Cour suprême du Canada
Alaska Trainship Corporation et autre c. Administration de pilotage du Pacifique, [1981] 1 R.C.S. 261
Date: 1981-03-19
Alaska Trainship Corporation et le navire «Alaska» Appelants;
et
L’Administration de pilotage du Pacifique Intimée;
et
Le navire «S.S. Alaska» et Alaska Trainship Corporation Appelants;
et
L’Administration de pilotage du Pacifique Intimée.
1981: 19 février; 1981: 19 mars.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Ritchie, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre et Chouinard.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1], qui a modifié le jugement du juge Gibson. Pourvoi accueilli.
Douglas Hogarth, c.r., pour les appelants.
Raynold Langlois et Francine Côté, pour l’intimée.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE EN CHEF — Ce pourvoi découle de deux actions en Cour fédérale que le juge Gibson a entendues ensemble. Dans la première, la demanderesse Alaska Trainship Corporation, maintenant appelante, cherchait à obtenir en invoquant différents moyens une déclaration d’invalidité du Règlement sur le pilotage dans la région du Paci-
[Page 264]
fique promulgué le 9 avril 1974 après avoir reçu l’approbation requise du gouverneur en conseil, ou, subsidiairement, une déclaration d’invalidité du sous-al. 9(2)a)(iii) et de l’al. l0(1)a) de ce Règlement. Dans la seconde, l’intimée, l’Administration de pilotage du Pacifique cherchait à recouvrer d’Alaska Trainship Corporation des droits de pilotage au montant de $10,780.54. Celle-ci a présenté une demande reconventionnelle pour recouvrer une somme de $74,246.66 qu’elle aurait payée en droits de pilotage à l’Administration par suite d’une erreur de droit de part et d’autre et sous contrainte.
Le juge Gibson a prononcé diverses déclarations dans son jugement sur la première action, dont l’effet principal a toutefois été de déclarer le sous-al. 9(2)a)(iii) du Règlement ultra vires en partie, comme je l’expliquerai plus loin. Bien qu’il ait été du même avis quant à l’al. 10(1)a), le juge Gibson a estimé inutile d’en inclure l’annulation dans son dispositif de jugement. Il a rejeté la réclamation de l’Administration dans la seconde action et a également rejeté la demande reconventionnelle.
En appel, le juge LeDain, qui parlait au nom de la Cour d’appel fédérale, a modifié le jugement du juge Gibson à trois égards. Il a conclu que (1) on ne pouvait diviser le sous-al. 9(2)a)(iii) et l’al. l0(1)a) du Règlement et qu’ils devaient être déclarés ultra vires en totalité; (2) les diverses déclarations de la minute du jugement du juge Gibson devraient être supprimées; et (3) l’Administration était fondée à recouvrer $3,594.04 de sa réclamation pour droits de pilotage. Le jugement du juge Gibson rejetant la demande reconventionnelle de l’appelante a été confirmé.
La principale question litigieuse soumise à cette Cour, sur son autorisation, découle de la première action. Elle a un long historique législatif et des antécédents factuels que tant le juge Gibson que le juge LeDain ont examinés complètement, même minutieusement; je peux donc me limiter à brosser un bref tableau historique et factuel. Avant de passer à la question principale, je me contenterai de dire à ce stade-ci au sujet de la seconde action que l’arrêt du juge LeDain sur la demande reconventionnelle doit être confirmé. Le bien-fondé du
[Page 265]
recouvrement accordé à l’Administration sur sa réclamation pour droits de pilotage, couvrant la période du 10 avril 1974 au 30 avril 1974, repose sur la question de savoir si le juge LeDain a eu raison d’annuler le sous-al. 9(2)a)(iii) et l’al. 10(1)a) du Règlement, question à laquelle je reviendrai plus loin dans ces motifs.
Le point principal de ce pourvoi repose sur la portée des pouvoirs que la Loi sur le pilotage, 1971 (Can.), chap. 52, entrée en vigueur le 1er février 1972, accorde à l’Administration de pilotage du Pacifique d’édicter le Règlement sur le pilotage dans la région du Pacifique. La Loi sur le pilotage a été adoptée à la suite du rapport d’une Commission royale d’enquête sur le pilotage créée en 1962 qui a soumis son rapport en 1968. La Loi crée quatre administrations régionales de pilotage, dont l’une est l’Administration de pilotage du Pacifique et les autres l’Administration de pilotage de l’Atlantique, l’Administration de pilotage des Laurentides et l’Administration de pilotage des Grands Lacs. La région où l’Administration de pilotage du Pacifique exerce ses fonctions est décrite à l’annexe de la Loi comme «toutes les eaux canadiennes sises dans la province de Colombie-Britannique et eaux limitrophes». En vertu de l’art. 24 de la Loi, chaque administration est censée, aux fins de la Loi sur l’administration financière, être une corporation spécifiée à l’annexe D de cette loi, c’est-à-dire une société de la Couronne de nature commerciale. Les membres d’une administration sont nommés par décret pour un maximum de dix ans.
La Loi sur le pilotage prévoit l’établissement par une administration de zones de pilotage obligatoire dans la région où elle exerce son activité, remplaçant ainsi le système qui avait prévalu en vertu de la Loi sur la marine marchande du Canada, S.R.C. 1970, chap. S-9, système qui prescrivait des droits de pilotage, qu’un navire ait ou non eu besoin d’un pilote, et qui prévoyait des exemptions de paiements pour certaines catégories de navires. Certaines des catégories d’exemption avaient trait au pays d’immatriculation du navire.
La Loi sur le pilotage prévoit également la délivrance de brevets ou de certificats de pilotage à des requérants, citoyens canadiens ou immigrants
[Page 266]
reçus, et elle contient des dispositions détaillées relatives à la surveillance du maintien de la compétence des titulaires de brevets et de certificats. Le paragraphe 16(1) de la Loi se lit comme suit:
16. (1) Sauf dispositions contraires des règlements généraux, nul n’assurera la conduite d’un navire à l’intérieur d’une zone de pilotage obligatoire s’il n’est un pilote breveté ou un membre régulier de l’effectif du navire qui est titulaire d’un certificat de pilotage pour cette zone.
Certains pouvoirs de réglementation concernant les titulaires de brevets et de certificats de pilote sont conférés au gouverneur en conseil en vertu de l’art. 42 de la Loi, mais le pouvoir général de définir les qualités requises pour devenir titulaire d’un brevet ou d’un certificat de pilote est conféré à une administration à titre de pouvoir de réglementation, question dont j’aborde maintenant l’examen.
Lorsque l’Administration de pilotage du Pacifique a envisagé la promulgation du Règlement en litige, elle a, conformément au par. 14(3), donné avis dans la Gazette du Canada le 2 janvier 1973. Ce paragraphe exige un avis seulement pour les règlements établis sous le régime des al. 14(1)a) et f) de la Loi. Ni l’un ni l’autre de ces alinéas n’est, en tant que tel, en cause ici, mais je le mentionne parce que l’appelante a paru fonder certaines de ses allégations sur l’opinion que l’avis dans la Gazette du Canada était requis pour tous les règlements établis en vertu des pouvoirs que confère l’art. 14.
Voici le texte de l’art. 14:
14. (1) Une Administration peut, avec l’approbation du gouverneur en conseil, établir les règlements généraux nécessaires pour atteindre ses objets notamment, et sans restreindre la portée générale de ce qui précède, des règlements généraux
a) établissant des zones de pilotage obligatoire;
b) prescrivant les navires ou catégories de navires assujettis au pilotage obligatoire;
c) prescrivant les circonstances dans lesquelles il peut y avoir dispense du pilotage obligatoire;
d) prescrivant, le cas échéant, le préavis que doit donner un navire de son heure d’arrivée prévue dans une zone de pilotage obligatoire ou de son heure de départ prévue d’un endroit situé dans une zone de pilotage obligatoire, et la façon de donner ce préavis;
[Page 267]
e) prescrivant les catégories de brevets et certificats de pilotage qui peuvent être attribués;
f) prescrivant les conditions que le titulaire d’un brevet ou d’un certificat de pilotage d’une catégorie quelconque doit remplir, notamment le niveau de connaissance des lieux, de compétence, d’expérience et de connaissance de l’une des langues officielles du Canada, ou les deux, requis en sus des conditions minimales prescrites par le gouverneur en conseil aux termes de l’article 42;
g) prescrivant la façon de déterminer
(i) si une personne qui demande un brevet ou un certificat de pilotage, ou
(ii) si un pilote breveté ou un titulaire de certificat de pilotage
remplit les conditions prescrites en vertu de l’alinéa f) pour la catégorie du brevet ou certificat de pilotage dont il est titulaire ou dont il a demandé l’attribution, selon le cas;
h) prescrivant la façon d’attribuer les brevets et certificats de pilotage;
i) arrêtant la date et fixant le droit d’examen à payer par les candidats à un brevet ou un certificat de pilotage et le droit à payer pour l’attribution d’un tel brevet ou certificat;
j) limitant le nombre des brevets qui peuvent être attribués pour une zone de pilotage obligatoire;
k) prescrivant, en sus de l’exigence prévue au paragraphe (1) de l’article 16, les circonstances dans lesquelles un navire doit avoir à son bord un pilote breveté ou un titulaire de certificat de pilotage;
l) prescrivant le nombre minimal de pilotes brevetés ou de titulaires de certificats de pilotage qui doivent être à bord d’un navire à un moment quelconque; et
m) prescrivant les circonstances dans lesquelles un pilote breveté ou un titulaire de certificat de pilotage sera tenu d’acquérir une formation complémentaire afin de pouvoir remplir toutes conditions nouvelles prescrites en vertu de l’alinéa f) depuis l’attribution de son brevet ou de son certificat de pilotage.
(2) Lorsque les eaux canadiennes sont limitrophes des eaux des États-Unis une Administration peut, avec l’approbation du gouverneur en conseil, établir des règlements généraux indiquant les modalités selon lesquelles
a) un pilote ou une autre personne autorisés par une administration appropriée des États-Unis à assurer la conduite d’un navire peuvent piloter en eaux canadiennes; et
b) un pilote breveté ou le titulaire d’un certificat de pilotage peut assurer la conduite d’un navire dans les eaux des États-Unis.
[Page 268]
(3) Avant d’établir un règlement général en vertu des alinéas a) ou f) du paragraphe (1), une Administration doit publier dans la Gazette du Canada une copie du projet de règlement, mais un tel règlement ne peut être établi par l’Administration
a) avant l’expiration d’un délai de trente jours à partir de la date de publication du projet de règlement; ou,
b) lorsqu’un avis d’opposition est fourni en application du paragraphe (4), avant que l’opposition ne soit entendue et qu’un arrêté ne soit pris par le Ministre en application du paragraphe (7).
(4) Toute personne qui a des raisons de croire qu’un règlement général qu’une Administration se propose d’établir en vertu des alinéas a) ou f) du paragraphe (1) n’est pas dans l’intérêt public peut fournir au Ministre, dans les trente jours qui suivent la publication du projet de règlement dans la Gazette du Canada, un avis d’opposition énonçant les motifs de l’opposition.
(5) Lorsqu’un avis d’opposition est fourni en application du paragraphe (4), le Ministre doit nommer une personne pour faire, relativement au projet de règlement général, l’enquête qu’il estime nécessaire ou souhaitable dans l’intérêt public et notamment en tenant des audiences.
(6) Une personne nommée en vertu du paragraphe (5) a tous les pouvoirs conférés à un commissaire par la Partie I de la Loi sur les enquêtes.
(7) A l’issue des audiences prévues par le présent article, la personne chargée de les tenir doit envoyer un rapport au Ministre qui peut, par arrêté, approuver, modifier ou rejeter le projet de règlement général, soit en conformité du rapport, soit autrement, et l’Administration doit établir le règlement général en conséquence.
Il ressort des premiers mots du par. 14(1) que le pouvoir de réglementation d’une administration est limité par l’exigence que les règlements doivent être établis dans la poursuite de ses objets ou en conformité avec eux. Ces objets sont énumérés à l’art. 12 de la Loi dans les termes suivants:
12. Une Administration a pour objets d’établir, de faire fonctionner, d’entretenir et de gérer, pour la sécurité de la navigation, un service de pilotage efficace dans la région indiquée dans l’annexe en ce qui concerne cette Administration.
Je désire souligner que le par. 14(1) parle de «règlements généraux nécessaires pour atteindre ses objets». Que ces mots soient suivis des mots «notamment, et sans restreindre la portée générale de ce qui précède», n’a pas pour effet, à mon avis,
[Page 269]
d’accorder des pouvoirs de réglementation plus larges, quoique cela puisse commander une interprétation libérale du facteur dominant, «la sécurité de la navigation», énoncé à l’art. 12. Le pouvoir de réglementation attribué à l’art. 14 porte presque exclusivement sur l’établissement de zones de pilotage et sur les brevets et certificats de pilotage et il est donc intimement relié à la sécurité d’un service de pilotage.
Le Règlement sur le pilotage dans la région du Pacifique adopté en vertu des pouvoirs que confère l’art. 14, publié maintenant au C.R.C., chap. 1270, établit cinq zones de pilotage obligatoire (art. 3) puis traite des qualités requises des titulaires de brevet ou de certificat de pilotage (art. 4 à 8), des navires assujettis au pilotage obligatoire et des exemptions (art. 9), des dispenses de pilotage obligatoire (art. 10), des stations d’embarquement de pilotes (art. 11), des avis pour obtenir les services de pilotes (art. 12 et 13), des classes de brevets et des inscriptions qu’ils doivent porter (art. 17), des certificats de pilotage et des inscriptions qu’ils doivent porter (art. 18), des demandes de brevets ou de certificats de pilotage (art. 19), des exigences relatives à la formation complémentaire et des examens (art. 20 à 24), de l’apprentissage (art. 25 à 28) et, enfin des comptes rendus d’accident que tout pilote breveté ou titulaire d’un certificat de pilotage impliqué dans un sinistre maritime doit présenter (art. 29). Aux fins de l’espèce, il suffit de reproduire au complet les art. 9 et 10 du Règlement, soit les deux articles (édictés en application des al. 14(1)b) et c)) directement en cause ici. En voici le texte:
9. (1) Sous réserve du paragraphe (2),
a) tout navire d’une jauge brute supérieure à 350 tonneaux,
b) tout remorqueur dont la jauge brute et ajoutée à celle du remorqué est supérieure à 350 tonneaux, ou
c) tout yacht d’une jauge brute supérieure à 250 tonneaux, est assujetti au pilotage obligatoire.
(2) Le paragraphe (1) ne s’applique pas aux navires
a) immatriculés au Canada
(i) qui appartiennent à Sa Majesté du chef du Canada et non employés à des fins commerciales,
(ii) qui sont affectés à la pêche commerciale, ou
(iii) qui font des voyages dans la région ou entre tout endroit dans la région et tout endroit sur la
[Page 270]
côte ouest de [sic] États-Unis non au sud de San Francisco ni à l’ouest de Cook Inlet en Alaska, si le capitaine ou l’officier de quart à la passerelle de ces navires est titulaire d’un certificat de capacité de la catégorie et de la classe appropriées, attribué par le ministre des Transports ou reconnu par lui aux fins du paragraphe 130(1) de la Loi sur la marine marchande du Canada et a été régulièrement employé, en qualité de capitaine ou d’officier de quart à la passerelle à bord d’un navire faisant des voyages entre les endroits décrits dans le présent sous-alinéa, durant les 18 mois qui ont précédé la date à laquelle le navire a fait l’objet d’une demande d’exemption conformément aux dispositions du présent paragraphe; ou
b) immatriculés aux États-Unis et qui sont affectés à la pêche commerciale.
(3) Le capitaine ou l’officier de quart à la passerelle dont il est question au sous-alinéa (2)a)(iii) doit, si l’Administration l’exige, lui fournir une preuve qu’elle juge suffisante, établissant qu’il est un capitaine ou un officier de quart à la passerelle aux termes de ce sous-alinéa.
10. (1) L’Administration peut, sur demande, dispenser du pilotage obligatoire un navire
a) qui est immatriculé aux États-Unis et affecté au cabotage et dont le capitaine ou l’officier de quart à la passerelle est dûment breveté pour ce navire et a été régulièrement employé en qualité de capitaine ou d’officier de quart à la passerelle d’un navire faisant du cabotage durant les 18 mois qui ont précédé la date à laquelle on étudie la question d’accorder au navire la dispense prévue au présent article;
…
c) dont le capitaine, le propriétaire ou l’agent a observé les dispositions des articles 12 et 13 et pour lequel aucun pilote breveté n’est disponible pour remplir les fonctions de pilote à son bord; ou
d) qui est en détresse ou qui effectue des opérations de secours ou de sauvetage.
(2) Une dispense de pilotage obligatoire est accordée à tout navire
a) qui entre dans une zone de pilotage obligatoire en vue d’y embarquer un pilote breveté, et y navigue jusqu’au point d’embarquement prévu; ou
b) qui quitte une zone de pilotage après le débarquement d’un pilote breveté.
(3) Le capitaine ou l’officier de quart à la passerelle dont il est question à l’alinéa (1)a) doit, si l’Administration l’exige, lui fournir une preuve qu’elle juge suffi-
[Page 271]
santé, établissant qu’il est un capitaine ou un officier de quart à la passerelle aux termes de cet alinéa.
(4) Une demande de dispense de pilotage obligatoire peut être faite verbalement, mais elle doit être faite par écrit lorsque l’Administration l’exige.
J’ajoute qu’il y a deux autres Règlements concernant les droits de pilotage payables à l’Administration de pilotage du Pacifique, savoir, le Règlement sur les tarifs de pilotage côtier de l’Administration de pilotage du Pacifique, et le Règlement sur les tarifs de pilotage du Pacifique (fleuve Fraser), mais ils ne sont pas directement en cause ici.
Je passe maintenant à la situation du S.S. Alaska, un navire de quelque 520 pieds de long et de 5,598 tonneaux, construit à l’étranger. Il appartient à une société américaine, l’appelante, il est exploité par Pacific Maritime Agencies Ltd. de New Westminster et il bat pavillon libérien. Depuis quelque quinze ans, le navire effectue des voyages hebdomadaires entre New Westminster et Wittier (Alaska), transportant des wagons de chemin de fer. Les capitaines du navire sont citoyens américains, mais l’équipage, et sûrement les officiers de quart à la passerelle sont citoyens canadiens ou immigrants reçus. Il n’est pas vraiment douteux d’après le dossier que les officiers de quart à la passerelle ont la compétence professionnelle voulue pour obtenir un brevet ou un certificat de pilotage mais, pour des raisons que le juge LeDain expose de façon assez détaillée, ils n’en ont pas fait la demande. C’est surtout à cause d’une politique de la Guilde de la marine marchande du Canada dont ils sont membres. Cette politique découle, quant à elle, d’une entente intervenue entre la Guilde et la British Columbia Coast Pilots Ltd., une compagnie appartenant à des pilotes, avec laquelle l’Administration de pilotage du Pacifique a conclu un contrat pour la fourniture de services de pilotage, comme le permet expressément le par. 9(2) de la Loi sur le pilotage.
Avant l’adoption du Règlement sur le pilotage dans la région du Pacifique, l’Administration a tenu des audiences au cours desquelles on a demandé pour le compte du S.S. Alaska une exemption ou une dispense de pilotage obligatoire ou la possibilité que ses officiers de quart à la
[Page 272]
passerelle obtiennent des brevets ou des certificats de pilotage. Des audiences ont eu lieu à deux reprises en 1973 mais sans résultat qui satisfasse le S.S. Alaska. Bien que l’Administration ait publié le projet de règlement sur le pilotage dans la Gazette du Canada avant ces audiences, elle a procédé à une autre publication après conformément au par. 14(3) déjà cité; cette exigence ne vise que les projets de règlement sous le régime des al. 14(1)a) et f) de la Loi. Un avis d’opposition a été produit pour le compte du S.S. Alaska, conformément au par. 14(4) et, conformément au par. 14(5), le Ministre a nommé Me J.J. Mahoney, c.r., pour faire enquête sur l’opposition. Celui-ci a tenu des audiences et a fait un rapport le 2 janvier 1974. A mon avis, l’enquête et le rapport (et c’est un point soulevé par l’avocat de l’Administration intimée) ont excédé les limites de l’opposition au projet de règlement établi en vertu des al. 14(1)a) et f). L’enquêteur a examiné le projet d’exemption de ce qui était par ailleurs exigé par un projet de règlement devant être établi en vertu de l’al. 14(1)b) et, pour reprendre les mots du juge LeDain «Me Mahoney s’est dit d’avis que l’exemption était à bon droit réservée aux navires immatriculés au Canada et que la dispense convenait davantage pour un navire dans la situation du S.S. Alaska». Encore une fois, pour reprendre les mots du juge LeDain, «il a exprimé l’avis que la meilleure solution au problème du S.S. Alaska consisterait à délivrer des certificats de pilotage à ses officiers de quart à la passerelle, mais que cette solution ne s’avérerait guère pratique en raison de la puissante opposition aux certificats de pilotage [de la British Columbia Coast Pilots Ltd. et par la Guilde de la marine marchande du Canada]». Finalement, le Règlement sur le pilotage dans la région du Pacifique a été adopté et approuvé le 9 avril 1974, étant donné la nécessité (de l’avis du gouvernement) que des règlements soient en vigueur dans la région parce que les règlements antérieurs concernant les droits de pilotage obligatoire n’étaient plus en vigueur depuis le 1er février 1974.
J’ai parlé, quoique brièvement, des audiences qui ont précédé l’adoption du Règlement et du rapport Mahoney seulement parce que l’avocat de l’appelante s’est arrêté à ces points de même qu’à
[Page 273]
des questions connexes. Il a prétendu que le Règlement était invalide à cause d’un conflit d’intérêts, puisque des pilotes sont membres de l’Administration et ont en même temps des liens avec la British Columbia Coast Pilots Ltd., et à cause de l’interaction de la politique de la Guilde de la marine marchande du Canada. Il a également prétendu, se fondant sur ces éléments, qu’il y avait partialité ou crainte raisonnable de partialité ce qui constituerait également un motif justifiant l’annulation du Règlement. La mauvaise foi a également été alléguée, mais cet argument n’a pas été plaidé devant cette Cour.
L’avocat de l’appelante n’a pas prétendu que l’Administration de pilotage du Pacifique a perdu son pouvoir d’établir des règlements parce qu’elle compte parmi ses membres des pilotes qui sont des personnes intéressées. Il a accepté la proposition que l’on trouve dans Re Ashby et al.[2], à la p. 431, que [TRADUCTION] «la réponse péremptoire à l’argument que tous les membres du Conseil sont des optométristes œuvrant dans la même profession que les appelants, est que ces hommes sont nommés par décret adopté en application de la loi». Cependant, il a prétendu qu’il y aurait conflit d’intérêts de nature à leur enlever la capacité d’agir à cause du contenu du Règlement, vu l’intérêt pécuniaire sous-jacent des pilotes imputable au contrat de services de pilotage intervenu entre l’Administration et la British Columbia Coast Pilots Ltd. et de la mise en application de la politique de la Guilde de la marine marchande du Canada suivant laquelle ses membres ne doivent pas faire de demande de brevets ou de certificats de pilotage. De l’avis de l’avocat de l’appelante, un tel conflit d’intérêts doit être expressément autorisé s’il doit avoir pour résultat la promulgation d’un règlement qui sert des intérêts personnels.
Dans son dispositif de jugement, le juge Gibson a conclu à l’existence du conflit d’intérêts et de la motivation pécuniaire de l’Administration de pilotage du Pacifique, mais ces déclarations, retranchées par l’arrêt de la Cour d’appel fédérale, ont simplement servi à étayer sa conclusion que les deux articles contestés du Règlement n’ont pas été
[Page 274]
adoptés pour promouvoir la sécurité, comme l’exigent les objets de l’Administration.
Comme le juge LeDain l’a signalé dans ses motifs, l’Administration de pilotage du Pacifique est responsable à la fois de l’exploitation et de la réglementation. Une fois admis que les nominations des membres de l’Administration sont valides (et je dois noter que certains membres ont des intérêts dans le transport maritime) et qu’il n’y a pas d’allégation de mauvaise foi, j’estime difficile de nier à l’Administration le pouvoir d’exercer son autorité réglementaire, en fait un pouvoir législatif, conformément à ce que prescrit la loi, lors même qu’il en résulte un avantage pécuniaire. Cet avantage est immanent dans la loi en vertu du par. 9(2), sinon également dans le pouvoir de réglementation.
L’allégation de partialité ou de crainte raisonnable de partialité ne trouve aucun appui dans des arrêts comme Committee for Justice and Liberty et autres c. Office national de l’énergie et autres[3]. Le litige dans cette affaire portait sur l’exercice du pouvoir quasi judiciaire de l’Office national de l’énergie, non pas sur son pouvoir de réglementation comme c’est le cas en l’espèce. L’avocat de l’appelante a cherché à fonder sa prétention de crainte raisonnable de partialité sur le fait qu’au cours de ses audiences, l’Administration avait effectivement considéré son projet de règlement comme s’il était rattaché à une enquête quasi judiciaire. A mon avis, le juge LeDain a très bien analysé cette prétention et je suis d’accord avec lui pour la rejeter. Je ne voudrais cependant pas que l’on croie que l’on ne puisse en aucun cas contester l’exercice du pouvoir de réglementation simplement parce que les nominations comme membre d’une Administration ou d’un autre organisme du même genre ne créent pas en soi une incapacité.
Cela m’amène au motif sur lequel les juges Gibson et LeDain se sont fondés pour prononcer l’invalidité partielle, selon le juge Gibson, et totale, selon le juge LeDain, du sous-al. 9(2)a)(iii) et de l’al. 10(1)a) du Règlement. En cas de refus de ses autres prétentions, l’avocat de l’appelante cherche à obtenir le rétablissement de la décision du juge
[Page 275]
Gibson. L’avocat de l’intimée appuie quant à lui l’arrêt du juge LeDain s’il ne réussit pas à faire accepter sa prétention que le Règlement, et en particulier les sous-al. 9(2)a)(iii) et l’al. 10(1)a), sont intra vires pour le tout.
En un mot, il faut déterminer si faire reposer la demande d’exemption sur le pavillon d’un navire, en l’espèce l’immatriculation au Canada, et de la même façon, la demande de dispense, en l’espèce l’immatriculation aux États-Unis, peut à bon droit être considéré comme une question de sécurité ou une question y reliée, dans la réalisation des objets de l’Administration en vertu de l’art. 12. On a en effet reconnu que le S.S. Alaska pouvait répondre aux autres exigences des sous-al. 9(2)a)(iii) et de l’al. 10(1)a) en ce qui concerne son capitaine ou son officier de quart à la passerelle pour être dégagé du pilotage obligatoire.
Le juge Gibson et le juge LeDain ont tous deux conclu que faire du lieu d’immatriculation d’un navire une condition d’exemption du pilotage obligatoire, au moins en ce qui concerne le sous-al. 9(2)a)(iii) et l’al. 10(1)a), n’avait rien à voir avec la sécurité. Le juge Gibson aurait retranché les mots «immatriculés au Canada» par rapport à tous les sous-alinéas de l’al. 9(2)a) (il n’est pas question dans le dispositif de son jugement, comme je l’ai déjà dit, de l’al. l0(1)a)), mais le juge LeDain, exprimant des réserves sur le lien entre le pavillon des navires et la sécurité en vertu du sous-al. 9(2)a)(ii) (navires affectés à la pêche commerciale) a limité sa suppression des mots «immatriculés au Canada» seulement par rapport au sous‑al. (iii). Mais alors que le juge Gibson aurait supprimé ces mots tout en laissant intact le reste de l’al. 9(2)a), le juge LeDain a conclu qu’on ne pouvait ainsi les dissocier et que, par conséquent, le sous-al. 9(2)a)(iii) et l’al. 10(1)a) sont totalement invalides. Cela a évidemment comme résultat de laisser en vigueur les dispositions générales concernant le pilotage obligatoire sans que le S.S. Alaska ait la possibilité de demander une exemption ou une dispense.
Dans ses arguments à l’appui de la validité du Règlement, l’avocat de l’Administration s’est fondé sur des dispositions antérieures qui faisaient du lieu d’immatriculation d’un navire un élément
[Page 276]
qui entrait dans l’exemption de droits de pilotage obligatoire. Le juge LeDain a examiné minutieusement cette prétention et j’adopte ses motifs de rejet. Sa conclusion sur le manque de lien entre le pavillon d’un navire et la sécurité, en vertu du sous-al. 9(2)a)(iii) et de l’al. 10(1)a), se trouve dans les alinéas suivants de ses motifs:
Bien que la meilleure façon d’assurer la sécurité soit de vérifier et de certifier la compétence d’un officier pour la conduite d’un navire dans une zone de pilotage déterminée, je suis d’avis que le pays d’immatriculation ou le pavillon d’un navire ne peut être, en principe, complètement dissocié de la question de la sécurité de la navigation puisque le pilotage des navires influe sur cette sécurité. A part des facteurs tels que la dimension, la maniabilité et les aides à la navigation — facteurs liés aux caractéristiques physiques d’un navire et à son équipement — les facteurs essentiels qui influent sur la sécurité de la navigation, pour autant que le pilotage des navires soit concerné, sont la compétence du capitaine ou de l’officier chargé de piloter le navire et sa connaissance des eaux locales. Le pays d’immatriculation peut engendrer une présomption de compétence et de connaissance des eaux locales. Cela n’est peut-être pas un critère suffisant en soi, mais ça ne peut toutefois être complètement dissocié de la question de sécurité.
Par contre, je suis d’avis que dans le contexte de l’art. 9(2)a)(iii) du Règlement, le pays d’immatriculation n’est pas lié à la question de sécurité. En effet, puisque la sécurité est assurée par les autres conditions qui s’y trouvent spécifiées, notamment celles touchant la compétence du capitaine ou de l’officier de quart à la passerelle et sa connaissance des eaux locales, le pays d’immatriculation devient alors une exigence superflue et qui ne peut figurer que pour servir d’autres buts non autorisés par la Loi. Il est notoire qu’à part la condition du pays d’immatriculation, le S.S. Alaska se qualifie nettement pour bénéficier de cette exception au pilotage obligatoire. J’approuve l’argument des propriétaires et exploitants du navire suivant lequel cette disposition discrimine contre eux dans un sens qui, dans ce contexte particulier, n’est pas autorisé par la Loi. On peut en dire de même, je pense, de l’art. 10(1)a) du Règlement qui traite des dispenses. Là, la référence à l’immatriculation aux États-Unis peut servir à révéler la nature du certificat de compétence requis, mais je pense que le même principe doit s’appliquer. Là où les conditions de dispense s’expriment par la compétence spécifique et la connaissance des eaux locales, le pays d’immatriculation est sans importance.
[Page 277]
Étant donné que l’on a soulevé au cours du débat la question des mesures disciplinaires rattachées aux certificats de compétence, j’ai examiné si la référence au pays d’immatriculation dans le contexte de l’art. 9(2)a)(iii) et de l’art. 10(1)a) fournit une mesure de contrôle supplémentaire justifiable pour des motifs de sécurité. Je ne vois pas quelle justification l’on pourrait, sur cette base, invoquer à son appui. Il paraît très évident que, dans le cas de l’art. 9(2)a)(iii) un certificat de capacité canadien ou un certificat reconnu comme équivalent par le ministre des Transports en vertu de l’art. 130 de la Loi sur la marine marchande du Canada pourrait se voir suspendu ou annulé par les autorités canadiennes, ce qui reviendrait, pour autant que l’officier titulaire de ce certificat est concerné, à supprimer une condition essentielle du droit à la délivrance d’une exemption. Dans le cas de l’art. 10(1)a) qui oblige le capitaine ou l’officier de quart à la passerelle à être dûment breveté pour un navire immatriculé aux États-Unis, la question du contrôle par autorités canadiennes ne se pose pas.
L’avocat de l’Administration intimée a également fait valoir que le pouvoir que confère l’al. 14(1)b) de la Loi d’établir des règlements «prescrivant les navires ou catégories de navires assujettis au pilotage obligatoire» est suffisamment large pour englober la prescription du pavillon d’un navire comme exigence en matière de sécurité et que la portée de cet alinéa ne se limite pas à la simple fixation de normes quant au port en lourd que l’on rattache à des types de navires, tels les remorqueurs, les yachts de plaisance ou d’autres types de navires. Je ne peux accepter cette prétention. Si le lieu d’immatriculation était aussi important pour la sécurité ou constituait par ailleurs un élément important de la réglementation du pilotage, comme l’avocat de l’Administration le fait valoir, on se serait attendu à en trouver une indication suffisamment claire dans la Loi sur le pilotage ou dans ses dispositions qui accordent un pouvoir de réglementation. En l’absence de toute indication en ce sens, la tentative d’en trouver une à l’al. 14(1)b) ou peut-être même à l’al. 14(1)k), dénature le sens ordinaire de ces dispositions et le fait sans que le contexte d’aucune autre partie de l’art. 14 ne s’y prête.
Il nous reste à examiner si l’opinion du juge LeDain quand à l’indivisibilité doit prévaloir ou si l’opinion du juge Gibson, même si elle doit se
[Page 278]
limiter au seul sous-al. 9(2)a)(iii), doit être retenue de manière à permettre au capitaine et aux officiers de quart à la passerelle du S.S. Alaska d’obtenir une exemption. Le juge LeDain a appliqué un dictum du Conseil privé dans Attorney-General for Alberta v. Attorney-General for Canada[4], à la p. 518, pour appuyer sa conclusion sur l’indivisibilité. Je préfère l’opinion plus fonctionnelle du juge Rand dans le renvoi sur la Margarine, Reference as to the Validity of Section 5(a) of the Dairy Industry Act[5], aux pp. 53 et 54 où il a dit au sujet de la loi alors contestée (qui interdisait la fabrication et l’importation de margarine; l’interdiction de fabrication fut annulée et l’interdiction d’importation confirmée):
[TRADUCTION] Compte tenu de l’objet de la loi, les restrictions sont sans aucun doute conçues de façon à être cumulatives. Elles ne sont en aucune façon tributaires ni accessoires l’une de l’autre, quoiqu’elles soient sans doute toutes deux nécessaires pour en tirer tout le bénéfice envisagé. Mais ayant une application et un effet distincts, on doit considérer qu’elles ont été édictées de façon distributive et non dans l’intention qu’elles doivent toutes entrer en vigueur sinon aucune ne le sera.
Une étude approfondie du Règlement sur le pilotage dans la région du Pacifique montre qu’on a mis l’accent sur le maintien de la compétence des pilotes brevetés et des titulaires de certificat de pilotage dans l’exercice de leurs fonctions dans les zones de pilotage désignées et que l’exonération que constitue l’exemption ou la dispense est également reliée à la compétence du capitaine ou de l’officier de quart à la passerelle du navire. L’exigence supplémentaire de l’immatriculation du navire, limitée pour des raisons économiques à l’immatriculation canadienne et américaine, ce qui exclut par conséquent d’autres lieux tout aussi reconnus d’immatriculation, relève à mon sens de ce que le juge Rand appelle des restrictions cumulatives édictées de façon distributive.
En définitive, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de modifier l’arrêt de la Cour d’appel fédérale, en ce que, conformément au point de vue du juge Gibson, les mots «immatriculés au Canada» applicables au sous-al. 9(2)a)(iii) et les mots «immatriculés aux États-Unis» à l’al. 10(1)a) du
[Page 279]
Règlement soient supprimés de ces dispositions parce qu’ils excèdent les pouvoirs conférés à l’Administration. En conséquence, l’intimée n’est pas fondée à conserver le montant de $3,594.04 accordé au titre des droits de pilotage.
L’appelante a droit à ses dépens dans toutes les cours.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs des appelants: Hogarth, Oliver, Hughes & Drabik, New Westminster.
Procureurs de l’intimée: Owen, Bird, Vancouver.
[1] [1980] 2 C.F. 54; (1979), 104 D.L.R. (3d) 364; (1979), 28 N.R. 451.
[2] [1934] O.R. 421.
[3] [1978] 1 R.C.S. 369.
[4] [1947] A.C. 503.
[5] [1949] R.C.S. 1.
