COUR SUPRÊME DU CANADA
Schneider c. La Reine, [1982] 2 R.C.S. 112
Date : 1982-08-09
Brenda Ruth Schneider Appelante;
et
Sa Majesté La Reine, du chef de la province de la Colombie-Britannique Intimée.
et
Le procureur général du Canada, le procureur général du Manitoba et le procureur général de l'Alberta Intervenants.
N° du greffe: 16255.
1981: 17 décembre; 1982: 9 août.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D'APPEL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel de la Colombie-Britannique (1980), 111 D.L.R. (3d) 632, 52 C.C.C. (2d) 321, 22 B.C.L.R. 363 [1981] 1 W.W.R. 511, qui a accueilli un appel du jugement du juge en chef de la Colombie-Britannique McEachern qui déclarait l'Heroin Treatment Act ultra vires de la législature de la Colombie-Britannique et l'invalidait. Pourvoi rejeté.
Morris Manning, c.r., et Ingrid Myers, pour l'appelante.
A. B. Ferris, c.r., et Paul Pearlman, pour l'intimée.
T. B. Smith, c.r., et J. M. Mabbutt, pour l'intervenant le procureur général du Canada.
Brian Squair, pour l'intervenant le procureur général du Manitoba.
William Henkel, c.r., et Inge Otto, pour l'intervenant le procureur général de l'Alberta.
Version française des motifs rendu par
LE JUGE EN CHEF — Je suis d'accord avec le juge Dickson que, dans sa portée en tant que loi sur la santé publique dans la province, en vertu de laquelle il peut y avoir traitement volontaire ou forcé, l'Heroin Treatment Act, 1978 (C.-B.), chap. 24 est intra vires. Cette conclusion ne doit pas s'interpréter comme empêchant le Parlement du Canada d'adopter des lois sur la santé publique, qui viseraient à protéger le bien-être national. En l'espèce, il n'y a pas de loi fédérale pour l'écarter ou la remplacer. Même la Partie II de la Loi sur les stupéfiants, S.R.C. 1970, chap. N-1, qui prévoit la cure fermée à la suite d'une déclaration de culpabilité d'une infraction relative aux stupéfiants n'a pas encore été mise en vigueur par proclamation.
[page 115]
Il n'est toutefois pas nécessaire de décider si la loi provinciale deviendrait inopérante en cas de proclamation de la loi fédérale.
Il y a une autre question dont je tiens à parler, savoir la difficulté que pose, en l'espèce, l'arrêt de cette Cour à la majorité, R. c. Hauser, [1979] 1 R.C.S. 984. Il semble que ce soit cet arrêt, où la Loi sur les stupéfiants a été considérée comme un exercice du pouvoir résiduel fédéral de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada, qui a motivé le juge en chef McEachern de la Colombie-Britannique à déclarer invalide la loi provinciale en cause. Dans les motifs qu'il a rendus en l'espèce, le juge Dickson a bien tranché la question du pouvoir résiduel comme obstacle à la loi provinciale, mais je n'hésite pas à dire qu'à mon avis, dans Hauser, la majorité n'aurait pas dû rattacher 1a Loi sur les stupéfiants au pouvoir résiduel. A moins de revenir à une conception depuis longtemps délaissée de la compétence relative à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement, selon laquelle celle-ci englobe tout le répertoire des pouvoirs législatifs fédéraux, j'aurais, quant à moi, considéré la Loi sur les stupéfiants comme un exercice du pouvoir fédéral en matière de droit criminel (comme l'a fait le juge Dickson qui était dissident sur une autre question dans l'arrêt Hauser). Si j'avais siégé dans l'affaire Hauser, j'aurais souscrit aux motifs du juge Spence qui, dans cette affaire, a considéré que la Loi sur les stupéfiants relève à 1a fois de la compétence en matière de droit criminel et de la compétence en matière d'échanges et de commerce; voir [1979] 1 R.C.S. 984, aux pp. 1003 et 1004.
Il convient certainement de souligner que cette Cour, dans les motifs du juge Martland, dans l'arrêt R. c. Aziz, [1981] 1 R.C.S. 188, a approuvé avec circonspection l'arrêt Hauser en ce qu'il fonde la Loi sur les stupéfiants entièrement sur la clause relative à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement. A mon avis, il y aurait tout lieu de reconsidérer le fondement de cette décision qui s'appuie effectivement sur une faible majorité.
[page 116]
Version française des motifs des juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, McIntyre, Chouinard et Lamer rendus par
LE JUGE DICKSON — L'appelante Brenda Ruth Schneider a intenté la présente action pour son propre compte et pour celui de toutes les personnes qui, en Colombie-Britannique, sont ou peuvent être sous la dépendance physique ou psychique d'un stupéfiant au sens de l'Heroin Treatment Act, 1978 (C.-B.) chap. 24. Elle conteste la constitutionnalité de cette loi et demande de déclarer la Loi ultra vires de la législature provinciale et plus particulièrement le plan de détention et de traitement obligatoires des héroïnomanes qu'elle prévoit.
La question constitutionnelle formulée par l'ordonnance du Juge en chef est brève et directe:
L'Heroin Treatment Act, S.B.C. 1978, chapitre 24, est-elle ultra vires de la législature de la province de Colombie-Britannique?
I
Lois sur les stupéfiants
Au cours des années, le Parlement fédéral a adopté une série de lois de plus en plus complexes sur les stupéfiants. La première loi qui comportait deux articles a été adoptée en 1908: Loi prohibant l'importation, la fabrication et la vente de l'opium à toutes fins autres que celles de la médecine, 1908 (Can.), chap. 50. Cette loi a été suivie en 1911 par la Loi de l'opium et des drogues, 1911 (Can.), chap. 17, en 1923 par la Loi de l'opium et des drogues narcotiques, 1923 (Can.), chap. 22 et, en 1961, par la loi actuellement en vigueur, la Loi sur les stupéfiants, S.R.C. 1970, chap. N-1.
La Partie I de la loi actuelle énonce quatre infractions: (i) la possession d'un stupéfiant, pour laquelle une personne déclarée coupable sur acte d'accusation est passible de sept ans d'emprisonnement; (ii) le trafic d'un stupéfiant, pour laquelle une personne est passible de l'emprisonnement à perpétuité; (iii) l'importation ou l'exportation d'un stupéfiant, pour laquelle la peine maximale est l'emprisonnement à perpétuité et la peine minimale sept ans d'emprisonnement; (iv) la culture du pavot somnifère ou de la marihuana, pour laquelle la peine est de sept ans d'emprisonnement.
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La Partie II de la Loi, qui n'a pas encore été mise en vigueur par proclamation, s'intitule «Détention préventive et détention aux fins de traitement» et elle prévoit notamment que la cour doit imposer comme sentence la «détention aux fins de traitement pour une période indéterminée au lieu d'imposer toute autre sentence susceptible d'être prononcée» lors d'une déclaration de culpabilité d'une infraction relative aux stupéfiants (par. 17(1)). Le paragraphe 19(1) de la Partie II édicte:
19. (1) Lorsque 1a législature d'une province édicte une loi dont l'objet est de prévoir la détention aux fins de traitement des personnes qui, bien qu'elles ne soient pas accusées de l'infraction de possession d'un stupéfiant, sont adonnées aux stupéfiants, le Ministre peut conclure avec la province, sous réserve de l'approbation du gouverneur en conseil, un accord portant sur l'incarcération et le traitement de ces personnes dans des institutions maintenues et dirigées en conformité de la Loi sur les pénitenciers ainsi que sur la libération et la surveillance de ces personnes en conformité de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus.
Lorsque la Loi a été adoptée en 1961, il était prévu que la Partie II entrerait en vigueur à la date fixée par proclamation. Jusqu'à maintenant, la proclamation n'en a pas encore été faite.
Il
Les conventions internationales
Le Canada est également signataire d'un certain nombre de conventions internationales relatives aux stupéfiants dangereux. Le plus récent de ces traités est la «Convention unique sur les stupéfiants de 1961» qui a été signée le 30 mars 1961. Au moment de son adoption, l'article 38 de la Convention se lisait comme suit:
Traitement des toxicomanes
1. Les Parties prendront particulièrement en considération les mesures à prendre pour faire traiter et soigner les toxicomanes et assurer leur réadaptation.
2. Si la toxicomanie constitue un grave problème pour une Partie et si ses ressources économiques le permettent, il est souhaitable qu'elle crée les services adéquats en vue du traitement efficace des toxicomanes.
L'alinéa 36(1)b) a été ajouté plus tard et il est entré en vigueur le 8 août 1975:
b) Nonobstant les dispositions énoncées à l'alinéa précédent, lorsque des personnes utilisant de façon abusive
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des stupéfiants auront commis ces infractions, les Parties pourront, au lieu de les condamner ou de prononcer une sanction pénale à leur encontre, ou comme complément de la condamnation ou de la sanction pénale, soumettre ces personnes à des mesures de traitement, d'éducation, de post-cure, de réadaptation et de réintégration sociale conformément aux dispositions du paragraphe 1 de l'article 38.
A la même date, l'article 38 a été abrogé et remplacé par ce qui suit:
Mesures contre l'Abus des Stupéfiants
1. Les Parties envisageront avec une attention particulière l'abus des stupéfiants et prendront toutes les mesures possibles pour le prévenir et pour assurer le prompt dépistage, le traitement, l'éducation, la post-cure, la réadaptation et 1a réintégration sociale des personnes intéressées; elles coordonneront leurs efforts à ces fins.
2. Les Parties favoriseront, autant que possible, la formation d'un personnel pour assurer le traitement, la post-cure, la réadaptation et la réintégration sociale des personnes qui abusent de stupéfiants.
3. Les Parties prendront toutes les mesures possibles pour aider les personnes qui en ont besoin dans l'exercice de leur profession à acquérir la connaissance des problèmes posés par l'abus des stupéfiants et par sa prévention, et elles développeront aussi cette connaissance dans le grand public s'il y a lieu de craindre que l'abus de ces stupéfiants ne se répande très largement.
III
Autres données historiques
En 1955, le Comité spécial du Sénat sur le trafic des drogues narcotiques a examiné la question de savoir si le traitement des toxicomanes est une question du ressort fédéral ou provincial. Le Comité a conclu, à la p. xix, que cette question relève de la compétence des provinces:
[TRADUCTION] Le Comité signale que la constitution ne confère pas au gouvernement fédéral la compétence voulue pour assumer la responsabilité du traitement des toxicomanes, ni pour promulguer le genre de lois nécessaires à cet égard. De telles lois comprendraient nécessairement le traitement obligatoire de la toxicomanie, l'autorité juridique et la surveillance des individus durant le traitement et le droit de surveiller le malade après le traitement en vue de l'empêcher de revenir à l'usage des stupéfiants, à ses anciennes fréquentations ou habitudes. On estime que ces questions dépassent la compétence du gouvernement fédéral.
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Le Rapport final de la Commission d'enquête sur l'usage des drogues à des fins non médicales (la Commission Le Dain) a été publié en 1973. Le Rapport a aussi examiné le cadre constitutionnel de la législation canadienne portant sur l'usage des drogues à des fins non médicales. A 1a p. 917, le rapport opte nettement en faveur de la compétence provinciale pour ce qui est de la législation relative au traitement obligatoire: «elle vise surtout à enrayer une maladie».
Plus haut dans le Rapport, on lit, à la p. 913:
La compétence législative des provinces est bien établie pour ce qui est de l'internement et des traitements obligatoires. Il existe dans toutes les provinces des dispositions législatives concernant l'internement des aliénés. L'énoncé des motifs de l'internement peut varier, mais il suffit ordinairement d'établir que le malade souffre d'aliénation mentale et que l'hospitalisation est nécessaire «pour assurer sa sécurité ou celle d'autrui». Dans certaines provinces, des dispositions prévoient la cure obligatoire pour les toxicomanes, notamment les alcooliques, au titre de lois sur la santé mentale ou de lois spéciales. Le fondement constitutionnel de cette législation pourrait être l'article 92 (paragraphe 7) de l'Acte de l'A.N.B. relatif à l'établissement d'hôpitaux et d'asiles, l'article 92 (paragraphe 13) concernant la propriété et les droits civils, qui comprennent les questions d'incapacité et de protection des incapables, et l'article 92 (paragraphe 16) qui définit le pouvoir restant aux provinces en matière de santé.
Finalement, nous en arrivons au rapport de 1977 de la Colombie-Britannique, intitulé: A Plan for The Treatment and Rehabilitation of Heroin Users in British Columbia. Ce rapport a été préparé par l'Alcohol and Drug Commission pour le compte du ministre provincial de la Santé et a précédé l'adoption de l'Heroin Treatment Act. Il aborde le sujet en disant que la province de la Colombie-Britannique fait face à un problème de toxicomanie depuis soixante-huit ans et que pendant cette période, la province a toujours compté entre 60 pour 100 et 70 pour 100 de tous les héroïnomanes connus au Canada. Les programmes volontaires, dit-on, n'ont en général attiré qu'une très petite proportion des toxicomanes, qu'il s'agisse de personnes très motivées ou de personnes désespérées. On trouve notamment, dans ce rapport
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très élaboré, les affirmations suivantes. Les problèmes engendrés par l'usage de l'héroïne au Canada et en Colombie-Britannique ont quintuplé depuis 1956 et la Colombie-Britannique a constamment été la province la plus touchée à cet égard. On estime que 60 pour 100 des crimes commis dans la province sont liés à la drogue et que le commerce de l'héroïne se chiffre à 255 millions de dollars annuellement. Les auteurs du rapport estiment, à la p. 42, qu'il s'agit d'un problème dont la solution exige la coordination de programmes de traitement et de programmes d'application de la loi.
[TRADUCTION] En conclusion, les efforts déployés en matière d'application des lois depuis 1956 ne semblent pas avoir permis d'enrayer le fléau grandissant de l'héroïne ou de l'usage de cette drogue en Colombie-Britannique. Il est cependant probable que ces efforts ont permis de limiter le taux de croissance de ce problème et que des stratégies plus récentes ont contribué à la rendre moins accessible et moins pure et à en augmenter le coût. Les effets de ces mesures sont encore à déterminer. Une concertation accrue et une coordination des efforts sont maintenant nécessaires entre tous les paliers d'intervention, le système de justice pénale et le traitement. Ce n'est qu'en travaillant ensemble et en considérant le problème comme d'intérêt général qu'il sera possible d'atteindre des résultats tangibles.
Parmi les mesures possibles, on énumère les suivantes, à la p. 43:
[TRADUCTION]
— S'en tenir à la situation présente qui est caractérisée par les lois en matière de drogue et les méthodes d'application actuelles pour enrayer l'approvisionnement, et s'en remettre aux programmes de traitement volontaire pour diminuer la demande.
— Etablir un système qui modifierait les lois et leurs méthodes d'application de manière à autoriser un certain approvisionnement d'héroïne.
— Etablir un système qui permettrait de diriger les personnes appréhendées en vertu des lois actuelles dans un programme à long terme qui viserait à réduire leur participation au milieu de l'héroïne.
— Etablir un système qui permettrait de diminuer la demande d'héroïne en intervenant directement dans les habitudes des héroïnomanes actuels.
Le maintien de la situation présente a été écarté, à la p. 45, parce que [TRADUCTION] «il est manifeste que le système actuel nous place dans un cercle
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vicieux où on doit consacrer énormément à l'application des lois pour réussir à maîtriser la situation, et où on doit par surcroît subir les conséquences d'un taux constamment élevé de criminalité». La légalisation de l'héroïne [TRADUCTION] «n'apporte ni l'espoir d'une solution durable ni celui d'une diminution sensible du problème global. On pourrait facilement se procurer de l'héroïne et, à moins d'exercer une surveillance constante, on risquerait toujours de voir augmenter le nombre de toxicomanes». La solution qui consiste à soumettre les toxicomanes à un programme de cure après leur déclaration de culpabilité d'une infraction présente le désavantage suivant: «il serait encore nécessaire que la personne soit déclarée coupable d'une infraction pour pouvoir participer au programme» (à la p. 47). On a donc opté pour la quatrième possibilité: [TRADUCTION] «L'envoi en cure»:
[TRADUCTION] Un programme d'envoi en cure mettrait l'accent sur 1a surveillance de l'héroïnomane de manière à le détourner de l'usage des stupéfiants et à l'inciter à apporter un changement radical dans son style de vie. On pourrait espérer retirer de grands avantages du double objectif qui consiste à réduire le nombre de toxicomanes et à en réhabiliter le plus grand nombre possible [à la p. 48].
Au procès, le juge et les avocats de l'appelante ont souligné avec insistance le passage suivant du rapport:
[TRADUCTION] Contrairement à l'avis de certaines personnes, l'héroïnomane ne souffre pas d'une maladie au sens ordinaire de ce terme, mais, en réalité, il accepte et, dans certains cas, trouve agréable sa dépendance. Pour 1a majorité de ceux qui ne présentent pas de problèmes médicaux, la dépendance n'est pas non plus un mal social, mais une habitude acquise. Il est peu d'héroïnomanes, si vraiment il en est, qui ignorent le risque inhérent à 1a drogue et les conséquences légales de son usage, avant d'entrer dans ce milieu marginal. En dépit de cela, une fois acquise, la dépendance exige une intervention médico-sociale [à la p. 50].
Tout ce que je retiendrai du passage ci-dessus c'est que l'héroïnomane ne souffre pas d'une maladie au sens ordinaire de ce terme, mais que, néanmoins, une fois acquise, la dépendance exige une intervention autant sociale que médicale.
Dans son analyse de la méthode, le rapport souligne que pour éviter de créer un précédent, on
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a procédé à un examen détaillé des lois fédérales et provinciales existantes dont la Mental Health Act, la Health Act, la Venereal Disease Suppression Act et les Regulations for Control of Communicable Diseases. Le rapport conclut, à la p. 54, que [TRADUCTION] «Dans les lois et les règlements de la Colombie-Britannique, certains fonctionnaires ont le pouvoir d'envoyer des personnes en cure pour leur propre bien ou pour celui d'autres personnes, lequel pouvoir est assorti de peines appropriées en cas de refus d'obtempérer» et «Par conséquent, la possibilité d'une certaine forme d'envoi en cure NE constitue PAS un précédent».
L'unité maîtresse de l'ensemble du système de traitement des héroïnomanes serait le centre de coordination régional où un comité d'évaluation déciderait de l'usage, du genre et de la durée des soins requis, en fonction des données historiques, biomédicales et cliniques dont il disposerait après diagnostic. Le directeur, sur avis du comité, déciderait de l'envoi en cure ou de toute autre procédure.
Selon les résultats des examens et de l'évaluation effectués sous l'autorité du directeur, l'une des quatre formes de procédure suivantes pourrait être appliquée au patient:
— L'envoi en cure fermée lorsque l'envoi en cure est autorisé.
— L'envoi en cure fermée sur acceptation d'une demande en ce sens de la part du patient.
— L'envoi dans une clinique communautaire lorsque les antécédents du patient justifient une telle procédure.
— La libération sous toutes réserves si, d'après les normes d'examen, il n'y a ni usage ni dépendance.
Quant à la «Période de surveillance», le rapport dit ceci, à la p. 127:
[TRADUCTION] SOUS réserve d'un dossier de cure et de post-cure satisfaisant, le programme d'envoi en cure sur prescription médicale prévoit que la durée totale de la cure et de la post-cure sera de trois ans.
Dans le cas où l'héroïnomane est envoyé à un centre de traitement, la durée de la cure sera de six mois, mais
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elle pourra être prolongée de six mois avec l'approbation du comité de révision. Si le patient répond bien au régime de cure, le directeur du centre de traitement pourra, en temps utile, autoriser le transfert du patient a une clinique communautaire ou directement en régime de surveillance communautaire.
Si l'héroïnomane est confié à une clinique communautaire, la durée de la cure sera d'une année et pourra être prolongée de six mois avec l'approbation du comité de révision.
Dans le cas de cure volontaire, on pourra omettre la phase de la cure ou réduire sensiblement la durée de la cure si l'évaluation initiale ou des progrès satisfaisants du patient justifient une telle décision.
Nonobstant ce qui précède, la durée totale du traitement ne pourra être inférieure à trois ans.
Le rapport recommande au ministre de la Santé d'établir des programmes de cure qui s'adressent à l'individu et sont conformes à l'ensemble du plan. Les programmes pourraient comprendre l'évaluation et le counseling psychiatriques, la modification du comportement, l'hypnose, le counseling individuel intensif, la thérapie de groupe ou familiale, la chimiothérapie comme l'usage d'une substance antagoniste, les techniques immunologiques, s'il en existe, les narcotiques de soutien dans des cas spéciaux et la formation professionnelle de soutien.
IV
L'Heroin Treatment Act
L'Assemblée législative de la province de Colombie-Britannique a adopté l'Heroin Treatment Act le 28 juin 1978. Cette loi a reçu la sanction royale le 29 juin 1978 et est entrée en vigueur par proclamation le 27 juillet 1978.
La Loi établit un programme complet d'évaluation, de traitement et de réhabilitation des toxicomanes. Elle prévoit la création et l'administration de centres de traitement et de cliniques pour les personnes adonnées aux stupéfiants définis dans la Loi, principalement l'héroïne et la méthadone. Des pouvoirs extraordinaires sont conférés aux directeurs et aux comités d'évaluation des centres de coordination régionaux qui ont pour fonction d'examiner les personnes soupçonnées de toxicomanie. Le comité d'évaluation est composé de trois
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personnes dont au moins deux médecins. Le comité procède à des examens médicaux et psychologiques au centre et signale par écrit au directeur [TRADUCTION] (Si une personne a besoin ou non d'un traitement à cause de sa dépendance à l'égard des stupéfiants et s'il estime que la personne a besoin de traitement, il fait au directeur des recommandations quant à ce traitement» (par. 4(2)). Aux fins de cet examen, on peut détenir une personne au centre pendant soixante-douze heures au maximum et la personne doit fournir des échantillons de sang et d'urine.
Lorsque le comité recommande une cure, la personne visée peut consentir à l'envoi en cure. Si le comité recommande la cure à l'unanimité et que la personne ne consent pas à la cure, le directeur du centre peut, par requête ex parte soumise A. la Cour suprême de la Colombie-Britannique demander une ordonnance d'envoi en cure. La cour doit être convaincue que la personne a besoin d'une cure à cause de sa dépendance A. l'égard des stupéfiants.
Le directeur doit élaborer des programmes pour le traitement des patients en général ou pour le traitement d'un patient en particulier. Le programme de traitement d'un patient doit durer trois années consécutives et peut comporter certaines ou la totalité des mesures suivantes:
5....
(2) ... [TRADUCTION]
a) lorsque le directeur le prescrit, la détention dans un centre de traitement pour une période n'excédant pas six mois consécutifs;
b) la présence à un centre de traitement aux moments et pendant les périodes, dont le total ne doit pas dépasser un an, que le directeur peut prescrire;
c) la surveillance et les directives de la nature et de la durée que le directeur peut prescrire.
Il n'est pas possible de réduire la période de détention ou d'y mettre fin, mais un comité de révision peut la prolonger indéfiniment. Le comité de révision peut aussi exiger qu'une personne qui n'est pas détenue, mais qui suit un traitement, soit détenue dans un centre de traitement ou une clinique pendant sept jours au maximum, pour [TRADUCTION] «faciliter l'évaluation, la surveillance ou la révision des besoins du patient» (par. 7(2)).
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Les pouvoirs accordés sont énoncés en des termes qui mettent l'accent sur l'aspect traitement médical de la Loi. La personne soumise à une telle cure est définie dans la Loi comme un «patient», que la cure soit volontaire ou imposée. Le comité d'évaluation qui recommande la cure doit se composer, à la majorité, de médecins. La recommandation se fonde sur un examen médical et psychologique. L'article 1 de la Loi donne les définitions suivantes des termes [TRADUCTION] «dépendance», «patient» et «cure»:
[TRADUCTION] «dépendance»
relativement à. un stupéfiant, signifie un état d'asservissement psychique ou physique, ou les deux, à. un stupéfiant engendré par un usage périodique ou habituel;
«patient»
désigne une personne à laquelle une cure est imposée ou qui la subit volontairement en application de la Loi;
«cure»
désigne un seul, plusieurs ou la totalité des mesures de surveillance ou de cure imposées à une personne en vue de supprimer ou de réduire son usage d'un stupéfiant ou sa dépendance à. son égard.
Un certain nombre d'articles de la Loi comportent des mesures qui, s'ajoutant à la possibilité de détention pendant au moins trois ans, constituent la préoccupation principale de l'appelante. Le paragraphe 13(1) de la Loi prévoit que si un agent de la paix a des motifs raisonnables de croire qu'une personne souffre de toxicomanie, il peut lui remettre un avis écrit dans lequel il lui indique une date et une heure, qui ne doivent pas être moins de vingt-quatre heures ni plus de quarante-huit heures après la communication de l'avis, auxquelles la personne est tenue de se présenter au centre de coordination régional mentionné dans l'avis, pour y subir un examen. Si la personne refuse d'obtempérer à un tel avis, l'Alcohol and Drug Commission de la province peut, par requête ex parte, demander à un juge de délivrer un mandat autorisant un agent de la paix à détenir la personne et à la conduire à un Centre de coordination régional.
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En vertu du par. 11(1) de la Loi, un agent de la paix peut, sans mandat, conduire à un centre de traitement une personne dont la détention a déjà été autorisée ou exigée en vertu de la Loi. L'article 16 crée plusieurs infractions au cas d'inobservance de la Loi.
Il y a dans la Loi certaines garanties qui traduisent un souci de protéger les personnes qui y sont assujetties. Le comité d'évaluation doit produire un rapport écrit au directeur dans les soixante heures qui suivent l'entrée de la personne pour examen et le directeur doit «immédiatement» en remettre copie à la personne examinée. Une ordonnance d'incarcération rendue par une cour peut faire l'objet d'un appel à la Cour d'appel de la Colombie-Britannique et rien dans la Loi ne prive une personne des recours que lui offre le contrôle judiciaire. Lorsqu'une demande de prolongation de cure ou de détention a été déposée, le patient a le droit de se faire entendre par le comité de révision.
V
Historique judiciaire
Dans un long jugement en première instance (publiée à [1980] 2 W.W.R. 27 et 691), le juge en chef McEachern a conclu que l'Heroin Treatment Act est ultra vires de la législature de la province. La Cour suprême du Canada a récemment étudié la Loi sur les stupéfiants, précitée, et a conclu à la majorité qu'il s'agit d'une loi fédérale valide en vertu de la compétence résiduelle du Parlement fédéral (R. c. Hauser, [1979] 1 R.C.S. 984). Le juge en chef McEachern a estimé que, tout comme les autres domaines nouveaux de compétence fédérale (notamment l'aviation et la radiocommunication), les stupéfiants doivent recevoir une interprétation libérale et non restrictive. Dès qu'un sujet relève de la compétence exclusive du fédéral, la province ne peut plus légiférer en la matière. Le juge en chef McEachern a statué que l'objet véritable de la Loi sur les stupéfiants englobe la protection du public, notamment celle des toxicomanes, contre les conséquences de l'usage ou de l'abus des drogues.
De l'avis du savant Juge en chef, puisque l'objet véritable de la Heroin Treatment Act relève de la
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compétence résiduelle du Parlement fédéral, il importe peu que le Parlement n'ait pas couvert tout le domaine de législation. Il a donc conclu que les dispositions coercitives de l'Heroin Treatment Act sont ultra vires de la législature provinciale.
Même si ce n'était pas absolument nécessaire, il a étudié le second moyen de l'appelante portant que l'Heroin Treatment Act constitue un empiètement déguisé sur la compétence exclusive du Parlement fédéral en matière de droit criminel. Il a conclu que l'arrêt Hauser de cette Cour ne signifie pas que la Loi sur les stupéfiants n'est pas aussi une loi touchant au droit criminel. Il a conclu que l'avis du juge Rand dans le Renvoi sur la margarine (Reference as to the Validity of Section 5(a) of the Dairy Industry Act, [1949] R.C.S. 1) s'applique à l'Heroin Treatment Act puisque cette loi a été adoptée
[TRADUCTION] à des fins publiques, c'est-à-dire pour protéger le public des dangers des stupéfiants; sont compris dans ces fins publiques tous les facteurs mentionnés par le juge Rand, c.-à-d. la paix, l'ordre, la sécurité, la santé et les bonnes moeurs publics (à la p. 72).
Il a rejeté les prétentions qui qualifient la Loi de législation sur la santé qui relève nettement de la compétence de la province.
L'appel
La Cour d'appel de la Colombie-Britannique siégeant en une formation de cinq juges, a infirmé à l'unanimité la décision du juge en chef McEachern (arrêt publié à [1981] 1 W.W.R. 511). Le juge McFarlane, s'exprimant au nom de la Cour, a conclu que l'Heroin Treatment Act est une loi provinciale valide.
Le juge McFarlane a d'abord statué sur certains points qui ont eu une grande influence sur le raisonnement du juge en chef McEachern. En première instance, on a insisté sur la thèse selon laquelle la Loi sur les stupéfiants, tout comme l'Heroin Treatment Act, vise généralement à protéger le public contre le fléau que constituent les stupéfiants. L'objectif général d'un grand nombre de lois, tant fédérales que provinciales, peut fort bien être la protection du public, mais l'existence
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de cet objectif général ne fournit pas un critère de validité constitutionnelle. D'autre part, l'objectif d'une mesure législative révèle généralement sa nature ou son objet véritable.
Pour ce qui est d'avoir reçu en preuve le rapport (intitulé Plan for The Treatment and Rehabilitation of Heroin Users in British Columbia), il a semblé au juge McFarlane que le juge en chef McEachern se soit laissé entraîner à recourir démesurément au document pour déterminer le caractère véritable de la Loi, alors qu'il aurait pu rechercher et découvrir le but et l'intention du législateur en examinant la Loi elle-même, sans trop faire appel à l'aide extérieure du rapport.
En troisième lieu, le juge McFarlane a rejeté les deux conclusions du juge de première instance fondées sur l'arrêt Hauser, précité, savoir que l'Heroin Treatment Act et la Loi sur les stupéfiants ont le même objet, c.-à-d. les stupéfiants, et que, étant considérés comme un domaine de législation ressortissant au pouvoir résiduel, les stupéfiants deviennent un sujet ajouté à l'art. 91 de l'A.A.N.B. et les questions ainsi classifiées relèvent plus exclusivement de la compétence législative du fédéral parce qu'elles intéressent l'Etat canadien. Selon l'interprétation donnée, il a semblé clair que le pouvoir résiduel est subordonné aux matières qui relèvent des catégories de sujets énumérées à l'art. 92 de l'A.A.N.B. et qu'il ne peut pas les inclure.
Le juge McFarlane a ensuite abordé l'étude du caractère véritable de la loi contestée en vue de déterminer les catégories de sujets à laquelle elle se rapporte vraiment.
Selon lui, le but de la Loi n'est pas de punir ceux qui font usage de stupéfiants. Elle vise à fournir des services et d'autres moyens permettant d'aider un «patient» à supprimer ou à réduire son usage du stupéfiant qui y est défini ou sa dépendance à son égard. Le juge McFarlane fait observer qu'une personne ou un patient souffrant de toxicomanie peut suivre la cure complète de trois ans prévue dans la Loi sans être détenu d'aucune manière. A propos de l'aspect coercitif de la «cure» il affirme, à la p. 520:
[page 129]
[TRADUCTION] (2) Les aspects coercitifs de la «cure» autorisée par la Loi me paraissent nettement compatibles avec la définition législative de ce terme, selon laquelle l'objectif est de «supprimer ou de réduire son usage d'un stupéfiant ou sa dépendance à son égard».
Je crois utile de mentionner la résolution II de la conférence des Nations Unies pour l'adoption de la Convention unique sur les stupéfiants de 1961 (mentionnée par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt R. c. Hauser, précité, à la p. 998) qui dit:
«Une des méthodes les plus efficaces de traiter la dépendance à l'égard des stupéfiants est de le faire dans une institution hospitalière qui n'a pas de contact avec le milieu de la drogue.»
Le juge McFarlane poursuit, aux pp. 520 et 521:
[TRADUCTION] L'objet de la Loi est donc la création, le maintien, la gestion et l'administration de services et d'institutions dans le but de supprimer ou de réduire l'usage des stupéfiants compris dans la définition de la Loi ou la dépendance à leur égard. On ne peut pas vraiment dire que l'objet de la Loi est la réglementation des stupéfiants au sens de cette expression dans l'arrêt de la Cour suprême du Canada R. c. Hauser, précité. On ne peut pas vraiment dire non plus que la Loi a pour objet de surveiller et de punir les personnes qui font usage de stupéfiants ou qui en font le trafic.
Le juge McFarlane a conclu que, de par son caractère véritable, il s'agit d'une loi relative aux catégories de sujets énumérées aux par. 92(7), (13),(15) et (16) de l'A.A.N.B. L'Heroin Treatment Act est donc intra vires de la législature provinciale. De plus, l'Heroin Treatment Act n'entre pas en conflit avec la Loi sur les stupéfiants et elle est en conséquence opérante.
VI
Les moyens d'appel
L'appelante soutient que la Cour d'appel de la Colombie-Britannique a commis une erreur de droit à quatre égards:
a) En ne statuant pas que, de par son caractère véritable, l'Heroin Treatment Act est une loi relative aux stupéfiants et qu'à ce titre, elle relève du pouvoir exclusif du Parlement du Canada de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada.
b) En ne statuant pas que, de par son caractère véritable, l'Heroin Treatment Act est une loi relative au droit criminel et qu'à ce titre, elle relève de la
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compétence législative exclusive du Parlement du Canada en vertu du par. 91(27) de l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, 1867.
c) En ne statuant pas que, de par son caractère véritable, l'Heroin Treatment Act est une loi relative aux stupéfiants et qu'à ce titre, elle relève du pouvoir du Parlement de conclure des traités et donc, de la compétence exclusive du Parlement de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada.
d) En ne statuant pas que si l'Heroin Treatment Act est une loi provinciale valide, elle est devenue inopérante par l'application de la Loi sur les stupéfiants, du Code criminel, de la Loi sur les pénitenciers et de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus.
VII
Lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada
L'arrêt de cette Cour R. c. Hauser, précité, consacre le principe que le Parlement du Canada a, en vertu de son pouvoir de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada, le pouvoir de faire des lois relatives à la réglementation des stupéfiants. Le juge Pigeon, au nom de la Cour à la majorité, le dit clairement dans l'extrait suivant de ses motifs, à la p. 998:
L'historique de la législation sur la réglementation des drogues et l'économie générale de la loi actuelle démontrent, à mon avis, qu'il s'agit bien de control comme le dit l'intitulé anglais.
A mon avis, la loi contestée n'est pas une loi relative à la «réglementation des stupéfiants» au sens de cet objet dans l'arrêt Hauser, mais porte plutôt sur les conséquences de l'usage des stupéfiants du point de vue provincial. La question soumise à cette Cour dans l'affaire Hauser portait sur le pouvoir du gouvernement fédéral d'engager des poursuites pour diverses infractions à la Loi sur les stupéfiants, savoir pour la possession, le trafic, l'importation, l'exportation et la culture de stupéfiants. La question de la compétence législative relativement au traitement des toxicomanes ne s'est évidemment jamais posée.
Le juge en chef McEachern a reçu en preuve, malgré une objection, le rapport intitulé Plan for The Treatment and Rehabilitation of Heroin
[page 131]
Users in British Columbia pour faire [TRADUCTION] «ressortir les questions en litige» et énoncer le mal ou le méfait que la loi contestée cherche à éliminer. Je crois que le rapport a été régulièrement reçu en preuve dans le but restreint qui est mentionné (Re Loi de 1979 sur la location résidentielle, [1981] 1 R.C.S. 714, à la p. 723, 37 N.R. 158, aux pp. 165 et 166). Bien que le rapport n'ait pas été reçu en preuve afin d'établir l'exactitude des déclarations qu'il contient, on n'a pas contesté que, historiquement, la Colombie-Britannique a toujours compté entre 60 pour 100 et 70 pour 100 de tous les héroïnomanes connus du Canada. Il s'agit surtout d'un problème local ou provincial qui n'est pas encore devenu une question d'intérêt national qui relèverait de la compétence du Parlement du Canada en vertu du pouvoir résiduel conféré par le préambule de l'A.A.N.B. (maintenant Loi constitutionnelle de 1867).
Aucun élément de preuve devant la Cour ne permet de conclure que le problème de la dépendance à l'égard de l'héroïne par opposition au commerce illégal des drogues constitue une question d'intérêt et d'envergure nationaux qui transcende le pouvoir de chaque province d'y faire face et de la résoudre de sa propre façon. Ce n'est pas un problème qui [TRADUCTION] «dépasse la capacité des provinces de s'en occuper» (le professeur Gibson (1976-77) 7 Man. L.J. 15, à la p. 33). L'omission d'une province d'établir des services de cure ne met pas en péril les intérêts d'une autre province. Il ne s'agit pas d'une question qui [TRADUCTION] «a atteint des dimensions telles qu'elle affecte le corps politique du Dominion» (In re Regulation and Control of Aeronautics in Canada, [1932] A.C. 54, à la p. 77). Il ne s'agit pas de quelque chose qui [TRADUCTION] «dépasse les préoccupations ou intérêts locaux ou provinciaux et qui doit en soi intéresser tout le Dominion (comme par exemple, dans l'affaire de l'aéronautique et celle de la radiocommunication)» selon les termes du vicomte Simon dans Attorney-General for Ontario v. Canada Temperance Federation, [1946] A.C. 193, à la p. 205. Voir également Johannesson c. Rural Municipality of West St. Paul, [1952] 1 R.C.S. 292; Munro c. Commission de la Capitale nationale, [1966] R.C.S. 663; Re C.F.R.B. and Attorney General for Canada, [1973] 3 O.R. 819.
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On ne peut affirmer non plus, d'après le dossier, que le problème de l'héroïnomanie est devenu urgent au point de justifier le recours à la compétence du fédéral en vertu du pouvoir résiduel.
Je ne crois pas que la question des stupéfiants soit si globale et indivisible qu'on ne puisse pas diviser la compétence législative en attribuant au Parlement du Canada la compétence sur le commerce illégal des stupéfiants et aux provinces la compétence sur le traitement ou la cure des toxicomanes.
VIII
Le droit criminel
L'appelante soutient que l'Heroin Treatment Act crée en réalité une nouvelle infraction, celle de la dépendance à l'égard d'un stupéfiant, et qu'elle constitue une tentative déguisée de [TRADUCTION] «donner plus de rigueur au droit criminel existant», pour reprendre les termes du juge Cartwright dans l'arrêt Johnson c. Procureur général de l'Alberta, [1954] R.C.S. 127, à la p. 165. Je ne suis pas d'accord. Il est vrai que l'un des buts de la Loi est d'enrayer des maux locaux — des conditions locales qui favorisent le crime — mais c'est une question de nature purement locale dans la province et qui relève du par. 92(16) de l'A.A.N.B. Voir: Hodge v. The Queen (1883), 9 App. Cas. 117, aux pp. 130 et 131; Attorney-General for Ontario v. Attorney-General for the Dominion, [1896] A.C. 348, à la p. 365; Attorney-General of Manitoba v. Manitoba License Holders' Association, [1902] A.C. 73, à la p. 78. Il est vrai que la cure obligatoire imposée par la Loi peut comporter des atteintes à la liberté, dont le temps passé dans un centre de traitement, mais ces dispositions n'emportent pas nécessairement que la Loi fait partie du droit pénal. J'avoue qu'il n'est pas facile de déterminer si l'Heroin Treatment Act est une loi provinciale valide en matière de santé, qui comporte ce qu'on pourrait appeler des aspects punitifs, ou si, de par son caractère véritable, elle constitue du droit pénal et est par conséquent invalide. Tout bien considéré, je crois qu'il était loisible à la Cour d'appel de la Colombie-Britannique de conclure, comme elle l'a fait, que les dispositions de la loi
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contestée relatives à l'examen, à l'arrestation et à la détention de personnes ou de patients qui souffrent de toxicomanie ne visent aucunement à être punitives. Elles sont accessoires à la «cure» définie dans la Loi. Le but de la Loi n'est pas de punir ceux qui font usage de stupéfiants. Elle vise à fournir des services et d'autres moyens permettant d'aider un «patient» à supprimer ou à réduire son usage du stupéfiant qui y est défini ou sa dépendance à son égard. Je ne suis pas prêt à conclure qu'il s'agit de législation déguisée.
Bien que les décisions Re Bowack (1892), 2 B.C.L.R. 216, Fawcett c. Procureur général de l'Ontario, [19641 R.C.S. 625, et Green v. Livermore, [1940] O.R. 381, ne présentent aucunement une analogie parfaite, elles constituent des exemples de la mesure dans laquelle des lois provinciales prévoyant l'arrestation, la détention et le traitement obligatoire de personnes à des fins de santé ont été déclarées valides.
Récemment, dans Reference re Intoxicated Persons Detention Act, [1981] 1 W.W.R. 333, la Cour d'appel du Manitoba a dû se prononcer sur la validité d'une loi en vertu de laquelle un agent de police peut détenir, dans un centre de désintoxication, pendant vingt-quatre heures au maximum, une personne trouvée en état d'ébriété dans un endroit où le public a accès. La Cour, composée de cinq juges, a conclu à l'unanimité que la Loi est valide. Le juge Huband (aux motifs duquel souscrivent le juge en chef Freedman et le juge Monnin) affirme, aux pp. 338 et 339:
[TRADUCTION] On ne peut ignorer le fait que, aux termes de 1a Loi, une personne en état d'ébriété peut être détenue contre son gré dans un endroit qui ressemble à une prison pour une période pouvant aller jusqu'à 24 heures. Cependant l'incarcération n'a pas nécessairement pour effet de situer la Loi dans le domaine du droit criminel. Les lois relatives aux maladies mentales et à la quarantaine applicable aux personnes atteintes de maladies contagieuses peuvent comporter l'incarcération, mais elles portent manifestement sur la santé des citoyens et non sur la criminalité. La législation sur le bien-être de l'enfance permet la détention de l'enfant comme mesure de protection, par exemple, pour prévenir les mauvais traitements de la part de parents violents. Cette détention a pour objet la sécurité et la protection de l'individu et n'empiète pas sur le domaine du droit pénal.
[page 134]
L'objet de l'Intoxicated Persons Detention Act est exposé très clairement au par. 3(1). Cette loi vise à empêcher que les personnes en état d'ébriété ne constituent un danger pour elles-mêmes ou pour autrui.
La ligne de démarcation entre le droit criminel et les lois provinciales qui pourraient être considérées comme des empiétements sur la compétence fédérale en matière de droit criminel n'a pas été tracée avec précision. Le professeur Hogg souligne, au chapitre 16 de son ouvrage intitulé Constitutional Law of Canada, que la jurisprudence a tendance à confirmer les lois provinciales de nature pénale; les arrêts récents sont favorables au pouvoir des provinces et [TRADUCTION] «Il s'ensuit qu'une bonne partie du domaine qu'on pourrait plus ou moins considérer comme relevant de la compétence législative en matière de droit criminel est de compétence concurrente» (à la p. 292).
Il y a de nombreux exemples de lois fédérales et provinciales compatibles, comme par exemple, en matière de lois sur la santé, Fawcett c. Procureur général de l'Ontario, précité, Re Bowack, précité, Green v. Livermore, précité, Re Levkoe and The Queen (1977), 18 O.R. (2d) 265; en matière de lois quasi pénales, Procureur général du Canada et Dupond c. Montréal, [1978] 2 R.C.S. 770, Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1978] 2 R.C.S. 662, Smith c. La Reine, [1960] R.C.S. 776.
IX
Pouvoirs fédéraux en matière de traités
L'appelante soutient que le Parlement est compétent pour adopter des lois en rapport avec les obligations assumées par le Canada à titre de signataire de conventions ou de traités internationaux. Elle soutient en outre que même si l'exécution fédérale des obligations découlant de traités touche à un sujet de compétence provinciale, elle est de la compétence du Parlement dans le cas d'un traité parce qu'il s'agit d'une question d'intérêt national. Même si la Cour n'a pas tranché la question dans l'arrêt MacDonald et autre c. Vapor Canada Ltd., [1977] 2 R.C.S. 134, l'affirmation de l'appelante est douteuse vu le jugement rendu par lord Atkin au nom du Comité judiciaire du Conseil privé dans Attorney-General for Canada v. Attorney-General for Ontario (Renvoi sur les
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conventions de travail), [1937] A.C. 326, à la p. 351:
Aux fins des articles 91 et 92, c'est-à-dire de la répartition des pouvoirs législatifs entre le Dominion et les provinces, la législation en matière de traités n'existe pas comme telle. La répartition est fondée sur des catégories de sujets: la catégorie particulière de sujets faisant l'objet d'un traité déterminera l'autorité législative chargée de l'appliquer.
De plus cette Cour a décidé, dans l'arrêt MacDonald-Vapor, que même en supposant que le Parlement a le pouvoir de légiférer pour mettre en vigueur un traité ou une convention à l'égard de matières qui en font l'objet mais qui autrement relèveraient de la compétence législative provinciale seulement, il faut que cela ressorte clairement du texte de la loi visant la mise en vigueur et ne soit pas objet de déduction.
Rien dans la Loi sur les stupéfiants n'indique qu'elle a été adoptée en tout ou en partie en exécution des obligations contractées par le Canada en vertu de la Convention unique. Je suis d'accord avec le juge en chef McEachern, en première instance, précité, à la p. 36, que l'expression [TRADUCTION] «donner plein effet à la convention signifie seulement que le Canada est tenu par traité de s'occuper lui-même de cure active, ce qu'il a omis de faire jusqu'à ce jour». L'Heroin Treatment Act n'est pas une loi qui relève de quelque pouvoir fédéral d'adopter des lois pour l'application de traités internationaux.
X
La santé publique
En vérifiant le «caractère véritable» d'une loi afin d'en déterminer la validité en vertu des art. 91 ou 92 de l'A.A.N.B. [TRADUCTION] «il est nécessaire d'identifier le trait dominant ou principal de la loi contestée» (Hogg, à la p. 80). L'Heroin Treatment Act prescrit la cure, aussi bien volontaire que forcée, des héroïnomanes. La prétention principale des provinces (la Colombie-Britannique, le Manitoba et l'Alberta) et du procureur général du Canada porte qu'une loi pourvoyant à la cure des toxicomanes relève de la compétence de 1a province parce qu'il s'agit d'une loi relative à la santé et donc d'un sujet de nature locale et privée.
[page 136]
La santé publique relève de la compétence provinciale ainsi que ce qui constitue en fait une incarcération civile en application de lois sur la santé.
Il est vrai que l'art. 92 ne comporte pas d'attribution spéciale de compétence en matière de santé et de bien-être public. Le paragraphe 92(7) traite des services de soins de santé dans la province:
92....
7. L'établissement, l'entretien et l'administration des hôpitaux, asiles, institutions et hospices de charité dans la province, autres que les hôpitaux de marine;
En 1938, la Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces (la Commission Rowell-Sirois) a formulé des observations sur l'absence de l'attribution de compétence spéciale quant à l'administration de la santé publique, à la p. 33:
En 1867, le service de la santé publique était encore à l'état embryonnaire, l'opinion courante voulant que les individus se préoccupent eux-mêmes de leur santé. L'Etat n'est intervenu que d'une façon exceptionnelle pour protéger ou améliorer la santé des citoyens, et cette intervention n'était tolérée que dans les cas d'urgence, en temps d'épidémie, par exemple, ou encore lorsqu'il s'agissait d'assurer la salubrité élémentaire des agglomérations urbaines. Ces initiatives d'Etat concernant l'hygiène publique étaient le fait presque exclusif des administrations régionales et municipales. Il n'y a donc pas lieu de s'étonner que l'Acte de l'Amérique britannique du Nord n'ait pas attribué de pouvoirs définis en matière de santé publique. Cependant, il avait confié au Dominion la juridiction sur les hôpitaux de marine et la quarantaine (probablement la quarantaine des navires), tandis qu'il conférait aux provinces juridiction sur les autres hôpitaux, les asiles, les institutions et hospices de charité. D'autre part, l'Acte attribuait à ces dernières des pouvoirs généraux «sur toutes les matières d'une nature purement locale ou privée dans la province», et il est probable que ces prérogatives étaient censées couvrir les questions se rapportant à l'hygiène, tandis que la juridiction sur les «institutions municipales» fournissait un moyen commode de régler ces questions.
La Commission Rowell-Sirois a recommandé ce qui suit, à la p. 35: «Il faudrait considérer les questions d'hygiène comme relevant formellement ou implicitement du domaine provincial. Par ailleurs, les initiatives fédérales devraient constituer des exceptions à cette règle générale, et il faudrait que chacune d'elles soit justifiée par les avantages
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qu'il y aurait à laisser le Dominion les poursuivre.» Et à la p. 34: «La juridiction fédérale en matière d'hygiène publique est, en grande partie, sinon complètement, subordonnée aux pouvoirs exprès conférés en d'autres domaines tels ... » Donc, historiquement du moins, la compétence générale en matière de santé publique a été considérée comme appartenant aux provinces en vertu du par. 92(16) «Généralement, toutes les matières d'une nature purement locale ou privée dans la province» même si la portée considérable de cette compétence n'avait probablement pas été prévue en 1867.
Le point de vue selon lequel la compétence générale en matière de santé appartient aux provinces (en admettant une compétence limitée du fédéral, accessoire aux attributions expresses de compétence de l'art. 91 ou consécutive au pouvoir d'urgence relatif à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement) s'est imposé et n'est pas maintenant sérieusement contesté (voir Rinfret v. Pope (1886), 12 Q.L.R. 303 (C.A. Qué.), Re Bowack, précité, Brasseries Labatt du Canada Ltée c. Procureur général du Canada, [1980] 1 R.C.S. 914, motifs du juge Estey).
Le traitement médical de la toxicomanie est véritablement une préoccupation de la législature provinciale en vertu de la compétence générale qu'elle possède en matière de santé publique. La question constitutionnelle à laquelle nous devons répondre est de savoir si le «trait dominant ou principal» de l'Heroin Treatment Act est le traitement médical de la toxicomanie.
La toxicomanie est perçue comme un fléau social et la loi fédérale a fait de la possession et du trafic de stupéfiants des actes criminels. Toutefois, la toxicomanie elle-même est un état physiologique dont le traitement semblerait une question médicale dont la législature provinciale doit s'occuper. Au cours des dernières années, on a remarqué une tendance mondiale à traiter de façon médicale le problème de la toxicomanie en insistant sur le remplacement des condamnations et des peines pour les infractions liées à la drogue par des programmes de cure et de réhabilitation (voir, par exemple, la Convention unique sur les stupéfiants de 1961, précitée).
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A mon avis, le «caractère véritable» de l'Heroin Treatment Act est le traitement médical des héroïnomanes et relève de la compétence générale que la province possède en matière de santé en vertu du par. 92(16) de l'A.A.N.B. Je suis d'accord avec la Commission Le Dain que la toxicomanie n'est pas un crime, mais un état physiologique qui appelle une intervention à la fois médicale et sociale. Cette intervention est nécessairement provinciale. Les aspects coercitifs de celle-ci sont accessoires à l'efficacité du traitement, la toxicomanie étant en soi un état de contrainte sur lequel la personne n'exerce aucun contrôle. Bien que la coercition y occupe une place importante, il me semble que le trait dominant ou principal de l'Heroin Treatment Act est le traitement et non la coercition. A mon avis, l'Assemblée législative de la Colombie-Britannique a voulu traiter des personnes déclarées en état de dépendance physique ou psychique à l'égard des stupéfiants comme des personnes malades et non comme des criminels. Le législateur cherche à guérir une maladie et non à réprimer une activité criminelle.
Il y a un facteur qui, sans influer sur la détermination de la validité constitutionnelle de la Loi, a quand même, en pratique, une valeur non négligeable. C'est le fait que les autorités fédérales et provinciales soutiennent toutes deux la validité de la Loi. Même si cela ne résout pas la question constitutionnelle, il est intéressant de noter que même si, en l'espèce, une loi provinciale est contestée pour le motif qu'elle relève de la compétence fédérale, le procureur général du Canada n'attaque pas la constitutionnalité de cette loi provinciale. Il aimerait que la loi provinciale soit maintenue. La loi fédérale (qui n'est pas encore en vigueur) prévoit une coopération avec les provinces en vertu de laquelle un toxicomane qui n'a pas été accusé de l'infraction de possession, pourra, s'il existe une loi provinciale prévoyant 1a détention à des fins de traitement, être incarcéré dans une institution fédérale et réputé avoir été condamné à être détenu en vue d'un traitement en vertu de la Loi sur les stupéfiants. D'autre part, la loi provinciale prévoit qu'une personne détenue en vertu d'une loi fédérale peut être détenue ou traitée en application de la loi provinciale, si la loi fédérale l'autorise.
[page 139]
XI
La prépondérance
Un autre moyen invoqué est celui selon lequel, lorsque le Parlement et la législature d'une province ont légiféré sur le même sujet et que les deux lois ont le même objet ou les mêmes conséquences pratiques, ces lois ne peuvent coexister et s'appliquer concurremment. La doctrine constitutionnelle de la prépondérance s'applique alors et entraîne la nullité de la loi provinciale.
L'appelante invoque dans une large mesure la Partie II de la Loi sur les stupéfiants pour soutenir ce moyen. Le juge McFarlane, en appel, et le juge en chef McEachern, en première instance, ont refusé de tenir compte des dispositions de cette partie pour le motif qu'elle n'a pas encore été mise en vigueur et qu'elle est sans effet juridique. Cette décision est compatible avec l'arrêt de cette Cour, Canadian Indemnity Company c. Procureur général de la Colombie-Britannique, [1977] 2 R.C.S. 504. Dans cet arrêt, le juge Martland qui s'exprime au nom de la Cour, affirme, aux pp. 512 et 513, au sujet de certains articles de l'Automobile Insurance Act de la Colombie-Britannique: «Aucune de ces dispositions n'a été proclamée depuis la mise en vigueur de cette Loi, le 18 avril 1973, et, en conséquence, elles n'ont jamais eu un quelconque effet juridique. Dans ces circonstances, je ne crois pas nécessaire de déterminer l'étendue de leur application en cas de proclamation . . . » En l'absence d'une loi fédérale opérante, aucune question de prépondérance ou de conflit ne se pose. Il n'est pas nécessaire de se demander ce qui arriverait si la Partie II de la Loi sur les stupéfiants était mise en vigueur par proclamation ou ce qui arrivera quand elle le sera. Pour le moment du moins, rien ne s'oppose à l'application de la loi provinciale en question puisqu'il n'y a aucun conflit possible entre la loi fédérale régissant les stupéfiants illégaux et la loi provinciale relative au traitement des héroïnomanes dans une province donnée. Certaines personnes peuvent être assujetties à un traitement volontaire ou forcé en application de l'Heroin Treatment Act sans avoir été reconnues coupables d'une infraction à la Loi sur les stupéfiants. De même, certaines personnes qui seraient susceptibles de poursuites en application
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de la Loi sur les stupéfiants pourraient ne pas être assujetties aux dispositions de l'Heroin Treatment Act parce qu'elles ne sont pas des toxicomanes. Les toxicomanes ne sont pas tous des personnes qui ont été accusées en vertu des dispositions de la loi fédérale.
Les deux lois n'entrent pas en conflit en ce sens qu'elles seraient incompatibles sur le plan de leur application ou que le respect de l'une des deux lois entraînerait nécessairement l'inobservance de l'autre (Smith c. La Reine, précité, aux pp. 780, 781 et 799; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754, à la p. 780).
XII
Conclusion
Dans les circonstances de l'espèce, je conclus que l'Heroin Treatment Act est, de par son caractère véritable, une loi relative à la santé dans la province et que, comme telle, elle est entièrement intra vires de la législature de la province.
Il y aurait peut-être lieu de souligner, avant de terminer, que l'on n'a invoqué la Charte canadienne des droits et libertés ni en cette Cour ni dans les cours de la Colombie-Britannique.
Je suis d'avis de répondre par la négative à la question formulée par le Juge en chef. L'Heroin Treatment Act n'est pas ultra vires de la législature de la province de la Colombie-Britannique.
Je suis d'avis de rejeter le pourvoi avec dépens en faveur de l'intimée.
Version française des motifs rendus par
LE JUGE ESTEY — J'ai eu l'avantage de lire les motifs de mon collègue le juge Dickson et je suis d'accord avec sa façon de trancher le présent pourvoi. Mais parce que j'arrive à ce résultat par un raisonnement différent, je dois ajouter une explication.
L'objet de la Loi, son caractère véritable, est le traitement médical des toxicomanes. La Loi ne crée aucune infraction et on ne laisse nullement entendre que la «cure» qui y est prévue est en
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réalité une punition infligée aux toxicomanes. Le juge McFarlane affirme au sujet de la Loi:
[TRADUCTION] . . . les dispositions de la loi contestée relatives à l'examen, à l'arrestation et à la détention de personnes ou de patients qui souffrent de toxicomanie ne visent aucunement à être punitives. Elles sont accessoires à la «cure» définie dans la Loi. Le but de la Loi n'est pas de punir ceux qui font usage de stupéfiants. Elle vise à fournir des services et d'autres moyens permettant d'aider un patient à supprimer ou à réduire son usage du stupéfiant qui y est défini ou sa dépendance à son égard.
A ce titre, la Loi trouve son fondement constitutionnel dans le par. 92(7) de la Loi constitutionnelle, «L'établissement, l'entretien et l'administration des hôpitaux, asiles, institutions et hospices de charité dans la province, autres que les hôpitaux de marine», et dans les par. 13 et 16 de l'art. 92.
La santé n'est pas un sujet spécifiquement traité dans la Loi constitutionnelle de 1867 ni dans ses modifications subséquentes. Aux termes de la Constitution, le sujet ne relève ni de la compétence législative fédérale ni de celle des provinces. On a jugé que les lois relatives à la santé relevaient de la compétence provinciale lorsque la loi vise un aspect de la santé qui est de nature locale. Voir: Fawcett c. Procureur général de l'Ontario, [1964] R.C.S. 625, Re Bowack (1892), 2 B.C.L.R. 216, Reference re Intoxicated Persons Detention Act, [1981] 1 W.W.R. 333 (C.A. Man.), et Greene v. Livermore, [1940] O.R. 381. D'autre part, les lois fédérales relatives à la «santé» peuvent être valides lorsque le problème est d'envergure nationale plutôt que de nature locale (voir: Attorney-General for Ontario v. Canada Temperance Federation, [1946] A.C. 193, aux pp. 205 et 206; Toronto Electric Commissioners v. Snider, [1925] A.C. 396, à la p. 412) ou lorsque la question de santé constitue une atteinte aux droits de la collectivité qui appelle une interdiction pénale. Dans l'arrêt Russell v. The Queen (1882), 7 A.C. 829, à la p. 839, Sir Montague Smith donne comme exemple une loi qui interdit ou restreint la vente ou la mise en vente d'animaux atteints d'une maladie contagieuse. Dans l'arrêt Brasseries Labatt du Canada Ltée c. Procureur général du Canada, [1980] 1 R.C.S. 914, à la p. 934, on cite le cas de dispositions
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législatives portant sur la falsification. Des questions en matière de santé sont directement soulevées par la compétence qu'attribue au Parlement le par. 91(11) de la Loi constitutionnelle. Elles peuvent également être soulevées par le par. 91(7) et peut-être aussi par le par. (2). Somme toute, la «santé» n'est pas l'objet d'une attribution constitutionnelle spécifique, mais constitue plutôt un sujet indéterminé que les lois fédérales ou provinciales valides peuvent aborder selon la nature ou la portée du problème de santé en cause dans chaque cas.
L'arrêt R. c. Hauser, [1979] 1 R.C.S. 984, déclare que la Loi sur les stupéfiants est une loi fédérale valide en vertu du pouvoir général de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada. Je ne considère cependant pas que cet arrêt établit que le traitement des toxicomanes, par opposition à la réglementation de l'usage et du trafic des stupéfiants, relève nécessairement de la compétence du Parlement en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement, sans plus, ni que l'arrêt fait relever ce domaine de la compétence fédérale exclusive en l'absence de mesures prises par le Parlement.
La Partie II de la Loi sur les stupéfiants a été adoptée en 1961 (1960-61 (Can.), chap. 35) probablement pour mettre en application la Convention unique sur les stupéfiants de 1961 dont le Canada est signataire. Cette Partie II, qui n'a jamais été mise en vigueur par proclamation, aborde le traitement comme un aspect de la sentence. L'article 19 de cette partie nous intéresse en l'espèce:
19. (1) Lorsque la législature d'une province édicte une loi dont l'objet est de prévoir la détention aux fins de traitement des personnes qui, bien qu'elles ne soient pas accusées de l'infraction de possession d'un stupéfiant, sont adonnées aux stupéfiants, le Ministre peut conclure avec la province, sous réserve de l'approbation du gouverneur en conseil, un accord portant sur l'incarcération et le traitement de ces personnes dans des institutions maintenues et dirigées en conformité de la Loi sur les pénitenciers ainsi que sur la libération et la surveillance de ces personnes en conformité de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus.
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(2) Une personne adonnée aux narcotiques, renvoyée en détention aux fins de traitement sous le régime d'une loi de la législature d'une province, est réputée, pour les objets de la Loi sur les pénitenciers et de la Loi sur les libérations conditionnelles, avoir été condamnée à la détention aux fins de traitement en vertu de la présente loi.
Quoi qu'il en soit, si le Parlement décidait de mettre cette partie en vigueur, la santé semblerait alors constituer un domaine divisible selon la nature de la mesure prise.
La loi provinciale peut donc être valide et exécutoire dans ce domaine en l'absence de loi fédérale. A la mise en vigueur d'une loi fédérale, la situation devient différente et la loi provinciale peut alors être écartée en totalité ou en partie. Il n'est pas nécessaire de se prononcer sur ces points en l'espèce.
Pour ce qui est du droit criminel, aucun problème ne surgit en l'espèce dès que l'on détermine, pour les fins constitutionnelles, que, de par son caractère véritable, la loi de la Colombie-Britannique a trait au traitement médical de la toxicomanie et non à sa répression. Quand la cure comporte la détention, il est difficile de distinguer cure et répression, particulièrement si dans un cas particulier, à un moment donné, aucune autre «cure» n'est prodiguée. La cure et la répression se ressemblent énormément dans certains cas. En l'espèce, la Cour d'appel a été convaincue, et sur ce point je suis d'accord avec elle, qu'il s'agit ici d'une loi en matière de santé et non d'une loi concernant les aspects criminels du trafic des stupéfiants.
En l'espèce, la compétence du fédéral en matière criminelle n'est pas contestée en vertu de quelque théorie nouvelle de la compétence concurrente de la province en matière criminelle. Le pouvoir de la province d'adopter des lois quasi pénales doit reposer sur l'existence d'un programme législatif provincial valide sous d'autres rapports. Cette Cour a dans le passé considéré que les infractions édictées pour l'application ou l'établissement d'un tel programme étaient accessoires à la compétence provinciale qui est invoquée dans la loi principale. Sans la compétence provinciale préalable, indépendante des dispositions qui établissent une infraction, la loi serait nulle parce qu'elle empiéterait sur
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la compétence fédérale exclusive en matière de droit criminel. Ainsi, nous constatons que la province peut validement adopter des mesures d'application si elles ont trait à un sujet de nature nettement provinciale comme, par exemple, la réglementation des routes ou celle du commerce des valeurs mobilières. Voir: O'Grady c. Sparling, [1960] R.C.S. 804; Mann c. La Reine, [1966] R.C.S. 238; et Smith c. La Reine, [1960] R.C.S. 776. D'autre part, si la loi provinciale ne relève pas d'un paragraphe particulier de l'art. 92, mais si elle porte «sur ce qui est perçu comme un fléau public et non sur des droits civils ou des questions de nature locale» (voir les motifs du juge Cartwright dans Switzman c. Elbling, [1957] R.C.S. 285, à la p. 317), la loi provinciale sera déclarée invalide. Voir: Johnson c. Procureur général de l'Alberta, [1954] R.C.S. 127; Saumur c. Ville de Québec, [1953] 2 R.C.S. 299; et Switzman c. Elbling, précité.
Je suis donc d'avis de conclure que la loi de la Colombie-Britannique est intra vires parce qu'elle relève de la compétence que possède la province en vertu des paragraphes précités de l'art. 92 et qu'elle n'empiète pas sur la compétence fédérale exclusive en matière de droit criminel conférée par le par. 91(27). Je dois toutefois souligner que la santé étant un domaine de compétence concurrente ou partagée, il faudra que cette interprétation ou conclusion concernant la loi provinciale soit révisée plus tard si le fédéral adopte, dans le même domaine, une loi portant sur des questions d'intérêt national.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureur de l'appelante: Morris Manning, Toronto.
Procureur de l'intimée: Broughton & Company, Vancouver.
