Cour suprême du Canada
Fulton et autres c. Energy Resources Conservation Board et autre, [1981] 1 R.C.S. 153
Date: 1981-01-27
Robert Fulton, Carl Friesz et Lance Wheeler Appelants;
et
Energy Resources Conservation Board et Calgary Power Ltd. Intimées;
et
Le procureur général de l’Alberta, le procureur général du Canada, le procureur général de l’Ontario, le procureur général du Québec, le procureur général du Nouveau-Brunswick, le procureur général de la Colombie-Britannique, le procureur général du Manitoba et le procureur général de Terre-Neuve Intervenants.
1980: le 24 novembre; 1981: le 27 janvier.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Ritchie, Dickson, Estey, McIntyre et Chouinard.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE L’ALBERTA
Droit constitutionnel — Compétence — Demande d’une compagnie d’électricité visant à obtenir d’une commission provinciale l’autorisation de construire une ligne de transmission dans la province jusqu’à un point situé près de la frontière de la province — Projet de raccordement au réseau électrique d’une autre province — Le projet est-il un ouvrage ou une entreprise reliant des provinces et par conséquent relevant de la compétence législative exclusive du fédéral? — Acte de l’Amérique du Nord britannique, art. 92(10)a) — The Hydro and Electric Energy Act, 1971 (Alta), chap. 49, art. 14(2)(b), 14(2.1).
Le pourvoi porte sur une question constitutionnelle et met en jeu l’al. 92(10)a) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Calgary Power Ltd. a demandé, en vertu de The Hydro and Electric Energy Act de l’Alberta, à l’Alberta Energy Resources Conservation Board, la permission de construire et d’exploiter une ligne de transport d’électricité jusqu’à un endroit près de la frontière entre l’Alberta et la Colombie-Britannique où la ligne serait reliée à une ligne à construire en Colombie-Britannique. Des fermiers et des propriétaires terriens de la région en cause se sont opposés à la demande et, à moins que la Commission n’ait compétence pour connaître de la demande et y donner suite, il sera impossible de procéder aux expropriations nécessaires pour permettre la construction de l’ouvrage. Aucun pouvoir de réglementation fédérale n’englobe la situa-
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tion. La compagnie intimée ne conteste pas le pouvoir de réglementation du Parlement, du moins en ce qui concerne les interconnexions, si le Parlement décidait d’agir. L’Alberta Energy Resources Conservation Board ne paraît pas vouloir exercer un contrôle, par voie de réglementation, sur les relations nées de la convention entre l’intimée et B.C. Hydro.
Les appelants attaquent l’arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta qui confirme la déclaration de compétence de la Commission en soutenant que la demande vise à faire approuver et autoriser une entreprise qui relève exclusivement du pouvoir législatif fédéral en raison des interconnexions interprovinciales prévues.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
Un réseau de distribution d’électricité peut entrer dans la catégorie visée par l’al. 92(10)a). En l’absence d’une loi fédérale, l’autorisation accordée par la législature provinciale à un organisme créé par une loi provinciale de connaître des demandes visant la construction d’installation intraprovinciales et d’autoriser un requérant à relier ses installations locales à celles d’un organisme d’une province adjacente, mais sans présumer réglementer l’interconnexion, relève du pouvoir provincial sur les ouvrages et entreprises d’une nature locale. Il n’y a pas de loi fédérale en vigueur qui sous-tende le pouvoir exclusif du fédéral ou qui appuie la suprématie fédérale. Bien qu’il puisse y avoir exclusivité même en l’absence d’une loi fédérale, la situation en l’espèce ne permet pas de conclure à son existence. Il n’y a pas de promoteur unique qui peut à lui seul faire un raccordement interprovincial et on peut à bon droit considérer les ouvrages envisagés en Alberta, dont quatre-vingt-dix-neuf pour cent de la production est destinée à des clients à l’intérieur de la province, comme des ouvrages de nature locale aux fins de la demande présentée à l’Energy Resources Conservation Board.
La perspective d’un intérêt législatif fédéral lorsqu’une interconnexion sera réalisée avec des installations en Colombie-Britannique ne suffit pas pour que cette affaire relève de l’al. 92(10)a) puisqu’il n’y a pas de loi fédérale applicable. Dans la mesure où la décision de la Commission approuve l’interconnexion avec les installations de la Colombie-Britannique, elle est purement facultative. La demande vise à permettre à Calgary Power Ltd. de tirer profit de l’interconnexion lorsqu’elle sera faite, comme elle le désirera, mais pour l’instant on demande à la Commission d’approuver la construction et l’exploitation d’installations qui sont entièrement situées en Alberta.
Jurisprudence: arrêt examiné: Quebec Railway Light & Power Co. c. Beauport, [1945] R.C.S. 16; distinction
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faite avec les arrêts: Hewson c. Ontario Power Company of Niagara Falls (1905), 36 R.C.S. 596; Campbell-Bennett Ltd. c. Comstock Midwestern Ltd., [1954] R.C.S. 207; Saskatchewan Power Corp. et autre c. TransCanada Pipelines Ltd., [1979] 1 R.C.S. 297; Kootenay et Elk Railway Company et Burlington Northern, Inc. c. Compagnie du Chemin de Fer Canadien du Pacifique, [1974] R.C.S. 955; Ottawa Valley Power Co. v. Attorney-General of Ontario et al, [1936] 4 D.L.R. 594; Luscar Collieries, Limited v. McDonald and Others, [1927] A.C. 925; Attorney-General of Ontario v. Winner, [1954] A.C. 541; arrêt mentionné: Toronto v. Bell Telephone Co., [1905] A.C. 52.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta[1], confirmant la déclaration de compétence de l’Alberta Energy Resources Conservation Board. Pourvoi rejeté.
L.M. Sali et A.S. Hollingworth, pour les appelants.
Michael J. Bruni, pour l’intimée Energy Resources Conservation Board.
D.O. Sabey, c.r., et H.M. Kay, pour l’intimée Calgary Power Ltd.
William Henkel, c.r., pour le procureur général de l’Alberta.
T.B. Smith, c.r., pour le procureur général du Canada.
John Cavarzan, c.r., pour le procureur général de l’Ontario.
Henri Brun et André Beaulieu, pour le procureur général du Québec.
Alan D. Reid et Bruce Judah, pour le procureur général du Nouveau-Brunswick.
E. Robert A. Edwards, pour le procureur général de la Colombie-Britannique.
N.D. Shende et R. Perozzo, pour le procureur général du Manitoba.
James A. Nesbitt, c.r., pour le procureur général de Terre-Neuve.
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Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE EN CHEF — Sur autorisation de cette Cour donnée le 22 avril 1980, ce pourvoi est interjeté contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta en date du 22 janvier 1980 et porte sur une question constitutionnelle dont le texte, établi par une ordonnance dû 8 septembre 1980, se lit comme suit:
La province de l’Alberta a-t-elle le pouvoir constitutionnel d’autoriser son Energy Conservation Board à connaître d’une demande d’autorisation de construction et d’exploitation de lignes de transport dans le but de les connecter ou relier aux installations électriques exploitées dans une autre province et à réaliser certaines ou toutes les fins qu’énonce l’exposé conjoint des faits:
(I) fournir une réserve de capacité de production;
(II) une assistance mutuelle pour faire face aux urgences des deux réseaux;
(III) des économies d’exploitation globales et mutuelles par l’échange de capacité de production;
(IV) la vente ou l’échange des surplus d’énergie électrique entre l’Alberta et la Colombie-Britannique;
(V) une assistance mutuelle pour satisfaire aux exigences de réserve et de fiabilité;
(VI) le transport en Alberta et en Colombie-Britannique de 500 kV de secours;
(VII) autoriser l’exportation d’électricité aux États-Unis d’Amérique;
(VIII) de faire partie d’un réseau de transport de 500 kV en Alberta.
Les questions en litige dans ce pourvoi mettent en jeu l’al. 92(10)a) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et découlent d’une demande de permis présentée à l’Alberta Energy Resources Conservation Board (ci-après appelée la «Commission») par l’intimée, Calgary Power Ltd., une compagnie à charte fédérale. La demande présentée le 12 décembre 1978 en vertu de The Hydro and Electric Energy Act, 1971 (Alta), chap. 49, visait à obtenir l’approbation de la Commission pour la construction et l’exploitation d’une nouvelle sous‑centrale dans la région de Langdon près de Calgary et d’une ligne de transport d’électricité de 500 kV de Langdon jusqu’à un endroit à Phillips Pass (Alberta), près de la frontière de la Colombie-Britannique.
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L’alinéa 92(10)a) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique exclut du pouvoir législatif exclusif des provinces certains ouvrages et entreprises d’une nature locale, comme ceux qui font partie de la catégorie des «lignes de bateaux à vapeur ou autres bâtiments, chemins de fer, canaux, télégraphes et autres ouvrages et entreprises reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au-delà des limites de la province». Aux termes du par. 91(29) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, cette catégorie (de même que celles mentionnées aux al. 92(10)b) et c) qui ne sont pas pertinentes ici) relève de la compétence exclusive du Parlement du Canada.
Il se dégage clairement des faits de l’espèce qu’il s’agit uniquement de savoir si les derniers mots de l’al. 92(10)a) («autres ouvrages et entreprises reliant la province à une autre ou à d’autres provinces, ou s’étendant au-delà des limites de la province») s’appliquent ici pour empêcher l’Alberta Energy Resources Conservation Board de connaître de la demande de l’intimée Calgary Power Ltd. et d’y donner suite. On ne conteste pas le pouvoir de la Commission de connaître de la demande et d’y donner suite aux termes d’une loi habilitante pertinente. Le but reconnu de la demande est de fournir une ligne de transport pour rejoindre une ligne devant être construite par la British Columbia Hydro and Power Authority depuis Cranbrook dans cette province jusqu’à la frontière.
Il y a un exposé conjoint des faits en l’espèce dont voici les paragraphes pertinents:
[TRADUCTION] 2. La ligne de transport envisagée et l’interconnexion avec la British Columbia Hydro and Power Authority ont pour but, suivant la déclaration de Calgary Power Ltd., de fournir la réserve de capacité de production requise en 1983 et ultérieurement. De plus, Calgary Power Ltd. et la British Columbia Hydro and Power Authority retirent plusieurs autres avantages énoncés dans la demande, notamment:
a) une assistance mutuelle pour faire face aux urgences des deux réseaux;
b) des économies d’exploitation globales par l’échange de capacité de production, c’est-à-dire que l’une des installations peut compter sur l’autre et l’utiliser et réciproquement afin de minimiser le coût de construction d’installations additionnelles;
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c) la vente ou l’échange des surplus d’énergie électrique, par exemple, si la British Columbia Hydro and Power Authority a, dans ses bassins de retenue, un excédent d’eau qu’elle doit évacuer (qu’elle n’utilise pas pour produire de l’énergie électrique), elle peut produire cette énergie et la vendre à Calgary Power à un coût présumément inférieur à ce qu’il en coûterait à Calgary Power pour la produire à ce même moment;
d) une assistance mutuelle pour satisfaire aux exigences de réserve et de fiabilité en particulier, par exemple, lorsque de nouvelles installations d’énergie électrique accusent des retards;
e) le transport vers le sud de l’Alberta et le sud-est de la Colombie-Britannique de 500 kV de secours.
De plus, la ligne de 500 kV de Calgary Power Ltd. facilite l’exportation d’énergie électrique destinée finalement aux installations américaines. Calgary Power Ltd. n’a déposé aucune demande d’exportation à cette fin, bien qu’une demande soit en voie de rédaction, et l’Office national de l’énergie n’a encore donné aucune approbation. La ligne de transport envisagée n’est d’aucune façon assujettie à cette utilisation et Calgary Power Ltd. a l’intention de construire cette ligne qu’elle obtienne ou non l’approbation d’exportation.
3. Calgary Power Ltd. bénéficie d’interconnexions avec d’autres installations électriques en Alberta à plusieurs endroits dans la province, ainsi qu’avec des installations de Colombie-Britannique depuis 1929. Il est généralement reconnu dans l’industrie des installations électriques que les interconnexions permettent une grande diversité à un coût minime pour partager la réserve de capacité de production et utiliser le plus efficacement possible la capacité de production existante.
4. Calgary Power Ltd. et la British Columbia Hydro and Power Authority construiront chacune leur ligne de transport dans leur province respective et relieront les deux lignes de transport à la frontière de la Colombie-Britannique et de l’Alberta au moyen d’un pylône «étayé», soit un pylône qui peut résister à la tension mécanique d’une ligne reliée d’un côté seulement sans avoir besoin du support d’une ligne sur le côté opposé. Calgary Power Ltd. construira sa propre ligne jusqu’à l’emplacement du pylône étayé du côté de l’Alberta et la British Columbia Hydro and Power Authority construira sa ligne jusqu’à la frontière de la Colombie-Britannique. Chaque installation pourra enlever sa propre ligne du pylône sans forcer l’autre à enlever la sienne ni à la renforcer.
5. Calgary Power Ltd. continuera d’assumer le contrôle et la responsabilité de sa ligne de transport construite en Alberta et pourra la relier ou la débrancher à volonté du
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reste de son réseau par un disjoncteur à la sous-centrale envisagée à Langdon. La B.C. Hydro and Power Authority continuera également d’assumer le contrôle et la responsabilité de sa propre ligne de transport à sa sous-centrale de Cranbrook en Colombie-Britannique. Calgary Power Ltd. pourra, à son gré, faire passer du courant électrique dans sa ligne en Alberta. Les deux parties ne signeront aucune entente qui priverait l’une ou l’autre de ce contrôle total.
…
8. C’est presque exclusivement dans la province de l’Alberta que Calgary Power Ltd. mène son exploitation et que se trouve sa clientèle. A l’occasion, elle dessert des clients à l’extérieur de la province de l’Alberta lorsqu’il est plus économique et pratique qu’elle, plutôt que des installations voisines, assure le service. A l’heure actuelle moins de dix des deux cent vingt-huit mille (228,000) clients de Calgary Power Ltd. sont situés à l’extérieur de la province de l’Alberta soit, moins de 0.1% de sa charge de pointe.
9. La British Columbia Hydro and Power Authority est la plus importante entreprise d’électricité de la Colombie-Britannique et dessert presque toute la province. Elle détient des licences de l’Office national de l’énergie pour exporter de l’énergie électrique vers les États-Unis. Elle importe des États-Unis et y exporte de l’énergie électrique par l’intermédiaire d’interconnexions avec des membres de la Northwest Power Pool le long de la frontière internationale.
10. La Northwest Power Pool est une coopérative mutuelle, un organisme non constitué en corporation, mis sur pied par les producteurs d’électricité du nord-ouest des États‑Unis. Actuellement vingt producteurs participent à ce Pool, dont trois sont canadiens, la British Columbia Hydro and Power Authority, East Kootenay Power et Calgary Power Ltd.
Calgary Power Ltd. a joint à sa demande une lettre d’entente entre elle et British Columbia Hydro qui énonce que l’interconnexion envisagée permettra
[TRADUCTION] a) une assistance mutuelle pour faire face aux urgences des deux réseaux;
b) des économies d’exploitation globales et mutuelles par l’échange de capacité de production;
c) la vente ou l’échange des surplus d’énergie électrique;
d) une assistance mutuelle pour satisfaire aux exigences de réserve et de fiabilité, en particulier lorsqu’une nouvelle installation accuse des retards pour des raisons qui échappent à son contrôle;
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e) le transport de 500 kV de secours.
Des fermiers et des propriétaires terriens de la région où l’on envisage la construction de la sous-centrale d’énergie électrique et de la ligne de transport d’électricité se sont opposés à la demande de Calgary Power Ltd. Il est évident, bien sûr, qu’à moins que l’Alberta Energy Resources Conservation Board ait compétence pour connaître de la demande et y donner suite, il sera impossible de procéder aux expropriations de terrain nécessaires pour permettre la construction de l’ouvrage. La Commission s’est déclarée compétente par une décision du 18 juin 1979 et la Cour d’appel de l’Alberta a confirmé la compétence. Par la suite, la Commission a entendu la demande alors que ce pourvoi était pendant devant cette Cour et, dans une décision rendue au début juillet 1980, elle a accueilli la demande de Calgary Power Ltd. pour
[TRADUCTION] (1) une sous-centrale près de Langdon
(2) une ligne de transport de 500 kilovolts depuis la sous-centrale jusqu’à Phillips Pass à la frontière de la Colombie-Britannique, et
(3) l’interconnexion de la ligne de transport et de la sous-centrale avec les réseaux de transport existants de Calgary Power et de B.C. Hydro.
Les appelants prétendent que l’on requiert d’une commission provinciale de connaître d’une demande visant l’approbation et l’autorisation d’une entreprise qui relève exclusivement du pouvoir législatif fédéral en raison des interconnexions interprovinciales prévues. Tout au plus, selon les appelants, la Commission pourrait-elle autoriser la construction à l’intérieur de la province mais non les connexions entre les provinces. De plus, ajoute-t-on, le législateur provincial ne pouvait confier à la Commission le pouvoir de connaître de la demande de Calgary Power Ltd. telle qu’elle était formulée. Les appelants se sont appuyés sur les arrêts relatifs aux pipelines: voir Campbell-Bennett Ltd. c. Comstock Midwestern Ltd.[2] et Saskatchewan Power Corp. et autre c. TransCanada Pipelines Ltd.[3]; Hewson c. The Ontario Power
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Company of Niagara Falls[4], aux pp. 608 et 609, sur certaines remarques dans Ottawa Valley Power Co. v. Attorney-General of Ontario[5], et sur les motifs du juge Martland dans l’arrêt Kootenay et Elk Railway Company et Burlington Northern Inc. c. La Compagnie du Chemin de Fer Canadien du Pacifique[6]. On a également invoqué les arrêts du Conseil privé Luscar Collieries, Limited v. McDonald and Others[7] et Attorney-General of Ontario v. Winner[8].
Plusieurs faits dans le contexte sont pertinents à l’issue appropriée de ce pourvoi. Tout d’abord, il est admis qu’aucun pouvoir de réglementation fédérale n’englobe la situation présente. Deuxièmement, l’intimée Calgary Power Ltd. ne conteste pas le pouvoir de réglementation du Parlement, du moins en ce qui concerne les interconnexions entre les provinces, si le Parlement décidait d’agir. Toutefois, actuellement, l’Office national de l’énergie fédéral n’est pas investi du pouvoir de réglementation qui assujettirait l’ouvrage en l’espèce à son régime de contrôle. Troisièmement, l’Alberta Energy Resources Conservation Board ne paraît pas vouloir exercer un contrôle, par voie de réglementation, sur les relations nées de la convention entre Calgary Power Ltd. et la British Columbia Hydro and Power Authority. A part la construction et l’exploitation de la sous-centrale intraprovinciale et de la ligne de transport d’électricité, et à part la permission d’effectuer une interconnexion avec une ligne allant de l’intérieur de la Colombie-Britannique jusqu’à la frontière de l’Alberta, la situation me semble être assez semblable à celle que cette Cour a examinée dans l’arrêt Quebec Railway Light & Power Co. c. Beauport[9]. Cet arrêt a conclu qu’il y avait une lacune dans le pouvoir de réglementation relativement aux droits d’un service d’autobus exploité par une entreprise relevant de la compétence fédérale puisqu’en même temps, la province n’était pas compétente pour imposer ces droits. Je sais bien
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que dans l’affaire Beauport, le fédéral détenait un pouvoir de réglementation exprès mais, comme en l’espèce, ce pouvoir ne portait pas directement sur la question en litige. Un pouvoir fédéral non exercé peut laisser une marge de manœuvre au pouvoir provincial relatif aux ouvrages et entreprises d’une nature locale et telle est, à mon avis, la situation en l’espèce.
Une question dont a parlé l’avocat de Calgary Power Ltd., brièvement et sans insister, est celle de savoir si un réseau de distribution d’électricité peut entrer dans la catégorie visée par l’al. 92(10)a). Je n’ai aucun doute qu’il le peut et, à mon avis, cette question a été tranchée par l’arrêt de cette Cour Hewson c. Ontario Power Co., précité. Toutefois, contrairement à la présente espèce, l’issue de cette affaire dépendait de l’existence d’une loi fédérale expresse. Le même facteur distingue, à mon avis, lés affaires relatives aux pipelines. C’est une chose que le Parlement du Canada légifère expressément pour la création et la réglementation d’un pipeline interprovincial, comme dans les affaires Campbell-Bennett Ltd. et Saskatchewan Power Corp. C’est tout autre chose lorsqu’en l’absence d’une loi fédérale qui aurait préséance, une législature provinciale permet à un organisme créé par une loi provinciale de connaître des demandes visant la construction d’installations intraprovinciales et d’autoriser un requérant à relier ses installations locales à celles d’un organisme d’une province adjacente mais sans présumer réglementer l’interconnexion. Je suis d’avis que cela relève du pouvoir provincial sur les ouvrages et entreprises d’une nature locale.
On peut faire une comparaison utile avec l’arrêt de cette Cour dans Kootenay et Elk, précité. Dans cette affaire, une compagnie à charte provinciale avait reçu l’autorisation de construire en Colombie-Britannique une ligne de chemin de fer qui devait s’arrêter à une fraction de pouce de la frontière américaine. Cela faisait partie d’un projet de raccordement avec une ligne de chemin de fer qui devait être construite du côté américain de la frontière et qui devait s’arrêter à une fraction de pouce de celle-ci. Il est admis que l’absence de raccordement réel n’empêcherait pas les trains de circuler d’une ligne à l’autre. Ces deux lignes
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avaient pour objet de permettre le transport du charbon depuis la Colombie-Britannique via les États-Unis jusqu’à un port de la Colombie-Britannique pour être expédié au Japon. Bien que les lois fédérales sur les chemins de fer aient été en jeu dans cette affaire et que plusieurs des questions aient porté sur l’étendue des pouvoirs de la Commission canadienne des transports aux termes de ces lois, la question importante aux fins présentes est l’opinion de la majorité de cette Cour (qui confirme à cet égard la position de la Commission canadienne des transports) qu’à la phase particulière de l’ouvrage, on ne pouvait dire que la compagnie provinciale exploitait une entreprise extra-provinciale. Le juge Martland s’est exprimé ainsi dans ses motifs (aux pp. 979 et 980):
Cependant, l’intimée prétend que, bien que les ouvrages de Kootenay ne s’étendent pas au delà de la province, son entreprise n’est pas de nature locale. Mais, en déterminant le pouvoir de la législature de la Colombie-Britannique de légiférer en vue de la constitution de Kootenay en corporation, nous devons considérer la nature de l’entreprise qu’elle autorise. Les activités de l’entreprise en question doivent être exécutées entièrement dans la province. Je n’oublie pas le fait que son entreprise, une fois reliée à celle de Burlington, servira à transporter des marchandises de la Colombie‑Britannique aux États-Unis. Il se peut, comme la Commission le signale dans ses motifs, qu’une fois les deux lignes jointes, nous soyons en présence d’une seule entreprise de nature internationale. Mais, à mon avis, cette possibilité n’empêchait pas la législature de la Colombie-Britannique d’autoriser la création d’une compagnie en vue de la construction d’une ligne de chemin de fer entièrement située dans les limites de la province.
Puis (à la p. 982):
En résumé, je suis d’avis qu’une législature provinciale peut autoriser la construction d’une ligne de chemin de fer qui est entièrement située à l’intérieur des limites de la province. Le fait qu’un tel chemin de fer puisse par la suite, en raison de sa liaison avec un autre chemin de fer ou de sa mise en service, devenir soumis à la réglementation fédérale ne touche pas au pouvoir de la législature provinciale de le créer.
Il y a une forte dissidence dans l’arrêt Kootenay et Elk, mais, même si on en acceptait le bien-fondé en raison de l’existence de lois fédérales sur les chemins de fer, la présente affaire comporte une distinction importante: il n’y a pas ici de loi fédé-
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rale en vigueur qui sous-tende le pouvoir exclusif du fédéral ou qui appuie la suprématie fédérale. Bien qu’il puisse y avoir exclusivité même en l’absence d’une loi fédérale, je ne considère pas que la situation en l’espèce permette d’appuyer une telle assertion.
Je ne crois pas non plus que les appelants puissent invoquer l’arrêt Hewson, précité, pour contester la compétence de la Commission provinciale ou le pouvoir qui lui a été confié en vertu de la loi provinciale pertinente. Cette affaire portait sur la validité d’une loi fédérale qui accordait une charte relativement à la production d’électricité par la compagnie qui avait reçu des pouvoirs d’expropriation eu égard à son entreprise. Les travaux de la compagnie devaient effectivement se dérouler en Ontario, mais la Cour a donné à la loi une interprétation qui englobe le prolongement des activités de la compagnie à l’extérieur de la province (les juges Davies et Sedgewick souscrivant à cette opinion) ou qui met en jeu le pouvoir fédéral relatif à la navigation (le juge en chef Taschereau) ou qui, selon une déclaration en ce sens dans le préambule, la rattache à des travaux pour l’avantage général du Canada aux termes de l’al. 92(10)c) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique (les juges Girouard et Idington). Les appelants s’appuient sur certaines remarques du juge Davies, telle la déclaration que l’on trouve à la p. 606 que [TRADUCTION] «Les objets de la compagnie définis par la Loi envisagent… une extension possible au-delà des limites de la province, et relèvent donc tout autant de l’exception expresse prévue à l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867, qu’une compagnie de télégraphe ou de téléphone dont les pouvoirs s’étendent de la même façon», citant l’arrêt Toronto v. Bell Telephone Co.[10], et sur d’autres remarques semblables à la p. 607.
Toutefois, il me semble qu’aux fins présentes, c’est à la p. 609 que l’on trouve la remarque pertinente du juge Davies:
[TRADUCTION] Il n’est toutefois pas nécessaire que je décide si un octroi accordé par une législature provinciale à une compagnie qu’elle a créée pour connecter ses fils à ceux d’une compagnie étrangère à la frontière, outrepasserait nécessairement ses pouvoirs ou rendrait
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sa charte entièrement ou partiellement invalide. Cette question n’a pas été plaidée si ce n’est de manière incidente parce que la validité d’une charte provinciale n’est pas en litige dans ce pourvoi. On ne me demande pas de décider si le fédéral et les provinces ont une compétence concurrente pour accorder un tel pouvoir. Je suis d’avis que le Parlement fédéral a ce pouvoir; et, puisqu’il l’a exercé relativement à cette compagnie particulière et compte tenu de l’étendue générale des pouvoirs accordés, la loi constitutive en litige ici est légale et valide.
La reconnaissance par le juge Davies d’une différence constitutionnelle lorsqu’il existe une loi fédérale expresse est pertinente ici puisqu’il n’en existe pas et qu’à mon avis, la province a la voie libre pour adopter une loi valide comme celle en vertu de laquelle la Commission a agi en l’espèce, c’est-à-dire une loi relative à des ouvrages ou entreprises d’une nature intraprovinciale.
Il est vrai que dans l’arrêt Winner, précité, la loi provinciale a perdu son effet bien qu’il n’ait existé aucune loi fédérale régissant le service d’autocar interprovincial et international. Mais cela s’expliquait par le fait qu’une commission provinciale des transports routiers cherchait à réglementer l’exploitation d’un service d’autocar international qui assurait le service de Boston jusqu’à l’intérieur de la province (le Nouveau-Brunswick) et jusqu’à l’intérieur d’une province voisine (la Nouvelle-Écosse). Il a été jugé que la New Brunswick Motor Carrier Board excédait sa compétence lorsqu’en voulant accorder une licence à un service d’autocar étranger pour lui permettre d’exploiter son entreprise de Boston jusqu’à l’intérieur de la province et jusqu’à Glace Bay en Nouvelle-Écosse, elle interdisait au transporteur de prendre ou de déposer des voyageurs au Nouveau-Brunswick. En tant que service d’autocar interprovincial et international en exploitation, il avait le droit de transporter des passagers d’un point situé à l’extérieur du Nouveau-Brunswick jusqu’à un endroit à l’intérieur et vice versa, sans être assujetti à la réglementation provinciale. Il y a un contraste évident entre l’affaire Winner et la présente affaire. Les «ouvrages» dans cette affaire-là consistaient en un service indivisible de transport de personnes sur le plan international et selon les mêmes trajets sur le plan intraprovincial; et dans cette situation, la Cour
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a jugé qu’on ne pouvait sectionner un tel réseau en composantes provinciales, interprovinciales et internationales.
Certaines remarques du Conseil privé dans l’arrêt Winner, par exemple aux pp. 574 et 575 du recueil [1954] A.C. 541, laissent croire que l’intention d’exploiter sur le plan interprovincial peut suffire à exclure des ouvrages ou une entreprise du pouvoir de réglementation provincial ou, sinon la seule intention, le fait de prendre toutes les mesures nécessaires pour exploiter sur le plan interprovincial. Il peut en être ainsi lorsque l’exploitation interprovinciale est confiée à un seul promoteur, comme dans l’affaire Winner et également dans l’affaire Toronto v. Bell Telephone Co., précitée, citée dans l’arrêt Winner et qui, pourtant, reposait sur l’existence d’une loi fédérale. Cependant, en l’espèce, il n’y a pas de promoteur unique qui peut à lui seul faire un raccordement interprovincial et, à mon avis, on peut à bon droit considérer les ouvrages envisagés en Alberta comme des ouvrages de nature locale aux fins de la demande présentée à l’Energy Resources Conservation Board.
Rien dans l’arrêt Luscar Collieries, précité, n’appuie les prétentions des appelants. Dans cette affaire, il s’agissait principalement de savoir si la Commission fédérale des chemins de fer avait compétence sur certains chemins de fer intraprovinciaux, construits en vertu d’un pouvoir législatif provincial, qui étaient non seulement reliés mais également exploités par la Compagnie des chemins de fer nationaux en vertu d’ententes et de telle sorte que les convois pouvaient les utiliser pour se rendre dans les parties du Canada desservies par le réseau du C.N. Encore une fois, les «ouvrages» qui étaient l’objet des procédures consistaient en un seul réseau indivisible de transport interprovincial auquel était également relié un réseau de transport intraprovincial. Par opposition, les «ouvrages» en l’espèce sont essentiellement de nature intraprovinciale, quatre-vingt-dix-neuf pour cent de la production étant destinée à des clients à l’intérieur de la province.
Dans l’arrêt Luscar Collieries, le Conseil privé a exprimé l’opinion que, dans les circonstances de l’affaire, les deux compagnies de chemins de fer provinciales faisaient partie d’un réseau continu de
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chemin de fer exploité par le C.N. qui reliait la province à d’autres provinces. Le Conseil privé a évalué comme suit la situation constitutionnelle (aux pp. 932 et 933):
[TRADUCTION] Leurs Seigneuries souscrivent à l’opinion du juge Duff que le chemin de fer Mountain Park et l’embranchement Luscar font, dans les circonstances susmentionnées, partie d’un réseau de chemin de fer continu, qu’ils sont exploités ensemble par la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada et qu’ils relient la province de l’Alberta aux autres provinces du Canada. Il est impossible, à leur avis, de dire d’une section quelconque de ce réseau qui ne s’étend pas jusqu’à la frontière de la province, qu’elle ne relie pas cette province à une autre. Si elle est reliée à une ligne qui est elle-même reliée à une ligne dans une autre province, alors elle constitue un maillon de la chaîne, et on peut dire à bon droit qu’elle relie la province dans laquelle elle est située avec d’autres provinces.
Dans la présente affaire, considérant le mode d’exploitation du chemin de fer, leurs Seigneuries sont d’avis qu’il s’agit en fait d’un chemin de fer reliant la province de l’Alberta avec d’autres provinces et, par conséquent, visé par l’article 92(10)a) de l’Acte de 1867. Il existe une liaison continue par chemin de fer entre ce point de l’embranchement Luscar qui est le plus éloigné du point de raccordement avec l’embranchement Mountain Park et les régions du Canada situées à l’extérieur de la province d’Alberta. Si, en vertu des accords susmentionnés, la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada devait cesser d’exploiter l’embranchement Luscar, il se peut que, dans cette nouvelle situation, la question de savoir si le chemin de fer n’est plus visé par l’article 92(10)a) doive être décidée, mais cette question ne se pose pas maintenant.
Finalement, je désire mentionner certaines observations faites dans l’arrêt Ottawa Valley Power Co., précité. L’affaire elle-même est très différente de la présente; elle porte sur l’annulation par une loi ontarienne de certains contrats d’énergie électrique entre deux compagnies, l’une en Ontario et l’autre au Québec. Ainsi, les cours devaient se demander si l’Ontario voulait légiférer en matière de droits civils à l’extérieur de la province et c’est ce qu’a décidé la Cour d’appel de l’Ontario à la majorité. Dans ses motifs, le juge Masten, un des juges de la majorité à l’opinion duquel a souscrit le juge Middleton, a fait le commentaire suivant sur les liens contractuels
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entre les deux compagnies et leurs exploitations intimement liées (aux pp. 613 et 614):
[TRADUCTION] …Je tiens pour acquis sans en décider que l’entreprise en question relève de l’alinéa 10a) et que le Dominion pourrait par une loi appropriée en prendre le contrôle et la réglementer ou en interdire l’exploitation. Mais il ne l’a pas fait; au contraire, par un décret adopté sous le régime de l’art. 4 de la Loi sur la protection des eaux navigables, S.R.C. 1927, chap. 140, il a approuvé l’emplacement des travaux, les plans en vertu desquels les travaux devaient être effectués et orientés et les plans d’entretien actuel. En de telles circonstances, est-il possible de dire que les contrats en question sont nuls, bien qu’ils aient été conclus par des compagnies qui avaient le pouvoir de les conclure et qui étaient dûment autorisées par les deux gouvernements provinciaux qui leur avaient accordé leur charte? Il me semble que même si l’on décidait que le Dominion a le droit de prendre le contrôle exclusif de la construction et de l’exploitation de ces ouvrages, il demeure que les contrats en question doivent, dans les circonstances présentes, demeurer valides et en vigueur entre les parties contractantes. En d’autres mots, le pouvoir législatif concernant la construction et l’exploitation des ouvrages est une chose et les contrats en question entre deux compagnies privées, contrats qui ne sont pas fondamentalement illégaux, sont une tout autre chose.
Certaines déclarations dans les motifs du juge Fisher, également un des juges de la majorité, sont à bon droit discutables aujourd’hui puisqu’elles portent sur l’étendue du pouvoir fédéral, mais, cela mis à part, il s’exprime ainsi (à la p. 623):
[TRADUCTION] Le Dominion n’a pas légiféré dans le domaine et, par conséquent, je ne vois pas en quoi accorder le pouvoir de passer un contrat pour le transport d’énergie électrique d’une province à une autre outrepasse le pouvoir provincial ou empiète de quelque façon sur le pouvoir fédéral qui, en fait, n’a pas été exercé.
En bref, à mon avis, rien dans l’arrêt Ottawa Valley n’appuie les prétentions des appelants.
Un aspect inhabituel des procédures devant cette Cour est la position prise par le procureur général du Canada en qualité d’intervenant. Le substitut du procureur général a donné son appui à la compétence de l’Alberta Energy Resources Board à cause des faits particuliers et en raison de l’arrêt majoritaire de cette Cour dans l’affaire Kootenay et Elk. Il appuie seulement le pouvoir de
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la Commission de permettre la construction et l’exploitation de la sous-centrale et de la ligne de transport et l’assortit d’une réserve si la décision de la Commission impose une interconnexion. On a fait mention de l’al. 14(2)b) de The Hydro and Electric Energy Act qui permet à la Commission, avec l’autorisation du lieutenant-gouverneur en conseil, d’exiger le raccordement ou l’interconnexion avec d’autres réseaux de distribution d’électricité existants ou prévus. Aux termes du par. 14(2.1), la Commission peut imposer une interconnexion sans obtenir l’autorisation du lieutenant-gouverneur en conseil [TRADUCTION] «lorsque l’interconnexion ne vise pas le transport interprovincial ou international d’énergie électrique».
Cette Cour n’a pas à se prononcer ici sur la validité de l’al. 14(2)b) et du par. 14(2.1) de The Hydro and Electric Energy Act. Je suis d’avis que dans la mesure où la décision de la Commission approuve l’interconnexion avec les installations de la Colombie-Britannique, elle est purement facultative, tel qu’il ressort de l’exposé conjoint des faits déjà cité. En définitive, la demande vise à permettre à Calgary Power Ltd. de tirer profit de l’interconnexion lorsqu’elle sera faite, comme elle le désirera, à l’avantage de ses clients en Alberta, mais pour l’instant on demande à la Commission d’approuver la construction et l’exploitation d’installations qui sont entièrement situées en Alberta. La perspective d’un intérêt législatif fédéral lorsqu’une interconnexion sera réalisée avec des installations en Colombie‑Britannique ne suffit pas pour que cette affaire relève de l’al. 92(10)a) puisqu’il n’y a pas de loi fédérale applicable.
Par conséquent, je suis d’avis de rejeter le pourvoi avec dépens à l’intimée Calgary Power Ltd. et de répondre par l’affirmative à la question constitutionnelle formulée en l’espèce, sous réserve, bien sûr, des dispositions des lois fédérales, particulièrement celles qui peuvent se rapporter à l’exportation de l’énergie électrique, et sous réserve de l’interprétation de la loi provinciale comme n’ayant qu’une portée facultative. Il n’y aura pas d’adjudication de dépens en ce qui concerne la Commission ni aucun des intervenants.
Pourvoi rejeté avec dépens.
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Procureurs des appelants: McLaws & Company, Calgary.
Procureurs de l’intimée Energy Resources Conservation Board: M.J. Bruni, Calgary.
Procureurs de l’intimée Calgary Power Ltd.: Bennett Jones, Calgary.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Alberta: Ross Paisley, Edmonton.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Canada: Roger Tassé, Ottawa.
Procureur de l’intervenant le procureur général de l’Ontario: H. Allan Leal, Toronto.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Québec: Daniel Jacoby, Québec.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Nouveau-Brunswick: G.F. Gregory, Fredericton.
Procureur de l’intervenant le procureur général de la Colombie-Britannique: Richard Vogel, Victoria.
Procureur de l’intervenant le procureur général du Manitoba: Gordon F. Pilkey, Winnipeg.
Procureur de l’intervenant le procureur général de Terre-Neuve: G.B. Macauley, St-Jean.
[1] (1980), 109 D.L.R. (3d) 189, [1980] 3 W.W.R. 176, (1980), 19 A.R. 616.
[2] [1954] R.C.S. 207.
[3] [1979] 1 R.C.S. 297.
[4] (1905), 36 R.C.S. 596.
[5] [1936] 4 D.L.R. 594.
[6] [1974] R.C.S. 955.
[7] [1927] A.C. 925.
[8] [1954] A.C. 541.
[9] [1945] R.C.S. 16.
[10] [1905] A.C. 52.
