Cour suprême du Canada
Ville de Montréal c. Civic Parking Center Ltd. et autres, [1981] 2 R.C.S. 541
Date: 1981-12-17
Ville de Montréal Appelante;
et
Civic Parking Center Ltd., Town Parking Ltd., Globe Parking Canada Limited, Institutional Parking Services Limited, Safeway Parking Ltd., E-Z Parking Ltd., Metropolitain Parking Ltd., L. & M. Parking Ltd., M. & S. Parking Inc., Easter Allright Parking Inc. et CanPark Services Limited Intimées.
1981: 21, 22 octobre; 1981: 17 décembre.
Présents: Les juges Dickson, Beetz, Estey, McIntyre et Chouinard.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DU QUÉBEC
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec qui a confirmé un jugement de la Cour supérieure[1]. Pourvoi rejeté.
Jean Rochette et Neuville Lacroix, pour l’appelante.
J. Vincent O’Donnell, c.r., et Yves Mayrand, pour les intimées.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE CHOUINARD — La ville de Montréal se pourvoit contre l’arrêt de la Cour d’appel du 7 janvier 1980 confirmant, mais pour des motifs différents, le jugement de la Cour supérieure1 du 6 janvier 1976 qui a annulé le Règlement 4876.
Ce règlement avait pour objet de porter de $0.01 à $0.12 le pied carré à compter du 1er mai 1975, la taxe spéciale annuelle sur les parcs de stationnement.
Le Règlement 4876 se lit comme suit:
A la séance du conseil de la ville de Montréal, tenue le 30 avril 1975,
le conseil décrète:
ARTICLE 1. — La section 63-1 du règlement 2820, ajoutée par le règlement 2939, modifiée par l’article 19 du règlement 3117 et remplacée par l’article 4 du règlement 3226 est de nouveau remplacée par la suivante:
«SECTION 63-1
Parc de stationnement pour véhicules automobiles sur terrain privé, d’une superficie d’au moins 800 pieds carrés, où les espaces sont loués au public.
Approbation: permis et inspections, circulation.
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Honoraires: $0.12 le pied carré, minimum $100.00 pour chaque terrain de stationnement.»
ARTICLE 2. — Le présent règlement entre en vigueur le 1er mai 1975.
Les intimées, par requête en annulation, ont invoqué quatre moyens qui peuvent se résumer comme suit:
a) en stipulant qu’il entre en vigueur le 1er mai 1975 mais en ayant été publié subséquemment les 5 et 6 mai, le Règlement 4876 a un effet rétroactif et, en conséquence, est illégal;
b) le Règlement est illégal en ce qu’il distingue entre les parcs de stationnement ayant une superficie de 800 pieds carrés ou plus, sur lesquels une taxe est imposée, et les parcs de stationnement ayant une superficie de moins de 800 pieds carrés, sur lesquels aucune taxe n’est imposée, distinction non autorisée par la Charte de la Ville;
c) le Règlement est illégal en ce qu’il impose une taxe dont le montant doit se calculer en se basant sur le nombre de pieds carrés de superficie du parc de stationnement, ladite base de calcul n’étant pas autorisée par la Charte de la Ville;
d) la Ville a agi de mauvaise foi en adoptant le Règlement 4876 en ce qu’elle a utilisé son pouvoir de réglementation pour faire concurrence avec les requérantes sur le plan commercial et, en conséquence, ledit Règlement est illégal.
C’est en s’appuyant sur le premier moyen que le juge de la Cour supérieure a annulé le Règlement 4876. Ce règlement dont l’entrée en vigueur est fixée au 1er mai 1975 a été adopté le 30 avril et promulgué par avis publié les 5 et 6 mai. Voici le passage pertinent des motifs du jugement de la Cour supérieure par lequel le Règlement est annulé:
Tout au plus le règlement 2820, tel que modifié par le règlement 4876, aurait-il pu s’appliquer à l’exercice financier à venir (Gagnon c. Cité de Chicoutimi, [1974] C.S. 187). Ceci ne sera toutefois pas possible pour une raison majeure.
La Charte de la cité de Montréal, à l’article 451 cité plus haut, décrète que tout règlement adopté en vertu de la Charte n’est valide et obligatoire et entre en vigueur
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qu’à certaines conditions, dont la promulgation. Or, le règlement 4876, adopté par le Conseil le 30 avril 1975, stipule à son article 2:
Article 2 — Le présent règlement entre en vigueur le 1er mai 1975.
La Ville, de par sa Charte, n’avait pas le droit de stipuler d’autre forme d’entrée en vigueur du règlement 4876 que celle prévue par l’article 451 de la Charte. La Ville a ainsi substitué au mode d’entrée en vigueur prévu par la Loi une formule qui, dans les circonstances et le manque de temps à sa disposition, la dispensait d’au moins une formalité essentielle, la promulgation. La Ville de Montréal s’est ainsi arrogé un droit qu’elle n’avait pas et a excédé sa juridiction. Son règlement 4876, adopté le 30 avril 1975, est donc ultra vires.
La Cour d’appel pour sa part ne s’est pas prononcée sur ce moyen. Elle a retenu le troisième qui met en cause le pouvoir même de taxer de la Ville, pour déclarer nul le Règlement 4876 et elle n’a considéré aucun des trois autres moyens.
De même si, comme je le crois, l’arrêt de la Cour d’appel est bien fondé il n’y aura pas lieu pour cette Cour de s’arrêter sur les autres moyens soulevés.
Devant la Cour d’appel l’appelante a plaidé que le Règlement 2820, modifié par le Règlement 4876, était autorisé à la fois par le par. 34 de l’art. 521 et par le par. w) de l’art. 803 de la Charte.
Le paragraphe 34 de l’art. 521 dont il faut aussi reproduire le préambule, se lit comme suit:
521. Sans préjudice des articles 516, 517, 518, et 519 et sous réserve des dispositions des articles 539 à 543, le conseil peut, par règlement:
…
34. Prohiber ou réglementer les parcs de stationnement pour véhicules automobiles sur les terrains privés et obliger toutes personnes qui les exploitent à obtenir à cette fin un permis annuel moyennant paiement de la somme qu’il fixe; définir ce qui constitue un parc de stationnement pour les fins du présent paragraphe.
Devant cette Cour, l’appelante n’a pas repris son argumentation fondée sur l’art. 521, mais s’en est tenue à l’art. 803. En cela l’appelante a eu raison car à mon avis l’art. 521 vise un tout autre objet, soit la réglementation normative des parcs de sta-
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tionnement. Quoi qu’il en soit il n’est pas nécessaire d’en décider car l’appelante n’invoque plus cet article.
L’article 521 se trouve à la Section 2, Chapitre II, Titre IX de la Charte intitulé «Pouvoirs de réglementation». Ce Titre IX a pour objet les pouvoirs généraux et les pouvoirs spécifiques de réglementation de la Ville.
C’est au Titre XI intitulé «Régime fiscal» que se trouvent les pouvoirs de taxer de la Ville.
Ce titre comprend trois chapitres: Chapitre I, «Impôt foncier et autres»; Chapitre II, «Perception des impôts»; Chapitre III, «Certaines taxes spéciales». Le Chapitre I qui nous intéresse plus particulièrement comprend six sections: Section 1, «Taxes foncières»; Section 2, «Taxes d’affaires et droits annuels»; Section 3, «Taxes spéciales sur commerce et occupations»; Section 4, «Taxe de services»; Section 5, «Redevances pour frais d’inspection»; Section 6, «Dispositions spéciales ayant trait aux taxes».
C’est à la Section 3 du Chapitre I du Titre XI que se trouve l’art. 803 invoqué devant nous comme source du Règlement 2820 et partant, du Règlement attaqué 4876. Au soutien de son argumentation, l’appelante a aussi fait référence à certains autres articles de la Charte dont il sera question plus loin, notamment l’art. 805 et les art. 516, 517 et 518. Mais j’aborderai d’abord l’art. 803.
L’ARTICLE 803 DE LA CHARTE
A l’époque, le préambule de l’art. 803 et le par. w) se lisaient:
803. Sous réserve de l’article 804, le conseil peut, en outre, imposer par le vote des deux tiers des membres présents, à certaines personnes et sur certains établissements, occupations et moyens de profit et d’existence, en sus de la taxe d’affaires prévue par les articles 794 et 795, des taxes spéciales, pour une année ou pour des périodes plus courtes, aux montants qu’il détermine, le tout tel que ci-après énoncé:
w) L’exploitation de terrains privés comme parcs publics pour le stationnement des véhicules automobiles.
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Le Règlement 2820 est intitulé:
Règlement concernant les permis et taxes spéciales ou personnelles sur les commerces, occupations et activités.
Quelques remarques préliminaires s’imposent. S’il est question au Règlement 2820 de permis aussi bien que de taxes spéciales c’est que l’art. 814 de la Charte autorise la Ville à percevoir «sous forme de permis ou de licence» les taxes spéciales prévues par l’art. 803 de la Charte, ainsi que par les autres articles de la même Section 3: «Taxes spéciales sur commerce et occupations», de même que par la Section 4 (art. 808): «Taxe de services». En l’occurrence la Ville a choisi de percevoir cette taxe spéciale sous forme de permis.
L’article 814 se lit comme suit:
814. La cité peut, à la discrétion du conseil, aux conditions et avec les restrictions qu’il détermine, imposer et percevoir, sous forme de permis ou de licence les taxes spéciales prévues par les articles 801, 802, 803, 805, 807 et 808; ces taxes sont exigibles annuellement le premier mai.
Le conseil peut toutefois autoriser le directeur des finances à émettre, à compter du premier novembre, des permis ou licences moyennant le paiement de la moitié du coût annuel.
L’alinéa précédent ne s’applique pas aux licences ou permis pour cirques, exhibitions, parades, magasins temporaires, ni aux courtiers.
Par conséquent, même si l’honoraire de $0.12 le pied carré imposé par le Règlement est imposé et perçu sous forme de permis, comme l’autorise l’art. 814 précité, il n’en constitue pas moins une taxe spéciale suivant l’art. 803.
Revenant à l’art. 803, l’appelante souligne que:
La décision de la Cour d’appel est à l’effet que les taxes spéciales prévues à l’article 803 de la charte doivent être imposées par le Conseil au moyen d’un montant fixe, à moins qu’un autre mode ne soit prévu.
C’est là, soumet-elle en premier lieu, restreindre le sens ordinaire des mots de l’art. 803 lui‑même qui autorise le Conseil à imposer ces taxes «aux montants qu’il détermine».
À l’appui de cette proposition l’appelante a référé la Cour à plusieurs définitions du mot «montant». Les intimées en ont fait autant à l’appui de la proposition contraire. Je ne crois pas que la
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solution se trouve de ce côté, car comme l’a fait observer le procureur des intimées, nous ne sommes pas en présence de mots isolés, mais de mots placés dans le contexte de l’art. 803 et des autres dispositions de la Charte de la Ville de Montréal.
D’autre part la généralité même de l’expression «aux montants qu’il détermine» permet, selon l’appelante, que les montants puissent être fixes ou être le résultat d’une opération mathématique uniforme pour tous les contribuables visés dans chaque catégorie. «En d’autres termes, le Conseil peut décréter un montant fixe ou établir le barème uniforme qui détermine le montant de la taxe spéciale.»
L’appelante cite à l’appui l’arrêt de cette Cour dans Procureur général du Canada c. Compagnie de Publication La Presse, Limitée[2] où fut déclaré valide le tarif des droits de licence de station commerciale privée de radiodiffusion établi par le gouverneur général en conseil en vertu de l’art. 3(1) de la Loi sur la radio, S.R.C. 1952, chap. 233 (devenu l’art. 6(1), S.R.C. 1970, chap. R-1) qui se lisait comme suit:
3. (1) Le gouverneur en conseil peut
a) prescrire le tarif des droits à payer pour les licences et pour l’examen relatif aux certificats de capacité détenus et émis en vertu de la présente loi;
Le tarif attaqué fixait les droits à un pourcentage des recettes brutes, en remplacement du tarif antérieur qui prévoyait des droits fixes par catégorie, les catégories étant définies en fonction des recettes brutes.
L’appelante, tout en reconnaissant la différence de formulation, fait un parallèle entre l’expression «aux montants qu’il détermine» de l’art. 803 de la Charte et l’expression «peut prescrire le tarif des droits à payer» de l’art. 3(1) de la Loi sur la radio, pour conclure que comme la deuxième, la première expression ne limite aucunement le mode suivant lequel le montant de la taxe spéciale peut être déterminé par le Conseil. Cette conclusion est erronée et je suis d’avis que l’arrêt de cette Cour dans La Presse ne peut recevoir ici aucune application.
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De cet arrêt l’appelante cite notamment le passage suivant de l’opinion du juge Abbott au nom de la majorité, à la p. 75:
[TRADUCTION] Le tarif établi en vertu du décret C.P. 1960-1488 a aboli le droit maximum qui existait auparavant et a prévu des droits de licence calculés en fonction des recettes brutes des titulaires de licence. A mon avis, cela n’a aucunement modifié le caractère du prélèvement. Quant au caractère prétendu discriminatoire du règlement, je ne suis pas convaincu qu’il soit en fait discriminatoire. De toute façon, l’art. 3 de la Loi ne restreint nullement les pouvoirs du gouverneur en conseil de prescrire des droits de licence. Le fait que ces droits puissent être discriminatoires n’est pas, à mon avis, un moyen suffisant pour contester la validité du décret.
Le procureur de l’appelante a souligné de façon plus particulière deux extraits de ce passage.
Le premier extrait est celui-ci: «A mon avis, cela n’a aucunement modifié le caractère du prélèvement.»
Comme nous le verrons, cet extrait n’est pas du tout pertinent en l’espèce.
Il faut mentionner que dans l’affaire de La Presse, précitée, trois moyens étaient soulevés. Ils sont relatés à la p. 631 du jugement de la Cour de l’Echiquier[3] comme suit:
1° — Le nouvel article 5 du Règlement général sur la radio ne prescrit pas des droits de licence, mais, en fait et en droit, impose une taxe, sans autorité du Parlement;
2° — Si le genre de prélèvement décrété par ce nouvel article était de la juridiction du gouverneur en conseil, ledit article 5, tel qu’édicté par l’arrêté en conseil 1960-1488, est nul, illégal et ultra vires parce qu’établissant des distinctions injustes (discriminatoires) entre votre requérante et les autres stations commerciales privées de radiodiffusion, comme, aussi, entre le groupe des stations commerciales privées de radiodiffusion, La Société Radio-Canada et toutes les autres catégories d’exploitants de stations de radiodiffusion;
3° — De toute façon, le nouvel article 5 du Règlement, tel qu’ainsi édicté par l’ordre en conseil 1960-1488, est nul, illégal et ultra vires, parce qu’affectant les droits de votre requérante et des autres personnes qui s’y trouvent sujettes, d’une façon rétroactive et non autorisée par la loi habilitante.
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A la lecture de l’opinion du juge Abbott, il est manifeste que c’est au premier de ces trois moyens que s’adressait la première partie du passage précité. Il s’agissait donc de déterminer si le tarif attaqué imposait des droits de licence ou une taxe et c’est sous ce rapport que le juge Abbott conclut que le fait de calculer les droits en fonction des recettes brutes n’a pas pour effet d’en faire une taxe et c’est en ce sens qu’il écrit: «A mon avis, cela n’a aucunement modifié le caractère du prélèvement.»
En l’espèce, cette question ne se pose d’aucune façon. En vertu de l’art. 803 c’est précisément des taxes spéciales que la Ville peut imposer et en vertu de l’art. 814 elle peut percevoir ces taxes spéciales sous forme de permis.
Le second extrait souligné par le procureur de l’appelante est le suivant. «De toute façon, l’art. 3 de la loi ne restreint nullement les pouvoirs du gouverneur en conseil de prescrire des droits de licence.» Il suffit de relire le passage précité de l’opinion du juge Abbott pour constater que cet extrait se rapporte au deuxième moyen relatif à la discrimination et n’a aucune portée sur la question en litige en l’espèce, à savoir si à défaut d’autorisation spécifique, le Conseil de la ville de Montréal peut imposer l’exploitation des parcs de stationnement en fonction de leur superficie plutôt qu’au moyen d’un montant forfaitaire.
Une étude de l’art. 803 et des dispositions qui l’ont précédé fournit par ailleurs une explication simple de la présence de cette expression «aux montants qu’il détermine» dans le préambule de l’article et du sens qui doit lui être donné. C’est à l’occasion de la refonte de la Charte en 1960, 1959-60 (Qué.), chap. 102, que cette expression a été introduite, mais du même coup on retranchait dans chacun des paragraphes le montant maximum de la taxe qui y était indiqué. Qu’il suffise, à titre d’illustration, de citer le par. a) de l’art. 803:
a) Les propriétaires de chevaux et de voitures, pour chaque cheval et chaque voiture, sauf ceux qui, comme charretiers ou cochers de place, paient la taxe mentionnée au paragraphe 2° de l’article 801;
Le paragraphe a) était antérieurement le par. (d) de l’art. 364 qui s’y trouvait au moins depuis la
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refonte de 1899, 1899 (Qué.), chap. 58. Le préambule de l’art. 364 et le par. (d) se lisaient comme suit:
364. Le conseil peut aussi, en sus des taxes ci-dessus, imposer et prélever, par un vote de la majorité de tous ses membres, les taxes spéciales suivantes, savoir:
…
(d) Sur les propriétaires de chevaux et de voitures, pour chaque cheval, une taxe spéciale n’excédant pas $10, et pour chaque voiture, une taxe spéciale n’excédant pas $15.00; sauf les propriétaires de chevaux et voitures qui auront payé une licence en vertu du paragraphe précédent;
Des montants se trouvaient ainsi indiqués dans chacun des paragraphes jusqu’à ce qu’ils soient retranchés et que, pour y suppléer, soit introduite dans le préambule l’expression: «aux montants qu’il déterminé».
C’est au même moment par contre que fut ajoutée dans le préambule de l’art. 803, l’expression: «le tout tel que ci-après énoncé» que les intimées invoquent pour dire que la Ville n’a que les pouvoirs expressément mentionnés dans les divers paragraphes et qu’à défaut de disposition dans le par. w) prévoyant des modalités quant au mode d’imposition des parcs de stationnement, seul un montant forfaitaire peut être imposé.
Mais, oppose l’appelante, les modalités et les particularités que l’on retrouve dans un grand nombre des paragraphes de l’art. 803, ont pour effet de limiter le pouvoir spécifique et non de l’élargir si bien que le par. w) n’étant assorti d’aucune telle restriction la Ville a le pouvoir de déterminer elle-même les modalités ou le mode de calcul et de définir la taxe au pied carré comme en l’espèce.
Avec égards, je ne puis souscrire à cette interprétation. L’analyse des divers paragraphes conduit à mon avis à l’interprétation contraire.
Pour illustrer ceci, je cite le par. p):
p) Toute pompe à essence en usage, installée sur la propriété publique ou privée: une taxe qui peut varier selon qu’elle est installée dans un bâtiment ou en plein air, ou que la livraison de l’essence se fait dans la rue ou sur un terrain privé;
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Cette disposition a été introduite la première fois en 1921 (1921 (Qué.), chap. 111, art. 2) comme par. qq. de l’art. 364 en ces termes:
qq. une taxe spéciale n’excédant pas vingt-cinq piastres pour le privilège de poser des pompes à gazoline sur le bord des trottoirs ou sur la propriété publique généralement;
Ce paragraphe fut remplacé une première fois en 1940 par l’art. 49 de 1940 (Qué.), chap. 75, dans les termes suivants:
49. La cité peut imposer et prélever une taxe annuelle pour toute pompe servant à la vente d’essence; le taux de cette taxe peut être différent selon que la pompe est installée dans un bâtiment ou en plein air, que la livraison de l’essence se fait dans la rue ou sur un terrain particulier.
L’on y prévoit que le taux de la taxe peut varier selon l’endroit où la pompe est installée. Il est évident que c’est là un élargissement du pouvoir de taxer les pompes. On voit cependant que seules les pompes «servant à la vente d’essence» peuvent être taxées. Cela sera modifié en 1942 par l’art. 18 de 1942 (Qué.), chap. 72. L’article 49 devint alors:
49. La Cité peut imposer et prélever une taxe annuelle sur toute pompe à essence en usage. Le taux de cette taxe peut être différent selon que la pompe est installée dans un bâtiment ou en plein air, que la livraison de l’essence se fait dans la rue ou sur un terrain particulier.
Ce ne sont plus seulement les pompes servant à la vente d’essence qui sont taxables, mais toutes les pompes en usage.
La refonte de 1960 apporta une précision additionnelle pour viser toute pompe à essence en usage, «installée sur la propriété publique ou privée».
On voit donc que les précisions apportées ont chaque fois eu pour objet d’élargir le champ de la taxe. Il en va de même, à mon avis, de toutes les précisions et modalités que l’on retrouve dans plusieurs paragraphes de l’art. 803.
Ainsi, le pouvoir conféré par le par. a) précité d’imposer une taxe spéciale sur les propriétaires de chevaux et de voitures «pour chaque cheval et chaque voiture» est plus étendu que ne le serait le simple pouvoir d’imposer une taxe sur les propriétaires de chevaux et de voitures.
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Cette interprétation est conforme à l’interprétation donnée par cette Cour au sujet d’un autre pouvoir dans Longueuil Navigation Co. c. City of Montreal[4]. Dans cette affaire la ville qui avait le pouvoir d’imposer une taxe annuelle sur les «traversiers ou bateaux à vapeur traversiers» (en anglais «ferrymen and steamboat ferries»), avait adopté un règlement imposant une taxe de $200 sur chaque bateau exploité par l’appelante, règlement qui fut déclaré ultra vires par cette Cour. Il fut jugé que la disposition habilitante permettait seulement une taxe sur chaque exploitant de bateaux et non pas une taxe sur chaque bateau.
Pour montrer que les modalités ou précisions apportées ont pour effet d’élargir et non de restreindre le pouvoir conféré, je peux citer aussi le par. f) de l’art. 803 qui permet une taxe sur les cirques et ménageries qui donnent des représentations ou spectacles ambulants «pour chaque jour qu’ils sont exploités». De même le par. i) qui permet d’imposer aux personnes qui font le commerce d’huile de pétrole «une taxe sur chaque voiture employée à ces fins, variable suivant que ces voitures sont tirées par un ou plusieurs chevaux»; le par. j) qui pour les salles de spectacles cinématographiques permet «une taxe sur chaque siège individuel»; le par. e) qui prévoit pour tout magasin ouvert ou local utilisé temporairement en vue d’y vendre ou offrir en vente en détail, sur échantillons ou autrement, des articles ou marchandises: «une taxe déterminée pour une période maximum de 30 jours et une taxe supplémentaire pour chaque jour additionnel»; les par. k) et r) qui autorisent une taxe pour chaque jour que durent les activités qui sont visées par ces paragraphes; les par. g), h) et t) qui autorisent une taxe correspondant à un pourcentage du capital payé de la compagnie ou de la corporation dans le premier cas, de la valeur annuelle locative des lieux occupés dans le second et des primes perçues dans le troisième; le par. o) qui sur toute enseigne lumineuse ou électrique autorise «une taxe basée sur la surface de l’enseigne». Et ainsi de suite.
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Par contre, le par. q) mentionne simplement «toute exhibition de boxe» et le par. v) «tout certificat de plombier émis suivant les règlements».
Une semblable analyse pourrait être faite quant à la taxe spéciale autorisée sur quelque 48 autres catégories de personnes, d’établissements, d’occupations et de moyens de profit ou d’existence par l’art. 801 contenu dans la même Section 3 du Chapitre 1 du Titre XI, auquel l’art. 802 apporte plusieurs précisions, modalités ou tempéraments.
J’en conclus que lorsqu’il a voulu autoriser la Ville à assortir une taxe spéciale prévue à l’art. 803 de modalités ou à la rendre variable, le législateur l’a exprimé de façon expresse, ce qu’il n’a pas fait au par. w). Il s’ensuit que la Ville n’avait pas, en vertu de ce seul paragraphe, le pouvoir d’imposer une taxe sur l’exploitation de terrains privés comme parcs publics pour le stationnement des véhicules automobiles à raison de $0.12 du pied carré.
L’ARTICLE 805 DE LA CHARTE
L’appelante invoque par ailleurs l’art. 805 de sa Charte qui se lit comme suit:
805. La ville peut, en sus de la taxe d’affaires visée aux articles 794 et 795, imposer et percevoir certains droits annuels ou taxes spéciales sur tous commerces, manufactures, établissements financiers ou commerciaux, occupations, arts, professions, métiers, moyens de profit ou d’existence ou activités exercés ou exploités dans la ville et à l’égard desquels aucune taxe spéciale n’est prévue par les articles 801, 802 ou 803. Le droit annuel ou la taxe spéciale peut varier dans chaque cas ou à l’intérieur d’une catégorie selon des critères ou conditions que détermine le conseil.
Sous ce rapport l’appelante, dans son factum, écrit notamment ce qui suit:
L’interprétation à l’effet qu’en vertu de l’article 803, le Conseil peut imposer les taxes spéciales sur les «établissements, occupations et moyens de profit et d’existence» qui y sont énumérés, suivant la méthode qu’il estime appropriée dans chaque cas, est d’ailleurs confirmée par les dispositions finales de l’article 805 en ce sens que si le législateur a précisé que les taxes spéciales imposées en vertu de cet article sur les «commerces, manufactures, établissements financiers ou commerciaux, occupations, arts, professions, métiers, moyens de profit ou d’existence ou activités exercées ou exploitées dans la
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ville et à l’égard desquels aucune taxe spéciale n’est prévue par les articles 801, 802 et 803» peuvent varier à l’égard d’un même cas «selon des critères ou conditions que détermine le conseil», «a fortiori» les taxes imposées à l’égard des cas expressément énumérés aux articles 801, 802 et 803 peuvent l’être autrement que sous forme d’une somme fixe.
…
Contrairement à l’opinion de la Cour d’appel, la présence de la dernière phrase prévue aux dispositions finales de l’article 805 et son absence à l’article 803 ne doivent pas être interprétées comme n’accordant discrétion au Conseil de décréter une taxe variable que dans les cas résiduaires suivant l’article 805.
Si ces passages signifient que la dernière phrase de l’art. 805 s’appliquerait également aux art. 801, 802 et 803, telle interprétation me paraît nettement erronée.
Il est manifeste que l’art. 805 vise des cas autres que ceux visés aux art. 801, 802 et 803 puisqu’on y lit: «tous commerces … à l’égard desquels aucune taxe spéciale n’est prévue par les art. 801, 802 ou 803».
Par ailleurs, le libellé de la dernière phrase de l’art. 805 qui commence par ces mots: «Le droit annuel ou la taxe spéciale peut varier … », suffit à établir que cette phrase ne saurait s’appliquer à d’autres articles que l’art. 805. C’est le droit annuel ou la taxe spéciale qui peut varier. Or, aux articles 801, 802 et 803, il n’est aucunement question de droit annuel. Il n’y est question que de taxe spéciale. Seul l’art. 805 prévoit des droits annuels ou taxes spéciales. Le droit annuel ou la taxe spéciale qui peut varier suivant l’art. 805 ne peut donc être que le droit annuel ou la taxe spéciale qu’autorise cet art. 805.
D’autre part, écrit encore l’appelante:
… accepter l’interprétation de la Cour d’appel équivaudrait à conférer moins de pouvoir au Conseil lorsqu’il impose une taxe spéciale sur les activités expressément mentionnées à l’article 803 que lorsqu’il décrète des taxes à l’égard des cas résiduaires suivant l’article 805.
Il reste qu’à mon avis il en est ainsi.
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Le pouvoir de varier le droit annuel ou la taxe spéciale dans chaque cas ou à l’intérieur d’une catégorie selon des critères ou conditions que détermine le Conseil, que l’on trouve à l’art. 805 ne s’y trouvait pas à l’origine. C’est en 1971 que cet article a été modifié. Antérieurement, il se lisait comme suit:
805. La cité peut, en sus de la taxe d’affaires visée aux articles 794 et 795, imposer et percevoir certains droits annuels ou taxes spéciales n’excédant pas deux cents dollars sur tous commerces, manufactures, établissements financiers ou commerciaux, occupations, arts, professions, métiers ou moyens de profit ou d’existence exercés ou exploités dans la cité et à l’égard desquels aucune taxe spéciale n’est prévue par les articles 801, 802 ou 803.
Cet article fut remplacé par le texte actuel précité, par l’art. 40, du chap. 96 des Lois du Québec de 1971. L’on y a d’abord supprimé le maximum de deux cents dollars et l’on a ajouté la dernière phrase. L’article 803 est demeuré inchangé.
Je suis donc d’avis que dans l’espèce l’art. 805 n’est d’aucun secours.
LES ARTICLES 516, 517 ET 518 DE LA CHARTE
L’appelante invoque enfin les pouvoirs généraux que lui confèrent les art. 516, 517 et 518 de sa Charte:
516. Le conseil a le pouvoir d’adopter des règlements pour assurer la paix, l’ordre, le bon gouvernement, le bien-être des citoyens et la bonne administration des affaires de la ville, et pour statuer sur toute matière pouvant intéresser ou affecter de quelque manière celle-ci et sa population, pourvu que ces règlements ne soient pas inconciliables avec les lois de la province ou du Canada ou avec quelque disposition particulière de la présente charte.
517. Pour plus ample certitude sur les pouvoirs conférés au conseil par l’article 516, mais sans en restreindre la portée et sous les réserves qu’il contient, sans restreindre non plus l’étendue des pouvoirs que cette charte attribue par ailleurs au conseil, l’autorité et la juridiction de ce dernier s’étendent à toutes les matières suivantes:
a) la perception de deniers par l’imposition de taxes;
…
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518. Aucune énumération ou mention de pouvoirs spécifiques, dans la présente charte ou ses amendements et en particulier dans les chapitres II et III du présent titre, ne doit être interprétée comme restreignant l’autorité ou les pouvoirs généraux conférés à la ville par les articles 516 et 517, ni comme y portant atteinte de quelque manière que ce soit, même quant aux matières auxquelles se rapportent ces pouvoirs spécifiques; mais au contraire, cette autorité et ces pouvoirs généraux conservent toute leur étendue et peuvent être exercés dans leur plénitude, nonobstant tels pouvoirs spécifiques.
Dans son factum, l’appelante fait la genèse de ces articles qui étaient les art. 299 et 300 de la Charte de 1899 auxquels furent ajoutés l’art. 300c par l’art. 9 de 1912 (Qué.), 3 Geo. V, chap. 54 et l’art. 299a par l’art. 27, cédule B de 1921 (Qué.), chap. 112. Lors de la refonte de 1960 mentionnée plus haut, ces articles devinrent les art. 516, 517 et 518 et c’est à l’occasion de cette refonte que fut ajoutée la dernière phrase de l’art. 518 sur laquelle principalement l’appelante fonde son argumentation et qu’il convient de répéter: «mais au contraire, cette autorité et ces pouvoirs généraux conservent toute leur étendue et peuvent être exercés dans leur plénitude, nonobstant tels pouvoirs spécifiques».
Quant à l’étendue de ces pouvoirs généraux et au sens à donner à ces articles, l’appelante s’appuie sur le passage suivant du juge Fauteux, devenu plus tard juge en chef, dans Vic Restaurant Inc. c. City of Montreal[5], à la p. 66, commentant l’art. 300c en vigueur à l’époque:
Les dispositions de cet article, sur lesquelles s’appuie particulièrement le jugement de la Cour d’Appel, dérogent manifestement de la rigueur du principe généralement applicable et auquel Sir Mathias Tellier, alors juge en chef de la province de Québec, référait dans Phaneuf v. Corporation du Village de St-Hugues, dans les termes suivants:
En matière de législation, les corporations municipales n’ont de pouvoirs que ceux qui leur ont été formellement délégués par la Législature; et ces pouvoirs, elles ne peuvent ni les étendre ni les excéder.
Dans aucune des décisions, mentionnées en fin de la deuxième question soumise par cette Cour, appert-il que les municipalités dont les règlements furent attaqués aient reçu un semblable pouvoir de la Législature. C’est là une particularité distinguant fondamentalement le
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pouvoir législatif de la cité de Montréal de celui de ces municipalités. La Législature de Québec ne pouvait en termes plus clairs manifester l’intention d’assurer l’autonomie complète de la cité et de prohiber toute interprétation restrictive du pouvoir législatif conféré.
Dans cette affaire, Vic Restaurant Inc. s’était vu refuser par la Ville les permis requis pour l’exploitation d’un restaurant au motif que le directeur du service de la police avait refusé son approbation. L’article 2(B) du Règlement statuait qu’aucun permis ne pouvait être émis par le directeur des finances à moins qu’il n’obtienne l’approbation écrite de chacun des directeurs des services concernés, dont le directeur du service de la police.
Il fallait, en particulier, déterminer si l’exigence de l’approbation du directeur du Service de la police constituait une délégation de ses pouvoirs par le Conseil au directeur du Service de la police. Le juge Fauteux pour sa part conclut qu’il ne s’agissait pas d’une délégation. «C’est là» écrit-il à la p. 68, «une condition que le conseil de la cité avait, en vertu des pouvoirs à lui donner par la Législature, l’autorité d’imposer pour l’obtention d’un permis.»
Comme l’a fait observer le procureur des intimées, il n’était pas question de pouvoir de taxation, mais d’une toute autre chose.
Il faut bien dire aussi que le juge Fauteux était dissident. La majorité prononça que le Conseil avait excédé sa juridiction et ordonna l’émission du permis sollicité. Le juge Locke, au nom de la majorité, écrit aux pp. 85 et 86:
[TRADUCTION] La Cité de Montréal est une corporation municipale et le conseil, en ce qui a trait à l’octroi ou au refus de permis à des personnes qui exercent des activités commerciales dans certains domaines, a les pouvoirs et uniquement les pouvoirs que lui accorde sa loi constitutive. Cette loi n’autorise pas et ne vise pas à autoriser le conseil à déléguer au directeur du service de la police ou à une autre personne le pouvoir que lui accordent les art. 299 et 300 d’établir les conditions auxquelles des permis peuvent être délivrés.
Revenant à l’art. 518 et tout en tenant compte de la dernière phrase ajoutée lors de la refonte de 1960, il est clair que cet article doit être considéré en regard des art. 516 et 517 auxquels il renvoit.
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Quant au pouvoir «d’adopter des règlements pour assurer la paix, l’ordre, le bon gouvernement, …» conféré par l’art. 516, il faut tenir compte de la condition posée en ces termes: «pourvu que ces règlements ne soient pas inconciliables avec les lois de la province ou du Canada ou avec quelque disposition particulière de la présente charte». Il va de soi que si le Règlement 4876 est inconciliable avec quelque disposition particulière de la Charte, notamment avec le par. w) de l’art. 803 qui, comme je l’ai conclu plus haut, ne donne pas à la Ville le pouvoir d’imposer la taxe de la façon qu’elle l’a fait, l’art. 516 non plus que l’art. 518 ne sauraient y remédier.
Quant à l’article 517, le pouvoir général reconnu à la Ville de percevoir des deniers par l’imposition de taxes ne peut avoir pour effet de conférer à celle-ci un pouvoir général de taxer abstraction faite des nombreux pouvoirs conférés par ailleurs avec une profusion de détails et notamment celui prévu au par. w) de l’art. 803 adopté par l’art. 9 du chap. 91 des Lois du Québec de 1969, quelque 70 ans après les art. 299 et 300 auxquels furent ajoutés plus tard les art. 300c et 299a qu’ont remplacés les art. 516, 517 et 518.
Ces articles ne peuvent servir de fondement au pouvoir que la Ville a prétendu exercer par le Règlement 4876.
Le passage cité du juge Fauteux dans Vic Restaurant Inc. c. City of Montreal réfère à l’arrêt de la Cour d’appel dans l’affaire Phaneuf c. Corporation du Village de St-Hugues[6]. En vertu de l’art. 406 du Code municipal, la municipalité avait adopté un règlement obligeant à tenir muselés ou attachés les chiens d’un poids excédant 35 livres. Le contribuable, outre qu’il fit valoir que seuls ses chiens à lui étaient visés, attaqua le règlement au motif que la défenderesse avait excédé ses pouvoirs en faisant son règlement applicable non pas à tous les chiens, mais seulement aux chiens d’une pesanteur déterminée, distinction non autorisée par la loi, ce à quoi conclut la Cour d’appel. A la page 90
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de l’opinion du juge en chef Tellier se trouve le passage suivant, cité pour partie par le juge Fauteux:
La Législature n’ayant fait ni autorisé de distinction, je ne vois pas de quel droit les corporations pourraient se permettre d’en faire.
En matière de législation, les corporations municipales n’ont de pouvoirs que ceux qui leur ont été formellement délégués par la Législature; et ces pouvoirs, elles ne peuvent ni les étendre ni les excéder.
Dans l’espèce, la défenderesse a étendu et excédé ses pouvoirs, en distinguant, pour les fins de son règlement, entre les chiens pesant 35 livres ou plus et ceux d’un poids moindre.
En matière de taxation municipale la question n’est pas de rechercher ce qui empêche une municipalité d’imposer une taxe donnée, mais ce qui l’autorise à le faire.
Dans leur Précis de droit municipal, Montréal, 1973, MM. Tremblay et Savoie écrivent à la p. 32:
En d’autres termes, une municipalité, étant donné son statut de délégataire, doit respecter la doctrine de l’ultra vires et n’exercer que les pouvoirs expressément conférés ou les pouvoirs implicites qui découlent des pouvoirs exprès.
Ils ajoutent aux pp. 44 et 45:
Enfin, nous devons signaler le principe qui consiste à interpréter littéralement et restrictivement les pouvoirs des municipalités qui peuvent empiéter sur les droits des citoyens, ceux qui visent à limiter le libre exercice de droits, franchises ou privilèges généralement exploités au moyen de licences ou de permis et ceux qui prévoient des mesures d’expropriation et d’imposition.
Dans son ouvrage Droit administratif, 1981, le professeur Patrice Garant, à la p. 316, énonce la règle suivante:
Par règlement il est interdit d’imposer une taxe à moins d’habilitation expresse à cet effet.
Dans The Law of Canadian Municipal Corporations, t. 1, Rogers écrit à la p. 388, § 64.77:
[TRADUCTION] Il est bien établi que les droits reconnus par la common law ne doivent pas être tenus pour abrogés ou modifiés par une loi ou un règlement adopté sous son régime à moins que ce ne soit exprimé en langage clair. Cela équivaut pratiquement à ne pas reconnaître cette intention à la loi. Il incombe aux personnes qui cherchent à établir que le législateur a
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voulu abroger les droits des personnes de prouver que c’est bien l’intention qui ressort en termes exprès ou de façon nettement implicite. Ainsi, une loi qui accorde à des organismes locaux le pouvoir de restreindre ou d’abroger le droit que la common law reconnaît à chacun de s’adonner légitimement à un commerce ou à une occupation licite doit être examinée soigneusement. La même règle s’applique lorsqu’une municipalité a le droit d’imposer une taxe sur les occupations.
Pour accueillir la proposition de l’appelante il faudrait lire dans le par. w) de Fart. 803 des mots qui ne s’y trouvent pas, des mots tels ceux qui se trouvent maintenant dans ce paragraphe depuis qu’il a été remplacé en 1980 et que je cite non comme un motif déterminant du sens à lui donner avant l’amendement, mais pour illustrer ce qu’il faudrait à peu près y importer. Le paragraphe w) a en effet été remplacé par l’art. 41 du chap. 40 des Lois du Québec de 1980, et il se lit maintenant comme suit:
w) L’exploitation de parcs de stationnement: une taxe basée sur la superficie ou imposée selon toute autre modalité que le conseil détermine. Le conseil peut, aux fins du présent paragraphe, définir ce que constitue un terrain de stationnement et fixer des taux de taxe qui peuvent varier suivant des zones où ces terrains sont situés et suivant différentes catégories qu’il détermine.
Pour ces motifs je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens.
Pourvoi rejeté avec dépens.
Procureurs de l’appelante: Péloquin, Badeaux, Allard & Lacroix, Montréal.
Procureurs des intimées: Lavery, O’Brien, Montréal.
[1] [1976] C.S. 63.
[2] [1967] R.C.S. 60.
[3] [1964] R.C. de l’E. 627.
[4] (1888), 15 R.C.S. 566.
[5] [1959] R.C.S. 58.
[6] (1936), 61 B.R. 83.
