Synthèse
Référence neutre : [1981] 2 R.C.S. 267
Date de la décision :
28/05/1981Sens de l'arrêt :
Le pourvoi est rejeté
Analyses
Droit constitutionnel - Fonctions de police et d’application de la loi dans la province tenues par la G.R.C. - Applicabilité de The Police Act de la province à la G.R.C. - The Police Act, 1973, 1973 (Alta.), chap. 44, art. 2, 33, 37 - Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, S.R.C. 1970, chap. R-9, art. 11, 14(1), 17(3), 18, 21, 33 - Acte de l’Amérique du Nord britannique, S.R.C. 1970, Appendice II, art. 91(27), 92(14) - The Municipal Police Disciplinary Regulations, 179/74, art. 1(1), (2).
Les agents de la G.R.C. intimés étaient affectés à Wetaskiwin (Alberta), où ils devaient remplir des fonctions de police conformément à une convention intervenue entre la municipalité et le gouvernement fédéral. Un particulier, qui aurait été victime de harcèlement à l’occasion d’une enquête sur des stupéfiants, a porté plainte auprès du procureur général provincial qui, conformément à The Police Act, 1973, a déféré la plainte au commandant divisionnaire provincial de la Gendarmerie. La plainte ayant été jugée sans fondement, le plaignant a interjeté appel devant le Law Enforcement Appeal Board en vertu du par. 33(4) de la Loi. Des procédures en prohibition ont suivi et les deux cours d’instance inférieure ont conclu que la province ne détient pas le pouvoir de prendre des mesures disciplinaires contre des agents de la G.R.C. La Cour a exa-
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miné la question de savoir si la province peut appliquer à des agents de la G.R.C. qui exercent des fonctions de police dans la province, les dispositions de The Police Act, 1973 qui visent les enquêtes sur la conduite et les procédés dans l’exercice des fonctions.
Arrêt (le juge Dickson est dissident): Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer: Toute distinction que Ton peut faire entre l’enquête par suite d’une plainte et les mesures disciplinaires qui résultent de l’enquête est artificielle et ne saurait s’appuyer sur The Police Act, 1973, particulièrement son art. 33 qui établit un code de discipline applicable aux agents de la G.R.C. chargés de l’application du Code criminel, des lois provinciales ou des règlements municipaux. La province n’a ni le pouvoir de prendre des mesures disciplinaires contre les agents de la G.R.C. ni le droit d’autoriser une enquête relativement à une plainte portée par un citoyen contre les agents qui exercent des fonctions dans la province en vertu d’un contrat. Tous les agents de la G.R.C. sont assujettis au code de discipline de la Gendarmerie quelles que soient leurs fonctions, et ils y demeurent assujettis, comme le précise expressément la clause 2 du contrat en l’espèce, lorsqu’ils fournissent des services municipaux ou provinciaux de police en vertu d’un contrat. Bien que la province ait nécessairement un intérêt à ce que l’entente soit efficace, une partie contractante ne peut s’immiscer dans le mode de fonctionnement adopté par l’autre partie contractante pour assurer les services visés par cette entente.
Le juge Dickson, dissident: Un tribunal nommé par une province peut être investi du pouvoir de réviser la décision du commandant divisionnaire de la G.R.C. relativement à la conduite des membres de la Gendarmerie dans la province. La province a le pouvoir constitutionnel de prendre des mesures disciplinaires contre tous les agents de police chargés de l’administration de la justice dans la province et, en exerçant ce pouvoir, ne s’ingère pas dans «l’administration interne» de la G.R.C. Rien dans la Constitution ne s’oppose à ce que la province mène une enquête sur tout membre de la G.R.C. accusé d’une infraction criminelle et à ce qu’elle intente des poursuites contre lui, et il n’y a aucune raison de refuser ce droit à la province dans le cas d’inconduite moins grave.
L’enquête en l’espèce, portant sur la conduite reprochée à un agent en particulier, et ne touchant que de façon accessoire le fonctionnement de la G.R.C., est sensiblement différente de celle dans l’affaire Keable. Rien dans l’art. 33 de The Police Act, 1973 ne constitue une tentative d’administrer ou de diriger la G.R.C. Ce serait aller à l’encontre de la doctrine du «caractère
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véritable», une règle essentielle d’interprétation constitutionnelle, que d’accorder à des employés fédéraux l’immunité contre les lois provinciales d’application générale. La doctrine de la primauté ne s’applique pas: The Police Act, 1973 porte sur les rapports généraux entre les corps de police dans la province et le grand public et ne contredit expressément ni la Loi sur la G.R.C. ni les dispositions de son règlement d’application relatives à la question des «infractions ressortissant au service». Le fait que les agents enquêtaient sur une violation d’une loi en matière «non criminelle» n’est pas pertinent aux fins constitutionnelles, car ils continuent à faire partie des «services provinciaux de police» au sens de la convention sur les services de police et demeurent donc soumis à la surveillance provinciale.
[Jurisprudence: Procureur général de la province de Québec et Keable c. Procureur général du Canada et autres, [1979] 1 R.C.S. 218]
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta[1], qui a rejeté un appel d’un jugement de la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta. Pourvoi rejeté.
R.W. Paisley, c.r., et William Henkel, c.r., pour les appelants.
M.G. Stevens Guille, pour les intimés.
D.W. Mundell, c.r., pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Henri Brun, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Martin E. Herschorn et Kenneth W. Fiske, pour l’intervenant le procureur général de la Nouvelle-Écosse.
H. Hazen Strange, c.r., pour l’intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick.
Louis F. Lindholm et P. Pearlman, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
N.D. Shende et R.S. Perozzo, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
George Taylor, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
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D.H. Christie, c.r., et S.R. Fainstein, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
Version française du jugement du juge en chef Laskin et des juges Martland, Ritchie, Beetz, Estey, McIntyre, Chouinard et Lamer rendu par
LE JUGE EN CHEF — Ce pourvoi attaque un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta qui confirme un jugement du juge Miller qui a octroyé un bref de prohibition contre le Law Enforcement Appeal Board de l’Alberta (ci-après appelé le «Comité») relativement à des procédures devant ce comité nées d’une plainte portée par un citoyen contre les intimés Putnam et Cramer, membres de la Gendarmerie royale du Canada. Le pourvoi, que cette Cour a autorisé, porte sur la question constitutionnelle suivante:
La province de l’Alberta est-elle constitutionnellement fondée à appliquer The Police Act, 1973 (Alta.), chap. 44, aux membres de la G.R.C. à l’égard d’enquêtes menées sous son régime qui ont pour objet la conduite et l’exécution des fonctions de ceux qui exercent des fonctions de police et d’application de la loi dans la province?
Les parties reconnaissent que la plainte portée contre les agents de la G.R.C. découle du harcèlement de leur part dont le plaignant aurait été victime à l’occasion d’une enquête sur des stupéfiants au cours de laquelle on l’a fouillé pour voir s’il avait sur lui de la drogue. Le procureur général de la province a, conformément au par. 33(1) de The Police Act, 1973 déféré la plainte au commandant divisionnaire en Alberta de la G.R.C. Celui-ci a conclu que la plainte était sans fondement et le plaignant a interjeté appel devant le Comité en vertu du par. 33(4) de la Loi. D’où les procédures en prohibition.
Les agents intimés étaient membres d’un détachement de la G.R.C. affecté à Wetaskiwin (Alberta), en application d’une convention sur les services de police intervenue entre le gouvernement du Canada et la ville de Wetaskiwin. La validité de cette convention datée du 24 mai 1977 n’est pas contestée. Elle prévoit que la G.R.C. doit fournir une unité de neuf agents. La municipalité peut demander le déplacement d’un membre ainsi affecté, mais la décision du Commissaire de la G.R.C. sur une demande de déplacement est sans
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appel. La convention prévoit des [TRADUCTION] «services municipaux de police», expression qu’elle définit comme suit:
[TRADUCTION]
—désigne l’ensemble des ressources et des membres de la Gendarmerie dans la municipalité employés en vertu de la présente convention pour l’application du Code criminel, des lois provinciales et des règlements municipaux, à l’exception des ressources, des membres et du personnel employés principalement:
(i) pour l’application de lois fédérales autres que le Code criminel,
(ii) dans les services nationaux de police,
(iii) pour le maintien de la sécurité nationale,
(iv) pour assurer la sécurité et la protection des biens du gouvernement fédéral,
(v) dans les services fournis à des ministères du gouvernement fédéral ou pour leur compte.
La clause 2 de la convention est ainsi rédigée:
[TRADUCTION] 2. L’administration interne des services municipaux de police, y compris l’administration et l’application des procédures de police professionnelle, demeure sous l’autorité du Canada.
Selon la prétention fondamentale des appelants, The Police Act, 1973, particulièrement son art. 33, fait une distinction entre l’enquête par suite d’une plainte et les mesures disciplinaires qui résultent de l’enquête, et bien que la province n’ait pas le pouvoir de prendre des mesures disciplinaires contre les agents de la G.R.C., elle a le droit d’autoriser une enquête relativement à une plainte portée par un citoyen contre des agents de la G.R.C. qui se trouvent dans la province en vertu d’un contrat. Cette position reçoit l’appui de tous les procureurs généraux provinciaux intervenants, sauf le procureur général de la Colombie‑Britannique pour le compte de qui on a prétendu que la province est habilitée à prévoir dans un texte de loi aussi bien des mesures disciplinaires qu’une simple enquête.
Le procureur général de la Colombie-Britannique a poussé sa prétention encore plus loin, soutenant que les agents de la G.R.C. n’ont aucun droit absolu d’être en Alberta pour appliquer le droit pénal fédéral et que, dans la mesure où ils s’y trouvent en vertu d’une convention conclue avec la province ou avec une municipalité, il leur est tou-
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jours nécessaire comme condition de l’exercice de leurs fonctions d’être assermentés comme agents de la paix conformément à une autorisation de l’Alberta. On n’a pas fait la preuve d’une telle assermentation. L’article 37 de The Police Act, 1973 toutefois, les dispense de prêter le serment habituel exigé de la police locale. De plus, les membres de la G.R.C. peuvent en vertu du par. 7(4) de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, S.R.C. 1970, chap. R-9, être nommés agents de la paix et, aux termes du par. 17(3), ils sont alors agents de la paix dans toute partie du Canada.
La prétention susmentionnée équivaut à une attaque contre la validité de la Loi constitutive de la G.R.C. Elle va à l’encontre de ce qu’a dit cette Cour dans l’arrêt Procureur général de la province de Québec et Keable c. Procureur général du Canada et autres[2] et elle est, à mon avis, tout à fait indéfendable. Cette Cour a décidé dans l’arrêt Keable qu’il est hors de la compétence d’une province d’habiliter une commission d’enquête provinciale chargée d’enquêter sur des actes illégaux ou répréhensibles reprochés à différents corps de police, y compris la G.R.C., à étendre son enquête à l’administration et à la gestion de cette gendarmerie. Le juge Pigeon, en donnant l’avis unanime de la Cour sur cette question, a dit (à la p. 242):
On ne conteste pas que l’établissement et l’administration de cette police dans le cadre du gouvernement du Canada relèvent de l’autorité du Parlement. Il est donc évident qu’aucune autorité provinciale ne peut s’ingérer dans son administration. Le personnel de la Gendarmerie royale ne jouit d’aucune immunité contre le pouvoir des autorités provinciales appropriées de faire enquête et d’instituer des poursuites en cas d’actes criminels commis par l’un d’eux comme par toute autre personne, mais ces autorités provinciales ne peuvent en prendre prétexte pour faire enquête sur l’administration et la gestion de cette police.
Le Comité constitué par The Police Act, 1973 doit être composé d’au plus trois membres dont au moins un doit faire partie de la magistrature et c’est une personne qui fait partie de la magistrature qui est nommée président. Le paragraphe 14(1) confère au Comité (qui, aux termes de l’art. 11, est doté de pouvoirs d’assignation afin d’assu-
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rer la comparution obligatoire de témoins) un pouvoir général de tenir des séances et de mener des investigations, des audiences et des enquêtes partout en Alberta et l’autorise à tenir à huis clos toute audience, investigation ou enquête. Bien que The Police Act, 1973 porte essentiellement sur la police municipale, elle prévoit aussi qu’en vertu d’une convention conclue avec le gouvernement du Canada, les fonctions d’un corps de police municipal peuvent être exercées par la G.R.C. L’article 36 prévoit une telle convention et j’ai déjà fait mention de celle dont il est ici question.
Voilà qui m’amène à la disposition clé, soit l’art. 33, sur laquelle sont centrées les prétentions dans ce pourvoi. Il est nécessaire de reproduire l’art. 33 en entier en raison des arguments et contre-arguments sur la question de savoir s’il établit effectivement une distinction entre une simple enquête et la prise de mesures disciplinaires (comme le font valoir les appelants et les intervenants qui les appuient) ou s’il s’agit là d’une distinction purement artificielle que l’article ne fait pas et, à la vérité, ne peut faire. En voici le texte:
[TRADUCTION] 33. (1) Les plaintes, y compris celles reçues par le procureur général, le Comité, la commission ou, lorsqu’il n’y a pas de commission, le conseil, portant sur la conduite ou l’exercice des fonctions de tout membre d’un corps de police excepté le chef de police sont transmises en premier lieu au chef de police ou au commandant divisionnaire en Alberta de la Gendarmerie royale du Canada, selon le cas, pour qu’il mène une enquête et prenne les mesures qu’il estime appropriées.
(2) Si cela est possible, une plainte est faite par écrit et signée par le plaignant.
(3) Le chef de police ou le commandant divisionnaire en Alberta de la Gendarmerie royale du Canada, selon le cas, fait procéder à une enquête sur chaque plainte et, le plus tôt possible après réception de celle-ci, donne au plaignant avis écrit de sa conclusion quant au bien-fondé de la plainte dans sa totalité ou en partie et de son intention, le cas échéant, de prendre des mesures disciplinaires, et chaque fois que le chef de police ou le commandant divisionnaire de la Gendarmerie royale du Canada, selon le cas, décide qu’une plainte est en totalité ou en partie sans fondement, il informe le plaignant de son droit d’appel au Comité.
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(4) Le plaignant peut, dans les 30 jours de la réception de l’avis visé au paragraphe (3), déposer auprès du secrétaire du Comité un avis d’appel faisant état des moyens sur lesquels l’appel est fondé.
(5) Tout membre d’un corps de police municipal qui s’estime lésé par des mesures disciplinaires prises contre lui en vertu de la présente loi ou des règlements ou règles de la commission peut, dans les 30 jours de l’avis des mesures disciplinaires, déposer auprès du secrétaire du Comité un avis d’appel faisant état des moyens sur lesquels l’appel est fondé.
(6) Le président du Comité peut, avant ou après l’expiration du délai de signification d’un avis d’appel, proroger ce délai pour une période supplémentaire d’au plus 30 jours.
(7) La commission peut demander que le Comité fasse enquête sur l’ensemble ou une partie d’une plainte que le chef de police ou le commandant divisionnaire de la Gendarmerie royale du Canada aura, en vertu du paragraphe (3), jugée sans fondement.
(8) Nonobstant le paragraphe (1), le Comité
a) peut, de sa propre initiative, mener une enquête sur toute plainte;
b) doit, sur l’ordre du solliciteur général, mener une enquête sur toute question ayant trait à la discipline ou à la conduite d’un membre d’un corps de police.
(9) Le chef de police ou le commandant divisionnaire en Alberta de la Gendarmerie royale du Canada, selon le cas, lorsqu’on lui en fait la demande, fournit au Comité ou à la commission copie de tous les rapports relatifs à une enquête, de toutes les déclarations et de toute la correspondance envoyée et reçue qui portent sur une plainte.
(10) Lorsqu’un appel est interjeté en vertu du présent article, toute mesure disciplinaire prise comme conséquence de la décision portée en appel est suspendue sans autre ordonnance à cet effet jusqu’à la fin de l’appel.
(11) En menant une enquête ou en tranchant un appel formé en vertu du présent article, le Comité peut fonder sa décision sur le dossier ou il peut, s’il l’estime nécessaire, entendre des témoins.
(12) En statuant sur un appel formé en vertu du paragraphe (4) ou (5), le Comité peut
a) rejeter l’appel, ou
b) accueillir l’appel, ou
c) modifier la peine imposée, ou
d) confirmer la peine imposée, ou
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e) renvoyer l’affaire au chef de police ou au commandant divisionnaire de la Gendarmerie royale du Canada pour qu’il l’examine de nouveau, ou
f) imposer une peine en conformité des règlements ou règles établis sous le régime de la présente loi.
(13) Le Comité doit communiquer sa décision par écrit
a) dans le cas d’un appel formé en vertu du paragraphe (4), au plaignant ou, dans le cas d’un appel formé en vertu du paragraphe (5), à l’appelant,
b) à la commission, et
c) au solliciteur général.
(14) Lorsque le Comité est convaincu que la conduite d’un membre d’un corps de police visé dans l’enquête ou l’appel, peut constituer une infraction à une loi du Parlement du Canada ou de la Législature de l’Alberta, l’enquête ou l’appel doit être ajourné à une date indéterminée et le Comité doit immédiatement informer le procureur général de sa conclusion.
(15) Nonobstant le paragraphe (14), le Comité peut continuer toute enquête, audience ou appel qui a pour objet des questions concernant des membres d’un corps de police autres que ceux qui ont pu commettre une infraction.
J’aimerais pour le moment souligner particulièrement l’al. 33(12)f) aux termes duquel le «Comité peut imposer une peine en conformité des règlements ou règles établis sous le régime de la présente loi». Les appelants ont d’abord prétendu qu’il n’existait aucun règlement ou règle de cette espèce, essayant ainsi de renforcer la distinction qu’ils ont faite entre une enquête et des mesures disciplinaires. La Cour a bien fait comprendre aux avocats qu’aux fins des débats sur la question constitutionnelle, il faut considérer que The Police Act, 1973 dit vraiment ce qu’elle dit et que, par conséquent, elle doit comprendre l’imposition d’une peine par le Comité lorsque le chef de police ou le commandant divisionnaire de la G.R.C. a pu ne pas en imposer. Les appelants ont néanmoins soutenu avec insistance que leur distinction était défendable, compte tenu de The Municipal Police Disciplinary Regulations établis sous le régime de The Police Act, 1973. Bref, ils ont soutenu que quels que soient les règlements ou règles établis en vertu de l’al. 33(12)f), ils ne s’appliquaient pas à la G.R.C.
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On a invoqué l’art. 1 de The Municipal Police Disciplinary Regulations établis sous le régime de The Police Act, 1973. En voici le texte:
[TRADUCTION] 1. (1) Le présent règlement s’applique aux membres des corps de police municipaux établis en vertu de l’article 18 de The Police Act, 1973.
(2) Les procédures disciplinaires contenues dans la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada (Canada) s’appliquent aux membres de la Gendarmerie royale du Canada qui assurent le service de police d’une municipalité urbaine en vertu d’une convention visée à l’article 36, paragraphe (1) de The Police Act, 1973.
On a fait valoir que le par. 1(2), précité, exclut la G.R.C. du champ d’application de The Police Act, 1973 du moins en ce qui a trait aux mesures disciplinaires, et qu’il n’a d’autre effet que de reconnaître le statu quo constitutionnel qui exclut l’ingérence provinciale dans la gestion et l’administration internes de la G.R.C. Il ne s’agit pas, dit-on, de l’insertion par renvoi des procédures disciplinaires de la G.R.C. dans The Police Act, 1973. Cette prétention, d’un point de vue, se détruit elle-même. L’énoncé des procédures disciplinaires de la G.R.C. précise de façon très détaillée comment elles s’appliquent aux membres de cette gendarmerie. On y prévoit des plaintes, une enquête, des peines et un examen en conformité avec les formalités prescrites. Si, par conséquent, la G.R.C. est hors du champ d’application de The Police Act, 1973, elle l’est à toutes fins, et la question constitutionnelle formulée en l’espèce ne se pose pas. En fait, l’affaire serait entièrement vidée de son importance.
Ce n’est toutefois pas de cette façon que je vois l’affaire. Il ne fait aucun doute, à mon avis, que suivant The Police Act, 1973 et particulièrement son art. 33, la plainte ne constitue que le premier pas dans une enquête qui doit aboutir, si la plainte est bien fondée, à des mesures disciplinaires et, si on la juge sans fondement, il y a un droit d’appel au Comité qui peut imposer une sanction ou quelque mesure disciplinaire. Je ne peux lire les par. 33(3), (5), (7), (8), (9) et (12) sans être tout à fait convaincu qu’ils établissent un code de discipline auquel doivent être assujettis les membres de la G.R.C. Le pouvoir que l’al. 33(8)a) confère au Comité de mener de sa propre initiative une enquête relativement à toute plainte, ainsi que le
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pouvoir dont est investi le solliciteur général provincial d’ordonner au Comité d’enquêter sur toute question qui se rapporte à la discipline ou à la conduite d’un membre d’un corps de police témoignent largement de l’établissement d’un tel code. Il est impossible d’isoler l’une de l’autre les dispositions de l’art. 33 ou de lire le par. (12) comme si seulement l’al. e) s’appliquait à la G.R.C. On peut dire que, compte tenu des dispositions en matière de police municipale de l’art. 18 de The Police Act, 1973, même le par. (5) de l’art. 33 qui vise un appel formé par un «membre d’un corps de police municipal» lésé contre des mesures disciplinaires, s’applique au détachement de la G.R.C. affecté à la municipalité. J’ajouterais que je ne vois rien au par. 33(14) qui puisse me faire changer d’avis sur la question principale en l’espèce. Ce paragraphe reconnaît simplement que les agents de la G.R.C. ne sont pas exemptés du devoir qui incombe à tous les citoyens d’obéir à la loi et que si une infraction leur est imputée, ils peuvent être passibles de poursuites et de sanctions. En fait, le par. 33(14) souligne le pouvoir qu’a le Comité de procéder en matière disciplinaire lorsqu’il n’y a pas infraction, mais plutôt conduite répréhensible qui donne lieu à des mesures disciplinaires.
De plus, je ne partage pas l’avis que ce pourvoi doit être tranché sur le fondement de la situation très précise découlant de ce que la plainte portée contre les intimés se rapporte à une enquête menée en vertu de la Loi sur les stupéfiants fédérale, une telle enquête étant une activité exclue de la définition de l’expression «services municipaux de police». La situation ne serait pas différente, en ce qui a trait à la question constitutionnelle, si le détachement de la G.R.C. s’occupait de l’application de lois pénales, de lois provinciales ou de règlements municipaux. Il me paraît ni possible ni utile de diviser les fonctions d’application de la loi du détachement de la G.R.C. afin d’établir si à certains égards ses membres sont assujettis aux procédures de The Police Act, 1973 et si à d’autres égards ils ne le sont pas. Le code de discipline de la G.R.C. s’applique aux agents de cette gendarmerie quelles que soient leurs fonctions, et l’autorisation de conclure des contrats sur les services de police avec une province ou une municipalité ne soustrait
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pas, comme le précise expressément la clause 2 du contrat en l’espèce, les agents de la G.R.C. à l’autorité disciplinaire fédérale.
Je tiens à préciser, avant de trancher ce pourvoi, que je reconnais que les dispositions concernant des services de police prises en vertu d’un contrat, celui en l’espèce ou un autre, intervenu entre la province et la G.R.C. revêtent un certain intérêt pour les provinces. La province, au moyen de ce contrat, a simplement conclu une entente globale aux termes de laquelle les services de police sont assurés par l’engagement de la gendarmerie fédérale plutôt que par l’établissement, soit directement, soit par l’intermédiaire d’une institution municipale, de son propre corps de police. Les parties ont évidemment un intérêt constant à remplir leurs rôles respectifs conformément au contrat, ne serait-ce qu’en raison de la perspective toujours présente des négociations en vue d’un renouvellement. La province de l’Alberta, par exemple, a nécessairement un intérêt à ce que l’entente soit efficace, non seulement du point de vue économique ou du bon fonctionnement, mais aussi du point de vue du rapport entre le gouvernement de l’Alberta à travers ses ententes concernant les services de police et la collectivité qui bénéficie de ces ententes. On est cependant bien loin du droit d’une partie contractante de s’immiscer dans le mode de fonctionnement adopté par l’autre partie contractante pour assurer les services visés par l’entente. Cela tient en dépit d’un empêchement constitutionnel comme celui qui a été invoqué en l’espèce de façon tout aussi claire que dans l’affaire Keable, précitée. Je dis cela non pas pour diminuer l’effet des observations faites sur la question directement soulevée en l’espèce, mais pour mettre en contraste la position de la G.R.C., en tant qu’institution fédérale, et l’intérêt qu’a la province à ce que des services de police soient fournis partout sur son territoire. En l’espèce on ne peut prétendre que les divers paragraphes de l’art. 33 dont j’ai déjà fait mention ont leur racine dans cet intérêt provincial.
Je suis à d’autres égards d’accord pour l’essentiel avec les motifs complets du juge en chef McGillivray et je suis donc d’avis de confirmer les jugements des cours d’instance inférieure et de
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rejeter le pourvoi. On doit répondre par la négative à la question constitutionnelle. Aucune partie n’ayant réclamé ses dépens, il n’y aura pas d’adjudication de dépens.
Version française des motifs rendus par
LE JUGE DICKSON (dissident) — Cette cause soulève une fois de plus la question fédérale‑provinciale qui s’est présentée dans des affaires comme Di Iorio et autre c. Le gardien de la prison commune de Montréal[3] et R. c. Hauser[4]: quelle est la portée et quel est le sens de l’expression «administration de la justice dans la province» qui se trouve au par. 92(14) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867? Dans ces premiers arrêts la Cour a esquissé les grandes lignes du sens de l’expression «administration de la justice». Le cas qui nous occupe est l’occasion d’en fournir une définition plus précise.
Le pourvoi porte sur la question de savoir si l’on peut donner à un tribunal nommé par une province le pouvoir de réviser la décision du commandant divisionnaire de la Gendarmerie royale du Canada («G.R.C.») relativement à la conduite de membres de la Gendarmerie dans la province, l’objet de la révision étant de fournir au public une évaluation indépendante de la conduite d’agents chargés de l’application de la loi.
Il n’a jamais fait de doute que du point de vue constitutionnel l’expression «administration de la justice dans la province» comporte la responsabilité de fournir des services généraux de police. Il est donc évident que la province peut nommer et surveiller les agents de police municipaux et provinciaux et prendre contre eux des mesures disciplinaires. La difficulté constitutionnelle qui se présente en l’espèce découle de ce que, actuellement, les services provinciaux de police sont assurés dans toutes les provinces, sauf le Québec et l’Ontario, par la G.R.C., en vertu d’un contrat entre le gouvernement fédéral et les provinces. La G.R.C. fournit également des services de police à bon nombre de municipalités en exécution de contrats conclus avec les autorités municipales concernées. Ainsi les services de police au niveau provincial et
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local à travers le Canada sont assurés en grande partie par une force fédérale «paramilitaire» (pour reprendre la description du juge Rand dans l’arrêt La Reine et Archer c. White[5], à la p. 158) laquelle, selon la position fédérale en l’espèce, n’est tenue en vertu de la constitution de rendre compte qu’à Ottawa.
Aucune difficulté particulière ne se présente lorsque la G.R.C. applique des lois fédérales autres que le Code criminel, lorsqu’elle fournit des services de police au Yukon et aux territoires du Nord-Ouest ou lorsqu’elle fournit un service national de sécurité. Des difficultés, tant constitutionnelles que de facto surgissent toutefois quand il s’agit de l’application par la G.R.C. des dispositions du Code criminel et des textes législatifs provinciaux et municipaux en matière pénale. Cette difficulté est bien décrite dans un document d’étude intitulé La police, publié dernièrement par la Commission de réforme du droit du Canada. J’en cite un passage non pas parce qu’il fait autorité sur telle ou telle question constitutionnelle, mais plutôt pour souligner les difficultés pratiques qui découlent de la situation actuelle. Le passage est ainsi conçu (à la p. 37):
…même si du point de vue constitutionnel il est bien établi que le procureur général provincial a la direction des membres de la Gendarmerie royale liés par contrat à la province, ceux-ci n’en restent pas moins assujettis à la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada et à ses règlements d’application. De ce fait ils relèvent donc aussi des officiers supérieurs de la G.R.C. au Quartier général d’Ottawa. Lorsque les intérêts fédéraux et provinciaux ne coïncident pas, ce double carcan peut amoindrir sensiblement l’autorité du procureur général provincial et placer les agents de la G.R.C. dans la situation ambiguë d’avoir à servir deux maîtres.
Le procureur général du Canada fait valoir que du point de vue constitutionnel les agents de la G.R.C. ne servent qu’un maître, soit le gouvernement fédéral. On prétend que même si de façon générale les services provinciaux de police relèvent, aux termes de la constitution, des provinces, les membres de la G.R.C. sont en dernière analyse soumis à la direction opérationnelle du commissaire à Ottawa, qui lui ne rend compte qu’au solliciteur général du Canada. Le procureur géné-
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ral ajoute que les seuls droits que les provinces peuvent exercer à l’égard de la Gendarmerie sont ceux qui découlent des conventions sur les services de police intervenues entre le gouvernement du Canada et les autorités locales. A mon avis ces conventions n’ont aucune incidence sur la question constitutionnelle posée dans ce pourvoi. La compétence constitutionnelle ne peut être réduite ou élargie par convention.
La G.R.C. est un corps de police très respecté avec une fière tradition de services rendus au Canada et aux Canadiens. Rares sont les accusations de harcèlement ou de brutalité policière portées contre ses membres, mais le principe en cause en l’espèce est de la plus haute importance, comme en témoigne l’intervention de huit des provinces (toutes, l’Île‑du‑Prince-Édouard et Terre-Neuve exceptées) pour appuyer la validité de la loi attaquée. Si l’histoire constitutionnelle nous enseigne quelque chose, c’est au moins ceci: les Pères de la Confédération ont voulu que les lois de fond en matière criminelle soient adoptées au niveau fédéral (par. 91(27) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique) mais que l’administration de la justice dans les provinces (par. 92(14)) en matière criminelle aussi bien que civile, relève du niveau local. Et il y a à cela de très bonnes raisons de principe. Le maintien de l’ordre public est essentiellement une question d’intérêt local. Ce sont les fonctionnaires locaux, sensibles aux besoins et aux particularités de la collectivité, qui sont les mieux en mesure de s’en occuper. Les Pères de la Confédération ont reconnu que l’on ne pouvait tout simplement pas accepter que des fonctionnaires à Ottawa appliquent des lois partout au Canada. Le Parlement fédéral a le pouvoir de définir le contenu des règles générales. Mais pour les appliquer, il faut quelqu’un qui soit sensible aux besoins locaux.
Si le jugement attaqué est confirmé, les procureurs généraux provinciaux seront mis dans la position anormale et peu enviable d’être responsables, en dernière analyse, des enquêtes, arrestations et poursuites criminelles dans leurs provinces respectives, mais sans avoir le pouvoir, dans le cas d’allégations, par le public, d’arrestation arbitraire, de détention injustifiée ou de mauvais trai-
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tements subis aux mains d’un agent de police, de prendre des mesures disciplinaires contre un élément important du corps de police qui exerce ces fonctions dans la province ou même de mener une enquête sur cet élément. Ce qui est tout aussi important, les citoyens de la province pourraient recourir en dernier ressort à un comité impartial et indépendant s’ils avaient des plaintes à formuler contre la police provinciale, mais ils ne pourraient se prévaloir de ce recours s’il s’agissait de plaintes contre la G.R.C.
I
La question constitutionnelle en l’espèce, formulée par le Juge en chef, est de savoir si la province de l’Alberta est fondée à appliquer The Police Act, 1973, 1973 (Alta.), chap. 44, aux membres de la G.R.C. à l’égard d’enquêtes sur la conduite et l’exercice des fonctions des policiers et agents chargés de l’application de la loi dans la province.
Les faits peuvent être résumés brièvement. Peter Edwards, accompagné de sa sœur et de quatre autres personnes, fut arrêté par une voiture de la G.R.C. alors qu’il voyageait de Wetaskiwin à Mameo Beach dans la province de l’Alberta. Les gendarmes Putnam et Cramer qui, à l’époque, étaient affectés au détachement de Wetaskiwin, fouillèrent la voiture, le coffre de la voiture, les sacs à main et les poches. Ils firent alors baisser son pantalon à M. Edwards et procédèrent à une fouille corporelle censément dans le but de trouver de la drogue, bien que, d’après la plainte formulée par ce dernier, il n’en eût jamais fait usage. On n’en découvrit aucune. M. Edwards est convaincu que les gendarmes n’avaient aucune raison valable de l’arrêter et qu’ils tenaient plutôt à l’«embêter» parce qu’il avait interjeté appel d’une décision rendue dans une autre affaire.
M. Edwards retint les services d’un avocat qui écrivit au procureur général de l’Alberta lui demandant [TRADUCTION] «si les gendarmes en question n’avaient pas dépassé les limites de l’application de la loi». Le commissaire adjoint Wright, commandant divisionnaire de la division «K» de la G.R.C., écrit dans sa réponse qu’on avait fouillé M. Edwards en vertu de la Loi sur les
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stupéfiants, S.R.C. 1970, chap. N-1 et que des motifs raisonnables et probables justifiaient cette fouille. Le commissaire adjoint conclut que la plainte de M. Edwards était sans fondement. La lettre termine en signalant que si M. Edwards n’était pas satisfait de la décision, il pouvait dans les trente jours en appeler par écrit au Law Enforcement Appeal Board (ci-après appelé le «Comité»).
Lors de l’appel devant le Comité, les avocats des gendarmes Putnam et Cramer ont fait valoir que le Comité n’avait pas compétence et ils ont présenté devant la Cour du Banc de la Reine de l’Alberta une requête tendant à obtenir une ordonnance interdisant au Comité de poursuivre son enquête ou ses audiences et de statuer sur l’appel.
La principale question litigieuse est de savoir si la province de l’Alberta pouvait valablement adopter l’art. 33 de The Police Act, 1973 qui, entre autres, habilite le Comité, établi en vertu de la Loi, à entendre un appel formé contre une décision du commandant divisionnaire de la G.R.C. relative à la conduite des membres de la G.R.C. dans l’exercice de leurs fonctions. L’objet de l’art. 33 est de prévoir une procédure de plaintes à l’intention de ceux qui croient avoir été maltraités par la police.
Il est nécessaire de passer brièvement en revue les termes exacts de l’art. 33. Cet article dispose que les plaintes relatives à la conduite ou à l’exercice des fonctions d’un membre d’un corps de police sont transmises en premier lieu au chef de police ou au commandant divisionnaire en Alberta de la G.R.C., selon le cas, qui doit faire procéder à une enquête sur la plainte puis informer le plaignant si la plainte est bien fondée en tout ou en partie et si des mesures disciplinaires seront prises. Dans les cas où le chef de police ou le commandant de la G.R.C. conclut que la plainte est sans fondement, il doit informer le plaignant de son droit d’appel au Comité. Le plaignant doit interjeter appel dans un délai de trente jours.
Les paragraphes 33(8) et (9) disposent:
[TRADUCTION] (8) Nonobstant le paragraphe (1), le Comité
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a) peut, de sa propre initiative, mener une enquête sur toute plainte;
b) doit, sur l’ordre du solliciteur général, mener une enquête sur toute question ayant trait à la discipline ou à la conduite d’un membre d’un corps de police.
(9) Le chef de police ou le commandant divisionnaire en Alberta de la Gendarmerie royale du Canada, selon le cas, lorsqu’on lui en fait la demande, fournit au Comité ou à la commission copie de tous les rapports relatifs à une enquête, de toutes les déclarations et de toute la correspondance envoyée et reçue qui portent sur une plainte.
En statuant sur un appel le Comité peut (par. 33(12))
[TRADUCTION]
a) rejeter l’appel, ou
b) accueillir l’appel, ou
c) modifier la peine imposée, ou
d) confirmer la peine imposée, ou
e) renvoyer l’affaire au chef de police ou au commandant divisionnaire de la Gendarmerie royale du Canada pour qu’il l’examine de nouveau, ou
f) imposer une peine en conformité des règlements ou règles établis sous le régime de la présente loi.
Les parties pertinentes de l’article semblent être celles qui confèrent au Comité le pouvoir de «rejeter l’appel», d’«accueillir l’appel», de «renvoyer l’affaire… pour qu’il l’examine de nouveau». Les alinéas 33(12)c) et d) parlent de la modification ou de la confirmation de la peine; puisqu’il peut être interjeté appel seulement quand la plainte a été déclarée non fondée et partant, comme on peut le présumer, quand aucune peine n’a été imposée, le Comité ne peut «modifier» ou «confirmer» une peine inexistante. A l’alinéa 33(12)f) il s’agit d’imposer «une sanction en conformité des règlements ou règles établis sous le régime de la présente loi». Il y a eu au cours des débats beaucoup de discussions et beaucoup de confusion quant au sens et à l’effet de l’al. 33(12)f) et de l’art. 1 du Règlement 179/74 ainsi que sur les effets réciproques de ces dispositions.
L’article 1 du Règlement 179/74 intitulé The Municipal Police Disciplinary Regulations, adopté sous le régime de The Police Act, 1973, est ainsi rédigé:
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[TRADUCTION] 1. (1) Le présent règlement s’applique aux membres des corps de police municipaux établis en vertu de l’article 18 de The Police Act, 1973.
(2) Les procédures disciplinaires contenues dans la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada (Canada) s’appliquent aux membres de la Gendarmerie royale du Canada qui assurent le service de police d’une municipalité urbaine en vertu d’une convention visée à l’article 36, paragraphe (1) de The Police Act, 1973.
Dans l’état actuel des choses, il appert que le pouvoir du Comité, en cas de plainte portée contre un agent de la G.R.C., se limite à rejeter l’appel ou à l’accueillir et à renvoyer l’affaire au commandant divisionnaire de la G.R.C. pour qu’il l’examine de nouveau. S’il ne s’agit que de cela, l’art. 33 doit être considéré comme ayant une portée extrêmement restreinte, ne prêtant guère le flanc aux attaques fédérales.
Pour entamer les débats sur cette question, la présente Cour a avancé l’idée qu’aux fins constitutionnelles, l’al. 33(12)f) prévoit l’adoption de règlements ou de règles disciplinaires applicables à la G.R.C. et qu’il faut donc présumer que c’est ce qui a été fait. Je suis tout disposé à aborder le problème de ce point de vue plus large.
Avant de terminer notre examen de The Police Act, 1973, il reste une disposition dont on pourrait faire mention, soit l’art. 2 qui dispose:
[TRADUCTION] 2. Le lieutenant-gouverneur en conseil peut, à l’occasion, autoriser le solliciteur général à conclure pour le compte du gouvernement de l’Alberta une entente avec le gouvernement du Canada sur le recours aux services de la Gendarmerie royale du Canada, dans la totalité ou une partie de l’Alberta, pour fournir une aide dans l’administration de la justice et mettre en application les lois de l’Alberta [C’est moi qui souligne]
Les conventions sur les services de police ont comme seuls objets de «fournir une aide dans l’administration de la justice», tâche que la constitution confie à la province, et «mettre en application les lois de l’Alberta». Le 7 avril 1977 une convention a été signée entre le gouvernement du Canada et la province de l’Alberta. La clause 2 de la convention est ainsi conçue:
[TRADUCTION] 2. Le Canada doit, aux fins de la présente convention et sous réserve des conditions qui s’y
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trouvent, fournir et maintenir des services provinciaux de police dans la province pendant la durée de la présente convention.
L’expression «services provinciaux de police» est ainsi définie:
[TRADUCTION] (i) services provinciaux de police — désigne l’ensemble des ressources, des membres et du personnel de soutien de la Gendarmerie dans la province, employés en vertu de la présente convention pour l’application du Code criminel, des lois provinciales et des règlements municipaux, à l’exception des ressources, des membres et du personnel de soutien employés principalement:
(i) pour l’application de lois fédérales autres que le Code criminel,
(ii) dans les services nationaux de police,
(iii) pour le maintien de la sécurité nationale,
(iv) pour assurer la sécurité ou la protection des biens du gouvernement fédéral,
(v) dans les services fournis à des ministères du gouvernement fédéral ou pour le compte de ceux-ci.
…
Voici le texte de la clause 3 de la convention:
[TRADUCTION] 3. L’administration interne des services provinciaux de police, y compris l’administration et l’application des procédures de police professionnelle, demeure sous l’autorité du Canada.
La clause 4 est importante. En voici le texte:
[TRADUCTION] 4(1) Pour les questions ayant trait aux opérations, à la politique générale et aux fonctions des services provinciaux de police, le commandant divisionnaire de ces services agit, aux fins de la présente convention, sous la direction du solliciteur général de l’Alberta. Pour les questions ayant trait à l’administration de la justice et à l’exécution des lois que doit appliquer le gouvernement de l’Alberta, ledit commandant divisionnaire agit, aux fins de la présente convention, sous la direction du procureur général de l’Alberta.
(2) Rien dans la présente convention ne doit être interprété de façon à limiter de quelque manière les pouvoirs du procureur général en matière d’administration de la justice dans la province.
(3) Le commandant divisionnaire des services provinciaux de police fournit au procureur général de l’Alberta les renseignements que possède la Gendarmerie royale du Canada et qui portent sur l’administration de la justice dans la province. Le com-
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mandant divisionnaire fournit au solliciteur général de l’Alberta les renseignements que possède la Gendarmerie royale du Canada et qui portent sur les opérations, la politique générale et les fonctions des services provinciaux de police. Le terme «renseignements» dans la présente clause comprend les renseignements obtenus par les membres exerçant des fonctions fédérales et ils sont fournis d’une manière et suivant une forme qui feront l’objet d’une entente entre le commandant divisionnaire et le procureur général de l’Alberta ou le solliciteur général de l’Alberta, selon le cas. [C’est moi qui souligne]
Les paragraphes (1) et (2) sont particulièrement pertinents puisqu’ils reconnaissent le pouvoir constitutionnel de la province de surveiller les services de police.
Les membres des services provinciaux de police doivent, aux termes de la convention, exercer les fonctions ordinaires d’agents de la paix et (clause 8(1)) rendre les services qui sont nécessaires:
[TRADUCTION]
a) pour préserver l’ordre public, prévenir le crime et les infractions aux lois du Canada et aux lois en vigueur dans la province, appréhender les criminels et les délinquants et ceux qui peuvent légalement être mis sous garde;
b) pour exécuter tous les mandats qui peuvent, aux termes des lois du Canada ou de la province, être exécutés par des agents de la paix et pour exercer toutes les fonctions et rendre tous les services qui se rattachent à l’exécution de mandats et qui peuvent, aux termes des mêmes lois, être exercées ou rendus par des agents de la paix.
Le 24 mai 1977 une convention a été signée entre le gouvernement du Canada et la ville de Wetaskiwin. Selon cette convention, dont les termes sont sensiblement les mêmes que ceux de la convention provinciale, neuf agents de la G.R.C. fournissent les services municipaux de police.
II
L’article 21 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, S.R.C. 1970, chap. R-9, est ainsi rédigé:
21. (1) Le gouverneur en conseil peut édicter des règlements sur l’organisation, l’entraînement, la discipline, l’efficacité, l’administration et le bon gouverne-
[Page 288]
ment de la Gendarmerie et, en général, sur la réalisation des objets de la présente loi et la mise à exécution de ses dispositions.
(2) Sous réserve de la présente loi et des règlements établis en conformité du paragraphe (1), le Commissaire peut édicter des règles, appelées «ordres permanents», visant l’organisation, l’entraînement, la discipline, l’efficacité, l’administration et le bon gouvernement de la Gendarmerie.
On a établi des règlements détaillés. Il y a des ordres permanents qui régissent la conduite de tous les membres de la Gendarmerie et qui s’appliquent à divers sujets tels que l’obéissance aux ordres, l’usage de boissons alcooliques, le mauvais langage, les paris, la tenue et l’apparence personnelle, le salut et le protocole. Il existe également des ordres permanents qui visent les plaintes et la discipline. Ces ordres permanents reconnaissent que la bonne renommée de la Gendarmerie repose en grande partie sur la confiance qu’éprouve le public, qu’une plainte contre un membre de la Gendarmerie fera toujours l’objet d’une enquête complète et impartiale et que, si la plainte est fondée, le tort causé sera réparé. Les ordres permanents, reconnaissant qu’il est nécessaire que toute plainte formulée contre un membre de la Gendarmerie soit vérifiée de manière prompte et impartiale, prévoient une enquête ayant trait au service lorsqu’il y a allégation de mauvaise conduite. Les infractions ressortissant au service peuvent être majeures ou mineures. Parmi les infractions majeures ressortissant au service figurent le refus d’obéir aux ordres légitimes d’un supérieur en grade ou le détournement de deniers publics. L’emploi imprudent du revolver de service ou l’omission de faire enquête à la suite d’une plainte relative à un vol de bétail sont des exemples d’infractions mineures ressortissant au service. La peine infligée peut prendre la forme d’emprisonnement, de perte de solde, de rétrogradation, de réduction de l’ancienneté, d’ordonnances restitutoires ou de destitution. La Gendarmerie a son code de conduite acceptable, mais il s’agit là d’un document interne. Aucun examen par un comité ou tribunal externes n’est prévu dans la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, dans son règlement d’application, ou ailleurs, si ce n’est dans les lois sur la police provinciale.
[Page 289]
III
On prétend pour le compte du procureur général de l’Alberta qu’aucune disposition de The Police Act, 1973, particulièrement l’art. 33, ne peut être considérée comme portant sur l’administration interne de la G.R.C. On dit que loin de prévoir la prise de mesures disciplinaires contre un membre de la Gendarmerie fédérale, l’art. 33 vise exclusivement une enquête sur des accusations d’inconduite de la part de membres de la G.R.C., question qui intéresse à juste titre les autorités provinciales chargées de l’application des lois qui ont la responsabilité d’assurer des services de police efficaces et adéquats dans la province — sujet qui relève du par. 92(14) de l’A.A.N.B., l’administration de la justice dans la province. Un examen des actes policiers par un organisme indépendant est important en ce qu’il favorise le respect de la police et la confiance en celle-ci — ce qui est vital pour l’administration efficace de la justice. L’article 33 permet en outre au procureur général, en sa qualité d’agent principal d’application des lois, de surveiller de façon plus efficace la manière dont la G.R.C. exerce ses fonctions de police provinciale. Ce sont les procédures établies à l’art. 33 qui permettent d’atteindre ces objectifs. Voilà en somme ce que soutient le procureur général de l’Alberta.
On fait valoir pour le compte des intimés et du procureur général du Canada (à noter que la G.R.C. comme telle n’est pas une partie aux procédures) que la G.R.C. a été dûment créée par le Parlement du Canada en vertu des dispositions de l’A.A.N.B. relatives à la paix, à l’ordre et au bon gouvernement ou, subsidiairement, en vertu du par. 91(27) (droit criminel) et que la province ne peut s’ingérer dans le fonctionnement interne de la Gendarmerie. On dit que c’est ce que fait l’art. 33 de The Police Act, 1973 et qu’il est donc ultra vires de la province de l’Alberta, ou du moins inopérant en ce qui concerne la G.R.C. Le procureur général du Canada s’appuie dans une large mesure sur l’arrêt de cette Cour Procureur général de la province de Québec et Keable c. Procureur général du Canada et autres[6]. Dans l’affaire Keable il était question de la constitutionnalité
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d’une commission établie par le gouvernement du Québec pour enquêter sur certaines activités de la G.R.C. Cette Cour à la majorité a statué que le gouvernement provincial avait le pouvoir en vertu du par. 92(14) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique d’enquêter sur des activités criminelles précises du personnel de la G.R.C. Celui-ci «ne jouit d’aucune immunité contre le pouvoir des autorités provinciales appropriées de faire enquête et d’instituer des poursuites en cas d’actes criminels commis par l’un d’eux comme par toute autre personne …» (le juge Pigeon, à la p. 242). Mais le juge Pigeon a conclu qu’il y a une limite à ce pouvoir provincial de faire enquête. Le Parlement du Canada a valablement créé la G.R.C. et aucune autorité provinciale ne peut s’ingérer dans son administration. La province de Québec ne pouvait donc pas sous prétexte d’enquêter sur des «crimes dans la province» mener en réalité une enquête sur l’administration et la gestion de la Gendarmerie. «La théorie du détournement de pouvoir s’applique tout autant à l’examen de la validité du mandat ou des décisions d’une commission qu’à celui de la constitutionnalité d’une loi» (à la p. 242). Le procureur général du Canada soutient que l’art. 33 de The Police Act, 1973 constitue une ingérence dans [TRADUCTION] «la gestion ou l’administration de la Gendarmerie» et qu’il est donc, suivant l’arrêt Keable, ultra vires de la province. Je reviendrai plus loin sur l’arrêt Keable.
IV
Les arrêts de cette Cour établissent clairement que l’application des lois dans la province, aussi bien les lois provinciales que les lois en matière pénale au sens de la constitution, relève de la province, qui en a la direction et la surveillance. Dans le Renvoi sur l’Adoption Act[7], à la p. 403, le juge en chef Duff a dit que la responsabilité des provinces s’étend à [TRADUCTION] «… la police du pays, l’application du droit criminel, l’élimination du crime et des troubles de l’ordre public». Dans l’arrêt antérieur, In re Prohibitory Liquor Laws[8], à la p. 248, le juge Sedgewick a dit:
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[TRADUCTION] Mais on prétend que ce qui s’appelle le «pouvoir de police» appartient aux provinces puisqu’il relève de la catégorie des «institutions municipales» et que le droit en question est un simple accessoire du «pouvoir de police». Or, si par «pouvoir de police» il faut entendre le droit ou le devoir de maintenir la paix et l’ordre public et de veiller à ce que toutes les lois, qu’elles soient d’origine impériale, fédérale ou locale, soient appliquées et respectées, je suis d’accord que ce pouvoir appartient entièrement aux provinces. Mais elles ont ce pouvoir non pas parce qu’il relève particulièrement de la catégorie des «institutions municipales» mais parce qu’elles sont chargées de l’«administration de la justice». Les législatures peuvent déléguer ce devoir à des fonctionnaires municipaux, mais le mode d’administration est une question qui n’intéresse que les provinces. [C’est moi qui souligne.]
Plus récemment, dans l’arrêt Di lorio, précité, le juge Beetz a donné à l’expression «administration de la justice» une interprétation large et libérale. Il a dit à la p. 223:
Avant la Confédération, l’administration de la justice, y compris l’administration de la justice en matière criminelle, était l’affaire des provinces. Au paragraphe (27) de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, on a prévu que le droit criminel, tant les questions de fond que de procédure, relèverait de l’autorité législative exclusive du Parlement du Canada. Mais sous réserve de cette disposition et de la primauté des lois fédérales adoptées en vertu des pouvoirs inhérents ou accessoires du Parlement, les provinces devaient demeurer responsables en principe de l’application du droit criminel et conserver la compétence qu’elles possédaient jusque-là sur l’administration de la justice en matière criminelle. Elles ont effectivement continué à maintenir l’ordre sur leur territoire respectif, à enquêter sur les crimes, à recueillir des renseignements et constituer des dossiers en cette matière, à poursuivre les criminels et à contrôler les corps de police, les shérifs, les coroners, les commissaires aux incendies, les fonctionnaires de la justice, la convocation des jurés, les engagements dans les cours criminelles et autres matières semblables. [C’est moi qui souligne.]
L’affaire Di Iorio m’a fourni l’occasion de dire, à la p. 205:
En vertu du par. (14) de l’art. 92 de notre Constitution, comme je le comprends, la responsabilité de l’application des lois repose avant tout sur les provinces et dans chacune, le procureur général est le chef du ministère public. Ses responsabilités, quant à la plupart des aspects de l’administration de la justice, sont très éten-
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dues. Entre autres, dans le domaine de la justice criminelle, il a charge de l’organisation des tribunaux, de la police, des investigations et poursuites criminelles et des prisons.
Dans l’arrêt Keable, précité, le juge Estey a rédigé un avis distinct au même effet que celui de la majorité. Il y commente en ces termes la portée du par. 92(14) à la p. 257:
A mon avis, une province peut, et même doit, aux fins de «l’administration de la justice», créer et administrer ce genre d’organismes lorsqu’ils s’avèrent nécessaires et utiles à l’application efficace et régulière du droit criminel.
Comme le dit le procureur général de l’Ontario dans son mémoire, il est l’essence même de l’application du droit criminel de conférer les pouvoirs d’agent de police et d’agent de la paix et de surveiller les personnes qui exercent ces pouvoirs. Le pouvoir du procureur général provincial d’administrer la justice dans la province, ce qui comporte celui de surveiller les corps de police, repose sur un paragraphe précis attributif d’autorité aux provinces. Il échoit à ces dernières de veiller à ce que la police remplisse légalement son mandat, en tenant bien compte des lois de la province et des droits civils dont jouissent les citoyens.
V
Vu le peu de jurisprudence susceptible de nous aider à trancher la question litigieuse, il me semble utile de porter notre regard sur l’histoire et sur les attitudes gouvernementales. L’interprétation constitutionnelle se doit de concorder avec la réalité.
Avant la Confédération, les services de police relevaient des autorités locales. Les services de police dans le Haut-Canada et dans les provinces de l’Atlantique ont, dans leurs premières années, suivi une évolution semblable — des corps de police locaux soumis à l’autorité de municipalités ou de juges de paix. (Pour un aperçu général voir Kelley, Policing in Canada (1976), aux pp. 6 à 9).
Après la Confédération, les provinces ont commencé à ajouter à ces corps municipaux des corps de police provinciaux chargés de l’application de la loi dans les vastes étendues non organisées du pays. Par exemple, des corps provinciaux furent créés au
[Page 293]
Québec et au Manitoba en 1871. D’autres provinces finirent par établir des corps provinciaux.
Le rôle fédéral dans les services de police au niveau des provinces était extrêmement limité. En 1868, le Parlement a adopté l’Acte concernant la police du Canada, 1868 (Can.), chap. 73. Les premières fonctions de ce corps policier consistaient à assurer la garde des édifices fédéraux à Ottawa et à fournir des gardes du corps pour les chefs de gouvernement. Il a également effectué un travail de «service secret» relié à la menace feniane en provenance des États-Unis. En 1878, soit dix ans après sa formation, la Police du Canada avait un effectif de dix-sept hommes. Au cours des ans, ses fonctions se sont étendues pour englober la surveillance des chantiers maritimes à Halifax et à Esquimalt ainsi que l’application de certaines lois précises, notamment celles interdisant la contrefaçon de monnaie (le gouvernement fédéral estimait que cela était de son ressort en vertu de sa compétence en matière de «banques») et la traite des blanches.
En 1873, le gouvernement fédéral a créé la Gendarmerie à cheval du Nord-Ouest pour aider au développement du territoire qu’il avait acheté à la Compagnie de la Baie d’Hudson (Acte concernant l’administration de la justice et rétablissement d’un corps de police dans les Territoires du Nord-Ouest, 1873 (Can.), chap. 35, art. 10 à 35). L’exercice des fonctions du corps se limitait au Nord-Ouest, hors des limites de toute province, bien que l’art. 35 ait effectivement prévu la possibilité d’un contrat avec le Manitoba selon lequel le corps de police pouvait aider à «l’administration de la justice dans cette province et à mettre à exécution les lois de sa législature…»
On estimait à l’époque que la Gendarmerie ne devait pas être employée pour l’application de lois dans la province. Cela se dégage nettement d’une lettre de sir John A. Macdonald écrite en 1873 au lieutenant-gouverneur du Manitoba, Alexander Morris. Morris avait demandé que le corps de police fédéral nouvellement formé soit envoyé au Manitoba pour aider la province à rétablir l’ordre public à la suite du soulèvement de 1869-1870 fomenté par Riel. Macdonald a répondu en ces termes:
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[TRADUCTION] Je vous ai télégraphié concernant la Gendarmerie. Vous dites en avoir un besoin urgent. Or, je comprends mal. La Gendarmerie ne doit ni ne peut être employée comme police municipale aux fins ordinaires d’application de la loi au Manitoba; elle ne peut servir qu’à l’extérieur du Manitoba pour assurer la protection de la frontière et pour prévenir des accrochages entre Indiens hostiles. Or, il n’y a aucune probabilité d’une guerre entre Indiens en hiver. [Archives Macdonald, Copies de la lettre n° 20, le 10 septembre 1873.]
Il est évident que dans les années qui ont suivi la Confédération l’application du droit criminel dans les provinces relevait entièrement de ces dernières.
A l’établissement en 1905 des provinces de l’Alberta et de la Saskatchewan, on a reconnu que le maintien de l’ordre sur leur territoire échoirait à ces provinces dans le cadre de l’«administration de la justice» et que la Gendarmerie n’en serait plus chargée. Le commissaire Perry de la G.R.C. écrit à la page 1 de son rapport annuel de 1905 que [TRADUCTION] «Cette gendarmerie a dans une large mesure terminé le travail pour lequel elle fut créée». Le premier ministre Laurier dans une lettre adressée aux premiers ministres des nouvelles provinces leur fait part de son intention d’envoyer des fonctionnaires chargés de négocier le transfert des responsabilités qui jusque-là reposaient sur la Gendarmerie à cheval du Nord-Ouest:
[TRADUCTION] «particulièrement en matière d’administration de la justice et d’entretien de prisonniers… Nous à Ottawa sommes désireux de faire preuve à votre égard de la plus grande générosité possible, mais il faut graduellement, sinon immédiatement, que vous acceptiez l’héritage naturel et constitutionnel de toutes les provinces et que vous en payiez le prix.» [Laurier aux premiers ministres Scott et Rutherford, le 7 février 1906, Archives publiques du Canada, RG 18, A-1, vol. 528, n° 108.]
Les négociations entre les gouvernements ont abouti à une convention selon laquelle la Gendarmerie pouvait continuer à exercer ses fonctions en vertu d’un contrat. Aux termes du décret 932 du Conseil privé adopté le 21 mai 1906 par le gouverneur général en conseil, la Gendarmerie devait continuer à être un corps fédéral contrôlé entièrement par le gouvernement fédéral, «sauf pour ce qui est des questions relatives à l’administration de la justice, pour lesquelles le commissaire agira
[Page 295]
selon les désirs et sous la direction du procureur général de la province concernée».
Il est révélateur de noter ce que l’on croyait être englobé par l’expression «administration de la justice». La G.R.C. recevait ses directives des procureurs généraux provinciaux pour les questions reliées à l’application tant de lois provinciales que du droit criminel fédéral. Le commissaire dans son rapport annuel de 1920 résume ainsi ce qui se passe sur le plan pratique:
[TRADUCTION] La création des nouvelles provinces (l’Alberta et la Saskatchewan) a amené un changement important. Jusque-là c’était le ministère de la Justice qui avait administré le droit criminel et ce devoir était maintenant dévolu aux procureurs généraux des provinces. Un accord provisoire a été conclu entre ces provinces et le Canada par lequel le gouvernement du Canada, moyennant un modeste paiement annuel, s’est engagé à maintenir la Gendarmerie comme avant sauf que, en matière d’administration du droit criminel, les procureurs généraux provinciaux exerçaient leurs droits, leurs pouvoirs et leur autorité.
Ces contrats sont venus à expiration pendant la guerre de 1914-1918. En 1919, le gouvernement a adopté une loi qui a opéré la fusion de la Gendarmerie à cheval du Nord‑Ouest et de la Police du Canada dont les effectifs étaient peu nombreux. Cette nouvelle Gendarmerie devait être un corps général de police chargé d’appliquer les lois partout au Canada, y compris dans les provinces. (Loi modifiant la Loi de la Royale Gendarmerie à cheval du Nord-Ouest, 1919 (Can.), chap. 69.) En 1922, J.S. Woodsworth mit en doute la constitutionnalité de cette loi. Il présenta une motion portant:
…qu’il y a lieu de limiter le service de la Royale gendarmerie à cheval du Canada aux territoires non compris dans une province quelconque du Canada. [Débats de la Chambre des communes, le 10 avril 1922, à la p. 835.]
Le ministre de la Milice et la Défense, l’honorable George Graham, reconnut que du point de vue constitutionnel M. Woodsworth avait raison. Il défendit la loi fédérale en faisant valoir qu’il y a des moments où des considérations pratiques doivent primer le droit:
Du point de vue technique, légal ou constitutionnel, mon honorable ami a raison de dire que les provinces
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devraient s’occuper du maintien de l’ordre, chacune dans son propre territoire… Je crois que mon honorable ami, au point de vue constitutionnel, a raison, mais en traitant d’affaires concernant particulièrement des pays nouveaux, il n’est pas toujours sage de nous en tenir à la lettre de la constitution.
Nous sommes quelquefois forcés, si nous voulons obtenir des résultats, d’aller au sens de la lettre de la loi. [Débats de la Chambre des communes, le 10 avril 1922, aux pp. 836 et 837.]
En réalité, toutefois, les problèmes constitutionnels évoqués par M. Woodsworth ne se sont pas réalisés. Bien que la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada ait formellement accordé à la Gendarmerie le pouvoir d’appliquer toutes les lois fédérales, dans la pratique, l’application du droit criminel demeurait la responsabilité des provinces. La G.R.C. s’occupait surtout de l’application de lois fédérales autres que le Code criminel. Elle se concentrait sur l’application de trois lois en particulier: la Loi des douanes, la Loi du Revenu de l’intérieur et la Loi de l’opium et des drogues narcotiques. La Gendarmerie ne travaillait dans le domaine criminel que lorsque le gouvernement du Canada était la partie lésée ou que l’infraction avait eu lieu sur une propriété fédérale. (Voir Horral, The Pictorial History of the RCMP, aux pp. 185 à 187.)
En 1928, en vertu d’un contrat avec le gouvernement de la Saskatchewan, la G.R.C. effectua un retour aux services de police au niveau provincial. En 1932 des ententes semblables sont intervenues avec toutes les autres provinces sauf l’Ontario, le Québec et la Colombie‑Britannique. Cette dernière autorisa la G.R.C. à s’occuper de ses services de police provinciaux en 1950.
Ces contrats continuent à refléter la responsabilité fondamentale des procureurs généraux provinciaux en matière d’application du droit criminel.
A mon avis, le dossier historique est sur ce point non équivoque et éloquent. La responsabilité de fournir un corps de police pour maintenir l’ordre public et appliquer le droit criminel relève, depuis avant la Confédération, des autorités locales. Les corps de police fédéraux n’ont joué un rôle que sur autorisation expresse de la province concernée. Même dans les provinces qui ont conclu des contrats avec la G.R.C., le paiement d’indemnités au
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gouvernement fédéral montre que la responsabilité principale en matière de police continue à reposer sur le gouvernement local. En définitive, l’application du droit criminel est un élément essentiel de l’expression «administration de la justice dans la province».
Le procureur général du Canada, tout en reconnaissant l’obligation constitutionnelle de la province d’appliquer le droit criminel et de fournir un service de police pour assister le procureur général provincial dans l’exécution de cette responsabilité, refuserait aux procureurs généraux provinciaux toute voix constitutionnelle dans la manière dont sera assuré ce service. La conception originale de la direction locale de la police dans les provinces a été dans une large mesure remplacée par celle d’une police fédérale qui constitue une «enclave» complètement isolée, prétend-on, de l’autorité provinciale.
VI
Plusieurs provinces ont avancé que l’art. 33 de The Police Act, 1973 ne porte essentiellement que sur des enquêtes et de ce fait ne constitue pas une ingérence dans l’administration interne. D’autres ont concédé que si l’art. 33 conférait aux provinces le droit de prendre des mesures disciplinaires, il s’agirait là d’une question d’administration interne. Avec égards, je ne puis souscrire ni à l’un ni à l’autre point de vue. Je n’estime pas que l’article se prête à l’interprétation selon laquelle tout ce qu’il vise c’est une enquête dont la conclusion met fin à l’affaire. A mon avis, la province a le pouvoir constitutionnel de prendre, de la manière limitée indiquée plus loin, des mesures disciplinaires contre tous les agents de police chargés de l’administration de la justice dans la province. Et je suis également d’avis que lorsqu’elle le fait, la province ne s’ingère dans «l’administration interne», au sens propre de ces termes, ni des corps de police municipaux ni de la G.R.C.
Le juge en chef McGillivray, qui a rendu le jugement de la Cour d’appel de l’Alberta, a dit, dans ce qui est le point capital de son jugement:
[TRADUCTION] A mon avis, accueillir un appel formé contre la décision d’un commandant divisionnaire
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qu’une plainte est sans fondement revient à une ingérence dans l’administration interne de la Gendarmerie royale du Canada. Qu’un commandant divisionnaire conclue qu’une plainte n’est pas justifiée et que le Comité décide ensuite qu’elle l’est, cela me semble créer une situation insupportable qui aurait pour effet d’entraîner le discrédit de la Gendarmerie et de porter atteinte au moral de son personnel.
Avec beaucoup d’égards, je ne suis pas d’accord. Rien au dossier n’appuie l’opinion exprimée par la Cour d’appel. Aucun membre de la G.R.C. ne s’est présenté pour dire que la mise en application de l’art. 33 de The Police Act, 1973 créerait une «situation insupportable» pour la Gendarmerie et ses membres. The Police Act, 1973 crée-t-elle «une situation insupportable» pour les corps de police municipaux de l’Alberta qui sont, sans aucun doute, soumis à son régime?
On exige de plus en plus que les institutions et sociétés qui ont une influence directe et importante sur la vie quotidienne de nos citoyens rendent des comptes au public et cette obligation de rendre des comptes est de plus en plus reconnue par ces mêmes institutions et sociétés. Cela se manifeste à l’égard du gouvernement, des grandes sociétés et des professions libérales. On n’accepte plus le recours au huis clos pour trancher les questions vitales qui intéressent le public. La dynamique de la prise des décisions et de l’obligation de rendre des comptes a changé, ce qui a comme conséquence, bien entendu, d’engendrer la confiance dans le processus décisionnel et dans les institutions dont les décisions sont soumises à examen. A mon avis, le moyen le plus sûr de miner la confiance du public dans la Gendarmerie et la justice en général serait d’enfermer la G.R.C. dans un cocon et de faire échapper les actes de ses membres aux enquêtes d’un tribunal indépendant.
La Cour d’appel dans le passage précité se dit inquiète au sujet de la Gendarmerie et de ses membres, mais elle néglige deux éléments essentiels de tout processus d’équilibration, premièrement, l’intérêt qu’un examen externe des procédures disciplinaires internes de la police présente pour le public et, deuxièmement, la situation des procureurs généraux provinciaux qui, si la Cour d’appel a raison, sont chargés du maintien de
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l’ordre dans la province mais sans avoir les moyens d’assurer qu’une grande partie de ceux qui font le travail policier dans la province rendront dans une certaine mesure des comptes au public.
On trouve également le passage suivant dans les motifs de la Cour d’appel:
[TRADUCTION] Outre ces articles qui portent sur des plaintes, il est à noter que les par. (7) et (8) de l’art. 33 permettent au Comité de mener de sa propre initiative une enquête sur toute plainte, et, sur l’ordre du solliciteur général, de mener une enquête sur toute question ayant trait à la discipline ou à la conduite d’un membre d’un corps de police. Il me semble que ces dispositions, appliquées à la Gendarmerie royale du Canada, comportent certainement une enquête sur l’administration interne de la Gendarmerie.
Là encore, avec égards, je ne suis pas d’accord. En premier lieu, ce passage semble aller à l’encontre de ce que l’on a dit à un autre endroit dans le jugement:
[TRADUCTION] Puis, aux termes du par. (9), le commandant divisionnaire en Alberta de la Gendarmerie royale du Canada doit, lorsqu’on lui en fait la demande, fournir au Comité «copies de tous les rapports relatifs à une enquête, de toutes les déclarations et de toute la correspondance envoyée et reçue qui portent sur une plainte». L’avocat de l’Alberta dit que cela n’a rien à voir avec l’administration interne de la Gendarmerie royale du Canada — le paragraphe ne porte que sur les circonstances entourant ce qui s’est produit entre le plaignant et l’agent en question. Toutes ces prétentions avancées par la province me semblent bien fondées.
Toutes les parties admettent que rien dans la Constitution ne s’oppose à ce que la province mène une enquête sur tout membre de la G.R.C. accusé d’une infraction criminelle et à ce qu’elle intente des poursuites contre lui. Cela pourrait très bien entraîner une enquête à l’intérieur de la Gendarmerie, y compris la production de certains renseignements et documents. Nous sommes donc en présence d’une situation, n’ayant comme fondement ni principe ni logique, où la province peut mener une enquête à l’intérieur de la Gendarmerie sur l’inconduite relativement grave d’un de ses membres mais où ce droit lui est refusé dans le cas d’inconduite moins grave.
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VII
Je reviens maintenant à l’arrêt Procureur général de la province de Québec et Keable c. Procureur général du Canada et autres, précité, qui, de l’avis des intimés, règle virtuellement la présente affaire. Je ne partage pas cet avis. Les deux causes sont diamétralement opposées. Dans l’affaire Keable le commissaire voulait mener une enquête sur le fonctionnement interne de la G.R.C. à ses échelons les plus élevés, y compris le service de sécurité. C’était là le but de cet aspect de l’enquête. Le commissaire d’enquête voulait notamment s’enquérir sur la «fréquence» des «procédés» employés par la G.R.C. au Québec. Il a prétendu que son mandat l’habilitait à formuler des recommandations sur des changements à apporter aux règles et méthodes de la Gendarmerie. On s’intéressait non pas à des individus mais à l’institution comme telle. C’est une situation sensiblement différente de celle en l’espèce. Ici toute enquête sur le fonctionnement de la G.R.C. serait purement un accessoire de celle portant sur la conduite reprochée à un agent en particulier.
On se rappellera que dans l’affaire Keable les procédures ont été introduites par requête à un juge de la Cour supérieure du Québec demandant un bref d’évocation contre Jean Keable en sa qualité de commissaire nommé en vertu de la Loi des commissions d’enquête de la province de Québec, S.R.Q. 1964, chap. 11. La requête alléguait que l’enquête portait sur le fonctionnement interne de la G.R.C. et excédait donc les pouvoirs provinciaux. Le commissaire, Me Keable, avait adressé des assignations au solliciteur général du Canada et rendu des décisions lui ordonnant de produire des documents relatifs à l’administration de la G.R.C.
Le mandat du commissaire était d’enquêter et de faire rapport sur, entre autres, les circonstances qui avaient entouré une perquisition effectuée dans la nuit du 6 au 7 octobre 1972 au 3459 de la rue Saint-Hubert à Montréal; l’entrée illégale effectuée en janvier 1973 dans des locaux où étaient conservées des bandes magnétiques pour ordinateur sur lesquelles était enregistrée la liste des
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membres d’un parti politique; l’incendie d’une ferme à Sainte-Anne-de-la-Rochelle, le 9 mai 1972 et un vol de dynamite au printemps de 1972.
Le commissaire a signifié une assignation par laquelle, dans seize paragraphes détaillés, il a demandé tous les dossiers et documents en la possession de la G.R.C. se rapportant à la conduite prétendue illégale. Le paragraphe 17 de l’assignation exigeait que le solliciteur général du Canada produise:
17. — Tous les manuels d’instructions de même que toutes les instructions écrites, politiques administratives ou tous documents en vigueur au mois d’octobre 1972 et amendements concernant:
a) Toutes les règles relatives au fonctionnement du Service de sécurité de la Gendarmerie Royale du Canada;
b) L’ouverture, la tenue, la disposition et/ou la destruction de tout dossier, document, agenda quotidien pour les membres de la Gendarmerie Royale du Canada;
c) La conduite de toutes les opérations policières y compris enquêtes, perquisitions, écoute électronique, filatures, surveillance, etc.;
d) Les règles d’éthique des membres de la Gendarmerie Royale du Canada;
e) La relation d’autorité entre les membres de différents niveaux de la Gendarmerie Royale du Canada;
f) Liste de tous les cas où des rapports doivent être faits par les membres à leurs supérieurs;
g) Liste de tous les cas où une autorisation est requise par les officiers supérieurs;
h) Le fonctionnement d’opération conjointe entre différents corps de police, en particulier dans le cas d’opérations ayant lieu sur le territoire de la Communauté Urbaine de Montréal où sont impliqués à la fois de la Gendarmerie Royale du Canada, la Sûreté du Québec et le Service de Police de la Communauté Urbaine de Montréal;
i) Le fonctionnement des communications internes, y compris le fonctionnement du système de Télex;
II — Les originaux de tous dossiers ou documents non spécialement mentionnés dans la présente demande mais que vous jugez utiles aux travaux de la Commission dans le cadre de son mandat et plus particulièrement tous documents se trouvant dans quelque dossier que ce soit qui pourraient révéler l’existence de l’utilisation de
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procédés analogues à ceux qui font l’objet de cette enquête et/ou qui pourraient révéler la fréquence de l’utilisation de tels procédés analogues.
Le 11 novembre, une autre assignation jointe à une liste modifiée fut signifiée au solliciteur général. Quelques jours plus tard, il reçut d’autres assignations avec trois longues listes. Un affidavit soumis au commissaire par le solliciteur général comportait les déclarations suivantes:
8. Je sais et je crois effectivement que les documents et dossiers mentionnés au paragraphe 7 ci-haut ainsi qu’à l’Annexe ci-jointe ont été faits et sont tenus dans le secret le plus strict dans le cadre d’enquêtes courantes et permanentes dans toutes les régions du Canada, sur des questions d’extrême importance pour la sécurité nationale.
9. Permettre la production de l’un des documents mentionnés au paragraphe 7 ainsi qu’à l’Annexe ci-jointe, ou la révélation du contenu de l’un d’eux lors d’un témoignage, compromettrait gravement l’efficacité des enquêtes courantes et permanentes effectuées par le Service de sécurité de la Gendarmerie Royale du Canada et pourrait contrecarrer les opérations que mène le Service de sécurité de la Gendarmerie Royale du Canada conformément au mandat qu’il a reçu du Gouvernement du Canada.
A la suite d’autres observations et procédures, le commissaire rendit, le 5 décembre 1977, une décision dont voici un extrait:
ORDONNE, sous toutes peines prévues par la Loi, au Solliciteur Général du Canada de lui remettre lesdits dossiers et documents le 12 décembre 1977 à 14:00 heures en la salle 5.15 du Palais de justice, 1, est rue Notre-Dame à Montréal;
Les principales allégations de la requête en évocation étaient les suivantes:
26. De plus l’intimé Keable donne à son mandat une interprétation inconstitutionnelle et ultra vires des pouvoirs de la Législature du Québec en ce sens qu’il enquête et qu’il entend enquêter sur les sujets suivants:
a) les règles de fonctionnement de service de sécurité de la GRC.;
b) l’organigramme du service de sécurité y compris les relations d’autorité entre les divers niveaux;
c) les méthodes de cueillette de l’information comme:
i) les sources techniques ou électroniques;
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ii) les sources humaines, recrutement, relation, paiement;
iii) les perquisitions;
iv) les entrevues avec des sujets d’intérêt;
v) l’infiltration;
vi) la surveillance et la filature;
d) le système de classification des dossiers sur les individus et les mouvements et les règles régissant la gestion des dossiers;
e) le fonctionnement des communications internes et des communications entre les divers corps policiers;
f) les enquêtes disciplinaires internes et plus particulièrement l’enquête conduite par le surintendant Nowlan au cours du mois de juin 1977;
g) les relations entre le Commissaire de la GRC et le directeur général de la sécurité et les hauts fonctionnaires du solliciteur-général, du bureau du Premier Ministre du Canada, du Cabinet, le Solliciteur-général du Canada, le Premier Ministre du Canada et le «Conseil de sécurité du Cabinet»;
h) l’enlèvement de James Cross, l’enlèvement et l’assassinat de Pierre Laporte, la visite de «Cohn-Bendit» au Canada, un présumé complot d’évasion en 1972, un présumé complot de détournement d’avion en 1972 et autres sujets reliés à la crise d’octobre 1970 et aux actes de terrorisme entre 1963 et 1973;
i) l’interception du courrier pour des fins de contre-espionnage ou d’anti‑subversion;
…
31. L’enquête menée par l’intimé peut entraîner par les témoins la violation de la Loi concernant les secrets officiels et place les membres et les anciens membres de la GRC devant des obligations multiples et contradictoires, l’obligation de répondre à l’intimé, les obligations découlant de la Loi concernant la GRC et les obligations découlant de la Loi concernant les secrets officiels;
32. L’enquête menée par l’intimé empiète sur la fonction de la Commission fédérale d’enquête sur le service de sécurité de la GRC, annule les précautions de confidentialité prises par l’autorité fédérale dans la conduite de cette commission et généralement la présente enquête menée par l’intimé usurpe l’autorité et les fonctions d’une commission validement créée par le Gouverneur général en conseil et qui exécute son mandat;
La question fondamentale dont cette Cour a été saisie était de savoir si une commission créée par une province pour faire enquête sur des actes prétendus «criminels ou répréhensibles» avait le droit du point de vue constitutionnel, de s’enquérir
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sur: a) l’institution fédérale, soit la Gendarmerie royale du Canada; b) les règles, les politiques et la procédure régissant les membres de l’institution qui sont impliqués; c) le fonctionnement, les politiques et la gestion de l’institution; d) la gestion, le fonctionnement, les politiques et la procédure du service de sécurité de la Gendarmerie royale du Canada. La réponse a été claire. Il faut noter la nature exhaustive de l’enquête qu’envisageait Me Keable sur la G.R.C. en tant qu’institution fédérale. Il voulait s’enquérir sur le fonctionnement, les politiques et l’administration de l’institution en tant qu’institution. Il voulait aller encore plus loin en faisant enquête sur le fonctionnement, les politiques et la procédure du service de sécurité. Comparons cela avec la portée restreinte de The Police Act, 1973 de l’Alberta, qui ne vise que l’individu et non pas l’institution en tant que telle. Elle vise un membre de la G.R.C. dans l’exercice de ses fonctions et sa façon de traiter ou de maltraiter un citoyen.
Dans l’arrêt Keable, à la p. 243, le juge Pigeon fait une distinction entre (i) une enquête sur des actes criminels et (ii) une enquête sur «les méthodes de la police» ou une enquête qui avait comme objet la formulation de recommandations sur des changements à apporter aux règles et méthodes de la Gendarmerie. Si le deuxième type d’enquête peut être considéré comme terrain défendu, je dois avouer que je ne vois rien dans The Police Act, 1973 qui s’en approche de près ou de loin.
Avec égards pour ceux qui sont d’avis contraire, je n’estime pas que l’art. 33 de The Police Act, 1973 constitue une tentative de la part de la province de l’Alberta d’administrer, de gouverner, de surveiller ou de diriger l’organisme fédéral de police appelé G.R.C.
Je n’estime pas qu’il y aurait entorse à la Constitution de la part de la province si cette dernière revendiquait le droit de prendre des mesures disciplinaires, en imposant une amende par exemple, contre un membre de la G.R.C. qui a brutalisé un prévenu. Évidemment un comité ne pourrait pas rétrograder ou renvoyer de la G.R.C. un membre qui s’est rendu coupable d’inconduite, mais rien ne s’oppose, à mon avis, à ce que ce membre soit tenu par exemple, le cas échéant, de verser une somme
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à titre d’indemnité à la personne lésée. La province devrait également avoir le pouvoir de dire à un agent de la G.R.C. qui agit envers un citoyen de façon à discréditer la police et l’administration de la justice dans la province qu’il n’aura pas le droit d’agir comme agent de la paix pendant une période de suspension donnée. Ni l’une ni l’autre de ces mesures disciplinaires ne portent atteinte à la G.R.C. en tant qu’institution ni ne constituent une ingérence dans son administration interne ou dans ses méthodes.
Voici en somme la prétention des intimés: une loi provinciale valide visant l’administration de la justice dans une province ne peut s’appliquer à un membre de la G.R.C. pour la seule raison qu’il est un employé de la Couronne du chef du Canada. La G.R.C. constitue une «enclave» fédérale dans la province de l’Alberta. Je ne peux retenir cet argument. La doctrine du «caractère véritable» est une règle essentielle d’interprétation constitutionnelle; une loi «relative à» un sujet qui relève des provinces peut valablement «toucher» un sujet qui est de ressort fédéral. Ce serait aller à l’encontre de ce principe fondamental d’interprétation que d’accorder à des employés fédéraux l’immunité contre les lois provinciales d’application générale. Dans l’affaire Construction Montcalm Inc. c. La Commission du salaire minimum[9], le juge Beetz avait à faire face à un argument semblable. On prétendait en effet devant cette Cour qu’une loi provinciale ne pouvait pas avoir application sur les terres de la Couronne fédérale. Le juge Beetz, pour le compte de la majorité, a rejeté cette prétention en des termes non équivoques aux pp. 777 et 778:
En second lieu, Montcalm prétend que la loi provinciale ne s’applique pas sur les terres de la Couronne fédérale. Je ne suis pas de cet avis. Le pouvoir exclusif de la province de légiférer sur la propriété et les droits civils en vertu du par. 92(13) de la Constitution n’est limité territorialement que par les mots «dans la province» et Mirabel est situé dans la province. L’énumération, à l’art. 91 de la Constitution, des pouvoirs exclusifs du fédéral, y compris le pouvoir de faire des lois relativement à la dette et à la propriété publiques, a pour effet de limiter la compétence ratione materiae de la province et non sa compétence territoriale. Les dispositions contestées n’ont trait ni à la propriété fédérale ni à aucune
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autre matière fédérale, mais aux droits civils et, à mon avis, elles régissent les droits civils de Montcalm et de ses employés sur la propriété fédérale. Les terrains de la Couronne fédérale ne sont pas des enclaves extra-territoriales à l’intérieur des limites de la province, pas plus que les réserves indiennes.
Le juge Beetz, en faisant mention de réserves indiennes, renvoie à l’arrêt antérieur de cette Cour Cardinal c. Le procureur général de l’Alberta[10]. Dans l’affaire Cardinal, la question était de savoir si les lois provinciales sur la conservation de la faune s’appliquaient aux Indiens qui chassaient sur une réserve. Cette Cour a conclu à la majorité que les lois provinciales étaient bien applicables. Le juge Martland, pour le compte de la majorité à la p. 703, a écarté la théorie de l’«enclave»:
Une législature provinciale ne saurait légiférer relativement aux Indiens ou relativement aux réserves indiennes, ce qui est loin de dire que le par. (24) de l’art. 91 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, avait pour effet de créer des enclaves dans une province à l’intérieur des limites desquelles la législation provinciale ne pourrait pas s’appliquer. A mon avis, le critère concernant l’application de la législation provinciale dans une réserve est le même que celui qui concerne son application dans la province, c’est-à-dire, que la législation doit s’inscrire dans le cadre des pouvoirs énumérés à l’art. 92 et non porter sur des sujets exclusivement assignés au Parlement du Canada en vertu de l’art. 91. Deux de ces sujets sont les Indiens et les réserves indiennes, mais si une législation provinciale dans les limites de l’art. 92 n’est pas interprétée comme étant une législation relative à ces catégories de sujets (ou tout autre sujet visé par l’art. 91), elle est applicable partout dans la province, y compris les réserves indiennes, même si elle peut toucher les Indiens et les réserves indiennes. Le point que j’avance est que le par. (24) de l’art. 91 énumère des catégories de sujets à l’égard desquelles le Parlement fédéral a le pouvoir exclusif de légiférer, mais il ne vise pas à définir des secteurs d’une province dans lesquels le pouvoir d’une province de légiférer, qui serait autrement de sa compétence, doit être exclu.
Certains arrêts ont semblé conclure qu’une province ne saurait légiférer de façon à rendre inefficace une entreprise fédérale ou de façon à lui nuire. (Voir Commission du salaire minimum c. The Bell Telephone Company of Canada[11]. Ces arrêts ne sont pas pertinents en l’espèce. The
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Police Act, 1973 de l’Alberta n’a pas comme objectif de restreindre ou de surveiller les activités de la G.R.C. dans un domaine de compétence fédéral. La Loi porte uniquement sur un domaine qui est du ressort exclusif des provinces — c.-à-d. l’«administration de la justice dans la province». On ne peut rendre la G.R.C. inefficace en la soumettant à la surveillance provinciale dans l’exercice de ses fonctions générales de police dans la province.
VIII
La Cour d’appel de l’Alberta a jugé que la province ne peut, dans le cadre d’une enquête sur une plainte formulée par un citoyen, s’ingérer dans le fonctionnement interne de la G.R.C. Elle a décidé ainsi [TRADUCTION] «en raison de la primauté de la loi fédérale et des règlements adoptés sous son régime et non à cause de la nature de l’infraction faisant l’objet d’une enquête par les agents de la Gendarmerie fédérale». Donc la Cour a appliqué sa conception de la doctrine de la primauté tout en écartant la notion que la conduite des gendarmes Putnam et Cramer échapperait à une enquête provinciale, du fait que le prétendu objet de leur enquête était une infraction visée par une loi fédérale, en l’occurrence la Loi sur les stupéfiants.
Dès lors que l’on décide qu’une loi provinciale porte sur un sujet qui fait partie d’une des catégories énumérées à l’art. 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, cette loi provinciale est valide. Si, toutefois, une loi provinciale valide est incompatible avec une loi fédérale valide, c’est alors qu’intervient la doctrine de la primauté pour rendre inopérante la loi provinciale dans la mesure de cette incompatibilité. Le critère de l’incompatibilité est de savoir s’il y a contradiction expresse entre une loi fédérale et une loi provinciale. La doctrine ne joue pas dans un cas où le gouvernement fédéral a occupé le domaine; c’est-à-dire, le simple fait que le Parlement fédéral ait légiféré sur un certain sujet n’empêche pas la province de légiférer en pareille matière. Il doit y avoir contradiction directe entre les deux lois si bien qu’en se «conformant à l’une on enfreint l’autre». Le juge
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Martland, dans l’arrêt Smith c. La Reine[12], a énoncé le critère en ces termes à la p. 800:
[TRADUCTION] Le fait que ces deux dispositions interdisent certains actes et leur donnent des conséquences pénales ne constitue pas un conflit. Il peut arriver que certains actes soient punissables en vertu des deux dispositions et dans ce sens ces dispositions chevauchent. Cependant, même dans ces cas, il n’y a pas de conflit puisque se conformer à l’une ne signifie pas que l’on enfreint l’autre. Il semble donc qu’elles peuvent avoir effet concurrent.
Le juge Beetz a de nouveau confirmé le critère d’une contradiction expresse dans l’arrêt Construction Montcalm Inc. c. La Commission du salaire minimum, précité, à la p. 780:
Le troisième moyen de Montcalm ne peut être retenu que si les dispositions contestées entrent en conflit avec la Loi sur les justes salaires et les heures de travail: Ross c. Registraire des véhicules automobiles. Encore une fois, il incombait à Montcalm d’établir qu’elle ne pouvait se conformer à la loi provinciale sans violer la loi fédérale. Montcalm n’a même pas tenté de le faire. Elle prétend, dans son factum, que la loi fédérale réglemente non seulement les salaires mais également le temps supplémentaire, les pratiques injustes de travail, etc. et que, dans plusieurs cas, ces dispositions «peuvent» être différentes de celles de la loi provinciale. Cette affirmation n’est pas suffisante. Montcalm devait prouver, aux fins de cette affaire, que les lois fédérales et provinciales étaient véritablement en conflit et elle ne l’a pas fait.
On pourrait également citer le juge Judson qui dit dans l’arrêt O’Grady c. Sparling[13], à la p. 811:
[TRADUCTION] Je n’estime pas non plus que l’on puisse la dire inopérante parce qu’elle est en conflit avec l’art. 221 du Code criminel. Il n’y a pas de conflit entre ces dispositions dans le sens d’incompatibilité. Elles portent sur des sujets différents et servent à des fins différentes… Quand même les circonstances d’un cas particulier seraient dans le champ d’application des deux dispositions (et dans ce sens il peut y avoir chevauchement), cela n’emporte pas conflit de sorte que la Cour doive conclure que la disposition provinciale est soit suspendue dans son application, soit inopérante…
Y a-t-il contradiction expresse entre The Police Act, 1973 et la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada et son règlement d’application? Ceux-ci établissent une série d’infractions assorties de
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peines ou «mesures disciplinaires». Chaque fois qu’il apparaît qu’un agent a commis une infraction ressortissant au service, le commandant du détachement doit mener une enquête (art. 31). S’il apparaît que l’on a commis une infraction majeure ressortissant au service, l’affaire doit être déférée au Commissaire qui décide si l’infraction doit faire l’objet d’un procès (par. 32(2)). S’il apparaît qu’une infraction mineure ressortissant au service a été commise, le commandant peut lui-même décider de juger le membre et faire rédiger une accusation par écrit (par. 32(1)). La procédure applicable aux procès portant sur les infractions ressortissant au service est énoncée aux art. 34 à 40 de la Loi.
L’article 41 accorde un droit d’appel à «un membre déclaré coupable d’une infraction». On fait appel au Commissaire qui peut annuler la déclaration de culpabilité, rejeter l’appel, réduire la peine ou ordonner un nouveau procès. Il n’est prévu aucun appel dans le cas d’un acquittement lors d’un procès sur une infraction ressortissant au service.
Les intimés soutiennent que ces dispositions de la Loi rendent inopérante la loi provinciale en l’espèce. On fait valoir que [TRADUCTION] «le Parlement a adopté une loi valide dans le même domaine, dans le même but et sur le même aspect, c.-à-d. le traitement de plaintes portées contre les membres de la G.R.C. relativement à leur conduite ou l’exercice de leurs fonctions».
Je n’estime pas que cela puisse être exact. En premier lieu, l’objet de The Police Act, 1973 de la province est tout à fait différent de celui de la loi fédérale. Les procédures disciplinaires établies en vertu de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada tendent à faire respecter un certain code de conduite défini dans la Loi. Celle-ci ne concerne que les agents qui ont commis des «infractions ressortissant au service» et ne porte nullement sur les rapports généraux entre la G.R.C. et le grand public. Elle est axée sur l’administration interne de la Gendarmerie.
The Police Act, 1973, par contre, ne porte pas sur la question des «infractions ressortissant au service». Elle vise plutôt les plaintes relatives à la
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conduite ou l’exercice des fonctions de tout membre d’un corps de police. La Loi ordonne que ces plaintes fassent l’objet d’une enquête, indépendamment de la question de savoir si la conduite reprochée constitue une «infraction ressortissant au service». Il s’agit ici non pas de l’administration interne de la G.R.C. ou de l’application du code de conduite défini dans la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada, mais plutôt des rapports généraux entre les corps de police dans la province, y compris la G.R.C., et le grand public.
La loi provinciale répond à des buts légitimes non visés par d’autres moyens et qui ne sont pas en conflit avec la loi fédérale.
En tout état de cause, même si les objets des deux lois sont identiques, elles ne sont pas contradictoires. La Loi sur la Gendarmerie royale du Canada prévoit un droit limité d’appel dans le cas où un agent est déclaré coupable d’une infraction ressortissant au service. Aux termes de The Police Act, 1973, cependant, un «plaignant» peut interjeter appel si le commandant divisionnaire décide qu’une plainte est sans fondement. Les deux droits d’appel se complètent et ne sont pas contradictoires. La Loi sur la Gendarmerie royale du Canada assure à un agent reconnu coupable d’une infraction ressortissant au service un droit de recours avant qu’une peine ne lui soit infligée. The Police Act, 1973 fournit au citoyen insatisfait de la décision du commandant divisionnaire la possibilité d’un examen indépendant de l’affaire par un comité d’appel nommé par la province. Il n’y a même pas chevauchement de ces deux formes d’appel, et encore moins contradiction directe.
Avec les plus grands égards pour la Cour d’appel de l’Alberta, je n’estime pas que la doctrine de la primauté puisse trouver application dans les circonstances. La Loi sur la Gendarmerie royale du Canada et son règlement d’application n’entrent pas en conflit avec l’art. 33 de The Police Act, 1973 et l’art. 33 n’est pas rendu inopérant en raison de la primauté fédérale. La loi fédérale et la loi provinciale diffèrent autant de par leur but que de par la procédure qu’elles prévoient. Il n’y a aucune incompatibilité entre les deux lois. Je conclus que la loi provinciale est à la fois opérante et valide.
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IX
Les parties reconnaissent que la plainte portée contre les gendarmes Putnam et Cramer découle du harcèlement de leur part dont le plaignant aurait été victime au cours d’une enquête sur des stupéfiants. Dans l’arrêt Hauser, précité, cette Cour a jugé à la majorité que la Loi sur les stupéfiants a été adoptée en vertu du pouvoir du Parlement de faire des lois pour la «paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada». Il fut également décidé que le Parlement a le pouvoir d’appliquer des lois dont la validité constitutionnelle ne repose pas sur le par. 91(27) (pouvoir en matière de droit criminel). La majorité de la Cour n’a pas tranché la question de savoir si le Parlement peut également appliquer le droit criminel. Cette opinion sur la Loi sur les stupéfiants a été confirmée dernièrement dans l’arrêt R. c. Aziz[14]. Bref, il ne fait plus aucun doute que le Parlement peut prévoir l’application de la Loi sur les stupéfiants. On prétend que la solution de ce pourvoi repose sur le motif restreint qu’une province ne peut exercer de contrôle sur les agents de la G.R.C. lorsqu’ils appliquent des «lois en matière non criminelle» comme la Loi sur les stupéfiants.
Retenir cette prétention entraînerait certaines conséquences étranges. Cela voudrait dire que l’autorité constitutionnelle sur tel ou tel agent de la G.R.C. changerait constamment. Si l’agent s’occupait de l’application du droit criminel, il aurait alors à rendre compte au procureur général de la province. Si, par contre, on lui ordonnait de faire enquête sur la violation d’une loi fédérale en matière non criminelle, l’autorité constitutionnelle passerait au gouvernement fédéral. Donc, suivant les actes qu’il accomplissait à tel ou tel moment, un agent relèverait d’une autorité différente.
Les rédacteurs des contrats sur les services de police ont reconnu qu’une telle situation comporte à la fois des incertitudes et des difficultés d’ordre pratique. Ces contrats définissent l’autorité en tenant compte de l’aspect «dominant» du travail entrepris par tel ou tel agent. Ainsi, si des ressources ou des agents sont [TRADUCTION] «employés principalement (i) pour l’application de lois fédé-
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rales autres que le Code criminel», ils sont alors exclus de la définition de «services provinciaux de police». (Voir la clause 1(i) de la Convention sur les services de police entre l’Alberta et le gouvernement du Canada.) Cette définition flexible reconnaît que certains agents peuvent à l’occasion être appelés à appliquer des lois provinciales ou le Code criminel, mais l’exercice occasionnel de ces fonctions ne les assujettit pas à la surveillance provinciale. De même, les agents qui s’occupent principalement de l’application de lois provinciales et du Code criminel peuvent avoir parfois à appliquer une loi fédérale en matière non criminelle. Ces agents continuent à faire partie des «services provinciaux de police» et ils demeurent soumis à la surveillance provinciale.
Ce partage pratique de la responsabilité est préférable à la méthode formaliste et peu pratique sur laquelle ont insisté les intimés. A mon avis, l’autorité provinciale sur l’«administration de la justice dans la province» s’étend aux agents de la G.R.C. qui s’occupent principalement d’appliquer les lois provinciales et le droit criminel fédéral. Il s’ensuit qu’en l’espèce, le fait que les gendarmes Putnam et Cramer étaient en train d’enquêter sur une violation possible de la Loi sur les stupéfiants n’est pas pertinent aux fins constitutionnelles. Ces agents faisaient partie des «services municipaux de police» de la ville de Wetaskiwin employés principalement pour l’application du droit criminel et des lois provinciales. Ils restent à ce titre soumis à l’autorité constitutionnelle du procureur général provincial comme le reconnaît la convention sur les services de police entre la ville et le gouvernement fédéral (voir la clause 1(i) du contrat entre le Canada et la ville de Wetaskiwin, le 24 mai 1977).
X
Reste un point mineur relatif au contrat du 24 mai 1977 intervenu entre la ville et le gouvernement fédéral. On pourrait prétendre que, bien que la province ait pu constitutionnellement faire appliquer The Police Act, 1973 à la G.R.C., elle a en réalité abandonné ce droit par voie contractuelle. Cet argument reposerait sur la clause 2 du contrat qui prévoit:
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[TRADUCTION] L’administration interne des services municipaux de police, y compris l’administration et l’application des procédures de police professionnelle, demeure sous l’autorité du Canada.
Bien sûr, il ne s’agit pas du tout là d’une question constitutionnelle. On ne conteste pas la légitimité constitutionnelle de The Police Act, 1973. On prétend simplement que l’adoption de la Loi équivaut à une violation de contrat. La question constitutionnelle posée à la Cour ne requiert pas, à strictement parler, une réponse à l’argument fondé sur le contrat. Pour plus de clarté, toutefois, je conclus que l’art. 33 de The Police Act, 1973 ne viole pas le contrat intervenu entre les parties.
Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta et d’annuler l’ordonnance de prohibition du juge Miller, sans adjudication de dépens pour l’une ou l’autre des parties dans aucune cour.
Pourvoi rejeté, le juge DICKSON étant dissident.
Procureurs des appelants: R.W. Paisley et William Henkel, Edmonton.
Procureurs des intimés: Shortreed, Shoctor, Edmonton.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada: Roger Tassé, Ottawa.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique: Le procureur général de la Colombie-Britannique, Victoria.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan: Le procureur général de la Saskatchewan, Regina.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Manitoba: Le procureur général du Manitoba, Winnipeg.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Ontario: Le procureur général de l’Ontario, Toronto.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Québec: Henri Brun, Sainte-Foy.
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Procureur de l’intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick: Le procureur général du Nouveau-Brunswick, Fredericton.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Nouvelle-Écosse: Martin B. Herschorn et Kenneth W. Fiske, Halifax.
[1] [1980] 5 W.W.R. 83.
[2] [1979] 1 R.C.S. 218.
[3] [1978] 1 R.C.S. 152.
[4] [1979] 1 R.C.S. 984.
[5] [1956] R.C.S. 154.
[6] [1979] 1 R.C.S. 218.
[7] [1938] R.C.S. 398.
[8] (1895), 24 R.C.S. 170.
[9] [1979] 1 R.C.S. 754.
[10] [1974] R.C.S. 695.
[11] [1966] R.C.S. 767.
[12] [1960] R.C.S. 776.
[13] [1960] R.C.S. 804.
[14] [1981] 1 R.C.S. 188.
Parties
Demandeurs :
Procureur général de l’Alberta et autreDéfendeurs :
Putnam et autreProposition de citation de la décision:
Procureur général de l’Alberta et autre c. Putnam et autre, [1981] 2 R.C.S. 267 (28 mai 1981)
Origine de la décision
Date de l'import :
06/04/2012Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1981-05-28;.1981..2.r.c.s..267
