Cour suprême du Canada
Saskatchewan Power Corporation et autre c. TransCanada Pipelines Ltd. et autre, [1981] 2 R.C.S. 688
Date: 1981-12-17
Saskatchewan Power Corporation et Many Islands Pipe Lines Limited Appelantes;
et
TransCanada Pipelines Limited et l’Office national de l’énergie Intimés;
et
Le procureur général du Canada, le procureur général du Québec, le procureur général de la Colombie-Britannique, le procureur général de l’Alberta, le procureur général de la Saskatchewan et le procureur général de Terre-Neuve Intervenants.
1981: 5 novembre; 1981; 17 décembre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1], qui a rejeté l’appel d’une décision de l’Office national de l’énergie. Pourvoi accueilli.
Gordon F. Henderson, c.r., Maurice J. Sychuk, c.r., et Emilio S. Binavince, pour les appelantes.
George D. Finlayson, c.r., et Joan H. Francis, c.r., pour l’intimée TransCanada Pipelines Ltd.
T.B. Smith, c.r., et P. G. Griffin, pour l’intimé l’Office national de l’énergie et l’intervenant le procureur général du Canada.
Jean-K. Samson et Odette Laverdière, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
W.G. Burke-Robertson, c.r., et Howard R. Eddy, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique.
Y.A. George Hynna, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Lloyd Nelson, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
James A. Nesbitt, c.r., pour l’intervenant le procureur général de Terre-Neuve.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE EN CHEF — Ce pourvoi, interjeté avec l’autorisation de cette Cour à l’encontre d’un arrêt unanime de la Cour d’appel fédérale, soulève une
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question importante relativement aux pouvoirs et à la compétence de l’Office national de l’énergie en vertu des art. 50, 53 et 61 de la Loi sur l’Office national de l’énergie, S.R.C. 1970, chap. N-6 modifiée. L’intimée TransCanada Pipelines Limited a invoqué ces pouvoirs, et la décision prise a été incorporée dans l’ordonnance TG-1-76 de l’Office. Les appelantes Saskatchewan Power Corporation et Many Islands Pipe Lines Limited, auxquelles l’ordonnance cause préjudice, ont interjeté appel à la Cour d’appel fédérale en vertu du par. 18(1) de la Loi. Bien que cette Cour ait rejeté l’appel, les trois membres de la Cour, le juge en chef Thurlow, le juge Pratte et le juge suppléant Kerr, ont exprimé des motifs différents. Les motifs du juge en chef Thurlow auraient satisfait les appelantes puisqu’il a rayé une partie de l’ordonnance de l’Office (que contestaient les appelantes) parce qu’elle excédait sa compétence; les appelantes n’avaient pas de plainte quant au reste. Les motifs des deux autres membres de la Cour ont confirmé intégralement l’ordonnance de l’Office et ont ainsi reconnu que l’Office a légitimement exercé sa compétence dans l’ordonnance.
Le présent pourvoi soulève en outre des questions constitutionnelles dans le cas où les art. 50, 53 et 61 autoriseraient l’Office à exercer cette compétence. Cette Cour n’a pas entendu les parties ni les différents intervenants sur les questions constitutionnelles; elle a décidé de les ajourner jusqu’à ce qu’elle ait tranché la question de la compétence de l’Office. De fait, s’il appert que l’Office, dans son ordonnance, a excédé sa compétence, il ne sera plus nécessaire d’examiner les questions constitutionnelles qui se posent en l’espèce.
Le texte de loi applicable en l’espèce se lit comme suit:
50. L’Office peut rendre des ordonnances sur tous les sujets relatifs au mouvement, aux droits ou tarifs.
51. (1) Une compagnie ne doit pas imposer de droits, sauf les droits que spécifie un tarif produit auprès de l’Office et en vigueur.
(2) Si le gaz que transmet une compagnie par son pipe-line lui appartient, elle doit, lors de l’établissement de tous les contrats de vente de gaz qu’elle peut conclure et des modifications y apportées à l’occasion, en fournir
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copie conforme à l’Office, et les copies conformes ainsi fournies sont censées, aux fins de la présente Partie, constituer un tarif produit en conformité du paragraphe (1).
…
52. Tous les droits doivent être justes et raisonnables, et ils doivent toujours, dans des circonstances et conditions fondamentalement semblables, à l’égard de tout le mouvement d’une même nature opéré sur le même parcours, être imposés également à toutes personnes, au même taux.
53. L’Office peut rejeter tout tarif ou une partie d’un tarif qu’il estime contraire à une disposition quelconque de la présente loi ou à une ordonnance de l’Office, et il peut exiger qu’une compagnie y substitue, dans un délai prescrit, un tarif qu’il juge satisfaisant, ou il peut prescrire d’autres tarifs au lieu du tarif ainsi rejeté en totalité ou en partie.
…
61. Si le gaz que transmet une compagnie, par son pipe-line, appartient à la compagnie, la différence entre ce qu’il en coûte à la compagnie pour le gaz au point où celui-ci pénètre dans son pipe-line et le montant pour lequel la compagnie vend le gaz, est réputée, aux fins de la présente Partie, un droit imposé par la compagnie, à l’acheteur, pour la transmission de ce gaz.
Le terme «droit» qu’on retrouve aux art. 50, 51, 52 et 61 est défini comme suit à l’art. 2:
«droit» comprend tout droit, taux ou prix ou tous frais exigés ou établis pour l’expédition, le transport, la transmission, la garde, la manutention ou la livraison d’hydrocarbures, ou pour l’emmagasinage, les surestaries ou choses analogues.
La Loi ne donne aucune définition des mots «mouvement» et «tarif».
L’intimée TransCanada est une compagnie de pipe-line qui s’occupe de transport interprovincial du gaz. Elle est de ce fait visée par les dispositions applicables de la Loi sur l’Office national de l’énergie et assujettie aux pouvoirs de l’Office national de l’énergie. En 1969, elle a conclu avec les appelantes un contrat pour la vente et la livraison de gaz entre elles. Le contrat comportait deux étapes. Dans la première étape, les appelantes devaient vendre et livrer du gaz à l’intimée pendant des périodes annuelles commençant le 1er novembre 1969 jusqu’en 1974, pour un prix déter-
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miné, établi en moyenne à 23.5 cents par millier de pieds cubes (ci-après: Mp3). Dans la seconde étape, l’intimée a accepté de vendre et de livrer aux appelantes un volume égal de gaz au prix de, 23.5 cents par Mp3 durant la période du 1er novembre 1974 au 31 octobre 1981, à la demande des appelantes. Ce contrat a soulevé un litige porté devant cette Cour: Saskatchewan Power Corp. c. TransCanada Pipelines Ltd.[2] Dans cette affaire, la Cour devait décider si une copie du contrat devait être fournie à l’Office et si le contrat prévoyait un échange de gaz entre les parties ou s’il s’agissait plutôt d’un contrat par lequel les appelantes en l’espèce avaient l’option de choisir d’acheter du gaz, dans lequel cas un contrat de vente serait conclu par l’exercice de l’option. Cette Cour a confirmé les décisions de l’Office et de la Cour d’appel fédérale qui ont conclu qu’une copie du contrat devait être fournie et qui ont en outre décidé que le contrat accordait une option ou le droit de fixer la quantité de gaz à la discrétion des appelantes et qu’il ne prévoyait pas un échange. Cette Cour a examiné une question constitutionnelle restreinte sur laquelle elle a dit (à la p. 308):
A mon avis, le Parlement a le pouvoir de légiférer à l’égard des droits et tarifs relatifs à la transmission de gaz par un pipe-line interprovincial et peut exiger d’une compagnie exploitant le pipe-line qu’elle produise des copies de ses contrats de vente de gaz, car ces documents sont réputés constituer un tarif. Telles sont les seules questions constitutionnelles soulevées en l’espèce.
Les appelantes ont exercé leur option ou demandé que le gaz soit livré conformément au contrat. Le présent pourvoi porte sur la demande de livraison d’un volume total de 17 millions de Mp3, soit le volume total de gaz fixé le 6 août 1975.
Le contrat entre les parties ne prévoyait aucune disposition relative au coût du transport. (Dans ce pourvoi, on a reconnu que le paiement du coût du transport incombe aux appelantes en qualité d’acheteur.) Le 16 juillet 1976, TransCanada a demandé à l’Office, en vertu des art. 50 et 53 de la Loi concernant l’Office, de rendre une ordonnance établissant «les taux ou les droits justes et raison-
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nables» (pour reprendre les mots que l’Office a employés dans ses motifs et son ordonnance) que la requérante peut exiger pour les services de transport fournis à l’appelante Saskatchewan Power Corporation et à certaines autres compagnies non parties en l’espèce. La requérante a également demandé, en vertu de l’art. 53 de la Loi sur l’administration du pétrole, 1974-75-76 (Can.), chap. 47, et de ses règlements d’application, que l’Office rende des ordonnances générales ou spéciales approuvant le prix que la requérante doit payer pour acquérir en Alberta du gaz destiné à être transporté ailleurs. Cependant, l’Office a décidé que cette demande présentée en vertu de la Loi sur l’administration du pétrole ne serait pas examinée en même temps que la demande d’établir les taux ou les droits mais qu’elle formerait une instance à part. Malgré cela, le juge suppléant Kerr a appuyé les motifs de sa décision principalement sur la Loi sur l’administration du pétrole, ce qui est étrange puisque l’Office a décidé que cette loi ne s’applique pas à l’établissement des taux ou des droits justes et raisonnables pour le transport ou la transmission du gaz. Je suis par conséquent d’avis que les motifs du juge suppléant Kerr ne nous aident aucunement à répondre aux questions précises que soulève en l’espèce la demande de TransCanada en vertu des art. 50 et 53 de la Loi sur l’Office national de l’énergie.
L’avocat des appelantes a souligné que la demande faite en vertu des art. 50 et 53 visait également au rejet du prix de vente prévu au contrat pour les 17 millions de Mp3 de gaz et à son remplacement par le barème de taux CD de la zone de la Saskatchewan proposé dans la demande. La question importante en l’espèce est de savoir si, en exerçant son pouvoir de prescrire les droits de transport, l’Office a modifié le prix prévu au contrat pour la vente d’une quantité fixée de gaz et, le cas échéant, si la loi l’autorisait à le faire.
La demande de TransCanada a été faite en vertu de la Partie IV de la Loi sur l’Office national de l’énergie intitulée «Mouvement, droits et tarifs». On ne conteste pas la compétence et le pouvoir de l’Office d’établir le droit de transmission ou de transport du gaz à recevoir. On allègue
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en l’espèce que l’Office a excédé sa compétence en modifiant le prix prévu au contrat de 23.5 cents par Mp3 et en y substituant ce qu’on appelle le prix imputé à la frontière de 1’Alberta, soit 105.228 cents par million de BTU. C’était le prix établi en vertu de l’Ordonnance sur le prix canadien du gaz naturel de l’Alberta, DORS/76-60 du 31 décembre 1975 laquelle, après modification, a établi le prix 105.228 cents par million de BTU, pour la période commençant le 1er janvier 1977, pour la transmission du gaz de l’Alberta à l’extérieur de la province. C’est ce prix qui a été fixé à TransCanada comme représentant ce que lui coûte le gaz à la frontière de l’Alberta. En l’espèce, elle a demandé ce prix aux appelantes (qui l’ont payé sous réserve afin d’obtenir le gaz) nonobstant le prix de 23.5 cents par Mp3 au contrat et en dépit du fait que le volume de gaz à livrer aux appelantes a été fixé ou que sa vente a été conclue avant que soit établi le prix imputé à la frontière de l’Alberta déjà mentionné.
Dans les motifs de sa décision, l’Office a déclaré qu’à son avis, «la nature du conflit entre la TransCanada et la SPC porte sur le prix auquel le gaz sera vendu à la SPC conformément à l’article XVII du contrat»: dossier d’appel, vol. 2, à la p. 358. Cette opinion ressort de sa mention antérieure de l’art. 61 de la Loi sur l’Office national de l’énergie dans laquelle elle dit que c’est la disposition applicable lorsqu’une compagnie, telle TransCanada, transmet par son pipe-line du gaz dont elle est propriétaire. Dans un tel cas, l’art. 61 prévoit que
…la différence entre ce qu’il en coûte à la compagnie pour le gaz au point où celui-ci pénètre dans son pipeline et le montant pour lequel la compagnie vend le gaz, est réputée, aux fins de la présente Partie, un droit imposé par la compagnie, à l’acheteur, pour la transmission de ce gaz.
L’Office avait déjà indiqué en outre que le gaz que devait vendre TransCanada par son pipe-line à partir d’Empress (Alberta), devait parcourir 85 milles jusqu’au point de livraison à Success (Saskatchewan). Il a poursuivi en appliquant comme suit l’art. 61:
Selon cet article, compte tenu du prix de 23.25 cents par Mpc qui est stipulé dans le contrat et du coût assumé par la TransCanada pour le gaz à la frontière de l’Al-
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berta, soit 105.228 cents par million de BTU (ou par millier de pieds cubes pour un pouvoir calorifique de 1000 B.T.U.), le droit de transport réputé conformément à l’article 61 est égal à un droit négatif de 81.98 cents par Mpc.
Les articles 52 et 55 de la Loi sur l’Office national de l’énergie stipulent que:
«52. Tous les droits doivent être justes et raisonnables, et ils doivent toujours, dans des circonstances et conditions fondamentalement semblables, à l’égard de tout mouvement d’une même nature opéré sur le même parcours, être imposés également à toutes personnes, au même taux.»
«55. Une compagnie ne doit faire, à l’égard d’une personne ou d’une localité, aucune différenciation injuste dans les droits, le service ou les aménagements.»
La Loi ne précise pas ce que sont des droits justes et raisonnables, ni la méthode par laquelle l’Office doit fixer des taux justes et raisonnables. La Loi exige cependant que dans des circonstances et conditions fondamentalement semblables, les taux doivent être imposés également à toutes personnes, au même taux, à l’égard de tout mouvement d’une même nature opéré sur le même parcours, et que la compagnie ne doit faire aucune différenciation injuste dans les droits, le service ou les aménagements à l’égard d’une personne ou d’une localité.
D’après les témoignages présentés, il n’existe rien, mis à part la distance de transport du gaz dans le pipeline, qui différencie le service de transport fourni pour le gaz qui doit être vendu à la SPC, et les services de transport assurés pour toute autre quantité de gaz vendue par la TransCanada dans son réseau de gazoduc. En conséquence, les seules circonstances et conditions qui pourraient être fondamentalement différentes au point de nier la condition réglementaire de l’égalité, doivent, dans ce cas, être des circonstances et conditions relatives au contrat lui-même.
L’Office a conclu ses motifs en disant:
Vu les divers facteurs examinés dans les précédentes parties des présents motifs, l’Office conclut que le droit de transport juste et raisonnable relatif au gaz qui doit être vendu à la SPC au cours de l’année de référence en vertu du contrat est le taux CD de la zone de la Saskatchewan tel qu’établi à l’Annexe A de l’ordonnance TG-1-76, lequel taux est applicable à toutes les quantités de gaz vendues par la TransCanada à la SPC dans la zone de la Saskatchewan.
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La partie pertinente de l’ordonnance TG-1-76 de l’Office se lit comme suit:
IL EST ORDONNÉ QUE
1. La demanderesse exige, en ce qui concerne ses ventes de gaz naturel au Canada, son service de transport et son service-T, les tarifs et les droits prescrits à l’Annexe A de la présente ordonnance.
2. Soient approuvées, et elles le sont par les présentes, les modifications du tarif proposées par la demanderesse relativement à ses modalités générales, à ses barèmes de taux et à ses contrats de transport, le tout étant exposé plus en détail aux tableaux 1 à 7 inclusivement, sous la rubrique «tarif» de ladite demande, et énoncé dans la pièce justificative n° 54 déposée au cours de l’audition de ladite demande.
3. Soient rejetées et elles le sont par la présente, les modifications du tarif proposées par la demanderesse en ce qui concerne ses barèmes de taux et ses contrats de transport, le tout étant énoncé plus en détail dans la pièce justificative n° 55 déposée au cours de l’audition de ladite demande.
ET IL EST EN OUTRE ORDONNÉ QUE:
4. La demanderesse dépose sans délai auprès de l’Office et signifie à toutes les parties à l’audition de cette demande les nouveaux tarifs, taux et droits conformes à la présente ordonnance.
La seule partie pertinente de l’annexe A mentionnée à l’article 1 de l’ordonnance se lit comme suit:
TRANSCANADA PIPELINES LIMITED
TAUX ET DROITS DES VENTES, TRANSPORT ET SERVICE-T AU CANADA
DATE D’ENTRÉE EN VIGUEUR: Le 1er janvier 1977
Détails
Barème de taux
Transport taux de la demande ($/Mpc/Mois)
Transport taux de la marchandise (¢/Mpc)
Prix imputé à la frontière de l’Alberta (¢/MMBtu)
Services de vente Zone de la Saskatchewan
CD
0.711
0.975
105.228
AOI
—
3.313
105.228
SGS
—
6.819
105.228
PS
—
160.000
105.228
TWS
—
35.000
105.228
Les appelantes ne s’opposent pas aux deux prix de transport mentionnés pour la zone CD de la Saskatchewan. C’est le prix imputé à la frontière de l’Alberta qui est la cause première de leur pourvoi. Selon les motifs précités de l’Office, le
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prix imputé à la frontière de l’Alberta établit, en vertu de l’art. 61, un droit de transport négatif en compensation du prix de 23.5 cents par Mp3 prévu au contrat (dans ses motifs, l’Office mentionne 23.25 cents) de façon à laisser un droit négatif de 81.98 cents par Mp3 (selon les chiffres de l’Office). Il ne me paraît pas évident que l’art. 61 prévoit un droit de transport négatif; il envisage plutôt que le coût du gaz au fournisseur du pipe-line sera moindre que le montant que doit payer l’acheteur et il produit ainsi un droit présumé. Le caractère artificiel d’un droit négatif a été souligné par le juge en chef Thurlow dans ses motifs; si le coût du gaz est supérieur au prix d’approvisionnement prévu au contrat, il vaut mieux parler d’un résultat égal à zéro. Je ne dois cependant pas m’en inquiéter en l’espèce puisqu’il est admis que l’Office a établi le prix imputé à la frontière de l’Alberta comme représentant le prix que les appelantes doivent payer pour les quantités de gaz qu’elles ont demandées.
Dans ses motifs circonstanciés, le juge en chef Thurlow a souscrit à la prétention de l’avocat des appelantes que le prix imputé à la frontière de l’Alberta ne constitue pas un taux ou droit pour le transport du gaz; plutôt, pour employer ses mots à la p. 196 «il s’agit de la valeur ou du prix, ou d’une partie du prix, à payer pour le gaz». Après avoir examiné les art. 50 à 54 et l’art. 61 de la Loi concernant l’Office, il a conclu que l’Office n’avait pas le pouvoir d’appliquer le prix imputé à la frontière de l’Alberta aux quantités de gaz demandées. Ses motifs se lisent comme suit [aux pp. 197 à 199]:
A mon avis, ces dispositions portent entièrement sur les taux ou droits que fait payer un transporteur pour le transport du pétrole et du gaz. Ces taux et droits sont imposés pour le transport du gaz et du pétrole sur le marché international et interprovincial et, en application des art. 50 et 53, l’Office est autorisé à les fixer. C’est, à mon avis, ce qui se dégage d’une lecture attentive de l’ensemble de la Loi et, en particulier, de la Partie IV. Rien n’exige que le prix de vente du gaz ou du pétrole soit juste et raisonnable ou le même pour tous. L’Office ne tient de ces dispositions le pouvoir de fixer le prix de vente du pétrole ou du gaz ou d’influer sur celui-ci que dans la mesure où il peut forcer le transporteur à exiger les droits de transport prévus par l’Office. Par contre, le fait que les parties aient convenu, dans le contrat, de la
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vente de gaz à un prix à payer au point de livraison sans y mentionner que partie du prix représentait un droit de transport, ne peut priver l’Office du pouvoir incontestable qu’il tient de l’article 53 de rejeter le tarif des droits de transport contenu dans le contrat, d’exiger que le transporteur y substitue un tarif qu’il juge satisfaisant et de fixer, en remplacement de celui qui a été rejeté, un tarif des droits pour le transport du gaz qui fait l’objet du contrat.
En l’espèce, le contrat ne stipule nullement qu’une partie du prix de 23.500 par Mp3 constitue un droit pour le transport du gaz, et il ressort du dossier soumis à l’Office que ce qu’il en coûte à TransCanada pour le gaz dépasse de beaucoup le prix de 23.50¢ le Mp3. Il résulte de l’application de l’article 61 que le droit à imposer est égal à zéro. A mon avis, l’Office avait le pouvoir, en vertu de l’article 53, de rejeter le contrat en tant que tarif des droits et de n’en pas tenir compte dès lors qu’il estimait que ce tarif était contraire aux dispositions de la Loi qui exige que les droits soient justes et raisonnables et qu’ils soient toujours, dans des circonstances et conditions fondamentalement semblables, à l’égard de tout le mouvement opéré sur le même parcours, imposés également à toutes personnes, au même taux.
L’Office avait aussi compétence pour fixer les droits appropriés pour le transport du gaz visé dans le contrat et exiger que le transporteur soumette un tarif qu’il juge satisfaisant.
Toutefois, à mon avis, le pouvoir de l’Office relativement au contrat et à l’application de l’article 61 ont pris fin avec le rejet du contrat en tant que tarif. Le contrat avait été déposé en application du paragraphe 51(2). Les copies du contrat ainsi fournies furent considérées comme un tarif. Comme le contrat ne se voulait pas un tarif et ne fixait pas de droits pour le transport du gaz, l’article 61 s’appliqua. Mais il résulta de cette application que rien ne pouvait être considéré comme un droit. L’Office rejeta donc le contrat en tant que tarif et fixa ce qu’il estimait des droits appropriés. Selon mon interprétation, rien dans la Loi n’autorisait l’Office à modifier davantage le contrat. Du reste, aucune autre disposition de la Loi n’a pour effet de modifier ce dernier. De plus, l’article 61 ne saurait être interprété comme permettant à l’Office d’utiliser les pouvoirs que lui accorde l’article 50 de rendre des ordonnances relatives aux tarifs et aux droits pour exiger que soit imposé pour le gaz vendu par TransCanada, un prix qui serait assez élevé pour recouvrer le coût d’achat du gaz plus les
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droits de transport, de sorte que la différence entre le prix de vente et le prix d’achat du gaz puisse être réputée un droit. Quoi qu’il en soit, le prix imputé à la frontière de l’Alberta n’est pas, selon moi, ce qu’il en coûte à TransCanada PipeLines pour le gaz au point où celui-ci pénètre dans son pipe-line, au sens de l’article 61. Il s’agit plutôt d’un chiffre obtenu en appliquant une formule mathématique conçue pour les fins du Règlement sur les prix du gaz naturel.
Ce que le juge en chef Thurlow a fait ressortir dans la dernière phrase citée, c’est qu’on ne peut invoquer l’art. 61 pour dire que le prix imputé à la frontière de l’Alberta sert de base à l’établissement d’un droit de transport lorsqu’il n’a aucun rapport avec le coût du gaz servant au calcul du droit.
En définitive, le juge en chef Thurlow a estimé convenable de modifier le paragraphe 1 de l’ordonnance de l’Office par l’insertion des mots «de transport» après les mots «les tarifs et les droits» ainsi que des mots «de transport» après le mot «droits» au paragraphe 4 de l’ordonnance de l’Office. Mais ce qui importe encore plus dans les motifs de sa décision, c’est qu’il a nié que le prix imputé à la frontière de l’Alberta ait quelque effet que ce soit; de fait, il l’a retranché de l’annexe A de l’ordonnance de l’Office.
Le juge Pratte a envisagé la question de manière différente et a maintenu l’ordonnance de l’Office tant sur la question des droits de transport que sur le prix. Après avoir cité les art. 51(2), 60 et 61 de la Loi, il a dit ce qui suit [à la p. 206]:
Selon moi, ces dispositions ont été prises dans l’idée que le fonctionnement des pipe-lines de gaz ne pouvait se faire normalement que de deux façons. Tout d’abord, une compagnie de transport de gaz par pipe-line peut agir tout simplement comme transporteur et recevoir à ce titre une rémunération pour le transport des marchandises de ses clients. C’est la méthode de fonctionnement visée aux dispositions de la Partie IV qui s’appliquent à la fois au transport de gaz et de pétrole par pipe-line. Le paragraphe 51(2) et les articles 60 et 61 font mention de la deuxième méthode de fonctionnement, selon laquelle une compagnie de transport de gaz par pipe-line s’occupe de la transmission et de la vente de son propre gaz. Dans ce cas, l’article 61 porte que:
…la différence entre ce qu’il en coûte à la compagnie pour le gaz au point où celui-ci pénètre dans son pipe-line et le montant pour lequel la compagnie vend le gaz, est réputée, aux fins de la présente Partie, un
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droit imposé par la compagnie, à l’acheteur, pour la transmission de ce gaz.
Cet article, qui considère la «différence» comme étant un droit imposé pour la transmission du gaz, a pour conséquence de conférer à l’Office les mêmes pouvoirs relativement à cette différence que ceux dont il est investi relativement aux simples droits de transport. Puisque l’Office peut rejeter un tarif prévoyant des droits déraisonnables et fixer les droits qu’il estime justes et raisonnables, il peut, de la même manière, rejeter un contrat de vente de gaz passé par une compagnie de pipe-line et établir la «différence» qui doit exister entre ce qu’il en coûte à la compagnie pour le gaz et le prix de vente de celui-ci.
Puisque j’interprète ainsi l’article 61, je suis forcé de conclure que, de toute évidence, cet article autorise l’Office à fixer, dans les circonstances dont fait état l’article 61, le prix auquel une compagnie de pipe-line doit vendre du gaz. C’est pour cette raison que je trouve mal fondée la première prétention des appelantes, selon laquelle l’Office aurait outrepassé les pouvoirs que la Loi lui a conférés en rendant l’ordonnance en question.
Avec égards, je dois dire que je ne puis accepter l’interprétation de l’art. 61 que donne le juge Pratte. Si particulière soit-elle, cette disposition est tout de même portée à la Partie IV et assujettie à la limitation du pouvoir de l’Office de fixer les droits de transport. J’adopte l’opinion que j’estime être celle qu’a exprimée le juge Gibson dans Northern and Central Gas Corporation Ltd. c. L’Office national de l’énergie et TransCanada Pipe Lines Ltd.[3], à la p. 167 que le seul pouvoir de l’Office, lorsqu’une demande en vertu de l’art. 50 lui est soumise pour qu’il fixe un prix, est de le faire accessoirement à la fixation de droits de transport, et c’est le cas même en vertu de l’art. 61.
À mon avis, et sous réserve de deux autres remarques, les motifs du juge en chef Thurlow s’imposent et devraient être suivis en l’espèce. Les deux remarques que je veux ajouter portent sur une allégation de l’avocat de l’intimée TransCanada et sur une allégation de l’avocat de l’Office national de l’énergie. L’avocat de l’intimée a insisté sur la Loi sur l’administration du pétrole, même si l’Office n’a pas tenu compte de cette loi dans ses motifs, et il a soutenu que les appelantes devraient accepter le prix imputé à la frontière de
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l’Alberta si elles voulaient obtenir du gaz provenant d’une autre province. C’est bien possible, mais ce n’est pas une raison d’accroître la compétence de l’Office en vertu de la demande que l’intimée a faite en l’espèce. La common law ou l’equity ne s’appliquent pas à l’exercice d’une compétence par un tribunal créé par une loi à moins que leur application ne ressorte des termes de la loi qui lui donne son pouvoir. A mon avis, il n’y a rien en l’espèce qui donne à l’Office le pouvoir général de fixer les prix dans le cadre de l’établissement des droits de transport.
L’avocat de l’Office, au sujet de sa compétence, a fait valoir que le mot «tarif» a un sens plus large que «droit», que le contrat en l’espèce constitue un tarif et que l’Office a des pouvoirs de fixation de prix, reliés à son pouvoir sur les droits. En somme, il a appuyé les motifs du juge Pratte. Je ne suis pas d’accord avec cette prétention. On peut difficilement affirmer que l’établissement du prix qu’on envisage en l’espèce soit accessoire à l’établissement de droits de transport lorsqu’il est indépendant du droit. Il ne s’agit pas de modifier le contrat pour permettre de fixer un droit, ce que l’Office avait le pouvoir de faire si son pouvoir est restreint conformément à l’art. 61; l’ordonnance de l’Office va beaucoup plus loin. Je ne suis pas d’accord non plus avec le sens que l’avocat veut donner au mot «tarif». Si je comprends bien, il prétend que «tarif» comprend l’établissement du prix et, en outre, permet à l’Office de passer outre aux dispositions de la Partie IV et, en particulier, aux restrictions des dispositions pertinentes de cette Partie qui limitent les pouvoirs de l’Office à l’établissement des taux ou des droits de transport. L’article 51, à mon avis, nie la portée étendue que l’avocat veut donner au mot «tarif». En soulignant, dans ses motifs, que le mot «tarif» n’est pas défini dans la Loi, le juge en chef Thurlow dit que dans le contexte dans lequel il est employé dans la Partie IV de la Loi, il signifie simplement une énumération de droits ou de taux.
Je dois ajouter que l’ordonnance de l’Office en l’espèce, lorsqu’elle fait mention des pièces 54 et 55, semble confirmer l’opinion que «tarifs», dans le contexte de l’art. 50 de la Loi sur l’Office national de l’énergie, envisage une énumération de droits de
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transport. C’est ce que ces pièces indiquent clairement lorsqu’elles mentionnent les frais de la demande et de la marchandise, termes qu’emploie l’annexe A de l’ordonnance de l’Office.
Les mots «au mouvement, aux droits ou tarifs», à l’art. 50 sont des termes consacrés des lois sur les chemins de fer. Là également, il ne semble pas y avoir de définition de «tarifs». L’ouvrage de Coyne The Railway Law of Canada (1947), lorsqu’il mentionne l’art. 323 de la Loi sur les chemins de fer tel qu’il se lisait alors, cite la prescription d’un «tarif des taxes» et ajoute, sous forme de commentaire, à la p. 431, que [TRADUCTION] «la Loi ne donne pas la définition de ‘tarif’. On l’a parfois défini comme «un barème des taux assorti de règles et de règlements».» La Loi sur les chemins de fer actuelle, S.R.C. 1970, chap. R-2, parle également des «tarifs de taxes» aux art. 268 et 270. Dans le contexte de l’art. 50 de la Loi sur l’Office national de l’énergie, il doit bien sûr y avoir une restriction des droits de transport.
Il découle de ce qui précède que l’Office a outrepassé ses pouvoirs en prétendant substituer le prix imputé à la frontière de l’Alberta au prix que les parties ont fixé au contrat. L’Office avait le droit d’apporter une modification aux fins d’établir des frais de transport, mais non d’établir un nouveau prix de vente du gaz en tant que marchandise. Je suis par conséquent d’avis d’accueillir le pourvoi pour ce motif, et il n’est donc plus nécessaire d’examiner les questions constitutionnelles qui se posent uniquement si l’Office a agi en l’espèce dans les limites des pouvoirs que la Loi lui accorde.
Les appelantes ont droit aux dépens dans toutes les cours. Il n’y aura pas de dépens contre l’Office.
Pourvoi accueilli avec dépens. Il n’y a pas de dépens contre l’Office.
Procureurs des appelantes: Gowling & Henderson, Ottawa.
Procureurs de l’intimée TransCanada Pipelines Ltd.: McCarthy & McCarthy, Toronto.
Procureur de l’intimé l’Office national de l’énergie: Philip G. Griffin, Ottawa.
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Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada: R. Tassé, Ottawa.
Procureurs de l’intervenant le procureur général du Québec: Jean-K. Samson et Odette Laverdière, Québec.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique: Howard R. Eddy, Victoria.
Procureurs de l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan: Gowling & Henderson, Ottawa.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Alberta: R.W. Painsley, Edmonton.
Procureur de l’intervenant le procureur général de Terre-Neuve: Ronald G. Penney, St-Jean.
[1] [1981] C.F. 192.
[2] [1979] 1 R.C.S. 297.
[3] [1971] C.F. 149.
