| Emms c. La Reine et autre, [1979] 2 R.C.S. 1148 (2 octobre 1979)
Cour suprême du Canada
Emms c. La Reine et autre, [1979] 2 R.C.S. 1148
Date: 1979-10-02
John A. Emms (Demandeur) Appelant;
et
Sa Majesté La Reine, représentée par le sous-ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien et la Commission de la Fonction publique (Défenderesses) Intimées.
1979: 26 février; 1979: 2 octobre.
Présents: Les juges Martland, Pigeon, Beetz, Estey et Pratte.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Couronne - Fonction publique - Employé renvoyé pendant la prétendue prolongation d’une période de stage - Le règlement concernant la prolongation de la période de stage est ultra vires - Le renvoi n’est pas légalement justifié - Le jugement déclaratoire est refusé - Montant des dommages-intérêts - Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P-32, art. 28 - Règlement sur l’emploi dans la Fonction publique, DORS/, art. 30 et 31.
L’appelant a été nommé inspecteur au ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien et est entré en fonction le 1er avril 1970. En vertu des dispositions de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P-32, et du Règlement sur l’emploi dans la Fonction publique, la période de stage applicable à l’appelant était de douze mois et le délai de préavis était d’un mois. Bien que les supérieurs du demandeur étaient insatisfaits de la façon dont le demandeur s’acquittait de ses fonctions, l’appelant n’a reçu pendant la période de douze mois aucun avis le prévenant de l’intention de le renvoyer. Au contraire, en se basant sur le par. 30(2) du Règlement, le sous-chef a voulu prolonger la période de stage de six mois et c’est au cours de cette période de stage prolongée que l’appelant a été renvoyé.
Le juge de première instance a conclu que les circonstances étaient telles que l’appelant savait ou aurait dû savoir que son stage avait été prolongé pour une période additionnelle de six mois. Malgré cette conclusion, le juge de première instance était d’avis que puisque l’intimée n’avait pas donné à l’appelant l’avis de prolongation conformément au par. 30(3) du Règlement, l’appelant n’était plus un employé en stage après le 31 mars 1971. En conséquence, la Cour a déclaré que le prétendu renvoi pendant le stage par l’intimée était nul et qu’on n’avait pas mis fin à l’emploi de l’appelant.
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Après la cessation de facto de son emploi au ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien, l’appelant a promptement obtenu un emploi au gouvernement de la Saskatchewan, d’abord sur une base temporaire et ensuite sur une base permanente. Le juge de première instance n’a accordé des dommages-intérêts que pour les quelques jours durant lesquels l’appelant avait été sans emploi.
L’appelant a interjeté appel devant la Cour d’appel fédérale du montant des dommages-intérêts accordé par le juge de première instance. Sa Majesté a logé un appel incident sur le moyen que le juge de première instance avait commis une erreur de droit en jugeant qu’au moment de son renvoi l’appelant n’était pas un employé en stage. La Cour d’appel n’a pas rejeté les conclusions du juge de première instance sur les faits mais elle a statué que l’omission d’aviser formellement l’appelant par écrit de la prolongation de stage n’invalidait pas la prolongation. Elle a donc conclu qu’il avait été valablement renvoyé pendant son stage. L’appelant a interjeté un pourvoi à l’encontre de cet arrêt devant cette Cour.
Arrêt Le pourvoi doit être accueilli.
Les juges Pigeon et Pratte: Le 25 octobre 1977, soit après l’arrêt de la Cour d’appel dans la présente affaire, la Division de première instance a rendu dans Ouimet c. La Reine ([1978] 1 C.F. 672), un jugement qui a été confirmé par la Cour d’appel le 14 juin 1978 (21 N.R. 247; 1979 1 C.F. 55). Ce jugement déclare que le par. 30(2) du Règlement sur l’emploi dans la Fonction publique est ultra vires.
A l’audition de la présente affaire, l’avocat de l’intimée a informé la Cour que l’arrêt Ouimet n’avait pas été porté en appel mais il lui a demandé de juger le contraire. Sa Majesté est donc en face d’une déclaration formelle de la Cour d’instance inférieure qui prononce l’invalidité de la disposition même sur laquelle elle se fonde en l’espèce. Cette déclaration a été faite dans une autre affaire et elle la laisse subsister en faveur d’un autre demandeur; elle demande cependant à la Cour de rendre une décision différente envers l’appelant en l’espèce. Cela pose la question de savoir si on peut permettre à un organisme administratif de laisser subsister une déclaration d’invalidité dans une affaire donnée et de n’en pas tenir compte envers les tiers pour le cas où, dans une autre affaire, elle pourrait réussir à faire décider le contraire par un tribunal d’instance inférieur, sinon par un autre juge.
Cependant, il n’est pas nécessaire de se prononcer sur cette question difficile parce que, en tenant pour acquis que l’intimée a le droit de demander une décision contraire à l’arrêt Ouimet, il n’y a aucune raison de le faire. On n’a présenté à l’appui de la validité du par. 30(2) du
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Règlement sur l’emploi dans la Fonction publique aucun argument qui n’y ait été étudié par le juge de première instance et la Cour d’appel fédérale et on ne fait voir aucune erreur dans les jugements rendus à cet égard.
Puisque le par. 30(2) du Règlement visant la prolongation de la période de stage est sans effet, il s’ensuit que l’appelant n’a jamais été valablement congédié parce que l’avis qu’on lui a donné visait un renvoi durant son stage. La prétention, présentée en appel devant la Cour d’appel fédérale, que ce renvoi devait néanmoins être considéré comme un congédiement ayant effectivement mis fin à l’emploi du demandeur ne pouvait être acceptée. Comme on l’a conclu dans Ouimet, tout au moins dans le contexte des lois régissant la Fonction publique, la vaine tentative de renvoi fondée sur l’art. 28 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique ne peut être assimilée à une révocation.
En outre, dans l’affaire Ouimet la Cour d’appel fédérale s’est également prononcée sur une question qu’elle n’a pas étudiée en l’espèce; il s’agit de l’opportunité de déclarer non seulement que le renvoi est invalide, mais également que le demandeur continue d’être un employé de Sa Majesté. Les circonstances de l’espèce ne justifient pas une déclaration que l’emploi n’a pas été interrompu et les dommages-intérêts constituent le redressement approprié.
Par conséquent, il faut accueillir le pourvoi, infirmer l’arrêt de la Cour d’appel fédérale et rétablir le jugement de première instance, mais modifier ce dernier jugement en retranchant de la déclaration y contenue les mots «et que le demandeur demeure un employé de Sa Majesté» et en augmentant à $6,899.40 la somme que le demandeur a droit de recouvrer (c.-à-d. la différence de salaire et de bénéfices auxquels l’appelant aurait eu droit s’il avait pu conserver son emploi auprès du Ministère).
Les juges Martland, Beetz et Estey: Le sous-chef s’est fondé sur le par. 30(2) du Règlement pour prolonger la période de stage. Si le sous-chef n’avait pas le pouvoir de prolonger la période de stage, il s’ensuit que le renvoi de l’appelant a été effectué après l’expiration de sa période de stage et qu’il est illégal. Comme l’a jugé la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Ouimet c. la Reine, précité, la Commission n’avait pas le pouvoir d’établir le par. 30(2) du Règlement. En conséquence, le pourvoi doit être accueilli.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1], infirmant le jugement de la
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Division de première instance qui avait accordé à l’appelant un jugement déclaratoire et des dommages-intérêts. Le pourvoi est accueilli et le jugement de première instance est rétabli mais modifié.
Maurice W. Wright, c.r., et James L. Shields, pour le demandeur, appelant.
J.A. Scollin, c.r., et Pierre Barnard, pour les défenderesses, intimées.
Le jugement des juges Martland, Beetz et Estey a été rendu par
LE JUGE MARTLAND — Les faits à l’origine de ce pourvoi sont exposés aux motifs de mon collègue le juge Pigeon; on y trouve également les dispositions législatives pertinentes, savoir les par. (1) à (4) inclusivement de l’art. 28 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P-32, et les art. 30 et 31 du Règlement sur l’emploi dans la Fonction publique établi par la Commission de la Fonction publique en vertu de cette loi.
En bref, l’art. 28 de la Loi vise le cas des employés en stage. C’est la Commission qui fixe la période de stage. Si la personne nommée fait déjà partie de la Fonction publique, le sous-chef peut réduire le stage ou en dispenser l’employé. A tout moment au cours du stage, le sous-chef peut, après avoir dûment avisé l’employé et la Commission de son intention de le renvoyer, engager la procédure au terme de laquelle celui-ci cessera d’être un employé.
Le Règlement fixe les périodes de stage applicables aux employés faisant partie d’une classe ou d’un groupe particuliers. La période de stage applicable à l’appelant était de douze mois. Durant cette période, l’appelant n’a reçu aucun avis le prévenant de l’intention de le renvoyer. Au contraire, le sous-chef a voulu prolonger la période de stage de six mois et c’est au cours de cette période de stage prolongée que l’appelant a été renvoyé.
Le sous-chef s’est fondé sur le par. 30(2) du Règlement pour prolonger la période de stage. Les
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paragraphes (1) et (2) de l’art. 30 du Règlement disposent:
30. (1) La période de stage mentionnée au paragraphe (1) de l’article 28 de la Loi pour un employé qui fait partie d’une classe ou d’un groupe mentionnés à la colonne I de l’Annexe A est la période indiquée en regard de cette classe ou de ce groupe dans la colonne II de ladite Annexe.
(2) Le sous-chef peut prolonger la période de stage d’un employé mais la période de prolongation ne doit pas dépasser la période déterminée pour cet employé en conformité du paragraphe (1).
Si le sous-chef n’avait pas le pouvoir de prolonger la période de stage, il s’ensuit que le renvoi de l’appelant a été effectué après l’expiration de sa période de stage et qu’il est illégal. La solution de ce pourvoi dépend donc de la validité du par. 30(2) du Règlement.
Après avoir rendu jugement en l’espèce, la Cour d’appel fédérale a, dans l’arrêt Ouimet c. La Reine[2], confirmé le jugement de la Division de première instance selon lequel la Commission n’avait pas le pouvoir d’établir le par. 30(2) du Règlement. Je souscris aux motifs de jugement rédigés par le juge en chef Jackett au nom de la Cour d’appel.
En conséquence, je suis d’avis d’accueillir le présent pourvoi. Je souscris au dispositif proposé par mon collègue le juge Pigeon.
Le jugement des juges Pigeon et Pratte a été rend par
LE JUGE PIGEON — Ce pourvoi, interjeté sur autorisation de cette Cour, attaque un arrêt de la Cour d’appel fédérale en date du 15 juillet 1977 (17 N.R. 14; [1978] 2 C.F. 174) qui infirme la décision de la Division de première instance ([1977] 1 C.F. 101) qui a prononcé un jugement déclaratoire et accordé $219.76 à titre de dommages-intérêts.
Emms a été nommé inspecteur au ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien et est entré en fonction le 1er avril 1970. Il était de service à Stony Rapids (Saskatchewan). Son supérieur immédiat était un nommé C E. McKee, surveil-
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lant de district à Prince Albert. Le 26 février 1971, celui-ci a demandé par écrit à Emms de se rendre au bureau de Prince Albert afin de discuter de l’appréciation de son rendement, appréciation qui devait être soumise avant la fin de son stage. Cette appréciation concluait:
[TRADUCTION] Je recommande une prolongation de six mois du stage de M. Emms pour lui permettre de résoudre son problème de communication. Je recommande en outre d’étudier la possibilité d’une mutation de M. Emms et la possibilité de le faire travailler dans le domaine du développement.
Après avoir fait état de la réunion qu’ont eue Emms, McKee et F.A. Clark, directeur régional, le 26 mars 1971, à Regina, afin de discuter de l’appréciation, le juge de première instance a dit (à la p. 106):
… Le demandeur affirme être sorti de la réunion avec l’impression que les problèmes étaient réglés. Il n’a pu décrire exactement ou fidèlement la façon dont ses problèmes ont été résolus mais, dans son témoignage, il s’est efforcé de nous expliquer qu’il avait l’impression qu’on avait abandonné l’idée d’une prolongation de six mois de la période de stage pendant laquelle il devait démontrer à ses supérieurs son aptitude à s’acquitter de ses fonctions de façon satisfaisante. Je doute sérieusement que son impression ait été justifiée.
Par lettre datée du 8 juillet 1971 (pièce P-4), c’est-à-dire après la période initiale de stage mais au cours de la prolongation de six mois, C.E. McKee évoquait de nouveau la façon dont le demandeur accomplissait son travail ainsi que les sujets abordés à la réunion du 26 mars 1971 et concluait:
[TRADUCTION] Étant donné les circonstances, je me propose de recommander au directeur régional votre renvoi pendant le stage; avant de ce faire je vous prie cependant de me communiquer vos explications quant aux difficultés rencontrées et à votre incapacité à accomplir votre travail de façon satisfaisante.
Dans sa réponse datée du 19 juillet 1971 (pièce P-5), le demandeur expliquait ses difficultés et à la fin de la lettre, il demandait qu’on lui indique la marche à suivre pour déterminer, par l’intermédiaire du syndicat du personnel, quelle partie de son service au sein du gouvernement fédéral ouvre droit à pension. Dans cette lettre, le demandeur (qui tient à souligner son aptitude exceptionnelle à communiquer avec les Indiens) accepte de façon tacite son renvoi inévitable et ne conteste pas non
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plus l’affirmation de McKee dans la lettre datée du 8 juillet selon laquelle le demandeur était «stagiaire» à ce moment-là.
…
Étant donné l’opinion que je me suis faite, il ne m’est pas nécessaire de conclure que le demandeur a été avisé verbalement de la prolongation de son stage de six mois, du 31 mars 1971 au 30 septembre 1971; si je devais le faire, je déciderais que compte tenu des diverses communications orales et écrites, le demandeur le savait ou aurait dû le savoir.
Je cite également cet extrait des pages 108 et 109:
Il me semble certain que les supérieurs du demandeur étaient insatisfaits de la façon dont le demandeur s’acquittait de ses fonctions pendant sa période de stage initiale de 12 mois et envisageaient sérieusement de le renvoyer. Évidemment, le demandeur s’est défendu et a tenté de dissiper les doutes qu’avaient ses supérieurs sur ses capacités et sa compétence. Il est également certain que la meilleure solution à ces difficultés était de prolonger la période de stage de six mois.
Une recommandation à cet effet avait été faite dans l’appréciation du demandeur, en date du 25 mars 1971. Cette appréciation, que le demandeur a signée le 26 mars 1971 a fait l’objet de discussions entre le demandeur et ses supérieurs. Le demandeur semble avoir eu l’impression que les discussions avaient aplani toutes les difficultés (ce qui malheureusement n’était pas le cas), sans disposer cependant de motifs sérieux à l’appui de sa conclusion. Je suis persuadé que le demandeur savait très bien le 26 mars 1971 qu’on avait décidé de prolonger son stage de six mois. Toutefois, je suis également convaincu que le demandeur n’en a pas été immédiatement informé par écrit par le sous-chef ou par un agent du ministère avec l’autorisation du sous-chef.
Emms n’a jamais été formellement avisé par écrit de la décision prise en conformité de cette recommandation, décision que le directeur régional, F.A. Clark, investi de pouvoirs délégués par le sous-ministre, était autorisé à prendre.
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Voici en quels termes le juge Ryan de la Cour d’appel a résumé les événements qui ont suivi (aux pp. 178 et 179):
Une appréciation, qui se voulait une appréciation de stage, a été préparée en date du 18 août 1971 et signée le 19 août 1971. Sous le titre «Recommandation» apparaissait la note: [TRADUCTION] «Renvoyé en cours de stage à compter du 24 septembre 1971.» M. Emms a signé le rapport, mais a noté par écrit sur le rapport qu’il contestait la décision [TRADUCTION] «… pour les raisons invoquées.»
Par lettre en date du 18 août 1971, M. McKee informait M. Emms qu’il était renvoyé du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien à compter du 24 septembre 1971.
M. Emms a ensuite présenté un grief dans lequel il qualifiait [TRADUCTION] «… l’appréciation du 19 août 1971 de document injuste, incomplet et fallacieux». Il déclare:
[TRADUCTION] Je demande qu’on entreprenne une enquête impartiale sur la question pour remédier à la situation et révéler les motifs réels de mon renvoi. Je demande aussi la révision du calcul de la période de mon emploi au service des Affaires indiennes aux fins de la pension; je demande également qu’on m’explique comment tant de surveillants ont pu m’accorder des augmentations de salaire et des promotions si le rapport précité est exact. Si je ne conteste pas le renvoi, je conteste l’appréciation.
Sa mention d’un emploi antérieur donnant droit à pension et aux promotions semble se rapporter à une période qu’il avait passée dans la Fonction publique quelque temps avant sa nomination en avril 1970.
Son grief a été infructueux.
Peu après son renvoi, qui entrait en vigueur le 24 septembre 1971, M. Emms a obtenu un emploi dans un ministère du gouvernement de la Saskatchewan jusqu’au 15 novembre 1971. Il a obtenu un emploi temporaire dans un autre ministère du gouvernement de la Saskatchewan du 15 novembre 1971 au 31 janvier 1973. Il a occupé d’autres emplois pour le gouvernement de la Saskatchewan en février 1973 tout d’abord à titre d’employé temporaire et ensuite à titre d’employé permanent.
Le juge de première instance a donné gain de cause à Emms malgré sa conclusion que ce dernier savait ou aurait dû savoir que son stage était prolongé de six mois; il dit (aux pp. 109 et 110):
… Il est question dans le Règlement d’un avis écrit, clair et sans ambiguïté, adressé expressément au deman-
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deur, l’informant que son stage est prolongé pour une période déterminée qui doit être précisée. Ce devoir incombe au sous-chef ou à son représentant désigné et si ce préposé n’est pas conscient de sa responsabilité à cet égard, il doit se renseigner avant d’entreprendre une action qui peut avoir des conséquences fâcheuses pour l’employé.
Comme on ne l’a pas fait, je suis d’avis que la prétendue prolongation de la période de stage du demandeur est nulle.
Puis, ayant rejeté le moyen de défense fondé sur le retard immotivé, il a accordé les déclarations suivantes (à la p. 115):
(1) que Sa Majesté n’a pas le droit de mettre fin à l’emploi du demandeur en vertu de l’article 28(3) de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique; et
(2) que le renvoi du demandeur par Sa Majesté est nul et sans effet et que le demandeur demeure un employé de Sa Majesté.
En ce qui concerne les dommages-intérêts, il conclut (à la p. 116):
Immédiatement après son renvoi manqué du 24 septembre 1971, le demandeur a obtenu un emploi sous contrat avec un ministère du gouvernement de la Saskatchewan (Department of Co-Operation and Co-Operative Development). La pièce P-12 révèle qu’il a commencé à travailler le 1er octobre 1971; une période de sept jours s’est donc écoulée avant qu’il n’accepte un autre emploi (j’en félicite le demandeur), mais ce faisant, il lui devenait impossible de s’acquitter des fonctions du poste bien qu’il n’ait pas été valablement renvoyé. Je remarque, à la pièce P-13, que le demandeur a évalué son salaire à $35.69 par jour, soit $219.76 pour 7 jours.
La Cour d’appel n’a pas rejeté les conclusions du juge de première instance sur les faits mais elle a statué que l’omission d’aviser formellement Emms par écrit de la prolongation de stage n’invalidait pas la prolongation. Elle a donc conclu qu’il avait été valablement renvoyé pendant son stage.
Voici l’extrait pertinent de l’art. 28 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique, S.R.C. 1970, chap. P-32:
28. (1) Un employé est considéré comme stagiaire depuis la date de sa nomination jusqu’au terme de la
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période que la Commission peut fixer pour tout employé ou classe d’employés.
(2) Si la personne nommée fait déjà partie de la Fonction publique, le sous-chef peut, s’il le juge opportun, dans un cas quelconque, réduire le stage ou en dispenser l’employé.
(3) A tout moment au cours du stage, le sous-chef peut prévenir l’employé qu’il se propose de le renvoyer, et donner à la Commission un avis de ce renvoi projeté, pour un motif déterminé, au terme du délai de préavis que la Commission peut fixer pour tout employé ou classe d’employés. A moins que la Commission ne nomme l’employé à un autre poste dans la Fonction publique avant le terme du délai de préavis qui s’applique dans le cas de cet employé, celui-ci cesse d’être un employé au terme de cette période.
(4) Lorsqu’un sous-chef prévient qu’il se propose de renvoyer un employé pour un motif déterminé, conformément au paragraphe (3), il doit fournir à la Commission les raisons de son intention.
Les articles 30 et 31 du Règlement sur l’emploi dans la Fonction publique disposent:
30. (1) La période de stage mentionnée au paragraphe (1) de l’article 28 de la Loi pour un employé qui fait partie d’une classe ou d’un groupe mentionnés à la colonne I de l’Annexe A est la période indiquée en regard de cette classe ou de ce groupe dans la colonne II de ladite Annexe.
(2) Le sous-chef peut prolonger la période de stage d’un employé mais la période de prolongation ne doit pas dépasser la période déterminée pour cet employé en conformité du paragraphe (1).
(3) Lorsque la période de stage d’un employé est prolongée, le sous-chef doit immédiatement en aviser par écrit l’employé et la Commission.
31. Le délai de préavis mentionné au paragraphe (3) de l’article 28 de la Loi, applicable dans le cas d’un employé qui fait partie d’une classe ou d’un groupe mentionnés à la colonne I de l’Annexe A, est le délai indiqué en regard de cette classe ou de ce groupe dans la colonne III de ladite Annexe, calculé à compter du jour où le sous-chef donne le préavis à l’employé.
Il est établi qu’Emms faisait partie du troisième groupe mentionné dans la colonne I de l’Annexe A et, en conséquence, que la période de stage spécifiée dans la colonne II était de douze mois et que le délai de préavis prévu dans la colonne III était d’un mois.
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Le 25 octobre 1977, soit après l’arrêt de la Cour d’appel dans la présente affaire, la Division de première instance a rendu dans Ouimet c. La Reine[3], un jugement qui a été confirmé par la Cour d’appel le 14 juin 1978. Le dispositif de ce jugement se lit comme suit (à la p. 58):
IL EST DÉCLARÉ QUE:
a) l’article 30(2) du Règlement sur l’emploi dans la Fonction publique est ultra vitres;…
A l’audition de la présente affaire, l’avocat de l’intimée nous a informés que l’arrêt Ouimet n’avait pas été porté en appel mais il nous a demandé de juger le contraire. Prié de dire pourquoi l’autorisation d’appel n’avait pas été demandée, il a répondu qu’il ne le savait pas mais n’a demandé ni cette autorisation ni la prorogation du délai pour ce faire.
Je dois admettre que cette situation me trouble. Sa Majesté est en face d’une déclaration formelle de la Cour d’instance inférieure qui prononce l’invalidité de la disposition même sur laquelle elle se fonde en l’espèce. Cette déclaration a été faite dans une autre affaire et elle la laisse subsister en faveur d’un autre demandeur; elle demande cependant à la Cour de rendre une décision différente envers l’appelant en l’espèce.
Voici le texte du sommaire de l’arrêt Corporation du Village de Deschênes c. Loveys[4]:
[TRADUCTION] Un jugement rendu sur une action d’un contribuable d’une municipalité alléguant l’illégalité d’une résolution adoptée par le conseil municipal a valeur de chose jugée à l’égard de tous les autres contribuables de cette municipalité; et ce jugement peut être invoqué dans une action subséquente qui conteste la légalité de la même résolution. Les corporations municipales représentent en justice leurs contribuables et un jugement rendu en faveur d’une telle corporation ou contre elle, peut être opposé à tout autre contribuable. Stevenson c. La cité de Montréal (Q.R. 6 Q.B. 107; 27 Can. S.C.R. 593) app.
De même, dans Dilworth et autres c. Town of Bala et autres[5], le juge Rand, a dit au nom de la majorité:
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[TRADUCTION] … Une décision in rem, rendue selon des moyens prévus par la loi et concluant à l’illégalité, comme dans le cas de l’annulation d’un règlement, lie tous les contribuables. C’est ce qui se produit en l’espèce: les appelants agissent au nom de tous les contribuables; et une décision déclarant que l’acte contesté est intra vires lierait tous les contribuables vis-à-vis de la corporation et la corporation vis-à-vis des tiers dans la procédure.
La déclaration de la Cour fédérale dans Ouimet a été prononcée en vertu de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale:
18. La Division de première instance a compétence exclusive en première instance
a) pour émettre une injonction, un bref de certiorari, un bref de mandamus, un bref de prohibition ou un bref de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire, contre tout office, toute commission ou tout autre tribunal fédéral; et
b) pour entendre et juger toute demande de redressement de la nature de celui qu’envisage l’alinéa a), et notamment toute procédure engagée contre le procureur général du Canada aux fins d’obtenir le redressement contre un office, une commission ou à un autre tribunal fédéral.
La Commission de la Fonction publique constitue clairement un «office, commission ou autre tribunal fédéral» au sens de la définition de cette expression dans la Loi sur la Cour fédérale et elle était dûment représentée par le procureur général du Canada dans l’affaire Ouimet. La Loi sur l’emploi dans la Fonction publique ne donne pas à la Commission la personnalité juridique et, je ne vois pas comment le fait qu’elle ne soit pas mentionnée dans l’intitulé de l’affaire Ouimet, alors qu’elle l’est en l’espèce, pourrait justifier une distinction.
Que le jugement dans Ouimet ait été rendu après l’institution des présentes procédures me paraît également sans importance. Dans Maynard c. Maynard[6], le juge Cartwright (alors juge puîné) a cité l’extrait suivant de l’arrêt Law c. Hansen[7], à la p. 76:
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[TRADUCTION] En conséquence, on ne peut soulever aucune objection sérieuse contre une défense fondée sur un jugement prononcé après l’institution de l’action.
Puis il a déclaré:
[TRADUCTION] Dans cette affaire-là, le jugement dont on a conclu qu’il créait une fin de non-recevoir devant les tribunaux de la Nouvelle-Écosse avait été rendu par un tribunal étranger. Il me semble donc, que la décision s’applique a fortiori lorsque la seconde procédure est intentée devant la même cour que celle devant laquelle le point en litige est déjà en délibéré.
Je ne connais aucune jurisprudence qui applique la théorie de la chose jugée aux décisions judiciaires sur la validité de règlements administratifs. Mais la théorie de la chose jugée n’est pas établie par une loi écrite, c’est du droit prétorien, tout comme la règle de preuve arrêtée dans Ares c. Venner[8], et il appartient aux tribunaux d’élaborer ces principes en regard des besoins de l’époque.
Le jugement de première instance dans Ouimet fait voir à quel point il serait grave de considérer qu’une déclaration d’invalidité ne vaut que pour le demandeur dans l’affaire où elle est prononcée. Le juge y fait mention du grief déposé par le demandeur en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la Fonction publique contre son congédiement avant l’expiration de la période de stage prolongée. Ce grief a été entendu par Edward B. Jolliffe, c.r., président suppléant de la Commission des relations de travail dans la Fonction publique. Ce dernier a conclu que le congédiement de Ouimet constituait un renvoi pour un motif déterminé pendant la période de stage et que, par conséquent, il n’avait pas compétence. A cet égard, le juge de première instance ajoute (à la p. 676):
On a allégué devant M. Jolliffe, que l’article 30(2) du Règlement sur l’emploi dans la Fonction publique, DORS/67-129, est ultra vires et donc que le sous-chef n’avait pas le pouvoir de prolonger le stage.
M. Jolliffe a correctement refusé d’étudier la question de la validité de l’article 30(2) du Règlement qui avait été soulevée devant lui et il a procédé en prenant pour acquis que l’article 30(2) était intra vires et avait force de loi.
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Une jurisprudence écrasante permettait à M. Jolliffe d’agir ainsi.
Il appartient aux cours et non à un tribunal administratif de décider du caractère ultra vires d’un règlement. Cette proposition est tellement évidente et généralement acceptée, qu’on l’énonce rarement. M. Jolliffe en connaissait bien l’existence et en a parlé dans sa décision tout comme G.M. Blackstock, c.r., président de la Board of Public Utility Commissioners l’a fait, lorsqu’il a dit dans In re Royalite Oil Company Limited and Tannas [1943] 2 W.W.R. 348, à la page 352:
[TRADUCTION] … la Régie [Board] n’a pas le pouvoir de se prononcer sur l’à-propos ou la légalité du règlement. On a tout simplement délégué à la Régie certains devoirs qu’elle doit exécuter en vertu d’un décret du conseil. Il importe peu pour la Régie que le décret du conseil soit bon ou mauvais, elle ne peut le modifier. Seule la Cour a le droit de se prononcer sur de telles questions et si la requérante conteste soit la validité ou la légalité du décret du conseil, elle doit le faire devant le bon tribunal.
Dans Regina c. Unemployment Insurance Commission, Exporte Heggen (1964) 41 D.L.R. (2e) 436 le juge Aikins a dit à la page 442 que si on posait la question suivante à la Commission d’assurance-chômage [TRADUCTION] «L’article 195(3) des Règlements est-il ultra vires?», «La Commission n’a manifestement pas compétence pour étudier cette question si on la lui pose directement.»
En conséquence, si l’invalidation formelle d’un règlement administratif ne s’applique pas à tous ceux qui y sont assujettis, cela peut signifier que toutes les autres personnes auxquelles s’adresse le règlement, y compris les organismes administratifs subalternes, sont tenues de continuer d’appliquer un texte invalidé. C’est évidemment pour éviter un pareil résultat qu’en droit municipal, on décide que l’annulation d’un règlement s’applique «in rem».
Peut-on permettre à un organisme administratif de laisser subsister une déclaration d’invalidité dans une affaire donnée et de n’en pas tenir compte envers les tiers pour le cas où, dans une autre affaire, elle pourrait réussir à faire décider le contraire par un tribunal d’instance supérieure, sinon par un autre juge? La décision devrait-elle être assimilée à la déclaration d’invalidité d’une loi à laquelle on semble n’avoir jamais donné que l’autorité d’un précédent?
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Après mûre réflexion, j’estime ne pas avoir à me prononcer sur cette question difficile parce que, en tenant pour acquis que l’intimée a le droit de demander une décision contraire à l’arrêt Ouimet, je ne trouve aucune raison de le faire. On n’a présenté à l’appui de la validité du par. 30(2) du Règlement sur l’emploi dans la Fonction publique aucun argument qui n’y ait été étudié par le juge de première instance et la Cour d’appel fédéral et on ne fait voir aucune erreur dans les jugements rendus à cet égard.
Ayant conclu que le par. 30(2) du Règlement sur l’emploi dans la Fonction publique visant la prolongation de la période de stage doit être considéré sans effet, il s’ensuit qu’Emms n’a jamais été valablement congédié parce que l’avis qu’on lui a donné visait un renvoi durant son stage. A l’audition, on a prétendu que ce renvoi devait néanmoins être considéré comme un congédiement ayant effectivement mis fin à l’emploi du demandeur. Vu sa conclusion qu’Emms avait été dûment renvoyé, la Cour d’appel n’a pas étudié cet argument. Il a cependant été analysé dans l’arrêt Ouimet et, à mon avis, c’est à juste titre qu’il y a été rejeté, le juge en chef Jackett disant (aux pp. 60 et 61):
Je pense qu’il y a lieu d’examiner également l’argument subsidiaire figurant au mémoire de l’appelante quoi qu’il n’ait pas été vraiment invoqué au cours des débats. Selon cet argument, il faut assimiler le renvoi à une révocation fondée, dans une certaine mesure, sur la prérogative de la Couronne de révoquer à volonté un fonctionnaire. (Comparer Zamulinski c. La Reine, [1956-60] R.C.É. 175.) Une prérogative royale, cela va de soi, est assujettie à la loi écrite et la disposition applicable en l’espèce est l’article 24 de la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique. Cet article porte:
24. Un employé occupe sa charge durant le bon plaisir de Sa Majesté sous réserve de la présente loi et de toute autre loi ainsi que des règlements établis sous leur régime et, à moins qu’une autre période ne soit spécifiée, pendant une période indéterminée.
Selon cette disposition, le bon plaisir s’exerce «sous réserve de la présente loi (la Loi sur l’emploi dans la Fonction publique) et de toute autre loi ainsi que des règlements établis sous leur régime». La loi prévoit diverses manières de mettre fin aux services d’un fonctionnaire. (Comparer Wright c. La Commission des relations de travail dans la Fonction publique, [1973] C.F. 765, aux pages 775 et suiv.)
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Je ne saurais accueillir cet argument subsidiaire qui, à. la vérité, n’a pas été soulevé. Tout au moins dans le: contexte des lois régissant la Fonction publique, la vaine: tentative de renvoi fondée sur l’article 28 ne peut être assimilée à une révocation. (Comparer Bell Canada c. Office and Professional Employees’ International Union, [1974] R.C.S. 335, à la p. 340 et Jacmain c. Procureur général du Canada (C.S.C.) (1977), 18 N.R. 361.) Le renvoi fait partie intégrante du système de; stage qui permet de sélectionner des fonctionnaires titulaires parmi les stagiaires engagés à titre d’essai. Tout «motif» tenant aux chances de l’intéressé de devenir un membre efficace de l’«équipe» pourrait justifier le renvoi. Il en est tout autre de la révocation. Elle vise normalement à mettre fin, autrement que par la retraite, aux services d’un fonctionnaire titulaire et les «motifs» de révocation sont régis par des principes tout à fait différents de ceux applicables au renvoi.
En outre, dans l’affaire Ouimet, la Cour d’appel fédérale s’est également prononcée sur une question qu’elle n’a pas étudiée en l’espèce; il s’agit de l’opportunité de déclarer non seulement que le renvoi est invalide, mais également que le demandeur continue d’être un employé de Sa Majesté. Dans Ouimet, cette partie de la déclaration a été rayée, le juge en chef Jackett disant (à la p. 61):
Je ne saurais cependant souscrire au paragraphe c) in fine du jugement déclaratoire porté en appel, aux termes duquel l’intimé «conserve son statut d’employé comme si on n’avait pas mis fin à son emploi». Je ne vois rien, ni dans les plaidoiries ni dans les faits reconnus par les parties, qui puisse servir de fondement à cette déclaration. De déclarer que le renvoi effectué en 1976 n’avait pas mis fin à cet emploi ne signifie pas que rien ne s’est passé depuis pour y mettre fin. Une infinité de possibilités ont pu se produire dans l’intervalle et chaque combinaison possible d’événements pourrait donner lieu à des questions différentes lorsqu’il s’agit de savoir si l’intimé conserve toujours son statut d’employé du Service des pénitenciers ou s’il a quelque droit à un salaire ou à des indemnités pour ce qui est de cet intervalle de temps. Rien dans les plaidoiries ni dans les faits établis ne justifie une telle déclaration. A mon avis, la Cour devrait rayer du paragraphe c) du jugement de la Division de première instance les mots «et que le demandeur conserve son statut d’employé comme si on n’avait pas mis fin à son emploi». Par ces motifs et sous réserve de
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ce qui précède, l’appel est rejeté avec dépens.
La situation en l’espèce n’est pas identique à celle de l’affaire Ouimet. On a allégué et mis en preuve ce qui s’est produit après la cessation de facto de l’emploi d’Emms au ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. Emms a promptement obtenu un emploi au gouvernement de la Saskatchewan, d’abord sur une base temporaire et ensuite sur une base permanente. Le juge de première instance n’a accordé des dommages-intérêts que pour les quelques jours durant lesquels Emms avait été sans emploi; il a dit (à la p. 116):
Le redressement demandé au paragraphe c) est incompatible avec ceux des paragraphes a) et b) que j’ai déjà accordés. Puisque j’ai conclu que l’emploi du demandeur n’avait pas pris fin, le demandeur a le droit de reprendre son travail et de recevoir le salaire qui lui est dû. Cependant, pour avoir droit à son salaire, le demandeur doit s’acquitter des fonctions de son poste ou manifester l’intention de ce faire.
A cet égard, l’avocat de Sa Majesté invoque l’arrêt du Conseil privé dans Francis v. Municipal Councillors of Kuala Lumpur[9], où lord Morris à dit (à la p. 637):
[TRADUCTION] Cependant, si nous acceptons la décision de la Cour d’appel, qui, comme on l’a souligné, n’a pas fait l’objet d’un appel incident, au 1er octobre, la révocation de l’appellant constituait une révocation par le conseil et non par le président. Le conseil était son employeur mais, compte tenu des dispositions de l’ordonnance, la cessation de son emploi constituait un congédiement illégal. Selon leurs Seigneuries, il est incontestable que le 1er octobre 1957, les intimés, employeurs de l’appellant, l’ont congédié de facto. Ce jour-là, il a été exclu des locaux du conseil. Il n’a pas travaillé pour le conseil depuis. Compte tenu de toutes ces circonstances, leurs Seigneuries estiment que l’on doit considérer que l’appelant a été congédié illégalement le 1er octobre 1957 et qu’il a le droit de recouvrer des dommages-intérêts. Il serait tout à fait irréaliste de dire que depuis le 1er octobre 1957 il a continué d’être au service des intimés et l’est encore.
…
De l’avis de leurs Seigneuries, quand il existe une prétendue cessation d’un contrat de louage de services,
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une déclaration portant que le contrat continue d’exister sera rarement faite. Cela découle du principe général de droit selon lequel les cours n’accordent pas l’exécution intégrale des contrats de louage de services. Une telle déclaration ne sera faite que dans des circonstances particulières et est laissée à la discrétion de la cour. De l’avis de leurs Seigneuries, il n’existe en l’espèce aucune circonstance particulière rendant une telle déclaration juste ou appropriée.
A mon avis, les circonstances de l’espèce ne justifient pas une déclaration que l’emploi n’a pas été interrompu. Cela signifierait qu’Emms a droit à son salaire pour toute la période écoulée depuis la cessation de facto de son emploi, même s’il n’était pas disponible puisqu’il avait accepté un autre emploi et que celui-ci est devenu permanent. En outre, cela semblerait signifier qu’Emms aurait droit à un paiement rétroactif sans égard au salaire gagné dans son autre emploi. Cette dernière conséquence pourrait être écartée en modifiant la déclaration. Mais, une telle déclaration étant un redressement en equity rarement accordé, il me paraît que les présentes circonstances ne le justifient pas et que les dommages-intérêts constituent le redressement approprié.
A l’audition devant cette Cour, l’avocat d’Emms s’est référé à une déclaration des parties en première instance selon laquelle la différence de salaire et de bénéfices auxquels Emms aurait eu droit s’il avait pu conserver son emploi s’élève à $6,899.40. Cette somme est réclamée au titre des dommages-intérêts qu’on demande à cette Cour d’évaluer. Aucune opposition n’ayant été formulée contre cette demande, il paraît convenable de rendre jugement en conséquence.
Sur le tout, je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel fédérale et de rétablir le jugement de premier instance, mais de modifier ce dernier jugement en retranchant de la déclaration y contenue les mots «et que le demandeur demeure un employé de Sa Majesté» et en augmentant à $6,899.40 la somme que le demandeur a le droit de recouvrer. Le demandeur a droit aux dépens dans toutes les cours.
Pourvoi accueilli et le jugement de première instance rétabli mais modifié, avec dépens.
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Procureurs du demandeur, appelant: Soloway, Wright, Houston, Greenberg, O’Grady & Morin, Ottawa.
Procureur des défenderesses, intimées: Roger Tassé, Ottawa,
[1] (1977), 17 N.R. 14, [1978] 2 C.F. 174.
[2] (1978), 21 N.R. 247, [1979] 1 C.F. 55.
[3] [1978] 1 C.F. 672, confirmé 21 N.R. 247, [1979] 1 C.F. 55.
[4] [1936] R.C.S. 351.
[5] [1955] R.C.S. 284.
[6] [1951] R.C.S. 346.
[7] (1895), 25 R.C.S. 69.
[8] [1970] R.C.S. 608.
[9] [1962] 3 All E.R. 633.
