Cour suprême du Canada
CRTC c. CTV Television Network Ltd. et autres, [1982] 1 R.C.S. 530
Date: 1982-04-05
Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes Appelant et intimé au pourvoi incident;
et
CTV Television Network Limited Intimée et appelante au pourvoi incident;
et
National Action Committee on the Status of Women, Association des artistes canadiens de la télévision et de la radio, M. Kevin Hopper, 1812 Committee, Joint Broadcast Committee, Association canadienne des annonceurs Inc./Institut de la publicité canadienne, l’Association canadienne de cinéma-télévision, Council of Canadian Filmmakers, Interchurch Communications, l’Église anglicane du Canada, Association of Television Producers and Directors (Toronto) Intimés.
CTV Television Network Limited Appelante et intimée au pourvoi incident;
et
Le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes Intimé et appelant au pourvoi incident;
et
National Action Committee on the Status of Women, Association des artistes canadiens de la télévision et de la radio, M. Kevin Hopper, 1812 Committee, Joint Broadcast Committee, Association canadienne des annonceurs Inc./Institut de la publicité canadienne, l’Association canadienne de cinéma-télévision, Council of Canadian Filmmakers, Interchurch Communications, l’Église anglicane du Canada, Association of Television Producers and Directors (Toronto) Intimés.
N° du greffe: 16461.
1982: 16 mars; 1982: 5 avril.
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Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Dickson, Beetz, McIntyre, Chouinard et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale, [1981] 2 C.F. 248, (1980) 34 N.R. 50, qui a annulé une décision du CRTC, CRTC 79-453. Pourvoi du CRTC accueilli. Pourvoi incident de CTV Television Network rejeté.
Thomas G. Heintzman, c.r., David Hamer et Avrum Cohen, pour l’appelant et intimé au pourvoi incident, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes.
Edwin A. Goodman, c.r., et M.K. Robinson, pour l’intimée et appelante au pourvoi incident, CTV Television Network Limited.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE EN CHEF — Ce pourvoi formé par le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (ci-après appelé le CRTC) et le pourvoi incident formé par CTV Television Network Limited (ci-après appelée CTV) découlent d’un arrêt rendu le 10 novembre 1980 par la Cour d’appel fédérale qui a annulé la décision du CRTC, rendue le 3 août 1979, de renouveler la licence de radiodiffusion du réseau CTV pour une période de trois ans à compter du 30 septembre 1979. Le renouvellement était assujetti à la condition (énoncée dans la licence) de «présenter 26 heures de nouvelles émissions de théâtre originales durant l’année de diffusion 1980-1981, et 39 heures durant l’année 1981-1982». CTV a contesté l’imposition de cette condition pour des raisons que j’exposerai plus loin dans les présents motifs.
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La Cour d’appel fédérale [1981] 2 C.F. 248 a conclu que le renouvellement de la licence n’était pas séparable de la condition et qu’en conséquence, il fallait renvoyer l’affaire au CRTC et fixer un délai pour l’obtention d’une licence temporaire en attendant la décision définitive sur la demande de renouvellement.
CTV n’a pas eu gain de cause sur le fond dans sa contestation du renouvellement conditionnel de sa licence, ne réussissant que sur un point que la Cour d’appel fédérale a jugé suffisant en soi pour annuler la décision du comité de direction du CRTC rendue conformément à l’al. 17(1)c) de la Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, chap. B-11. Tout en décidant, après avoir examiné les pièces pertinentes, dont les procès-verbaux relatifs à des demandes de renouvellement antérieures et le mémoire d’un intervenant, le Council of Canadian Filmmakers, que CTV avait été amplement avisée de la possibilité que le renouvellement de sa licence soit assujetti à une condition relative à la production d’émissions de théâtre canadien, la Cour d’appel fédérale a néanmoins également conclu que l’on avait dérogé à la justice naturelle en négligeant de donner un avis suffisant, oral ou écrit, de la condition précise à l’étude ou même de ses grandes lignes ou de sa portée de manière à offrir à CTV une possibilité raisonnable de soumettre ses observations à cet égard. Il ne s’agissait pas, d’après la Cour d’appel fédérale, d’exiger qu’un avis préalable de la décision projetée soit donné à la partie qui serait touchée par cette dernière, mais plutôt de faire preuve d’équité relativement à une condition envisagée qui n’est pas prescrite par une loi même si la loi applicable permet de l’imposer.
En conséquence, la décision qui accordait le renouvellement conditionnel a été annulée. Le dispositif de l’arrêt de la Cour d’appel fédérale se lit comme suit:
LA COUR … DIT: l’appel est accueilli; la décision du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, en date du 3 août 1979, renouvelant la licence de radiodiffusion du réseau de l’appelante pour une durée de trois ans à compter du mois de septembre 1979, est annulée; et la demande de l’appe-
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lante visant le renouvellement de sa licence de radiodiffusion de réseau est renvoyée au Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes pour être examinée et tranchée à nouveau, en conformité du droit, après que l’appelante aura eu une possibilité raisonnable de produire des preuves et de faire entendre ses observations au sujet, le cas échéant, des conditions de sa licence qui exigeront la diffusion d’oeuvres dramatiques canadiennes, et après que ces preuves et observations auront été dûment et équitablement étudiées par le Conseil et par son comité de direction.
CTV a soulevé un autre point au sujet duquel la Cour d’appel fédérale a exprimé certains doutes, mais qu’elle a jugé non pertinent compte tenu de la conclusion susmentionnée. Ce point, sur lequel CTV a insisté en cette Cour, était que tous les membres du Conseil chargés d’entendre la demande de renouvellement de licence n’ont pas assisté à toute l’audience publique et qu’en fait, à un moment donné, lorsqu’on discutait de la question du théâtre canadien, seuls deux membres du comité de direction étaient présents. J’examinerai en détail ce point plus loin mais, pour l’instant, je me propose d’étudier le cadre législatif des questions en litige entre le CRTC et CTV. Le premier, dans son pourvoi contre l’ordre de la Cour d’appel fédérale, ne conteste que le fondement de cet ordre, tandis que CTV cherche à soutenir l’ordre par des moyens plus généraux et tente, en fait, d’obtenir la confirmation du renouvellement de la licence, mais sans la condition contestée.
Le cadre législatif
L’article 3 de la Loi sur la radiodiffusion énonce une politique de radiodiffusion pour le Canada et il suffit, aux fins du présent pourvoi, d’en citer les al. a) à d) que voici:
3. Il est, par les présentes, déclaré
a) que les entreprises de radiodiffusion au Canada font usage de fréquences qui sont du domaine public et que de telles entreprises constituent un système unique, ci-après appelé le système de la radiodiffusion canadienne, comprenant des secteurs public et privé;
b) que le système de la radiodiffusion canadienne devrait être possédé et contrôlé effectivement par des Canadiens de façon à sauvegarder, enrichir et raffermir la structure culturelle, politique, sociale et économique du Canada;
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c) que toutes les personnes autorisées à faire exploiter des entreprises de radiodiffusion sont responsables des émissions qu’elles diffusent, mais que le droit à la liberté d’expression et le droit des personnes de capter les émissions, sous la seule réserve des lois et règlements généralement applicables, est incontesté;
d) que la programmation offerte par le système de la radiodiffusion canadienne devrait être variée et compréhensive et qu’elle devrait fournir la possibilité raisonnable et équilibrée d’exprimer des vues différentes sur des sujets qui préoccupent le public et que la programmation de chaque radiodiffuseur devrait être de haute qualité et utiliser principalement des ressources canadiennes créatrices et autres;
Je citerai ensuite les art. 15 à 17 de la Loi, qui énoncent les objets du CRTC, ses pouvoirs et ceux du comité de direction. Je dois souligner que le CRTC, qui comporte des membres à plein temps et des membres à temps partiel, et son comité de direction sont constitués, et leurs membres nommés, conformément à la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, 1974-75-76 (Can.), chap. 49. L’article 15 se lit comme suit:
15. Sous réserve de la présente loi, de la Loi sur la radio et des instructions à l’intention du Conseil émises, à l’occasion, par le gouverneur en conseil sous l’autorité de la présente loi, le Conseil doit réglementer et surveiller tous les aspects du système de la radiodiffusion canadienne en vue de mettre en oeuvre la politique de radiodiffusion énoncée dans l’article 3 de la présente loi.
L’article 16, qui énonce les pouvoirs du Conseil, est rédigé en ces termes:
16. (1) Dans la poursuite de ses objets, le Conseil, sur la recommandation du comité de direction, peut
a) prescrire les classes de licences de radiodiffusion;
b) établir des règlements applicables à toutes les personnes qui détiennent des licences de radiodiffusion ou aux personnes qui détiennent des licences d’une ou de plusieurs classes et
(i) concernant les normes des émissions et l’attribution du temps d’émission afin de donner effet à l’alinéa 3d),
(ii) concernant la nature de la publicité et le temps qui peut y être consacré,
(iii) concernant la proportion du temps pouvant être consacré à la radiodiffusion d’émissions, annonces ou avis qui exposent la politique d’un parti, et
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l’affectation, sur une base équitable, de ce temps entre les partis politiques et les candidats,
(iv) concernant l’utilisation de mises en scène dans des émissions, annonces ou avis qui exposent la politique d’un parti,
(v) concernant les périodes de radiodiffusion qui doivent être réservées aux émissions de réseau par toute station de radiodiffusion exploitée en tant qu’élément d’un réseau,
(vi) prescrivant les conditions de l’exploitation des stations de radiodiffusion en tant qu’éléments d’un réseau ainsi que les conditions de radiodiffusion des émissions de réseaux,
(vii) fixant, avec l’approbation du conseil du Trésor, les tarifs de droits à acquitter par les titulaires de licences et prévoyant leur paiement,
(viii) astreignant les titulaires de licences à fournir au Conseil les renseignements que peuvent spécifier les règlements en ce qui concerne leurs émissions et leur situation financière ou qui ont quelque autre rapport avec l’expédition et la direction de leurs affaires, et
(ix) concernant telles autres questions qu’il estime nécessaires à la poursuite de ses objets; et
c) sous réserve de la présente Partie, annuler toute licence de radiodiffusion autre qu’une licence de radiodiffusion attribuée à la Société.
(2) Une copie de chaque règlement ou modification de règlement que le Conseil se propose d’établir en vertu du présent article doit être publiée dans la Gazette du Canada et on doit fournir aux titulaires de licences et aux autres personnes intéressées la possibilité de soumettre leurs observations à cet égard.
Le comité de direction, dont le CRTC suit les recommandations dans l’exercice des pouvoirs que lui attribue l’art. 16, a des pouvoirs propres en vertu du par. 17(1) dont voici le texte:
17. (1) Dans la poursuite des objets du Conseil, le comité de direction, après avoir consulté les membres à temps partiel qui assistent à une réunion du Conseil, peut
a) attribuer des licences de radiodiffusion pour les périodes d’au plus cinq ans et sous réserve des conditions propres à la situation du titulaire
(i) que le comité de direction estime appropriées pour la mise en oeuvre de la politique de radiodiffusion énoncée dans l’article 3, et
(ii) dans le cas de licences de radiodiffusion attribuées à la Société, que le comité de direction juge compatibles avec la fourniture, par l’intermédiaire
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de la Société, du service national de radiodiffusion envisagé par l’article 3;
b) à la demande d’un titulaire de licence, modifier toutes conditions d’une licence de radiodiffusion à lui attribuée;
c) renouveler des licences de radiodiffusion pour les périodes d’au plus cinq ans que le comité de direction estime raisonnables et sous réserve des conditions auxquelles les licences renouvelées étaient antérieurement assujetties ou de toutes autres conditions conformes à l’alinéa a);
d) sous réserve de la présente Partie, suspendre toute licence de radiodiffusion autre qu’une licence de radiodiffusion attribuée à la Société;
e) exempter de la nécessité de détenir des licences de radiodiffusion les personnes qui font exploiter des entreprises de réception de radiodiffusion de toute classe; et
f) examiner et prendre en considération toute question d’ordre technique relative à la radiodiffusion renvoyée au Conseil par le ministre des Communications et lui présenter des recommandations concernant toute question de ce genre.
L’article 19 prescrit la tenue d’audiences publiques en ce qui a trait notamment à l’attribution et au renouvellement de licences de radiodiffusion. Il suffit en l’espèce de citer les par. 19(3), (4), (5) et (7) dont les dispositions pertinentes sont les suivantes:
19. …
(3) Le Conseil doit tenir une audition publique au sujet du renouvellement d’une licence de radiodiffusion à moins qu’il ne soit convaincu qu’une telle audition n’est pas nécessaire …
(4) Le président peut ordonner qu’une audition publique en vertu du présent article soit tenue pour le compte du Conseil par deux ou plusieurs membres qu’il désigne et dont l’un au moins doit être membre à plein temps. Les membres ainsi désignés ont et peuvent exercer aux fins de cette audition les pouvoirs du Conseil indiqués au paragraphe (7).
(5) Un membre à plein temps désigné en vertu du paragraphe (4) pour une audition publique peut, à tout stade de celle-ci, renvoyer l’affaire devant le Conseil qui doit dès lors procéder à l’audition.
…
(7) Le Conseil possède, quant à toute audition publique en vertu du présent article, en ce qui a trait à la comparution, la prestation de serment et l’interrogatoire des témoins à cette audition, la production et l’examen
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de documents, l’exécution de ses ordonnances, l’accès aux biens et leur inspection et à toute autre chose nécessaire ou opportune en ce qui concerne une telle audition, tous les pouvoirs, droits et privilèges qui sont reconnus à une cour supérieure d’archives.
Les articles 20 et 21 prévoient la publication d’avis dans la Gazette du Canada et ailleurs concernant les demandes d’attribution, de modification ou de renouvellement d’une licence de radiodiffusion et l’établissement par le CRTC de règles relatives à la procédure de présentation des demandes et des observations, ainsi qu’à la tenue des audiences en vertu de l’art. 19. C’est en vertu de ces règles que des interventions sont permises lors des audiences publiques, comme ce fut le cas en l’espèce.
Deux autres dispositions de la Loi sont pertinentes, ce sont l’art. 25 et le par. 26(5) qui se lisent comme suit:
25. Sauf en cas de disposition expresse dans la présente Partie, toute décision ou ordonnance du Conseil est définitive et péremptoire.
26. …
(5) Toute minute ou autre pièce du Conseil ou tout document qu’il émet sous forme de décision ou d’ordonnance, s’il concerne l’attribution, la modification, le renouvellement, l’annulation, ou la suspension d’une licence de radiodiffusion, est censé, aux fins de l’article 25 et du présent article, être une décision ou une ordonnance du Conseil.
On peut également citer le par. 12(4) de la Loi créant le CRTC, qui est rédigé en ces termes:
12. …
(4) Les actes ou choses que le comité de direction accomplit ou qu’il est réputé accomplir dans l’exercice des pouvoirs ou l’accomplissement des devoirs et fonctions que la présente Partie et la Loi sur la radiodiffusion lui confèrent sont censés avoir été accomplis par le Conseil.
Selon le par. 12(1) de la Loi constitutive du CRTC, le comité de direction est composé des membres à plein temps du CRTC. Le paragraphe 12(2) prévoit que le quorum du comité de direction est formé par la majorité des membres à plein temps. Selon l’art. 3, le CRTC se compose d’au plus neuf membres à plein temps et de dix membres à temps partiel, tous nommés par le gouverneur en conseil.
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Je vais maintenant étudier les pouvoirs et le rôle du comité de direction et des membres désignés en l’espèce pour entendre la demande de renouvellement de licence présentée par CTV. Conformément au par. 19(4), l’audience publique a été confiée à six personnes, dont quatre membres à plein temps et deux membres à temps partiel. Il n’y a, dans la Loi sur la radiodiffusion, aucune disposition qui attribue expressément au comité d’audience des pouvoirs s’ajoutant à ce qui est prévu au par. 19(3) (concernant la tenue d’une audience publique portant sur le renouvellement d’une licence de radiodiffusion) et à ce qui est implicite dans les dispositions pertinentes du par. 17(1). Le comité d’audience ne rend pas la décision sur le renouvellement d’une licence; cela est plutôt fait par le comité de direction (ou tout au moins par ses membres qui forment le quorum prescrit) «après avoir consulté les membres à temps partiel qui assistent à une réunion du Conseil». Etant donné que tous les membres du comité de direction ne font pas partie du comité d’audience, pas plus que tous les membres à temps partiel, il est clairement prévu que ceux qui n’ont pas participé à l’audience ont accès au procès-verbal de l’audience. Le paragraphe 17(1) prévoit en outre que la décision portant sur le renouvellement est étudiée à une réunion du CRTC où sont consultés les membres à temps partiel qui y assistent. La Loi n’oblige pas le comité de direction à rendre sa décision à ce moment-là, mais il le peut s’il est prêt à le faire.
Alors, en quoi cela nous renseigne-t-il sur la relation qui existe entre le comité d’audience et le comité de direction? Le premier fait rapport au second. J’avoue que je trouve étrange qu’en vertu du par. 19(3) le CRTC doive, à moins qu’il ne la juge inutile, tenir une audience publique portant sur un renouvellement de licence, sous réserve du pouvoir qu’a le président, en vertu du par. 19(4), de désigner un comité d’audience qui agit pour le compte du Conseil. Malgré tout, c’est le comité de direction qui rend effectivement la décision au sujet du renouvellement. Toutefois, il est composé de tous les membres à plein temps du CRTC et l’on s’attendrait à ce qu’ils soient au fait de toutes les procédures en cours relativement à l’attribution, à la modification et au renouvellement de licences.
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Les points en litige.
La Cour d’appel fédérale a rejeté l’argument principal soumis par CTV quant à savoir si la condition contestée pouvait être ou a été validement imposée. Avant de l’aborder, je tiens à écarter un certain nombre d’arguments subsidiaires qui ont aussi été rejetés, avec raison à mon avis. L’un de ceux-ci est l’allégation de discrimination qui est sans fondement, même si l’on a tenté de l’associer à l’exigence, incluse sous forme de renvoi dans l’al. 17(1)a), que la condition soit «propre à la situation du titulaire». La Cour d’appel fédérale a examiné assez longuement ces éléments de la situation et elle a conclu qu’on ne pouvait pas affirmer qu’ils ne faisaient pas partie de la situation de l’appelante à laquelle la condition contestée se rapportait ni que le comité de direction n’a pas fondé sa décision sur ceux-ci. Cela suffit pour trancher la question même si, pour ma part, j’estime que le rapport avec la situation du titulaire comporte, dans le contexte, une large mesure de latitude de la part du comité de direction, ce qui est une question d’appréciation plutôt qu’une obligation de constater des faits.
Un autre argument rejeté par la Cour d’appel fédérale est celui qu’en voulant contrôler ou réglementer le contenu des émissions, le comité de direction contrevient à l’al. 3c) relatif au droit à la liberté d’expression. La Cour d’appel fédérale a souligné que la condition exigeant la présentation d’émissions théâtrales n’imposait aucune restriction à la liberté d’expression et, à mon avis, elle a eu raison de conclure qu’il n’y avait pas d’infraction à l’al. 3c) (même interprété de la façon la plus libérale).
La Cour d’appel fédérale a aussi étudié et rejeté la prétention de CTV selon laquelle, parce que l’objet de la condition serait traité par les dispositions relatives aux émissions non canadiennes dans les règlements du CRTC, l’ajout de la condition contestée est invalide. Je partage l’avis de la Cour d’appel fédérale que les règlements visent l’attribution du temps d’émission et que, de plus, ils ne comportent aucune disposition qui soit incompatible avec la condition ou même qui vise son objet. En effet, la Cour a affirmé que l’objet de la condition ne relève pas du pouvoir de réglementa-
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tion prévu au sous-al. 16(1)b)(i). Je ne crois pas non plus que la condition soit visée par le pouvoir de réglementation prévu au sous-al. 16(1)b)(iv), comme on l’a soutenu en cette Cour; de toute façon, on n’a pas soutenu qu’il y avait des règlements à ce chapitre qui visent l’objet de la condition contestée.
On a allégué en cette Cour qu’il y avait eu infraction au principe exprimé dans l’arrêt Brant Dairy Co. c. Milk Commission of Ontario, [1973] R.C.S. 131. Sauf une mention indirecte de l’arrêt Brant Dairy dans les motifs de dissidence du juge Pigeon dans l’arrêt Capital Cities Communications Inc. c. C.R.T.C., [1978] 2 R.C.S. 141, à la p. 190, je ne vois rien dans l’arrêt Brant Dairy qui s’applique aux questions en litige en l’espèce (encore moins à la question principale que j’aborderai un peu plus loin). L’arrêt Brant Dairy porte sur la tentative de déléguer à un organisme subordonné un pouvoir attribué à un organisme supérieur, ce pouvoir étant exercé (à tort, selon l’arrêt de cette Cour) en vertu d’une délégation générale comportant les mêmes modalités d’exercice. Ce n’est pas le cas en l’espèce où l’on confère expressément un pouvoir de réglementer au CRTC et un pouvoir d’attribuer des licences au comité de direction. Ce que l’avocat de CTV semble avoir soutenu c’est que le pouvoir de réglementer s’applique au contenu de la condition et dans ce sens plutôt vague, ce pouvoir a été délégué au comité de direction suivant les mêmes modalités d’exercice que celles applicables au CRTC. Je ne suis pas d’accord avec cette tentative d’application de l’arrêt Brant Dairy. Soit que le comité de direction a le pouvoir qu’il a exercé en imposant la condition, soit qu’il ne l’a pas. S’il ne l’a pas, la question repose sur l’interprétation des dispositions pertinentes des art. 16 et 17 et non sur un principe quelconque de délégation et de subdélégation.
On a également soutenu qu’il y aurait incompatibilité entre la décision du comité de direction, les modalités de la licence et une résolution antérieure du comité de direction. On a cherché à renforcer cet argument en invoquant l’imprécision et le manque de clarté. Je dois avouer que je suis incapable de suivre ce dernier raisonnement si le pouvoir revendiqué existe. Certes, s’il y avait eu des
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doutes quant à la teneur de la condition, il aurait été possible de les dissiper en demandant des précisions au comité de direction. De par sa formulation en l’espèce, l’argument fondé sur le manque de clarté semble traiter la décision du comité de direction comme si là condition qui y est énoncée était une condition applicable à la cession d’un bien-fonds en common law. Je considère non fondé l’argument du manque de clarté.
L’incompatibilité entre la décision, la licence elle-même et la résolution tient à ce que la condition semble moins restrictive dans la licence que dans la décision et la résolution, ce qui n’est pas au désavantage de CTV. La décision à ce propos se lit ainsi:
Par conséquent, comme condition de renouvellement de sa licence, le réseau CTV devra présenter 26 heures de nouvelles émissions de théâtre originales durant l’année de diffusion 1980-1981, et 39 heures durant l’année 1981-82. Lors de la planification et de la production des émissions pilotes requises pour ces émissions ou ces séries de théâtre, au moins 50% du matériel devra être entièrement canadien, plutôt que des coproductions avec des partenaires étrangers. On devrait s’orienter surtout vers des thèmes canadiens et envisager de diffuser ces productions aux périodes de pointe de l’horaire de la soirée.
Le renouvellement de la licence énonce la condition en ces termes:
Par conséquent, comme condition de renouvellement de sa licence, le réseau CTV devra présenter 26 heures de nouvelles émissions de théâtre originales durant Tannée de diffusion 1980-1981, et 39 heures durant Tannée 1981-1982.
La résolution sur laquelle CTV a insisté a été adoptée lors d’une réunion du comité de direction tenue les 3 et 4 mai 1979, au moment de pourvoir au renouvellement de la licence de CTV.
[TRADUCTION] … à la condition que CTV présente vingt-six (26) heures de nouvelles émissions de théâtre canadien, dans les catégories d’émissions de télévision 7, 9 et 11 durant Tannée 1980-81 et trente-neuf heures (39) durant Tannée 1981-1982.
Même si la Cour d’appel fédérale n’a pas abordé directement la résolution, elle a considéré que la condition est celle énoncée dans le renouvellement de licence, affirmant par la même occasion qu’elle ne voyait aucune différence de fond entre celle-ci
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et la décision. Je suis du même avis et je trouve étrange que CTV se plaigne de la présence de termes moins onéreux (les catégories d’émissions 7, 9 et 11 n’étant mentionnées ni dans la décision ni dans la licence, en supposant que cela modifie d’une manière quelconque ce qui est prescrit) dans la décision et la licence que dans l’énoncé initial de la résolution.
Cela m’amène a discuter de l’argument principal de CTV, selon lequel le CRTC (ou son comité de direction) a outrepassé ses pouvoirs en imposant la condition contestée parce que (1) le contrôle du contenu des émissions, s’il est permis par l’art. 3, ne peut se faire que par voie de règlement et (2) l’art. 17, s’il est censé porter sur le contenu de la programmation, est subordonné au pouvoir de réglementation conféré à cet égard par l’art. 16.
La Cour d’appel fédérale a étudié longuement l’objection relative au pouvoir d’imposer la condition en examinant les art. 3, 15, 16 et 17. Le juge en chef Thurlow, s’exprimant au nom de la cour, a présenté la question ainsi [à la p. 254]:
Le pouvoir conféré par l’article 17 pour la poursuite des objets du Conseil est large. Dans l’exercice de ce pouvoir, pour réglementer et surveiller tous les aspects du système de la radiodiffusion canadienne en vue de mettre en oeuvre la politique de radiodiffusion énoncée à l’article 3, le comité de direction peut attribuer, renouveler, suspendre ou, à la demande d’un titulaire de licence, modifier les licences de radiodiffusion ou exempter de la nécessité de détenir des licences les personnes qui font exploiter des entreprises de réception de radiodiffusion. Dans le même but, lorsqu’il attribue ou renouvelle une licence, le comité peut assortir la licence de conditions propres à la situation du titulaire pour la mise en oeuvre de la politique de radiodiffusion énoncée à l’article 3. A première vue, il semble que l’article 17 confère au comité tout le pouvoir voulu pour imposer, lors du renouvellement de la licence de l’appelante, une condition conçue pour favoriser la poursuite d’un des objets de la politique de radiodiffusion, à condition qu’elle soit «propre à la situation» de l’appelante et à condition que son imposition ne soit pas contraire à la Loi ou à un règlement adopté en application du pouvoir de réglementation prévu à l’article 16. Selon moi, la question à trancher à ce stade-ci consiste à savoir si l’article 16 ou ses règlements d’application ont pour effet d’enlever au comité, malgré les vastes pou-
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voirs qui lui sont conférés par l’article 17, le pouvoir d’imposer la condition en cause.
Après avoir mentionné et cité l’art. 16, le Juge en chef poursuit [aux pp. 255 et 256]:
A noter que bien que le pouvoir d’établir des règlements en vertu de cet article soit également relié à la poursuite des objets du Conseil, les règlements adoptés en application de cet article, sauf ceux qui le sont en application du sous-alinéa 16(1)b)(ix), doivent se limiter à la prescription de classes de licences de radiodiffusion et à des questions particulières. On trouve toutefois parmi celles-ci le sous-alinéa 16(1)b)(i) qui autorise l’établissement de règlements concernant les «normes des émissions» et «l’attribution du temps d’émission» afin de donner effet à l’alinéa 3d). Si l’on compare le libellé du sous-alinéa 16(1)b)(i) avec celui de l’alinéa 3d), il devient manifeste que ce qui peut faire l’objet de règlements adoptés en application du sous-alinéa 16(1)b)(i) ne comprend pas tout ce qui est visé par l’alinéa 3d) mais uniquement les «normes des émissions» et «l’attribution du temps d’émission» pour les objets énoncés à l’alinéa 3d). D’après moi, ce pouvoir ne donnerait pas le droit d’établir des règlements exigeant que les titulaires de licences présentent de nouvelles émissions de théâtre originales ou quelque autre genre d’émission simplement en attribuant du temps d’émission pour leur présentation ou en prescrivant des normes d’émission auxquelles les émissions de théâtre ou d’un autre genre devraient se conformer. Il s’ensuit d’après moi que si le CRTC a le pouvoir d’exiger la présentation de nouvelles émissions de théâtre originales, ce pouvoir ne découle pas du pouvoir de réglementation prévu au sous-alinéa 16(1)b)(i). Ni est-ce un sujet visé par les dispositions relatives aux émissions non canadiennes de l’actuel Règlement sur la télédiffusion, C.R.C. 1978, Vol. IV, c. 381.
On n’a pas prétendu que la question pouvait valablement faire l’objet de règlements adoptés en vertu du sous-alinéa 16(1)b)(ix), mais en présumant qu’elle pourrait l’être, je crois qu’il ressort manifestement de la mention dans ce sous-alinéa de «la poursuite de ses objets» et de la mention de ces mêmes objets à l’article 17, qu’au moins jusqu’à ce que le pouvoir d’établir des règlements en application du sous-alinéa 16(1)b)(ix) ait été exercé, le pouvoir prévu au sous-alinéa 16(1)b)(ix) ne l’emporte pas sur le pouvoir prévu à l’article 17 de réglementer la question sur une base individuelle.
Lorsqu’on a déterminé que l’objet de la condition ne relève pas du pouvoir de réglementation prévu au sous-alinéa 16(1)b)(i) et qu’il n’a pas fait l’objet de règlements adoptés en application du sous-alinéa 16(1)b)(ix),
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il est évident que si le CRTC a le pouvoir d’adopter des règlements à cet égard, la seule façon de le faire est d’assortir la licence d’une condition en vertu de l’article 17. Comme je l’ai fait remarquer, son libellé est assez large pour ce faire.
Je souscris à cette façon de trancher l’argument principal de CTV. L’avocat de CTV a invoqué l’arrêt CKOY Ltd. c. La Reine, [1979] 1 R.C.S. 2, à l’appui de sa prétention que le contenu des émissions est subsumé sous le sous-al. 16(1)b)(i) qui permet notamment la réglementation des normes des émissions. L’arrêt CKOY repose sur d’autres considérations, mais en reconnaissant que les normes des émissions incluent le contenu des émissions, il ne fait que refléter l’interprétation large donnée à la Loi sur la radiodiffusion et aux pouvoirs qu’elle confère, aux art. 16 et 17 respectivement, au CRTC et au comité de direction. Je ne vois rien dans la Loi qui empêche le comité de direction d’imposer le genre de condition dont il a assorti le renouvellement de licence en l’espèce alors que le par. 17(1) l’autorise à poursuivre les objets du CRTC énoncés à l’art. 15 et à mettre en oeuvre la politique de radiodiffusion énoncée à l’art. 3. De plus, même si on pouvait affirmer qu’il n’est pas possible d’imposer une condition en vertu de l’al. 17(1)c) à l’encontre d’un règlement pris en vertu du sous-al. 16(1)b)(i), ce n’est pas le cas en l’espèce.
Le moyen relatif à l’avis, sur lequel CTV a eu gain de cause en Cour d’appel fédérale
Comme je l’ai déjà souligné, même si la Cour fédérale d’appel conclu que CTV avait été amplement avisée, compte tenu des décisions précédentes sur les demandes de renouvellement, qu’on discuterait d’un accroissement de la présentation d’émissions de théâtre canadien, la cour a néanmoins ajouté que CTV aurait dû être avisée de la condition particulière envisagée quant aux émissions de théâtre canadien et se voir offrir une possibilité suffisante de la contester. Je ne puis voir comment l’omission de donner préavis des détails d’une future condition de licence et de donner la possibilité de la contester peut mettre en cause la compétence pour des motifs de manquement à la justice naturelle. CTV savait que le CRTC était mécontent de son rendement en matière de théâtre cana-
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dien et elle avait promis dans des demandes antérieures d’apporter des améliorations à ce chapitre. De plus, deux intervenants avaient soulevé, dans leurs mémoires, la question d’imposer une condition relative au contenu. On en a discuté à l’audience publique et CTV avait eu la possibilité de produire une réponse écrite.
Je ne vois donc pas comment CTV peut alléguer et la Cour d’appel fédérale a pu constater un manquement à la justice naturelle dans la formulation de la condition dont on a effectivement assorti le renouvellement de la licence. Il ne s’agit pas d’une affaire où CTV doit répondre à une accusation pénale ou criminelle, où un droit de propriété est menacé et où il y a allégation d’inconduite répréhensible, mais plutôt d’un cas où CTV demande une faveur. A vrai dire, CTV pouvait s’attendre à ce que sa licence soit renouvelée, mais non sans être assortie de modalités quant à la présentation d’émissions de théâtre canadien. La distinction est trop ténue entre l’avis qu’on discuterait de l’accroissement de la présentation d’émissions théâtrales canadiennes (cet avis ayant été tout à fait adéquat) et l’avis portant sur ce qui serait précisément requis à cet égard comme condition de renouvellement de la licence. Même s’il était possible de bien faire une telle distinction, je ne crois pas qu’il incombe au CRTC de donner à l’avance une indication de sa décision probable de la manière énoncée par la Cour d’appel fédérale. Le requérant qui demande un privilège prévu par la loi n’a pas le droit de connaître à l’avance la décision probable à moins que la loi ne l’exige ou que le tribunal administratif qui rend la décision ne consente à la révéler. On ne peut pas dire que CTV a été induite en erreur en l’espèce ou qu’elle n’avait pas la moindre raison de s’attendre à une condition du genre de celle dont le renouvellement de sa licence a été assorti. Des conditions, même si elles ne portaient pas sur le contenu, avaient été imposées auparavant et CTV était bien au fait du pouvoir du CRTC de le faire à l’occasion du renouvellement d’une licence.
Sans m’attarder sur ce point avec autant de minutie que le mémoire du CRTC, je suis d’avis d’infirmer l’ordre de la Cour d’appel fédérale et, sous réserve du dernier moyen soulevé dans le
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présent pourvoi, de rétablir la décision du CRTC et le renouvellement conditionnel de la licence.
La composition du comité d’audience pendant les audiences
La question qui se pose ici, en bref, est de savoir si l’arrêt de cette Cour Mehr c. Law Society of Upper Canada, [1955] R.C.S. 344 et un principe qui s’en dégage devraient être appliqués en l’espèce. Dans l’arrêt Mehr, qui découle d’une mesure disciplinaire contre un avocat, le comité de discipline avait entendu un témoignage irrecevable qu’on a jugé suffisant pour annuler la procédure, mais cette Cour a ajouté que seuls les membres du comité de discipline qui avaient entendu les témoignages à l’enquête devaient participer à la décision.
En l’espèce, le comité d’audience se composait de six membres du CRTC, savoir quatre membres à plein temps et deux membres à temps partiel. A trois reprises pendant la longue audition, des membres se sont absentés pendant une partie de la séance. Lors de la deuxième journée d’audience, le 21 février 1979, un des membres à plein temps était en retard, ce qui a été souligné par le président à l’ouverture de la séance. Ce membre s’est présenté plus tard et a participé à l’interrogatoire des représentants de CTV. Aucune objection n’a été soulevée.
Lors de la troisième journée d’audience, le 22 février 1979, à la pause de l’après-midi, le président a annoncé que certains membres avaient des conflits d’horaires de vols et devaient se rendre dans une autre ville pour le lendemain matin. Il ajouta [TRADUCTION] «si vous n’avez pas d’objection, nous continuerons avec un groupe plus petit. Mais cela dépend des requérants, s’ils acceptent cela ou non. S’ils ne sont pas d’accord, les membres devront rester». L’avocat de CTV a alors répondu: [TRADUCTION] «Cela ne nous inquiète pas, M. le président». Après la pause, on a constaté que trois membres étaient absents, savoir deux membres à plein temps et un membre à temps partiel.
Plus tard, le même jour, le second membre à temps partiel s’est retiré. Aucune objection n’a été soulevée et, en fait, le président de CTV, qui
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donnait alors une réponse, a salué le membre qui partait et a poursuivi son exposé.
Le juge en chef Thurlow a formulé les observations suivantes au sujet de ces absences [aux pp. 267 et 268]:
En présumant que les membres qui étaient présents au début de l’audience publique avaient été désignés pour entendre l’affaire en vertu du paragraphe 19(4), il semble inconcevable qu’ils n’aient pas assisté à toute l’audience. En outre, il semble indésirable, sinon contraire à la Loi sur la radiodiffusion, qu’un membre qui fait partie d’un groupe désigné pour tenir une audience publique et qui s’absente durant une partie de cette audience assiste ou participe plus tard à la consultation requise par le paragraphe 17(1). L’avocat du Conseil a fait valoir que le départ des membres s’était fait, dans un cas, avec le consentement exprès et, dans les autres cas, avec le consentement tacite de l’appelante et que cette dernière avait par la suite déposé un long mémoire pour renseigner les membres qui s’étaient absentés. Il prétend que l’on a renoncé au droit de faire valoir l’objection et que, de toute façon, l’audience publique exigée par la loi avait seulement pour but d’obtenir les observations du public et d’informer le Conseil et qu’il n’était pas nécessaire en droit que les membres soient présents durant toute l’audience.
Toutefois, il a conclu que l’objection de CTV n’était plus pertinente en raison de la décision de la Cour d’appel fédérale sur l’avis relatif à la condition proposée et il a ajouté qu’il n’était nécessaire de se prononcer ni sur l’objection ni sur la réponse du CRTC (qui portait probablement qu’aucune objection n’a été soulevée, qu’il y a eu consentement ou que la loi autorise cette façon de procéder).
Le savant Juge en chef a ajouté ce qui suit [à la p. 268]:
Toutefois, je crois opportun de faire remarquer qu’un président à une audience à laquelle une partie demande le renouvellement d’une licence devrait éviter de mettre une partie dans une situation embarrassante en lui demandant si elle s’oppose à ce qu’un des membres du groupe quitte alors que l’audience est en cours. Il pourrait indubitablement s’opposer au départ mais s’il le faisait, il pourrait bien devoir se demander si cela n’avait pas été préjudiciable à ses rapports avec le Conseil. En outre, le fait qu’un président demande à une partie
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d’acquiescer au départ d’un membre du groupe place le Conseil dans la position peu souhaitable de demander des faveurs aux parties qui sont en droit de présumer que les membres du groupe resteront pour entendre leurs observations.
Il est certainement souhaitable d’éviter les fluctuations dans la composition d’un comité d’audience, mais il reste à savoir si, compte tenu de la législation applicable et des circonstances de l’espèce, les normes de procédure ont été enfreintes au point de justifier l’annulation de la décision pour ce motif. Je dois ajouter qu’il appert que les quatre membres absents à différents moments ont pris part à la consultation prévue au par. 17(1) et que deux d’entre eux, qui faisaient partie du comité de direction, ont assisté à la réunion au cours de laquelle ce comité a approuvé le renouvellement de la licence assorti de la condition contestée par CTV. J’ajouterais que l’issue n’a rien à voir, à mon avis, avec la directive donnée par le comité de direction à son personnel de rédiger une décision conforme à la résolution concernant le renouvellement de licence qu’il avait adoptée lors d’une réunion tenue les 3 et 4 mai 1979. Elle n’a rien à voir non plus avec le fait que deux membres du comité de direction, dont l’un ne faisait pas partie du comité d’audience, aient été appelés à réviser le texte rédigé par le personnel.
La difficulté que pose l’application de considérations strictes de justice naturelle, fondées sur la maxime portant que seuls ceux qui ont participé à l’audience peuvent participer à la décision tient à ce que la loi applicable prescrit autre chose. L’avocat du CRTC a soutenu que les dispositions du par. 19(4) concernant la constitution d’un comité d’audience établissent simplement un quorum de deux personnes ou plus, dont une seule doit être un membre à plein temps; cette condition a été respectée pendant toute la durée de l’audience. Toutefois, le paragraphe ne fixe précisément aucun quorum, ce qui à mon avis était inutile vu les dispositions de l’al. 17(1)c).
Ces modalités rendent inapplicable le principe énoncé dans l’arrêt Mehr où, de plus, il y avait une accusation d’inconduite portée contre l’avocat, ce qui risquait de compromettre sa carrière. En l’espèce, la loi prévoit clairement que les membres du
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comité de direction qui ne faisaient pas partie du comité d’audience peuvent prendre part à la décision relative au renouvellement. En réalité, huit membres ont ainsi participé même si seulement quatre d’entre eux faisaient partie du comité d’audience. Je ne puis interpréter l’al. 17(1)c), quant au renouvellement ou les al. 17(1)a) et b) quant à l’attribution et à la modification d’une licence, autrement que comme permettant expressément à tous les membres à plein temps du CRTC, qui constituent le comité de direction, de prendre la décision sur le renouvellement, l’attribution ou la modification d’une licence, qu’ils aient ou non entendu les observations formulées lors de l’audience publique. Je ne serais pas non plus justifié de limiter la participation à ceux qui faisaient partie du comité d’audience ou d’exiger la participation de tous ceux-ci, pourvu qu’il y ait eu quorum du comité de direction qui a rendu la décision relative au renouvellement. Aucune disposition expresse n’exclut un des membres du comité de direction et on ne peut déduire aucune disposition de ce genre de l’examen des par. 17(1) et 19(4).
Ce qui est implicite c’est que le comité d’audience, au moyen d’un procès-verbal ou autrement, fait connaître aux membres du comité de direction les questions soulevées au sujet de la demande de renouvellement et il consulte les membres à temps partiel quant à la décision proposée. Il existe un procès-verbal en l’espèce. De plus, le CRTC et le comité de direction avaient affaire à une requérante expérimentée qui connaissait les dispositions de la Loi et qui semblait comprendre que l’absence d’un seul, de deux ou même de trois membres pendant une partie quelconque de l’audience n’empêcherait pas le comité de direction de rendre une décision. Aussi inusité que puisse être le pouvoir de décision par rapport à la composition du comité d’audience, la Loi est claire à ce sujet.
Il est intéressant de noter, aux fins de l’espèce, les considérations analysées par la Cour d’appel de l’Ontario sous le régime de la loi antérieure, dans l’arrêt R. v. Board of Broadcast Governors and the Minister of Transport (1962), 33 D.L.R. (2d) 449. A cette époque, le ministre des Transports était celui qui avait le pouvoir de délivrer les licences, à
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la recommandation du Bureau des gouverneurs de la radiodiffusion, suite à une audience publique tenue devant le Bureau. Le juge Laidlaw, s’exprimant au nom de la Cour d’appel de l’Ontario, affirme ceci (à la p. 461):
[TRADUCTION] La nature de l’audience tenue devant le Bureau a fait l’objet de beaucoup de discussions en cette cour. Il n’y a pas de doute que le Bureau devait tenir l’audience de bonne foi et de manière équitable, sans préjugé ni parti pris, et donner «au requérant, à la Société et autres titulaires et demandeurs de licences» une possibilité adéquate de se faire entendre. En même temps, il est clair que l’audience requise par le par. (3) ne se veut pas un procès. Il n’y a aucun lis inter partes. Le Bureau n’a pas été constitué pour se prononcer ou statuer par jugement, ordonnance ou décision, sur les droits de qui que ce soit. Le Bureau ne me semble pas posséder les attributs d’une cour de justice ni être tenu de suivre la procédure d’une telle cour. Au contraire, je crois que le Bureau est libre de prescrire et de suivre sa propre procédure. Enfin, il est de la plus grande importance de souligner que ni l’avis du Bureau ni sa recommandation au ministre des Transports ne présentent une caractéristique d’un jugement ou d’une ordonnance d’une cour de justice. Cet avis ou cette recommandation n’ont également aucun effet juridique sur les droits de quiconque a le droit de se faire entendre à l’audience. Cet avis ou cette recommandation ne sont pas exécutoires et ils ne lient personne. En particulier, le ministre des Transports n’est nullement tenu de donner suite à la totalité ou à une partie de la recommandation du Bureau. Dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, il peut l’ignorer entièrement s’il le juge nécessaire ou préférable, ou il peut y donner suite en apportant les variantes ou modifications qu’il juge utiles dans chaque cas particulier.
Il me semble y avoir un parallèle avec l’audience publique tenue devant un comité d’audience et l’attribution du pouvoir de rendre une décision de renouvellement au comité de direction dont tous les membres n’ont pas pris part à l’audience publique.
En tout état de cause, je suis d’avis que la décision rendue par le comité de direction n’est pas annulable pour le seul motif que le nombre des membres désignés pour tenir l’audience a varié en raison de certaines absences à des parties de l’audience. Il en va ainsi d’autant plus qu’il y a eu consentement à poursuivre en présence d’un
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comité restreint dans le cas d’absence le plus sérieux et qu’aucune objection n’a été soulevée lorsqu’un membre est arrivé en retard et qu’un autre est parti plus tôt.
Conclusion
En conséquence, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi du CRTC et de rejeter les arguments contraires de CTV. Il n’y a pas lieu d’adjuger des dépens.
Pourvoi du CRTC accueilli. Pourvoi incident de CTV Television Network rejeté.
Procureurs de l’appelant et intimé au pourvoi incident, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes: McCarthy & McCarthy, Toronto.
Procureurs de l’intimée et appelante au pourvoi incident, CTV Television Network Limited: Goodman & Goodman, Toronto.
