Cour suprême du Canada
Conseil canadien des relations du travail c. Paul L’Anglais Inc. et autre, [1983] 1 R.C.S. 147
Date: 1983-02-08
Le Conseil canadien des relations du travail et le procureur général du Canada Appelants;
et
Paul L’Anglais Inc. et J.P.L. Productions Inc. Intimées;
et
Le Syndicat canadien de la fonction publique, le procureur général du Québec et Télé‑Métropole Inc. Mis en cause;
et
Le procureur général du Nouveau-Brunswick et le procureur général de l’Alberta Intervenants.
Le Syndicat canadien de la fonction publique Appelant;
et
Paul L’Anglais Inc. et J.P.L. Productions Inc. Intimées;
et
Le Conseil canadien des relations du travail, le procureur général du Canada, le procureur général du Québec et Télé-Métropole Inc. Mis en cause;
et
Le procureur général du Nouveau-Brunswick et le procureur général de l’Alberta Intervenants.
N° du greffe: 16384.
1982: 25, 26 octobre; 1983: 8 février.
Présents: Les juges Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard, Lamer et Wilson.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec, [1981] C.A. 62, 122 D.L.R. (3d) 583, qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure refusant la délivrance d’un bref d’évocation. Pourvois rejetés.
George A. Allison, c.r., pour l’appelant et mis en cause le Conseil canadien des relations du travail.
Gaspard Côté, c.r., pour l’appelant et mis en cause le procureur général du Canada.
Richard Cleary, pour l’appelant et mis en cause le Syndicat canadien de la fonction publique.
Roy Heenan et Guy Dufort, pour les intimées.
Louis Crête et Odette Laverdière, pour le mis en cause le procureur général du Québec.
William A. Anderson et Bruce Judah, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Brian A. Crane, c.r., pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE CHOUINARD — Ces pourvois soulèvent deux questions, formulées conformément aux règles de la Cour:
1. La Cour supérieure du Québec, malgré l’article 18 de la Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, telle que modifiée, a-t-elle compétence pour entendre un recours en évocation à l’égard du Conseil canadien des relations du travail, lorsque la décision contestée porte sur la question de savoir si les relations de travail au sein d’une entreprise relèvent de la compétence provinciale ou fédérale?
2. Le Code canadien du travail, S.R.C. 1970, chap. L-1, tel que modifié, s’applique-t-il aux relations et conditions de travail au sein des entreprises Paul L’Anglais Inc. et J.P.L. Productions Inc.?
Paul L’Anglais Inc. et J.P.L. Productions Inc. sont des filiales de Télé-Métropole Inc., une entre-
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prise de télédiffusion dont certains employés sont représentés par le Syndicat canadien de la fonction publique.
L’activité courante de Paul L’Anglais Inc. est la vente de temps de commandite d’émissions de télévision. J.P.L. Productions Inc. est une société de production d’émissions et de messages commerciaux.
Saisi d’une requête en accréditation de la part du Syndicat relativement aux employés de l’intimée Paul L’Anglais Inc., et d’une demande en vertu de l’art. 133 du Code canadien du travail, précité, visant à faire déclarer employeur unique Télé-Métropole Inc. et les deux intimées, le Conseil canadien des relations du travail a dû, avant de procéder, se prononcer sur une objection soulevée, par les intimées quant à sa compétence. À la suite d’une audition qui a duré plusieurs jours, le Conseil, par des motifs fort élaborés (1978), 28 di 934, [1979] 2 Can LRBR 332, en a disposé de la façon suivante:
Nous concluons donc que Télé-Métropole Inc., Paul L’Anglais Inc. et J.P.L. Productions Inc. sont des entreprises fédérales, et que leur employés effectuent du travail qui tombe sous la juridiction du Code canadien du travail. Dans les circonstances, le Conseil poursuivra son enquête pour déterminer s’il y a lieu d’appliquer l’article 133 aux trois compagnies fédérales en question.
Les intimés ont présenté à la Cour d’appel fédérale une demande d’examen judiciaire en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, précitée. Cette demande a été rejetée au motif que la décision attaquée n’est pas une véritable décision au sens de l’art. 28. Voir [1979] 2 C.F. 444, (1979) 99 D.L.R. (3d) 690.
Ainsi déboutées, les intimées se sont alors adressées à la Cour supérieure par voie de requête en évocation, suivant l’art. 846 C.p.c. Les intimées invoquent excès de juridiction de la part du Conseil en ce que, en bref, celui-ci a conclu que les intimées «sont des entreprises fédérales, et que leurs employés effectuent du travail qui tombe sous la juridiction du Code canadien du travail», alors que leurs activités ressortissent au pouvoir exclusif des législatures provinciales, et que partant le Conseil s’est reconnu compétent à poursui-
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vre son enquête «pour déterminer s’il y a lieu d’appliquer l’art. 133 aux trois compagnies fédérales en question».
Le juge de première instance a rejeté la requête en évocation en se déclarant dépourvu de compétence en la matière parce que, par l’effet des art. 18 et 28 de la Loi sur la Cour fédérale, le pouvoir de surveillance et de contrôle des organismes fédéraux est passé des cours supérieures provinciales à la Cour fédérale.
Par son arrêt unanime, la Cour d’appel a infirmé le jugement de la Cour supérieure et autorisé la délivrance du bref d’évocation.
Elle a jugé, sur la première question, que l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale doit s’interpréter comme n’enlevant pas le recours aux cours supérieures à l’encontre d’une décision d’un organisme fédéral, lorsque cette décision porte sur le partage des compétences attribuées respectivement au pouvoir fédéral et aux provinces par la Loi constitutionnelle de 1867.
Sur la deuxième question, s’appuyant sur les allégués de la requête pour délivrance du bref qui doivent, à ce stade, être tenus pour avérés, la Cour d’appel conclut d’une part, je résume, que les activités des intimées ne sont pas des activités qui entrent dans le champ de compétence du Parlement et d’autre part, que ces activités «ne font pas partie intégrante de l’entreprise fédérale qu’est la mise en cause Télé-Métropole Inc., conduisant à la nécessité pour le gouvernement fédéral d’exercer une juridiction sur les employés des appelantes».
Contre cet arrêt il y a un triple pourvoi du Conseil canadien des relations du travail et du procureur général du Canada d’une part, et du Syndicat canadien de la fonction publique d’autre part. Les deux premiers appelants limitent cependant leur appel à la première question qui a trait à la compétence de la Cour supérieure.
LA PREMIÈRE QUESTION
Depuis la Confédération, les cours supérieures des provinces ont conservé et ont continué d’exercer le pouvoir de surveillance et de contrôle qu’elles possédaient déjà auparavant, non seulement sur les organismes provinciaux, mais aussi sur les organismes fédéraux.
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Ce principe a été reconnu dès 1879 dans l’arrêt Valin c. Langlois, 3 R.C.S. 1, que le Conseil privé a confirmé par son refus motivé d’autoriser un pourvoi (1879), 5 App. Cas. 115.
Ce principe est repris par le juge Fauteux, plus tard Juge en chef, dans Three Rivers Boatman Ltd. c. Conseil canadien des relations ouvrières, [1969] R.C.S. 607, aux pp. 615 et 616. Le juge Fauteux reconnaît en même temps la compétence du Parlement pour retirer ce pouvoir des cours supérieures provinciales et le confier à une autre cour. Il écrit à la p. 618:
Une législature est présumée légiférer dans les limites de sa compétence. La Législature de Québec n’a pas la compétence pour modifier et rien n’indique qu’elle ait entendu modifier, par cet amendement de 1957, l’autorité de surveillance et contrôle que la Cour supérieure possède depuis avant la Confédération, tant en vertu de sa loi organique qu’en vertu des pouvoirs inhérents à sa fonction, sur les organismes qui relèvent maintenant de la compétence du Parlement et qui exercent une action judiciaire ou quasi judiciaire dans les affaires de la province et rendent des décisions qui y sont exécutoires. Seul compétent pour ce faire, depuis 1867, cf. art. 129 de la Loi impériale, 30-31 Victoria, c. 3 (Acte de l’Amérique du Nord Britannique), le Parlement n’a pas, généralement du moins, attribué, à une autre cour, ce droit de contrôle et de surveillance.
L’article 101 de la Loi constitutionnelle de 1867 donne au Parlement fédéral le pouvoir d’établir des tribunaux additionnels pour la meilleure administration des lois du Canada:
101. Le parlement du Canada pourra, nonobstant toute disposition contraire énoncée dans le présent acte, lorsque l’occasion le requerra, adopter des mesures à l’effet de créer, maintenir et organiser une cour générale d’appel pour le Canada, et établir des tribunaux additionnels pour la meilleure administration des lois du Canada.
En adoptant l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale, entrée en vigueur le 1er juin 1971, le Parlement a effectivement retiré le pouvoir de surveillance et de contrôle des cours supérieures sur les organismes fédéraux pour le confier à la Division de première instance de la Cour fédérale:
18. La Division de première instance a compétence exclusive en première instance
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a) pour émettre une injonction, un bref de certiorari, un bref de mandamus, un bref de prohibition ou un bref de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire, contre tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral; et
b) pour entendre et juger toute demande de redressement de la nature de celui qu’envisage l’alinéa a), et notamment toute procédure engagée contre le procureur général du Canada aux fins d’obtenir le redressement contre un office, une commission ou à un autre tribunal fédéral.
Il est bien établi que par l’effet de cet art. 18 toute la compétence de surveillance et de contrôle des organismes fédéraux est transférée des cours supérieures à la Cour fédérale. Commonwealth de Puerto Rico c. Hernandez, [1975] 1 R.C.S. 228, à la p. 233; Howarth c. Commission nationale des libérations conditionnelles, [1976] 1 R.C.S. 453, à la p. 470.
Cela n’est pas en cause. Les intimées ne contestent pas que cet article a validement soustrait à la surveillance et au contrôle des cours supérieures les organismes fédéraux dans leur administration des lois du Canada. Ce que les intimées contestent c’est que cet article puisse retirer aux cours supérieures le pouvoir de prononcer l’inconstitutionnalité d’une loi du Canada ou plutôt, comme c’est le cas en l’espèce, l’inapplicabilité d’une loi du Canada lorsque celle-ci a pour effet de faire entrer dans le champ de compétence fédérale un sujet que la Constitution réserve exclusivement aux provinces.
La constitutionnalité de l’art. 18 n’est pas soulevée. Cependant, disent les intimées, cet article qui attribue à la Cour fédérale une compétence exclusive, ne peut s’appliquer pour écarter le pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure lorsque le Conseil, en déterminant que les entreprises intimées sont des entreprises fédérales, s’arroge une compétence qui relève exclusivement des provinces.
C’est cette détermination du Conseil que les intimées attaquent et selon elles il ne s’agit pas là d’une détermination faite en application d’une loi du Canada, mais d’une détermination qui porte sur le partage constitutionnel des pouvoirs.
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Selon les intimées, la question est de savoir quelle instance législative, provinciale ou fédérale, a compétence à l’égard de leurs activités. Pour ce faire, il faut, disent-elles, interpréter et appliquer les dispositions pertinentes de la Loi constitutionnelle de 1867 et plus particulièrement les art. 91 et 92.
Cette question fut soulevée dans l’affaire Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115. Le juge Dickson, au nom de la Cour, écrit à ce sujet, à la p. 130:
La Cour d’appel fédérale semble avoir considéré la question de compétence comme une question de contrôle judiciaire d’un organisme administratif qui a présumé qu’il était compétent du point de vue administratif. A cet égard, il est manifeste que le fardeau de la preuve incombe à la partie qui demande le contrôle judiciaire ce qui, par conséquent, exclut le syndicat. Mais la question litigieuse en l’espèce ne porte pas sur la compétence administrative du Conseil, au sens habituel de l’expression; il s’agit plutôt de déterminer si la compétence que le Parlement a conférée au Conseil canadien des relations du travail aux termes de l’art. 108 du Code s’étend aux relations de travail concernant les employés qui travaillent pour l’entreprise, l’affaire ou l’ouvrage en litige en l’espèce, c.-à-d. le service des installations de Telecom. La réponse à la question posée dans l’autorisation d’appel ne dépend pas des principes relatifs au contrôle judiciaire des actes administratifs mais des principes régissant le partage constitutionnel des compétences en matière de relations de travail.
Dans cette affaire la Cour n’a pas tranché la question vu la carence de preuve. Le juge Dickson s’en exprime ainsi à la p. 139:
La lecture du dossier révèle l’absence quasi totale de preuve concernant les faits pertinents, nécessaires à la solution d’un litige aussi délicat. En réalité, le dossier est tellement incomplet que la Cour ne peut trancher l’importante question de la compétence constitutionnelle en matière de relations de travail concernant les employés travaillant pour le service de l’installation de Telecom.
Dans Procureur général du Canada c. Canard, [1976] 1 R.C.S. 170, le juge Beetz, dont les motifs séparés concordent avec les conclusions de la majorité, a fait allusion à la limite que la Constitution impose au Parlement relativement à l’attribution de pouvoirs à des organismes fédéraux. Il écrit aux pp. 202 et 203:
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…les affaires testamentaires et les matières relatives aux Indiens décédés relèvent de la catégorie de sujets «les Indiens et les terres réservées pour les Indiens»; de plus la Constitution permet au Parlement d’exclure ces matières comme les autres matières fédérales de la juridiction des tribunaux provinciaux et de les confier à un organisme fédéral, sous réserve peut-être d’une exception évidente: bien que le Parlement ait le pouvoir d’établir des tribunaux pour l’administration des lois du Canada, il ne s’ensuit pas nécessairement qu’il peut revêtir un ministre, un fonctionnaire ou une commission de caractère non judiciaire de toutes les attributions d’une cour supérieure; les pouvoirs du Parlement sont limités par le texte de l’art. 101 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, aussi bien que par le caractère fédéral et fondamental de la Constitution selon laquelle les tribunaux ont une juridiction inhérente leur permettant de trancher les questions constitutionnelles.
Dans R. c. Thomas Fuller Construction Co. (1958) Ltd., [1980] 1 R.C.S. 695, le juge Pigeon écrit à la p. 707:
Il est établi qu’à l’art. 101, l’expression «lois du Canada» signifie les lois édictées par le Parlement.
Le juge en chef Anglin avait énoncé le même principe dans Consolidated Distilleries Ltd. c. Consolidated Exporters Corporation Ltd., [1930] R.C.S. 531, à la p. 534, dans ce passage dont on trouve la traduction dans Quebec North Shore Paper Co. c. Canadien Pacifique Ltée, [1977] 2 R.C.S. 1054, à la p. 1059:
Notons que les «autres tribunaux» que le Parlement est autorisé à établir en vertu de l’art. 101 sont des tribunaux «pour assurer la meilleure exécution des lois du Canada». Compte tenu du contexte et des autres dispositions de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, l’expression «les lois du Canada» doit viser des lois adoptées par le Parlement fédéral et qui sont de son ressort.
Sur le même sujet, le juge en chef Laskin écrit dans Quebec North Shore (précité), aux pp. 1065 et 1066:
Il convient également de souligner que l’art. 101 ne traite pas de la création des tribunaux pour connaître des sujets relevant de la compétence législative fédérale, mais «pour assurer la meilleure exécution des lois du Canada». Le terme «exécution» est aussi significatif que le mot pluriel «lois». A mon avis, ils supposent tous deux l’existence d’une législation fédérale applicable, que ce soit une loi, un règlement ou la common law, comme
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dans le cas de la Couronne, sur lesquels la Cour fédérale peut fonder sa compétence.
Comme je l’ai mentionné, en l’espèce, les intimées ne contestent pas la constitutionnalité de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale. Elles ne contestent pas davantage la constitutionnalité d’aucune autre disposition de la Loi sur la Cour fédérale non plus que d’aucune disposition du Code canadien du travail.
Ce que les intimées plaident c’est que la décision attaquée du Conseil ne constitue pas l’administration d’une «législation fédérale applicable». La décision du Conseil précède l’administration d’une législation fédérale applicable. Elle a pour but de déterminer si la législation fédérale s’applique aux activités des intimées. Pour ce faire, il faut déterminer si ces activités entrent dans le champ de compétence fédérale ou dans le champ de compétence provinciale. À ce stade il ne s’agit donc pas d’interpréter et d’appliquer une législation fédérale, mais d’interpréter et d’appliquer la Constitution. Les intimées s’expriment de la façon suivante:
La question de savoir si le Conseil Canadien des Relations du Travail avait juridiction pour entendre la requête en accréditation implique certes une question de contrôle d’un tribunal inférieur, en l’espèce, un «office, commission ou autre tribunal fédéral» au sens de l’article 2(g) de la Loi sur la Cour Fédérale (S.C. 1970-71-72 c.1 et R.S.C. 1970, 2e supplément, c. 10), et par le fait même, l’interprétation incidente du Code Canadien du Travail. Cependant, le présent litige implique d’abord et avant tout une question d’interprétation de la constitution canadienne pour déterminer si, initialement, les dispositions du Code Canadien du Travail doivent recevoir application en l’espèce.
La problématique soulevée dans le présent litige appelle la mise en œuvre de règles de droit dont la source se retrouve dans le British North America Act, précité, et non pas dans le Code Canadien du Travail (R.S.C. 1970, c. L-1 et amendements), lequel ne saurait recevoir application si les activités des intimées relèvent de l’autorité législative provinciale.
En conséquence, comme le suggère le juge Dickson, dans le passage précité de Northern Telecom (précité), la réponse «ne dépend pas des principes relatifs au contrôle judiciaire des actes administratifs mais des principes régissant le partage constitutionnel des compétences en matière de relations de travail.»
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Pour les fins de ce pourvoi la question n’est pas de savoir si le Conseil a le pouvoir de prononcer une décision sur sa propre compétence mais bien de savoir si la Cour supérieure peut réviser la décision rendue en l’espèce par le Conseil.
Les appelants se fondent principalement sur l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale qui réserve exclusivement à celle-ci le pouvoir de surveillance et de contrôle des organismes fédéraux. Ils se fondent également sur la clause privative de l’art. 122 du Code canadien du travail dont il sera question plus loin.
Quant à l’art. 18, je suis d’avis qu’il n’est pas applicable pour écarter le pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure. Je suis d’avis, comme les procureurs généraux du Québec, du Nouveau-Brunswick et de l’Alberta, que l’arrêt prononcé par cette Cour le 9 août 1982 dans Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307, qu’invoquent également les intimées, est déterminant.
Dans cette affaire, le Directeur des enquêtes et recherches chargé de l’application de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions, S.R.C. 1970, chap. C-23, avait interprété cette loi de manière à se reconnaître la compétence d’instituer une enquête sur la Law Society de la Colombie-Britannique. Celle-ci s’est adressée à la Cour suprême provinciale pour demander un jugement déclaratoire qui annulerait cette décision pour des motifs d’ordre constitutionnel.
Parmi les conclusions de cette action en jugement déclaratoire se trouvaient notamment les suivantes:
[TRADUCTION]
a) Une déclaration portant que, selon une interprétation correcte de la loi fédérale, celle‑ci est en tout ou en partie inapplicable à la Société ou à ses membres;
b) Subsidiairement, une déclaration portant que, si, selon une interprétation correcte, la Loi fédérale ou une partie de celle-ci s’applique à la Société ou à ses membres, ladite loi ou la partie pertinente de la Loi est alors dans cette mesure ultra vires du Parlement du Canada et ne s’applique nullement à la Société ou à ses membres;
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La troisième question soulevée devant cette Cour était formulée de la façon suivante:
3. La Division de première instance de la Cour fédérale a-t-elle compétence exclusive pour accorder un jugement déclaratoire ou une injonction à l’encontre du procureur général du Canada, de la Commission sur les pratiques restrictives du commerce, de son président et du directeur des enquêtes et recherches relativement:
i) à l’interprétation ou
ii) à la constitutionnalité de l’application de la Loi relative aux enquêtes sur les coalitions à la Law Society of British Columbia, à son conseil d’administration ou à ses membres?
La Cour suprême et la Cour d’appel de la Colombie-Britannique avaient toutes deux reconnu la compétence de la Cour suprême et conclu que cette compétence n’était pas exclue par les art. 17 et 18 de la Loi sur la Cour fédérale. Aucune des deux cours ne s’est prononcée sur la constitutionnalité de ces articles.
À la question telle que posée cette Cour a répondu par la négative. La Cour a conclu que le Parlement n’a pas la compétence pour adopter une loi ayant pour objet d’établir un tribunal pour la meilleure administration des lois du Canada et qui comprenne une disposition ayant pour effet d’écarter le pouvoir des cours supérieures provinciales de prononcer l’inconstitutionnalité d’une loi du Parlement.
Voici le passage pertinent aux pp. 326 à 329 des motifs du juge Estey qui a rendu le jugement unanime de la Cour:
Cette question revêt cependant un autre aspect plus fondamental. Les cours supérieures des provinces ont toujours occupé une position de premier plan à l’intérieur du régime constitutionnel de ce pays. Ces cours de compétence générale sont les descendantes des cours royales de justice. Constituées par les provinces en vertu du par. 92(14) de la Loi constitutionnelle et présidées par des juges nommés et rémunérés par le gouvernement fédéral (les art. 96 et 100 de la Loi constitutionnelle), elles franchissent, pour ainsi dire, la ligne de partage des compétences fédérale et provinciale. Comme l’a dit le juge Pigeon dans l’arrêt R. c. Thomas Fuller Construction Co. (1958) Ltd. et autre, [1980] 1 R.C.S. 695, à la p. 713:
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Il faut tenir compte de ce que le principe fondamental régissant le système judiciaire canadien est la compétence des cours supérieures des provinces sur toutes questions de droit fédéral et provincial. Le Parlement fédéral a le pouvoir de déroger à ce principe en établissant des tribunaux additionnels seulement «pour la meilleure administration des lois du Canada».
Le juge Pigeon avait antérieurement cité le juge en chef Ritchie dans l’arrêt Valin c. Langlois (1879), 3 R.C.S. 1, aux pp. 19 et 20:
[TRADUCTION]… Ces tribunaux [les cours supérieures constituées par les provinces] sont certainement tenus d’appliquer toutes les lois en vigueur au Canada, qu’elles soient édictées par le Parlement du Canada ou par les législatures locales. Ce ne sont pas de simples tribunaux locaux chargés de l’application des lois locales adoptées par les législatures locales des provinces où ils ont été constitués. Ce sont les tribunaux qui existaient dans les provinces respectives avant la Confédération… Ce sont les tribunaux de la Reine, tenus de prendre connaissance de toutes les lois et de les appliquer, soit qu’elles aient été adoptées par le Parlement du Canada ou par les législatures locales
La compétence des cours supérieures, et en fait d’autres cours provinciales, pour examiner la constitutionnalité de lois fédérales a été commentée par cette Cour dans l’arrêt Le procureur général du Canada et autre c. Canard, [1976] 1 R.C.S. 170, où le juge Beetz affirme à la p. 216:
Une fois admis que le Ministre est compétent pour nommer un administrateur, l’exercice de cette compétence ne peut être examiné que conformément à la Loi sur les Indiens et à la Loi sur la Cour fédérale et non par les tribunaux du Manitoba. Il est vrai que la juridiction de ces derniers n’a pas été mise en question par les appelants, probablement parce que l’action intentée par l’intimée contestait la constitutionnalité et l’application de la Loi sur les Indiens et que les tribunaux du Manitoba ont juridiction pour disposer de cette question aussi bien que de la demande reconventionnelle des appelants. En revanche, les tribunaux du Manitoba ne pouvaient pas entendre un appel à l’encontre d’une décision du Ministre ni examiner celle-ci de quelque façon.
La Cour fédérale, successeur de la Cour de l’Échiquier que le Parlement avait constituée en 1875, a été établie en vertu de l’art. 101 de la Loi constitutionnelle qui prévoit «l’établissement d’autres tribunaux pour la meilleure exécution des lois du Canada». Aux fins du présent pourvoi du moins, on a établi que l’expression «lois du Canada» désigne les lois adoptées par le Parle-
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ment du Canada: voir l’arrêt Thomas Fuller, précité, les motifs du juge Pigeon, à la p. 707. Il est difficile de comprendre comment on peut prétendre qu’une loi que le Parlement a adoptée en vue de l’établissement d’un tribunal pour la meilleure exécution des lois du Canada peut en même temps disposer que les cours supérieures des provinces ne peuvent plus déclarer qu’une loi adoptée par le Parlement outrepasse la compétence constitutionnelle de ce dernier. C’est pourtant l’interprétation que, selon les appelants, il faut donner aux art. 17 et 18 de la Loi sur la Cour fédérale. A mon avis, la Constitution n’investit pas le Parlement du pouvoir d’adopter pareille disposition. S’il en était autrement, ces organismes judiciaires de base qu’a établis la Constitution de ce pays, notamment les cours supérieures des provinces, seraient dépouillés d’un pouvoir judiciaire fondamental dans un régime fédéral comme celui décrit dans la Loi constitutionnelle. De plus, ces cours supérieures constituées par les provinces se verraient chargées de la tâche peu enviable d’appliquer les lois fédérales et provinciales, pour paraphraser l’arrêt Valin, précité, tout en se trouvant dans l’impossibilité de faire la distinction entre les lois fédérales valides et celles qui sont invalides, de manière à pouvoir refuser d’appliquer ces dernières. Pour cette seconde raison plus fondamentale, je conclus que les cours de la Colombie-Britannique ont la compétence requise pour entendre les demandes de déclaration faites en l’espèce. Cela équivaudrait en outre à une tentative de la part du Parlement d’accorder à la Cour fédérale la compétence exclusive pour administrer les «lois du Canada» alors que la validité de ces lois est encore incertaine. Si le Parlement peut attribuer une compétence exclusive à la Cour fédérale, ce n’est qu’en vertu des pouvoirs exclusifs que lui confère l’art. 91 de la Loi constitutionnelle. Dans la mesure où on prétend que le Parlement a outrepassé ses pouvoirs à cet égard, l’art. 101 de la Loi constitutionnelle ne peut servir de justification pour affirmer que les cours supérieures n’ont pas le pouvoir de se prononcer sur cette question.
Deux moyens ont été invoqués pour lesquels cet arrêt ne serait pas applicable en l’espèce. Le premier est à l’effet que ce dont il était question dans l’affaire de la Law Society c’était la constitutionnalité de la disposition elle-même tandis qu’ici c’est son applicabilité. Le deuxième moyen est tiré du fait que dans la première affaire il s’agissait d’une action en jugement déclaratoire tandis qu’en l’espèce il s’agit d’un recours en évocation.
À mon avis, aucun de ces moyens n’est bien fondé.
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Quant au premier moyen, je ne vois pas dans ce contexte de différence entre la constitutionnalité et l’applicabilité. L’une et l’autre visent la compétence constitutionnelle. Dans le premier cas, une disposition est ultra vires et doit être annulée. Dans le second, une disposition autrement valide et applicable dans le champ de compétence de la législature qui l’a adoptée, devient inapplicable quand elle empiète sur le champ de compétence de l’autre pouvoir législatif. Le Parlement a parfaitement le droit de décréter que le pouvoir de surveillance et de contrôle des organismes fédéraux agissant dans l’administration des lois du Canada, entendues dans le sens défini plus haut, sera exercé exclusivement par la Cour fédérale, un tribunal établi pour la meilleure administration de ces lois. Mais il ne peut pas confier un tel pouvoir exclusif à la Cour fédérale lorsqu’il s’agit non plus de l’administration d’une loi du Canada, mais de l’interprétation et de l’application de la Constitution.
Quant au deuxième moyen il est difficile de voir comment, sans en faire une pure question de procédure, la Cour supérieure conserverait sa compétence en matière de jugements déclaratoires, ce que les appelants admettent, mais la perdrait lorsqu’au lieu de procéder par requête ou action en jugement déclaratoire, on procède par voie d’évocation.
D’autre part, les appelants s’appuient sur la clause privative édictée par l’art. 122 du Code canadien du travail.
122. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente Partie, toute ordonnance ou décision du Conseil est définitive et ne peut être remise en question devant un tribunal ni revisée par un tribunal, si ce n’est conformément à l’alinéa 28(1)a) de la Loi sur la Cour fédérale.
(2) Sauf dans la mesure où le paragraphe (1) le permet, aucune ordonnance, décision ou procédure du Conseil faite ou prise en vertu de l’autorité réelle ou présumée des dispositions de la présente Partie
a) ne peuvent être mises en question, revisées, interdites ou restreintes, ou
b) ne peuvent faire l’objet de procédures devant un tribunal soit sous la forme d’injonction, certiorari, prohibition ou quo warranto, soit autrement,
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pour quelque motif y compris celui qu’elles outrepassent la juridiction du Conseil ou qu’au cours des procédures le Conseil a outrepassé ou perdu sa juridiction.
Cette clause privative s’applique selon les appelants à tout tribunal, donc tout autant à la Cour supérieure qu’à la Cour fédérale.
En ce qui concerne la Cour supérieure, vu l’arrêt de Law Society of British Columbia (précité), il va de soi, à mon sens, que si le Parlement n’a pas la compétence d’exclure le pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure par l’application de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale, il n’a pas davantage la compétence de l’exclure par la clause privative de l’art. 122.
Je suis d’avis que ni l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale ni l’art. 122 du Code canadien du travail n’ont pour effet d’écarter le pouvoir de surveillance et de contrôle de la Cour supérieure et sa compétence en évocation sur la décision rendue en l’espèce par le Conseil canadien des relations du travail.
LA DEUXIÈME QUESTION
Ce n’est que dans la mesure où les intimées constituent une entreprise fédérale que le Conseil, aux termes des art. 108 et suiv. du Code canadien du travail, peut exercer sur elles sa compétence. L’expression entreprise fédérale est définie à l’art. 2 du Code:
Dans la présente loi
«entreprise, affaire ou ouvrage de compétence fédérale» ou «entreprise fédérale» signifie tout ouvrage, entreprise ou affaire ressortissant au pouvoir législatif du Parlement du Canada, y compris, sans restreindre la généralité de ce qui précède:
…
f) toute station de radiodiffusion;
Passant en revue la jurisprudence et les règles applicables le juge Beetz écrit au nom de la majorité dans Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754 aux pp. 768 et 769:
Cette question doit être tranchée selon les principes établis, le premier étant que les relations de travail comme telles et les termes d’un contrat de travail ne
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relèvent pas de la compétence du Parlement; les provinces ont une compétence exclusive dans ce domaine: Toronto Electric Commissioners v. Snider, [1925] A.C. 396. Cependant, par dérogation à ce principe, le Parlement peut faire valoir une compétence exclusive dans ces domaines s’il est établi que cette compétence est partie intégrante de sa compétence principale sur un autre sujet: In re la validité de la Loi sur les relations industrielles et sur les enquêtes visant les différends du travail, [1955] R.C.S. 529, (l’arrêt Stevedoring). Il s’ensuit que la compétence principale du fédéral sur un sujet donné peut empêcher l’application des lois provinciales relatives aux relations de travail et aux conditions de travail, mais uniquement s’il est démontré que la compétence du fédéral sur ces matières fait intégralement partie de cette compétence fédérale. Ainsi, la réglementation des salaires que doit verser une entreprise, un service ou une affaire et la réglementation de ses relations de travail, toutes choses qui sont étroitement liées à l’exploitation d’une entreprise, d’un service ou d’une affaire, ne relèvent plus de la compétence provinciale et ne sont plus assujetties aux lois provinciales s’il s’agit d’une entreprise, d’un service ou d’une affaire fédérale; In re l’application de la loi du salaire minimum de la Saskatchewan a un employé d’un bureau de poste à commission [1948] R.C.S. 248 (l’arrêt Bureau de poste à commission); Commission du salaire minimum c. Bell Canada [1966] R.C.S. 767 (l’arrêt Salaire minimum chez Bell Canada); Union des facteurs du Canada c. Syndicat des postiers du Canada [1975] 1 R.C.S. 178 (l’arrêt Facteurs). La question de savoir si une entreprise, un service ou une affaire relève de la compétence fédérale dépend de la nature de l’exploitation: le juge Pigeon, dans l’arrêt Conseil canadien des relations du travail c. La ville de Yellowknife, [1977] 2 R.C.S. 729, à la p. 736. Mais pour déterminer la nature de l’exploitation, il faut considérer les activités normales ou habituelles de l’affaire en tant qu’«entreprise active» (le juge Martland dans l’arrêt Salaire minimum chez Bell Canada, à la p. 772), sans tenir compte de facteurs exceptionnels ou occasionnels; autrement, la Constitution ne pourrait être appliquée de façon continue et régulière: Agence Maritime Inc. c. Conseil canadien des relations ouvrières [1969] R.C.S. 851 (l’arrêt Agence Maritime); l’arrêt Facteurs.
Dans cette affaire il fut jugé que la Loi du salaire minimum, S.R.Q. 1964, chap. 144, la Loi des relations du travail dans l’industrie de la construction, 1968 (Qué.), chap. 45 et la Loi concernant l’industrie de la construction, 1970 (Qué.), chap. 34, ainsi que les arrêtés en conseil et les ordonnances adoptés en vertu de ces lois s’ap-
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pliquaient à Construction Montcalm Inc., un entrepreneur en construction qui, en vertu d’un contrat conclu avec le gouvernement fédéral, construisait les pistes d’atterrissage de l’aéroport international de Mirabel.
Dans Northern Telecom (précité), le juge Dickson, à la p. 132, résume les principes qui se dégagent de cet arrêt:
(1) Les relations de travail comme telles et les termes d’un contrat de travail ne relèvent pas de la compétence du Parlement; les provinces ont une compétence exclusive dans ce domaine.
(2) Cependant, par dérogation à ce principe, le Parlement peut faire valoir une compétence exclusive dans ces domaines s’il est établi que cette compétence est partie intégrante de sa compétence principale sur un autre sujet.
(3) La compétence principale du fédéral sur un sujet donné peut empêcher l’application des lois provinciales relatives aux relations de travail et aux conditions de travail, mais uniquement s’il est démontré que la compétence du fédéral sur ces matières fait intégralement partie de cette compétence fédérale.
(4) Ainsi, la réglementation des salaires que doit verser une entreprise, un service ou une affaire et la réglementation de ses relations de travail, toutes choses qui sont étroitement liées à l’exploitation d’une entreprise, d’un service ou d’une affaire, ne relèvent plus de la compétence provinciale et ne sont plus assujetties aux lois provinciales s’il s’agit d’une entreprise, d’un service ou d’une affaire fédérale.
(5) La question de savoir si une entreprise, un service ou une affaire relève de la compétence fédérale dépend de la nature de l’exploitation.
(6) Pour déterminer la nature de l’exploitation, il faut considérer les activités normales ou habituelles de l’affaire en tant qu’«entreprise active», sans tenir compte de facteurs exceptionnels ou occasionnels; autrement, la Constitution ne pourrait être appliquée de façon continue et régulière.
Suit le passage ci-après, aux pp. 132 et 133, qui définit la méthode à suivre pour déterminer la compétence:
Une décision récente du Labour Relations Board de la Colombie-Britannique, Arrow Transfer Co. Ltd., [1974] 1 Can. L.R.B.R. 29, expose la méthode retenue par les cours pour déterminer la compétence constitutionnelle en matière de relations de travail. Premièrement, il faut examiner l’exploitation principale de l’entreprise fédé-
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rale. On étudie ensuite l’exploitation accessoire pour laquelle les employés en question travaillent. En dernier lieu on parvient à une conclusion sur le lien entre cette exploitation et la principale entreprise fédérale, ce lien nécessaire étant indifféremment qualifié «fondamental», «essentiel» ou «vital». Comme l’a déclaré le président de la Commission, aux pp. 34 et 35:
[TRADUCTION] Dans chaque cas la décision est un jugement à la fois fonctionnel et pratique sur le caractère véritable de l’entreprise active et il ne dépend pas des subtilités juridiques de la structure de la société en cause ou des relations de travail.
Qu’en est-il en l’espèce?
Au stade de l’émission du bref d’évocation, suivant l’art. 847 C.p.c. «Le juge à qui la requête est présentée ne peut autoriser la délivrance du bref d’assignation que s’il est d’avis que les faits allégués justifient les conclusions recherchées.» Le juge doit statuer sur le droit. «Il ne suffit pas qu’il lui paraisse que les prétentions du requérant sont soutenables, il faut qu’il en vienne à la conclusion ferme qu’elles sont, à son avis, bien fondées en droit en regard des faits allégués.» (François Nolin Ltée. c. Commission des relations de travail du Québec, [1968] R.C.S. 168, par le juge Pigeon à la p. 170).
À cette fin, le juge doit tenir compte des allégués de la requête qui sont tenus pour avérés. Il doit aussi tenir compte des faits allégués dans les pièces produites au soutien de la requête. (Oznaga c. Société d’exploitation des loteries et courses du Québec, [1981] 2 R.C.S. 113, à la p. 119; Rabinovitch c. Chechik, [1929] R.C.S. 400, à la p. 407, confirmant sur ce point la Cour d’appel du Québec (1928), 45 B.R. 129; Marquette Marketing Corp. c. Continental Insurance Co., [1977] C.A. 533). Mais il n’est pas tenu compte des faits que le Conseil a jugé avoir été prouvés devant lui (Three Rivers Boatman Ltd. (précité) à la p. 620).
Aux alinéas a) et b) du par. 7) de la requête pour l’émission d’un bref d’évocation, il est allégué:
7.) Lors desdites journées d’audition, la preuve a révélé sans équivoque:
a) Qu’en ce qui concerne la requérante Paul L’Anglais Inc.:
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1. ses activités se limitent à la représentation commerciale de différents postes de télévision en particulier pour la vente du temps d’antenne pour fins de publicité commerciale;
2. elle n’est pas un diffuseur d’émissions et elle ne détient aucun permis à cet effet;
b) Qu’en ce qui concerne la requérante J.P.L. Productions Inc.:
1. ses activités se limitent à la production de commerciaux et de documents audio-visuels;
2. elle n’est pas un diffuseur d’émissions ou de commerciaux, et qu’elle ne détient aucun permis à cet effet;
3. que les commerciaux et les documents audiovisuels qu’elle produit sont la propriété de ses clients et que ce sont ces derniers qui en déterminent l’utilisation, (soit leur diffusion ou autre utilisation);
Les intimées ont produit au soutien de leur requête la pièce R-4, soit une lettre en date du 8 juillet 1977 adressée par leurs procureurs au Conseil et ayant pour objet de formuler leur objection à la compétence de celui-ci. On y lit notamment ce qui suit:
La compagnie Paul L’Anglais Inc. fait non seulement la vente du temps d’antenne pour CFTM-TV Canal 10… mais également pour cinq autres postes de télévision qui sont CFCM-TV Québec, CFPM-TV Chicoutimi, CHLT-TV Sherbrooke, CHEM-TV Trois‑Rivières et CHAU-TV Carleton ainsi que pour l’ensemble du réseau TVA;…
La lettre ajoute:
Outre la vente du temps d’antenne Paul L’Anglais Inc. s’occupe également dans certains cas de vente de production à la fois pour CFTM-TV et pour d’autres postes de télévision qui n’ont aucune affiliation avec CFTM-TV Canal 10 de Montréal:…
J.P.L. Production Inc., poursuit la lettre,
…est… essentiellement une entreprise de production mais… nullement d’une façon exclusive pour CFTM-TV puisque J.P.L. Production Inc. produit des commerciaux pour des organismes institutionnels et privés ainsi que des documentaires pour la même clientèle; cette compagnie a de plus obtenu le contrat de produire certaines émissions éducatives destinées à la télévision pour le compte du Ministère de l’Éducation du Québec.
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Au sujet toujours de cette dernière société, la lettre affirme de plus:
En ce qui a trait à J.P.L. Production Inc., comme son nom l’indique, le but fondamental de cette compagnie est la production de documents audio et visuels, de bandes sonores pour des séries télévisées, et d’émissions pour divers organismes institutionnels ou privés: plusieurs de ces productions ne sont même pas destinées à la diffusion.
Les clients de J.P.L. Production sont multiples et vont de CFTM-TV à Radio-Canada en passant par le Ministère de l’Éducation du Québec, et par diverses compagnies privées.
À la lumière de ces faits j’aborde les trois étapes de la méthode suggérée par le juge Dickson dans Northern Telecom (précité), en se fondant sur Arrow Transfer Co. (précité).
Il est constant que Télé-Métropole Inc. qui exploite CFTM-TV Canal 10, est une entreprise de télédiffusion et comme telle une entreprise fédérale sur laquelle le Conseil a compétence. Voilà pour ce qui est de l’exploitation principale de l’entreprise fédérale.
Passant à la deuxième étape, l’examen de la nature de l’exploitation respective des intimées, il suffit, à mon avis, de s’en remettre aux définitions législatives de «radiodiffusion» et de «radiocommunication» pour constater que la vente de temps de commandite d’émissions et la production d’émissions et de messages commerciaux diffusés par d’autres ne sont pas des activités visées par ce champ de compétence fédérale. Ces définitions se trouvent à l’art. 2 de la Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, chap. B-11:
«radiodiffusion» désigne toute radiocommunication dans laquelle les émissions sont destinées à être captées directement par le public en général;
«radiocommunication» désigne toute transmission, émission ou réception de signes, signaux, écrits, images, sons ou renseignements de toute nature, au moyen d’ondes électromagnétiques de fréquences inférieures à 3,000 gigacycles par seconde transmises dans l’espace sans guide artificiel;
Aucune des deux intimées ne s’adonne à la transmission, à l’émission ou à la réception de
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signes, signaux, écrits, images, sons ou renseignements.
Enfin, troisième étape, les faits allégués ne montrent pas, à mon avis, de lien «fondamental», «essentiel» ou «vital» entre l’exploitation de Télé-Métropole Inc. et celle de ses filiales.
Il est admis que les intimées sont des filiales de Télé-Métropole qui, sans être le seul, est sans contredit leur principal client, que les conseils d’administration des trois sociétés comprennent certains administrateurs communs et que divers services sont partagés.
Les ventes que font les employés des intimées et les émissions qu’ils produisent servent à Télé-Métropole. Les activités des employés des intimées s’exercent sur une base continue et régulière. Ces faits ne créent pas nécessairement le lien requis entre les exploitations respectives des entreprises. Une entreprise de télédiffusion peut fort bien ne vendre aucun temps de commandite d’émissions et ne produire aucune émission. Elle n’en demeure pas moins une entreprise de télédiffusion. Inversement, une entreprise peut vendre du temps de commandite pour une autre ou produire des émissions qu’elle vend à une autre entreprise sans pour autant devenir une entreprise de télédiffusion.
On peut se demander si ces activités entreraient dans le champ de la télédiffusion dans le cas où elles seraient le fait de sociétés totalement étrangères à la société mère. La réponse à cette question me paraît nettement négative. Vendre du temps de commandite d’émissions et produire des émissions et des messages commerciaux ne font pas du vendeur ou du producteur des télédiffuseurs. Du reste ces activités ne sont pas indispensables à l’exploitation de Télé-Métropole Inc.
Le procureur général du Québec écrit, avec raison à mon avis:
En l’espèce nous ne soutenons pas qu’il n’existe aucun rapport entre les activités de Télé-Métropole Inc. et celles de Paul L’Anglais et de J.P.L. Productions Inc., ni que le fait qu’une station de télédiffusion ait sa société de vente de temps d’antenne ou sa maison de production ne puisse pas constituer un avantage à son fonctionnement. Nous soutenons simplement que ces liens avec une entreprise de télédiffusion n’ont pas pour effet de faire
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de l’entreprise qui produit des émissions et de l’entreprise qui vend du temps d’antenne des composantes de l’entreprise de télédiffusion à tous égards. Nous prétendons que Paul L’Anglais Inc. et J.P.L. Productions Inc. ne font pas de la télédiffusion mais bien de la vente dans un cas et, dans l’autre cas, de la production d’émissions de télévision.
Tenant pour avérés les faits allégués dont la preuve évidemment devra être faite à l’enquête, je suis d’avis que les conclusions recherchées sont justifiées et que c’est avec raison que la Cour d’appel a autorisé la délivrance du bref d’évocation.
Les pourvois doivent être rejetés avec dépens en faveur des intimées contre les appelants.
Pourvois rejetés avec dépens.
Procureurs de l’appelant et mis en cause le Conseil canadien des relations du travail: Martineau, Walker, Montréal.
Procureur de l’appelant et mis en cause le procureur général du Canada: Gaspard Côté, Montréal.
Procureurs de l’appelant et mis en cause le Syndicat canadien de la fonction publique: Trudel, Nadeau, Lesage, Cleary & Mênard, Montréal.
Procureurs des intimées: Heenan, Blaikie, Jolin, Potvin, Trépanier, Cobbett, Montréal.
Procureurs du mis en cause le procureur général du Québec: Boissonneault, Roy & Poulin, Montréal; Jean-K. Samson et Odette Laverdière, Ste-Foy.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick: William A. Anderson, Fredericton.
Procureurs de l’intervenant le procureur général de l’Alberta: Gowling & Henderson, Ottawa.
