plans ou critères qui leur sont comparables. Pour reprendre l'exemple donné par l'Oxford English Dictionary, «trouver son propre niveau ou celui d'une chose» se dit des personnes ou des choses qui occupent la place qui leur convient par rapport à celles qui les entourent ou qui ont un lien avec elles». Le niveau de l'évaluation de la propriété «A», c.-à-d. par rapport à celui de la propriété «B».
On pourrait penser, au contraire, que l'expression «niveau de valeur» en cause comporte effectivement le critère énoncé au par. 159(3), c.-à-d. le rapport de valeur entre des propriétés semblables. Cependant la Cour poursuit:
[TRADUCTION] «Niveau de valeur» vise, selon mon interprétation, non seulement l'évaluation absolue d'un bien en particulier, mais aussi le rang de ce bien dans le «niveau de valeur» que représente l'évaluation, le rang de ce bien par rapport aux autres biens assujettis à la taxe.
Le savant juge a conclu que la Loi de 1980 avait pour effet de geler l'évaluation foncière pour les
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années 1981 et 1982 à l'évaluation fixée pour l'année 1980.
La Cour d'appel a unanimement confirmé la conclusion de la cour de première instance. Après avoir abondamment cité le rapport provisoire de la Commission d'enquête et les recommandations provisoires, précitées, la Cour dit dans des motifs rédigés par le juge Matas:
[TRADUCTION] À mon avis, la Législature, partageant les préoccupations du comité, a accepté d'empêcher des changements d'envergure en vertu de The Winnipeg Act, jusqu'à ce que le comité de révision ait la possibilité de faire rapport sur les résultats de ses recherches et de ses délibérations. Les termes employés dans la Loi 100 prévalent sur les dispositions de The Winnipeg Act, y compris le par. 159(3). Aucune disposition de la Loi 100 ne donne au Bureau la compétence d'entreprendre la révision que demandent les appelants.
Avec les plus grands égards pour les savants juges des cours d'instance inférieure, après avoir analysé les lois susmentionnées, j'arrive à la conclusion opposée, savoir que le Bureau a, en vertu de ces lois, compétence pour entendre la demande des appelants visant à réviser l'évaluation de 1981 à l'égard de leurs biens-fonds respectifs.
D'abord, pour disposer de certaines questions subsidiaires avant d'aborder la question principale relative à l'interprétation des lois en cause, il faut mentionner l'utilisation que les cours d'instance inférieure ont faite du rapport provisoire de la Commission d'enquête. Les avocats des appelants et ceux de l'intimée ont largement utilisé le rapport provisoire et ses conclusions et personne ne s'y est opposé. Il est bien sûr reconnu depuis longtemps que, dans l'interprétation d'une loi (je ne parle pas ici du processus constitutionnel, comme par exemple, dans le Renvoi: Loi anti-inflation ([1976] 2 R.C.S. 373)), on peut se servir du rapport d'une commission d'enquête, une commission royale par exemple, pour exposer et étudier le désordre, le malaise ou l'état de choses que visait le législateur. Cependant, selon notre philosophie judiciaire, pour interpréter une loi, la cour ne peut faire appel à de tels rapports et commentaires, mais doit se limiter à l'analyse des termes employés par le législateur dans la disposition
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législative en cause, dans le contexte de cette disposition dans la loi. Comme l'a dit lord Wright:
[TRADUCTION] ... en principe aucun élément de preuve de ce genre n'est recevable dans la recherche de l'intention du législateur, c.-à-d. du but ou de l'objet de loi; il faut trouver l'intention du législateur dans le texte de la Loi et dans tout élément extérieur qui est permis:.. .
(Assam Railways and Trading Co. v. Commissioners of Inland Revenue, [1935] A.C. 445 à la p. 458.)
L'explication de cette opinion est évidemment que le législateur peut avoir décidé de ne pas suivre les recommandations énoncées dans le rapport de la Commission déjà déposé devant la Chambre. D'autre part, comme nous l'avons déjà vu dans l'arrêt Eastman Photographic Materials Co. v. Comptroller-General of Patents, Designs, and Trade-Marks, [1898] A.C. 571 à la p. 575, lord Halsbury dit:
[TRADUCTION] ... on ne peut concevoir de source de renseignements plus précise sur le malaise ou le désordre auquel voulait remédier la Loi du Parlement maintenant à l'étude que le rapport de cette commission.
Le rapport provisoire de la Commission d'enquête répondait au plan des évaluateurs municipaux de remplacer les données de base de 1957 par celles de 1975. Le rapport indiquait que ce plan [TRADUCTION] «ne soulèverait pas de problèmes si ce n'était la manière variée dont l'inflation a touché les différentes classes de biens», et il poursuivait en disant que des inégalités importantes entre les classes de biens, les propriétés privées et les ressorts de taxation découlaient du défaut de mettre en oeuvre des plans de réévaluation plus fréquents dans le passé. Il ressort clairement du rapport que ces déplacements de taxes et les inégalités qui en découlent soulevaient des inquiétudes, et on peut considérer ce contexte factuel comme une preuve du malaise ou du désordre sur lequel le législateur s'est penché par la suite. A ce titre, le principe énoncé ci-dessus dans l'arrêt Eastman Photographic, précité, s'applique au rapport qui est,recevable à cette fin limitée.
Je préfère toutefois résoudre le problème soulevé par le présent pourvoi par l'analyse directe des
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termes employés par la Législature, d'abord dans The City of Winnipeg Act, puis dans la Loi de 1980.
La confection du rôle d'évaluation qui détermine les revenus qui en découlent commence par l'application du par. 158(1) de The City of Winnipeg Act qui dit:
[TRADUCTION] Au moins une fois tous les trois ans, l'évaluateur doit, après avoir fait enquête et avoir obtenu les autres renseignements qu'on peut lui fournir, procéder à l'évaluation de chaque parcelle de bien-fonds imposable dans la ville au meilleur de sa connaissance, et porter cette évaluation au rôle d'évaluation qu'il prépare annuellement selon une disposition convenable approuvée par le conseil.
Il est établi que l'évaluateur municipal a, selon le système d'évaluation prévu dans la Loi, fixé l'évaluation selon la valeur que les biens-fonds situés dans la ville de Winnipeg avaient en 1957. Par la suite, on a produit chaque année un rôle d'évaluation pour fins de taxation municipale en fonction d'une réévaluation faite au moins tous les trois ans à partir de la valeur que les biens-fonds avaient en 1957. D'après la Loi, le rôle d'évaluation est préparé antérieurement à l'année d'imposition, par exemple en 1970, pour perception des taxes en 1971. C'est l'application du taux par mille dollars d'évaluation, fixé par le conseil municipal, qui détermine l'obligation fiscale et par voie de conséquence les revenus de la municipalité.
La Loi comporte de nombreuses dispositions d'appel de même que des dispositions d'exemption de l'évaluation et d'autres dispositions visant l'évaluation des bâtiments dont la construction a été achevée au cours de l'année d'imposition.
Le paragraphe 159(1) exige que l'évaluation du terrain, par opposition à celle des bâtiments qui y sont érigés, soit établie «à sa valeur au moment de l'évaluation». Le paragraphe prévoit l'évaluation totale du terrain et des bâtiments qui y sont érigés et précise que l'évaluation de ces derniers est établie aux deux tiers seulement de leur valeur. Le paragraphe 159(3) (que j'ai déjà cité) déclare que l'évaluation est réputée valide et régulièrement faite et qu'elle ne comporte pas de montants déraisonnables, injustes ou incorrects si [TRADUCTION] «le montant auquel le bien-fonds est évalué a un
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rapport juste et équitable avec le montant auquel les autres biens-fonds situés dans la ville sont évalués». C'est là l'origine du présent pourvoi.
La Loi de 1980 ne mentionne pas les art. 158 ou 159, bien qu'elle fasse souvent mention de The City of Winnipeg Act. Par exemple l'al. 2b) dispose:
[TRADUCTION] 2 Sous réserve de l'article 1,
[…]
b) dans l'application de la présente loi à la ville de Winnipeg, ou à une évaluation ou à une procédure relative à l'évaluation dans la ville de Winnipeg, les mots et expressions de la présente loi ont le même sens que celui qu'ils ont dans The City of Winnipeg Act.
Malheureusement, l'expression «niveau de valeur» qu'on retrouve au par. 4(1), précité, n'est définie ni dans la Loi de 1980 ni dans The City of Winnipeg Act. La Loi de 1980, qui ne comporte que sept articles, ne vise pas à abroger ou à modifier quelque disposition que ce soit de The City of Winnipeg Act. Elle ne veut certainement pas abroger ou modifier le par. 159(3), précité, qui permet la révision d'une évaluation lorsque celle-ci n'a pas un rapport juste et équitable avec l'évaluation d'autres biens-fonds semblables. L'article 3 rend la Loi de 1980 applicable à toutes les procédures d'évaluation qui se déroulent devant une cour de révision et qui [TRADUCTION] «ont trait à une demande par voie de requête ou dans toute procédure concernant la révision du rôle d'évaluation». L'article 5 vise le changement d'évaluation en fonction du changement des circonstances. Voici un extrait de cet article:
[TRADUCTION] 5 Si, après l'évaluation de tout terrain, bâtiment ou bien meuble faite pour le rôle d'évaluation d'une municipalité pour l'année 1980, la valeur du terrain ou du bâtiment change parce que
a) quelqu'un a construit ou installé une amélioration locale qui profite au terrain, au bâtiment ou au bien meuble; ou
[…]
d) le terrain, le bâtiment ou le bien meuble ont fait l'objet d'améliorations ou de modifications dont l'évaluation portée au rôle d'évaluation de l'année précédente ne tient pas compte; ou
e) il y a eu poursuite ou parachèvement d'une construction sur le terrain dont l'évaluation portée au
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rôle d'évaluation pour l'année précédente ne tient pas compte;
Ces articles prévoient également des changements d'évaluation lorsque le terrain ou le bâtiment a subi des modifications à cause de l'enregistrement d'un nouveau plan de lotissement, de modifications de zonage ou à cause d'un changement dans l'utilisation du bâtiment après l'établissement de l'évaluation pour l'année 1980. L'article 5 prévoit donc un mécanisme de réévaluation de la propriété, ou d'une forme de la propriété qui n'existait pas en 1980, mais dont il faut tenir compte dans l'évaluation pour les années 1981 ou 1982. L'article dispose ensuite que l'évaluateur doit évaluer le terrain et le bâtiment comme si les changements étaient [TRADUCTION] «antérieurs à l'évaluation du terrain ou du bâtiment faite en vue du rôle d'évaluation de l'année 1980 . . . D. Les articles 6 et 7 prévoient la correction d'erreurs ou d'omissions et l'entrée en vigueur de la Loi au moment de la sanction royale.
Il s'agit donc simplement de savoir si le par. 4(1) dans la Loi de 1980 a pour effet de suspendre l'application du par. 159(3) de The City of Winnipeg Act pendant ce que l'on a appelé le gel des évaluations ou des valeurs.
Naturellement, l'art. 4 ne parle pas expressément de l'évaluation faite en vertu de The City of Winnipeg Act. Il édicte simplement que le [TRADUCTION] «même niveau de valeur que celui qui a servi à l'évaluation des terrains . . . pour l'année 1980» servira à la préparation des évaluations pour les années 1981 et 1982. Il n'est fait aucune mention de l'application et de l'utilisation des évaluations de 1980 pour les années 1981 et 1982, ni de la poursuite ou d'autre forme de maintien des autres procédures ou éléments du processus d'évaluation, notamment l'art. 159.
Quand d'autres gouvernements ont été obligés de maintenir le statu quo pendant la révision ou la réorganisation des procédures d'évaluation, ils ont adopté des mesures plus précises qui gelaient clairement les évaluations en cours. En Ontario, on a procédé par un programme de gel à peu près semblable par voie législative: The Assessment
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Amendment Act 1971, 1971 (Ont.), vol. 2, chap. 79, art. 13. À cette occasion, la Législature a expressément modifié The Assessment Act en adoptant l'art. 85 dont voici un extrait:
[TRADUCTION] ... le rôle d'évaluation de chaque municipalité préparé pour l'année 1970 aux fins des impôts de 1971 doit servir de rôle d'évaluation de la municipalité pour les années 1971 à 1974 inclusivement, et les évaluations des biens-fonds y figurant doivent être considérées comme les évaluations effectives des biens immobiliers .. .
La Colombie-Britannique a adopté un programme semblable par voie législative en 1974, l'Assessment Amendment Act 1974, 1974 (B.C.), chap. 105, art. 1 qui modifie expressément l'Assessment Act et qui dispose entre autre que:
[TRADUCTION] ... le bien-fonds et les améliorations seront évalués à la même valeur et sur la même base que si le bien-fonds et les améliorations étaient évalués pour l'année civile 1974.
La loi modificatrice prévoit de plus l'évaluation supplémentaire des changements apportés au bien-fonds ou à son zonage et prescrit même dans ces cas que l'évaluation sera faite sur la même base que si les changements apportés avaient été pris en considération [TRADUCTION] «dans la préparation du rôle d'évaluation pour l'année civile 19740. Donc dans ces deux provinces, la loi décrète qu'il y a un gel de l'évaluation à un montant prédéterminé et que ce montant servira d'évaluation pour les années visées par la loi modificatrice. Le processus d'évaluation n'est pas modifié, mais c'est plutôt l'évaluation de la propriété qui est déterminée en fonction d'une année antérieure d'évaluation.
Il est encore plus significatif, pour les fins du présent pourvoi, de noter que les deux législatures ont jugé nécessaire de réaffirmer expressément les droits du contribuable aux recours d'appel lorsque l'évaluation est «injuste». En Ontario, c'est l'art. 90 de la loi modificatrice qui le prévoit:
[TRADUCTION] ... l'évaluation d'un bien-fonds ne doit pas être modifiée à moins que la Cour de révision de l'évaluation, un juge, la Commission ou un tribunal ne soit convaincu que cette évaluation est inéquitable compte tenu de l'évaluation des biens-fonds semblables situés à proximité; advenant cette éventualité, l'évaluation
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du bien immobilier ne doit pas être modifiée plus qu'il n'est nécessaire pour la rendre équitable compte tenu de l'évaluation attribuée à un bien-fonds semblable.
On a sans aucun doute jugé nécessaire d'ajouter cette disposition pour atténuer le caractère manifestement définitif par ailleurs du gel imposé par l'art. 85 que la même loi modificatrice venait aussi d'ajouter à The Assessment Act. En Colombie-Britannique, la loi modificatrice elle-même accorde à l'évaluateur des pouvoirs semblables en vertu du par. (7) (ajouté à l'Assessment Act par la loi modificatrice) qui dispose:
[TRADUCTION] ... le commissaire peut, pour corriger des inégalités dans l'évaluation qui peuvent survenir dans une catégorie de biens-fonds et d'améliorations, diminuer l'évaluation de tout bien-fonds et de toute amélioration.
La technique de modification appliquée par la législature du Manitoba est totalement différente de celle que les deux autres provinces ont adoptée. Comme nous l'avons vu, la loi manitobaine ne modifie ni expressément, ni par déduction les lois existantes relatives à l'évaluation, par ajout ou par retranchement de dispositions données. Des directives précises pour la préparation de l'évaluation pour certaines années à venir déterminées ont plutôt été ajoutées aux lois existantes. Le montant de l'évaluation n'est pas expressément gelé; le nouveau plan législatif vise plutôt la technique à appliquer pour établir l'évaluation. En résumé, c'est la mesure et non l'évaluation qui est gelée. Essentiellement, pour ce qui est du présent pourvoi, le par. 4(1) prescrit simplement que l'évaluateur doit, dans la préparation de la nouvelle évaluation des biens situés dans la ville de Winnipeg, se servir du [TRADUCTION] «même niveau de valeur que celui qui a servi à l'évaluation correspondante ... pour l'année 1980». Il faut attribuer un sens au mot «niveau», sinon il est de trop et, selon les principes d'interprétation des lois, les tribunaux donnent, autant que possible, un sens à tous les mots que le législateur a employé dans la loi. Si la loi visait uniquement à exiger que les montants des évaluations pour les années 1981 et 1982 soient identiques à ceux de l'année 1980, elle aurait pu simplement le prescrire, comme le faisait très clairement la loi ontarienne. Plutôt que d'adopter cette façon
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directe de procéder, le législateur a choisi l'expression «niveau de valeur» et une cour doit considérer qu'il l'a fait délibérément. Un tel terme fait bien sûr penser à tout le processus de calcul du montant résultant de l'évaluation et non uniquement au processus de transcription des chiffres de l'évaluation précédente. Il n'est pas sans importance de noter que la législature et le conseil exécutif du Manitoba connaissaient, au moment de la rédaction et de l'adoption de la Loi de 1980, les lois des deux autres provinces.
Quelle est alors la portée de la Loi de 1980 sur l'application et évidemment sur le maintien du par. 159(3) de The City of Winnipeg Act? Pour répondre à cette question, il faut tenir compte de tout l'art. 159. Le paragraphe (1) de cet article dispose:
[TRADUCTION] Le terrain, par opposition aux bâtiments qui y sont érigés, doit être évalué à sa valeur au moment de l'évaluation.
Le mot «valeur» dans ce paragraphe doit avoir le même sens que le mot «valeur» du par. 4(1) de la Loi de 1980, et bien sûr l'avocat de la ville de Winnipeg l'a reconnu. En conséquence, le par. 159(1) est peut-être obligatoirement modifié par la prescription du par. 4(1), au moins dans la mesure mi l'expression «au moment de l'évaluation» qui se trouve au par. 159(1) doit, pour la durée d'application de la Loi de 1980, renvoyer à l'année 1980 et non aux années 1981 et 1982 aux fins de l'établissement de l'évaluation pour ces années-là.
Le paragraphe (2) a trait au même processus quant à l'évaluation des bâtiments. Il semble que l'adoption du par. 4(1) en 1980 n'a aucune conséquence sur la technique choisie pour amalgamer la valeur du terrain à celle des bâtiments en une évaluation globale en vertu du par. 159(2), sauf que le terme «valeur» qui se trouve au par. 159(2) doit renvoyer encore une fois à la valeur en 1980, et non à celle des années d'évaluation subséquentes.
Nous arrivons donc au par. (3) qui est au coeur du problème soulevé par le présent pourvoi et, pour plus de commodité, je le cite de nouveau:
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[TRADUCTION] Nonobstant toute autre disposition de la présente loi, l'évaluation d'un bien-fonds ne sera pas réputée incorrecte ou établie à un montant déraisonnable, injuste ou incorrect, si le montant auquel le bien-fonds est évalué a un rapport juste et équitable avec le montant auquel les autres biens-fonds situés dans la ville sont évalués.
Il n'est pas contesté que le processus d'évaluation des biens-fonds et des édifices situés dans la ville de Winnipeg est mené par les autorités compétentes en vertu des dispositions habilitantes de The City of Winnipeg Act. Ce n'est que dans la mesure où la Loi de 1980 modifie The City of Winnipeg Act que les procédures d'évaluation se trouvent modifiées. Il semble n'y avoir aucune relation entre le par. 4(1) de la Loi de 1980 et le par. 159(3) précité. Il n'y a ni de rapport exprès ni d'implication d'interprétation nécessaire entre cette dernière disposition et la disposition qui existait auparavant. Le paragraphe (3) accorde au contribuable le droit fondamental de contester l'évaluation lorsque le montant de celle-ci ne comporte pas un rapport juste et équitable avec l'évaluation des autres biens-fonds. Il est manifeste que ce paragraphe accorde un recours contre la discrimination ou le traitement de faveur injustifié dans le processus de taxation. Il n'est pas nécessaire à la Cour, en l'espèce, de déterminer le sens précis de ce paragraphe. Il suffit de noter dans le présent pourvoi que la comparaison porte sur des biens-fonds semblables et que les droits des contribuables ne prennent naissance que s'il y a un rapport injuste ou inéquitable entre le montant de l'évaluation des biens-fonds des contribuables et celle de biens-fonds semblables.
Cette disposition de The City of Winnipeg Act est d'une importance fondamentale dans le système d'évaluation que la Législature a adopté pour la ville. Elle fait partie du plan législatif utilisé pour prélever les impôts municipaux depuis plusieurs années. Elle a une grande importance non seulement pour le contribuable, mais aussi pour l'administration de la ville de Winnipeg, parce qu'elle permet d'imposer de façon uniforme et juste tous les propriétaires fonciers et, à travers ces derniers, les occupants de tous les bâtiments dans la ville de Winnipeg. On s'attendrait naturellement à trouver dans toute loi modificatrice une mention
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expresse de ces droits du contribuable si la Législature avait eu l'intention de les modifier ou de les réviser de quelque façon.
On a prétendu qu'une interprétation dans le sens indiqué précédemment des rapports entre les deux lois aurait pour effet de créer une assiette fiscale décroissante pour la municipalité. Il y a deux réponses à cet argument. D'abord, la fixation des niveaux de revenu pour les municipalités relève de la province du Manitoba et non de cette Cour. Si les lois, interprétées selon les règles d'interprétation applicables, produisent un effet indésirable sur les revenus, la solution relève du processus politique et non des tribunaux. La seconde réponse porte que, de toute façon, c'est le taux par mille dollars d'évaluation, qui relève de la municipalité dans le cadre de ses lois organiques, qui détermine le niveau des revenus de la municipalité. Si le processus de révision réduit le rôle d'évaluation, la municipalité peut corriger la situation par le taux d'imposition. Il peut y avoir un décalage dans le temps, mais là encore c'est un problème dont la solution relève du processus politique et qui ne concerne pas le processus judiciaire lorsque celui-ci agit dans ses limites propres à l'intérieur du régime juridique de la société.
Depuis des siècles, les lois qui prélèvent les taxes et les impôts des administrés ont été interprétées de façon stricte, c.-à-d. que pour diminuer les droits d'un contribuable, le législateur doit s'exprimer en termes absolument clairs.
L'arrêt de principe est certainement l'arrêt Partington v. Attorney-General, (1869) L.R. 4 H.L. 100, dans lequel lord Cairns exprime le principe de fond à la p. 122 en ces termes:
[TRADUCTION] Si la personne qu'on veut taxer tombe sous le coup de la lettre de la loi, il faut lui imposer la taxe, quelle que soit la lourdeur de l'épreuve aux yeux du juge. D'autre part, si le gouvernement, qui demande le recouvrement d'une taxe, ne peut soumettre le contribuable à la lettre de la loi, celui-ci est exempté, même si, par ailleurs, le cas paraît nettement relever de l'esprit de la loi.
Quelques années plus tard, lord Halsbury dans l'arrêt Tennant v. Smith, [1892] A.C. 150, dit à la p. 154:
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[TRADUCTION] Il s'agit d'une loi fiscale et ce qu'on veut imposer c'est le revenu. Et lorsque je dis «ce qu'on veut imposer», je veux dire ce qui est l'objet de la Loi selon ses dispositions expresses, parce dans une loi fiscale, il est impossible, je crois, de prêter à la Loi une intention autre que celle de prélever exactement ce qu'elle impose.
Dans un arrêt canadien Canadian Northern Ry. Co. v. The King (1922), 64 R.C.S. 264, à la p. 275, le juge Brodeur réaffirme le principe et en fournit une explication:
[TRADUCTION] Une loi qui impose une taxe doit toujours s'interpréter strictement contre l'administration, puisqu'elle restreint le public dans la jouissance de sa propriété.
L'arrêt canadien de principe sur ce point est The King v. Crabbs, [1934] R.C.S. 523, par lequel cette Cour a rejeté la demande de l'appelant visant le recouvrement de 499,48 $ en vertu de la Loi spéciale des revenus de guerre à titre de droit de timbres sur la vente ou le transfert d'actions. Les articles en cause prévoyaient une interdiction et imposaient une pénalité pour contravention à cette interdiction. Après avoir analysé les arrêts anglais de principe sur l'interprétation des lois fiscales, le juge Hughes dit au nom de la Cour, à la p. 527:
[TRADUCTION] Il ne s'ensuit cependant pas que la loi crée une obligation civile de la part de ces personnes de payer la valeur des timbres nécessaires, ni même quelque somme que ce soit à Sa Majesté. Ces articles ne déclarent pas qu'ils créent une telle obligation . . . Les principes admis . . . ne nous permettent pas d'interpréter ces articles dans le sens d'une telle obligation.
Non seulement, selon les prétentions de l'intimée, les dispositions de la Loi de 1980 que la Cour examine présentement, imposent-elles le gel de l'évaluation, mais elles retirent aux contribuables un important recours d'appel. Les principes mentionnés précédemment dans les arrêts Partington v. Attorney-General, Tennant v. Smith et Canadian Northern Ry. Co. v. The King, précités, s'appliquent avec encore plus de force lorsque les droits des contribuables sont touchés. Dans l'arrêt Nicholls and Robinson v. Cumming (1877), 1 R.C.S. 395, le juge Ritchie dit à la p. 422:
[TRADUCTION] Lorsqu'une loi déroge à un droit de common law et prive quelqu'un de son bien ou lui impose un fardeau, il faut appliquer toutes les dispositions
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de la loi qui lui sont favorables. En conséquence on a souvent décidé que les lois qui imposent un fardeau ou une obligation à l'administré doivent recevoir une interprétation stricte et . . . il est manifeste qu'on ne peut écarter aucune disposition qui favorise ou protège l'administré.
En langage plus moderne, pour porter atteinte aux droits d'un administré, que ce soit à titre de contribuable ou à un autre titre, les tribunaux exigent que le législateur le fasse de façon expresse. La diminution de ces droits peut ne pas avoir été législativement voulue ou même être accidentelle, mais les cours doivent trouver dans la loi des termes exprès pour conclure que ces droits ont été diminués. Ce principe d'interprétation s'impose et s'applique d'autant plus aujourd'hui que les législatures profitent de l'aide et des directives d'un conseil exécutif bien pourvu de personnel et ordinairement très averti. Les moyens disponibles pour rédiger et promulguer les lois sont tels qu'une cour doit être réticente à présumer l'oubli ou des intentions inarticulées lorsque les droits des administrés sont en cause. La législature a la maîtrise complète du processus législatif et si elle ne s'est pas exprimée clairement pour un motif quelconque, elle possède tous les moyens de corriger cette déficience d'expression. Cela est encore plus vrai aujourd'hui qu'à toute autre époque de l'histoire de notre régime parlementaire.
La portée de la version de la loi modificatrice proposée par l'intimée est encore plus grande si l'on tient compte que la Loi 33, 1982 (Man.), chap. 29, prolonge l'application de la Loi de 1980, quelle que soit la conclusion à son sujet, en la rendant applicable à toutes les années postérieures à 1980 et non plus aux seules années 1981 et 1982. La perte des droits des contribuables (si une telle perte découle de la bonne interprétation de la loi, comme je crois que c'est le cas) est donc législativement permise. Cela rend moins vraisemblable que la Législature ait adopté la Loi avec l'intention que lui attribue l'intimée dans ses plaidoiries. Une loi provisoire avec un effet temporaire pourrait se prêter à une interprétation qu'on répugnerait à donner à une loi permanente dont les conséquences sont illimitées dans le temps. Techniquement, dans l'interprétation d'une loi, l'attention de la cour doit porter sur le texte même de la loi, avec certaines
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références permises aux textes antérieurs, mais sans se reporter au comportement des acteurs politiques par la suite. Dans la tâche inhabituelle que constitue le présent pourvoi pour les tribunaux, l'analyse de ce qui s'est produit après l'adoption de la Loi est devenue pertinente à cause des moyens soulevés par les contribuables relativement à ce qui était censé être un gel temporaire de l'évaluation en attendant le rajustement du niveau d'évaluation. De toute façon, puisque j'ai conclu que le par. 159(3) n'a pas le sens que l'intimée lui a attribué, la Loi 33, que les appelants nous ont mentionnée à l'audition du présent pourvoi, confirme simplement ce résultat.
Il faut toutefois se rappeler qu'il ne se pose pas de question d'interprétation à moins qu'il y ait quelque ambiguïté. Comme l'a mentionné lord Cairns dans l'arrêt Partington v. Attorney-General, précité, si le contribuable tombe nettement sous le coup de la loi, il faut l'imposer. Sinon, la cour ne prêtera pas d'intention à la législature afin d'imposer une obligation au contribuable. La seule réserve qu'il faut apporter à cette façon de procéder découle du principe qu'il faut considérer une loi comme un tout. L'application de ce principe dans l'arrêt The King v. Fraser Companies Ltd., [1931] R.C.S. 490 a amené une interprétation défavorable au contribuable. Le juge Smith dit ceci au nom de la Cour à la p. 492:
[TRADUCTION] ... Je ne puis interpréter la portée des dispositions de la Loi en ce sens. Les interpréter ainsi constitue une interprétation stricte et formaliste des mots précis de l'alinéa d), qui ne tient pas compte du sens et de la portée de la Loi dans son ensemble. Il me paraît clair que l'intention véritable a été d'imposer une taxe à la consommation ou taxe de vente de quatre pour cent du prix de tous les biens produits ou manufacturés au Canada, que les biens ainsi produits soient vendus par le manufacturier ou consommés par lui pour ses fins propres.
Le vicomte Haldane, lord chancelier, parle aussi de l'influence du contexte législatif dans l'arrêt Lumsden v. Commissioners of Inland Revenue, [1914] A.C. 877, aux pp. 896 et 897:
[TRADUCTION] Vos Seigneuries, j'ai dit au début qu'il incombe aux juges, quand ils interprètent les lois, d'adhérer à l'interprétation littérale à moins que, compte tenu du contexte, il appert qu'on ne peut interpréter
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ainsi les mots en cause. Cette règle se révèle particulièrement importante dans le cas des lois fiscales.
Les cours doivent donc considérer que des dispositions semblables au par. 4(1) de la Loi de 1980 n'ont l'effet de diminuer les droits conférés aux contribuables en vertu de The City of Winnipeg Act que dans la mesure où elles le disent expressément. Avec égards pour ceux qui ont exprimés l'avis contraire, je ne puis trouver dans la Loi de 1980 l'expression de l'intention du législateur de diminuer les recours accessibles aux contribuables pour s'opposer, pour des motifs de droit, à l'évaluation fixée en vertu de The City of Winnipeg Act, du moins pour ce qui est des droits découlant du par. 159(3). Il n'y a ni rapport exprès ni rapport implicite entre les deux lois. Il se peut qu'une loi fiscale vise, par déduction nécessaire à défaut d'une disposition expresse, un ou une contribuable et lui impose un nouveau fardeau fiscal. La loi n'a pas toujours besoin d'être directe et expresse. Dans les dispositions qui font l'objet des présentes procédures, on ne trouve aucune déduction de la sorte et, en conséquence, je suis d'avis d'appliquer une des règles les plus anciennes d'interprétation des lois suivies par les tribunaux dans l'application des lois du pays, savoir qu'une loi qui impose un fardeau fiscal doit le faire clairement, sinon le contribuable qui la conteste n'est pas soumis à l'application du régime fiscal. En l'espèce, ce n'est pas l'évaluation qui impose directement le fardeau fiscal, puisque le rôle d'évaluation est uniquement le multiplicande, le multiplicateur étant le taux par mille dollars d'évaluation et le produit la quotité de la taxe foncière; cette distinction est sans conséquence pratique puisque c'est l'évaluation qui est à l'origine du processus et augmente inévitablement le fardeau supporté par le contribuable si l'évaluation est irrégulièrement augmentée.
Bien sûr, il n'appartient pas à la Cour de déterminer si l'évaluation est beaucoup trop élevée ou beaucoup trop basse, ni même s'il est nécessaire de la réviser. C'est là le rôle du tribunal fiscal, le Bureau de révision de la ville de Winnipeg en l'espèce. Les appelants lui ont présenté leur demande. A mon avis, encore une fois avec égards pour ceux qui ont exprimé des avis contraires, c'est au Bureau que les parties doivent maintenant
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s'adresser pour faire appliquer l'al. 159(3) et le par. 4(1) aux évaluations des propriétés des appelants établies par l'administration de la ville de Winnipeg. Je suis donc d'avis d'accueillir le pourvoi et d'infirmer l'ordonnance de prohibition délivrée par la Cour du Banc de la Reine du Manitoba, avec dépens en faveur des appelants.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs des appelants: Thompson, Dorfman, Sweatman, Winnipeg.
Procureur de l'intimée: F. N. Steele, Winnipeg.
