Synthèse
Référence neutre : [1978] 2 R.C.S. 211
Date de la décision :
19/01/1978Sens de l'arrêt :
Le pourvoi doit être accueilli
Analyses
Droit constitutionnel - Règlement provincial sur la publicité destinée aux enfants - Application aux annonces publicitaires télévisées - Annonces réalisées à l’extérieur de la province - Acte de l’Amérique du Nord britannique, art. 91(2), 91(29), 92(10), 92(13), 92(16) - Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, c. B-11, art. 16 - Loi de la protection du consommateur, L.Q. 1971, c. 74, art. 116 - Règlement général de la Loi de la protection du consommateur, A.C. 1, modifié A.C. 3268-72, art. 11.53n).
Le gouvernement de la province de Québec a adopté en vertu de la Loi de la protection du consommateur un règlement visant, entre autres, à réglementer la publicité destinée aux enfants. L’alinéa n) de l’art. 11.53 de ce règlement interdit d’«utiliser … de la publicité destinée aux enfants qui … emploie un dessin animé ou une bande illustrée (cartoon)». L’appelant a déposé quatre plaintes, alléguant que les annonces publicitaires télévisées des produits des deux intimées («les Kellogg») diffusées sur le canal 7 à Sherbrooke et les canaux 6 et 12 à Montréal violaient ce règlement. L’appelant a demandé une injonction contre Kellogg visant à interdire d’autres infractions. Le juge de la Cour supérieure a accordé l’injonction mais la Cour d’appel, majoritairement, a infirmé cette décision et déclaré le règlement ultra vires du pouvoir législatif de la province dans la mesure où il s’applique à la publicité télévisée. D’où le pourvoi à cette Cour.
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Arrêt (le juge en chef Laskin et les juges Judson, Spence étant dissidents): Le pourvoi doit être accueilli.
Les juges Martland, Ritchie, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré: L’objet du règlement adopté en vertu de la Loi de la protection du consommateur est clair: la protection des enfants du Québec contre les effets préjudiciables de certaines annonces publicitaires qui y sont interdites. Plusieurs arrêts ont établi qu’une province peut adopter une loi imposant des restrictions sur la publicité et la question est de savoir si les restrictions édictées par ce règlement s’appliqueront au fabricant qui annonce ses produits à la télévision. Il n’y a pas de doute, et cette Cour vient encore de le reconnaître, que le pouvoir législatif en matière de réglementation et de contrôle des entreprises de radiodiffusion se livrant à la transmission et à la réception de signaux de radio et de télévision est de compétence fédérale. Toutefois, ce pouvoir n’est pas en cause ici, car il s’agit du pouvoir de la législature provinciale de réglementer et de contrôler la conduite d’une entreprise commerciale en ce qui a trait à ses activités commerciales à l’intérieur de la province. En l’espèce les injonctions ont été prises non pas contre les entreprises de télévision mais contre les Kellogg qui ne sont pas des entreprises relevant des al. a) ou c) du par. 92(10) de l’A.A.N.B. Les Kellogg ne sauraient être dispensées de l’application des restrictions imposées aux pratiques publicitaires parce qu’elles choisissent un support publicitaire soumis au contrôle fédéral. Lorsque l’objet et le but d’un règlement sont de la compétence provinciale, le règlement reste valide même si, indirectement, il peut toucher à des personnes relevant d’un pouvoir fédéral.
Quant à la prétention que la réglementation empiéterait sur la compétence législative du Parlement en matière de commerce interprovincial, cette prétention ne peut être retenue puisque le paragraphe du règlement contesté n’a certainement pas pour objet la réglementation du commerce interprovincial des émissions de télévision et il ne le fait pas. Cette réglementation ne peut porter atteinte à ce commerce qu’indirectement et cette Cour a déjà reconnu que cela n’a pas pour effet d’invalider une loi provinciale.
Le juge en chef Laskin et les juges Judson et Spence dissidents: Ce n’est pas parce qu’on invoque la législation et le règlement provinciaux contre l’annonceur et non contre le moyen utilisé et que la province peut contrôler la publicité faite dans son territoire par des entreprises assujetties à son pouvoir législatif, qu’il y a lieu de conclure qu’il n’y a pas en l’espèce d’intrusion dans la compétence fédérale en matière de télévision, compétence qui comprend le pouvoir exclusif de légiférer sur le contenu des émissions de télévision. Le fait que
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la loi et le règlement provinciaux en question sont en termes généraux ne permet pas non plus à la province d’étendre son interdiction en matière de publicité à un moyen qui ne relève pas de sa compétence législative. La thèse de l’appelant revient à l’assertion par la province d’une sorte de pouvoir accessoire. Nos règles constitutionnelles ne permettent pas pareille interprétation car les pouvoirs provinciaux sont limités et on a toujours restreint et circonscrit la législation provinciale aux matières spécifiées. D’ailleurs, dans la mesure où l’on peut dire que l’A.A.N.B. reconnaît un pouvoir accessoire, ce pouvoir n’appartient qu’au Parlement du Canada. Toutefois, celui-ci ne peut pas plus empiéter sur un domaine provincial qu’une province, sur un domaine fédéral. Et cela, on ne peut pas le faire directement et on ne peut pas non plus le faire par la méthode indirecte qu’on a utilisée en l’espèce.
[Distinction faite avec les arrêts: In re La réglementation et le contrôle de la radiocommunication au Canada, [1932] A.C. 304; Re C.F.R.B. and Attorney General for Canada (1973), 38 D.L.R. (3d) 335; Capital Cities Communications Inc. c. Le Conseil de la Radio-Télévision canadienne, [1978] 2 R.C.S. 141 conf. [1975] C.F. 18; La Régie des services publics et autres c. Dionne et autres, [1978] 2 R.C.S. 191; Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Company of Canada, [1966] R.C.S. 767; arrêts appliqués: Le procureur général de l’Ontario c. Barfried Enterprises Ltd., [1963] R.C.S. 570; Canadian Indemnity Company c. Le procureur général de la Colombie-Britannique, [1977] 2 R.C.S. 504; Carnation Company Ltd. c. La Régie des marchés agricoles du Québec, [1968] R.C.S. 238; arrêts mentionnés: Cowen c. Le procureur général de la Colombie-Britannique, [1941] R.C.S. 321; R. v. Telegram Publishing Co. Ltd. (1960), 25 D.L.R. (2d) 471; Benson & Hedges (Canada) Ltd. v. Attorney-General of British Columbia (1972), 27 D.L.R. (3d) 257.]
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel[1] qui a infirmé un jugement de la Cour supérieure[2]. Pourvoi accueilli, le juge en chef Laskin et les juges Judson et Spence étant dissidents.
Raynold Langlois et André Tremblay, pour l’appelant.
Philippe Cas grain, c.r., Pierre Fournier, et Claude Laporte, pour les intimées.
Paul Ollivier, c.r., et Alice Desjardins, c.r., pour le procureur général du Canada.
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J.D. Hilton, c.r., pour le procureur général de l’Ontario.
Stephen Grace, pour le procureur général de la Nouvelle-Écosse.
W.G. Burke-Robertson, c.r., pour le procureur général de la Colombie-Britannique.
William Henkel, c.r., pour le procureur général de l’Alberta.
Ken Lysyk, c.r. et G.V. Peacock, pour le procureur général de la Saskatchewan.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Judson et Spence a été rendu par
LE JUGE EN CHEF (dissident) — Il s’agit en l’espèce de déterminer s’il est constitutionnel d’utiliser une loi provinciale sur la publicité destinée aux enfants, et son règlement d’application, pour empêcher un fabricant d’annoncer ses produits à la télévision au moyen de signaux reçus dans la province en provenance de stations de télévision qui y sont situées. J’ai eu l’avantage de lire les motifs de mon collègue le juge Martland où il cite la législation et le règlement pertinents ainsi que les deux questions constitutionnelles soulevées en l’espèce. Contrairement à lui, je répondrais aux deux questions par l’affirmative. Considérant toutefois que la deuxième question vise plus précisément le pouvoir d’une province de donner à sa législation une portée extra-provinciale, il n’est pas indispensable de l’examiner. Je confirmerais donc simplement la décision majoritaire de la Cour d’appel du Québec qui a répondu affirmativement à la première question sans aller plus loin.
Cette Cour a établi par deux arrêts récents que la compétence fédérale touchant la télévision, et même la câblodistribution qui reçoit et transmet des signaux de télévision, comprend le pouvoir exclusif de légiférer sur le contenu des émissions de télévision: Capital Cities Communications Inc. c. Le Conseil de la Radio- Télévision canadienne, arrêt du 30 novembre 1977, encore inédit[3]; La Régie des services publics et autres c. Dionne et
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autres, arrêt du 30 novembre 1977, encore inédit[4]. On nous demande néanmoins de statuer qu’il n’y a pas d’intrusion dans la compétence fédérale en matière de télévision, parce qu’on invoque la législation et le règlement provinciaux contre l’annonceur et non contre le moyen utilisé et que la province peut contrôler la publicité faite dans son territoire par ceux qui y font affaires, s’il s’agit d’entreprises assujetties à son pouvoir législatif.
Je ne puis accepter cette façon d’aborder la question. A mon avis, c’est aller à l’encontre de la position adoptée par cette Cour dans McKay c. La Reine[5]. Un règlement de zonage interdisait l’installation de panneaux d’affichage sur certaines propriétés résidentielles sauf permission expresse. Il visait l’occupant de la propriété, comme en l’espèce l’interdiction vise l’annonceur. Néanmoins cette Cour (à la majorité seulement, il est vrai) décida qu’il n’était pas constitutionnel d’appliquer le règlement pour empêcher l’installation d’affiches électorales fédérales sur des propriétés dans le territoire visé. Evidemment, tout ce qui concerne les élections fédérales relève de la compétence exclusive du fédéral. Si le règlement en cause dans l’affaire McKay ne pouvait s’appliquer aux affiches électorales fédérales, je ne vois pas comment la législation et le règlement en l’espèce peuvent s’appliquer à l’utilisation de la télévision. Décider ainsi revient à écarter l’arrêt McKay.
Il ne s’agit pas ici de l’utilisation de la publicité d’un point de vue général ou par rapport à certaines activités qui relèvent de la compétence législative provinciale, comme un commerce local ou l’exercice d’une profession. Des arrêts comme Cowen c. Le procureur général de la Colombie-Britannique[6], ne touchent donc pas à la question qui nous est soumise. Au contraire, ce dont il s’agit c’est du droit de recourir à un moyen particulier qui relève de la compétence exclusive du fédéral. Ce n’est pas parce que la législation et le règlement provinciaux en question sont en termes géné-
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raux qu’il est permis à la province d’étendre son interdiction en matière de publicité à un moyen qui ne relève pas de sa compétence législative. La position de l’appelant et des intervenants qui l’appuient a pour effet de maintenir la législation et le règlement provinciaux même s’ils interdisent expressément à un annonceur d’employer des dessins animés pour sa publicité à la télévision, la théorie étant que c’est l’annonceur qui est visé et non les stations de télévision dans la province. Je considère que cela n’est pas moins contestable que le règlement de zonage qui interdisait l’utilisation d’un terrain comme aéroport et que cette Cour a annulé dans Johannesson c. La municipalité rurale de West St. Paul[7].
La thèse de l’appelant dans cette affaire revient à l’assertion par la province d’une sorte de pouvoir accessoire, l’assertion que si elle a le pouvoir législatif sur certaines activités ou commerces dans son territoire, elle peut constitutionnellement l’étendre à des matières qui, strictement, sont hors de sa compétence. Cette thèse voudrait que la Cour détermine le but ou l’objet de la législation provinciale et l’ayant déclaré valide du point de vue provincial, permettre son extension à un domaine qui serait autrement interdit. Cela n’a jamais fait partie de nos règles constitutionnelles. Les pouvoirs provinciaux sont limités et, comme principe d’interprétation, on a toujours restreint et circonscrit la législation provinciale aux matières spécifiées lorsque la généralité des expressions utilisées aurait pu lui donner une plus grande portée. Cette technique fut utilisée dans Shannon c. Lower Mainland Dairy Products Board[8], et dans McKay précité.
Dans la mesure où l’on peut dire que l’Acte de l’Amérique du Nord britannique reconnaît un pouvoir accessoire ou pouvoir de décréter des dispositions nécessairement accessoires aux pouvoirs énumérés, ce pouvoir n’appartient qu’au Parlement du Canada: voir Le procureur général de l’Ontario c. Le procureur général du Canada[9]. Toutefois, cette
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Cour a fait nettement ressortir qu’il n’est pas toujours nécessaire que le Parlement du Canada s’appuie sur le pouvoir accessoire pour soutenir la législation relevant de sa compétence. Elle peut le faire tout simplement par la démonstration de sa portée véritable: voir Nykorak c. Le procureur général du Canada[10]. D’ailleurs, comme le montre la décision récente de cette Cour dans John A. MacDonald et Railquip Enterprises Ltd. c. Vapor Canada Ltd.[11], le Parlement du Canada ne peut pas plus empiéter sur un domaine provincial qu’une province, sur un domaine fédéral. On ne peut pas le faire directement en touchant expressément des matières qui ne relèvent pas de la compétence du législateur en cause et on ne peut pas non plus le faire indirectement par le biais du silence, en évitant l’inclusion explicite, mais en procédant ensuite à l’application générale.
On a utilisé ici la méthode indirecte et je la rejetterais.
Vu les faits, cette affaire ne soulève pas la question du pouvoir d’une province, en vertu de la législation et du règlement maintenant devant nous, de les appliquer pour interdire à un annonceur d’utiliser une émission télédiffusée à partir d’une autre province, mais reçue dans la province qui légifère. Ceci serait toucher à une activité extra-provinciale aussi bien qu’à un moyen de communication qui relève de la compétence exclusive du fédéral, même quant à ses activités purement intra-provinciales. J’évoque cette situation simplement pour montrer le sens véritable de la thèse de l’appelant en l’espèce, savoir, une tentative de contrôler le contenu d’émissions de télévision. Je ne pense pas qu’on puisse faire une distinction logique entre les émissions de télévision qui proviennent d’une station de télévision ou qui viennent de l’extérieur de la province et celles qui sont achetées et payées par un annonceur commercial. C’est à l’organisme de réglementation qu’il incombe de déterminer en vertu de la législation fédérale quand et comment il peut utiliser ce moyen.
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Je rejetterais le pourvoi avec dépens. Il n’y a pas lieu à l’adjudication de dépens à l’égard des intervenants.
Le jugement des juges Martland, Ritchie, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré a été rendu par
LE JUGE MARTLAND — Le paragraphe o) de l’art. 102 de la Loi de la protection du consommateur, c. 74 des Lois du Québec de 1971, autorise le lieutenant-gouverneur en conseil à adopter des règlements «pour établir des normes concernant la publicité au sujet de tout bien faisant ou non l’objet d’un contrat ou crédit, spécialement toute publicité destinée aux enfants». En vertu de ce pouvoir, l’arrêté en conseil A.C. 3268-72 a été édicté le 31 octobre 1972 pour modifier le Règlement général A.C. 1408-72 du 24 mai 1972 en insérant la section XI-A intitulée «Publicité destinée aux enfants». Le paragraphe n) de l’art. 11.53, qui fait partie de cette section, prévoit que:
11.53 Nul ne peut, au Québec, préparer, utiliser, publier ou faire publier de la publicité destinée aux enfants qui:
…
n) emploie un dessin animé ou une bande illustrée (cartoon);
Le paragraphe n) dit en anglais:
(n) employs cartoons;
L’appelant a déposé quatre plaintes contre l’intimée Kellogg’s Company of Canada — qui est ci-après désignée, avec l’intimée Kellogg’s of Canada Limited, sous le nom de «les Kellogg» — alléguant dés violations de ce règlement par des annonces publicitaires télévisées des produits Kellogg diffusées sur le canal 7 à Sherbrooke et les canaux 6 et 12 à Montréal. L’appelant demandait une injonction ayant pour objet d’interdire d’autres infractions.
Dans sa requête, l’appelant allègue que les Kellogg «ont préparé, utilisé, publié ou fait publier de la publicité destinée aux enfants qui a employé un dessin animé, à savoir une annonce représentant un produit Kellogg télédiffusé au même Canal». Les avocats des Kellogg ont admis certains faits et
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les parties ont convenu de modifier certains paragraphes de la requête «en ajoutant après le mot «ont» dans chacun d’entre eux les mots «dans la province d’Ontario et pour télédiffusion dans la province de Québec» et (qu’ils) sont admis tels que modifiés».
Les Kellogg se sont opposées à l’émission de l’injonction au motif que le par. n) est inconstitutionnel ou inopérant dans la mesure où il vise l’utilisation de dessins animés à la télévision dans la publicité destinée aux enfants.
Le juge de première instance a accordé l’injonction. Par une décision majoritaire de deux contre un, sa décision a été infirmée en appel.
Les questions constitutionnelles soulevées dans le pourvoi sont les suivantes:
1. L’article 11.53(N) du règlement général (A.C. 1408-72 du 24 mai 1972) adopté en vertu de la Loi de la protection du consommateur (L.Q. 1971, c. 74) tel que modifié par le règlement A.C. 3268-72 du 31 octobre 1972 est-il inconstitutionnel, ultra vires ou inopérant dans la mesure où il s’applique à la publication et à l’utilisation de dessins animés à la télévision dans la publicité destinée aux enfants?
2. Ledit article est-il inconstitutionnel, ultra vires ou inopérant au motif que, dans la mesure où il empêche la publication au Québec d’annonces publicitaires réalisées en Ontario, il empiète sur la compétence législative du Parlement relativement au commerce inter-provincial?
Le procureur général du Canada est intervenu pour défendre l’arrêt attaqué, les procureurs généraux de l’Ontario, la Nouvelle-Écosse, la Colombie-Britannique, la Saskatchewan et l’Alberta, pour soutenir le pourvoi.
Il faut tout d’abord noter deux points. Premièrement, l’appelant demande une injonction non pas contre les stations de télévision qui ont diffusé les annonces publicitaires, mais contre les Kellogg, le fabricant qui voulait faire la publicité de ses produits par des dessins animés. Deuxièmement, l’at-
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taque portée contre le par. n) est limitée. Le pouvoir de la province d’adopter cette disposition n’est contesté que dans la mesure où elle vise l’utilisation de dessins animés à la télévision.
Il n’est donc pas nécessaire de traiter du pouvoir général de la province de contrôler, au Québec, la publicité destinée aux enfants. Il semble bien établi qu’une province peut adopter une telle législation en vertu des par. 92(13) et 92(16), si ce n’est en vertu de l’art. 93, de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. La question essentielle est de savoir si une loi de la province qui impose des restrictions quant aux genres de publicité destinée aux enfants que peut y utiliser un fabricant ou un vendeur de marchandises, peut aussi empêcher ce dernier d’utiliser, à la télévision, les genres de publicité ainsi prohibés.
La majorité de la Cour d’appel a statué que le règlement en cause constitue une tentative de légiférer sur le contenu des émissions de télévision, que ce domaine relève exclusivement du pouvoir législatif fédéral, et que l’appelant n’a pas droit à l’injonction. Mention fut faite de l’arrêt In re La réglementation et le contrôle de la radiocommunication au Canada[12], où le Conseil privé a jugé que le pouvoir législatif fédéral s’étend à la radiocommunication en vertu du par. 91(29) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique parce qu’elle constitue une entreprise reliant une province à une autre.
Fut ensuite mentionné l’arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario dans Re C.F.R.B. and Attorney‑General for Canada[13], selon lequel le jugement du Conseil privé s’applique non seulement aux moyens physiques de communication mais aussi au contenu des émissions. Cet arrêt porte sur la constitutionnalité de l’art. 28 de la Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, c. B-11, qui interdit à un radiodiffuseur de radiodiffuser une émission, une annonce ou un avis de nature partisane se rapportant à une élection provinciale, le jour de cette élection ou la veille. L’arrêt traite de l’étendue du pouvoir fédéral sur une entreprise de radiodiffusion titulaire d’une licence aux termes de la loi fédérale.
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On a également cité la décision de la Cour d’appel fédérale dans In re Capital Cities Communications Inc. et autres[14], où, s’appuyant sur l’arrêt C.F.R.B., elle a déclaré, à la p. 25: «Le pouvoir législatif du Parlement couvre le contenu des émissions tout autant que l’entreprise proprement dite exploitée par l’unité de réception d’émissions de télévision».
Postérieurement à la décision de la Cour d’appel en l’espèce, la présente Cour a confirmé le jugement de la Cour d’appel fédérale dans Capital Cities. Les questions constitutionnelles tranchées par cet arrêt portent sur le pouvoir du Parlement de réglementer les réseaux de câblodistribution et d’autoriser le Conseil de la Radio-Télévision canadienne à réglementer la réception de signaux de télévision provenant de l’extérieur du Canada et la transmission de ces signaux à l’intérieur du Canada. La Cour a statué que le Parlement a ce pouvoir. L’arrêt est encore inédit[15].
La compétence fédérale en matière de câblodistribution a également fait l’objet de l’arrêt La Régie des services publics et autres c. Dionne et autres. La Cour d’appel du Québec a statué que les pouvoirs de réglementation conférés à la Régie des services publics du Québec par la Loi de la Régie des services publics (S.R.Q. 1964, c. 229) ne s’étendent pas à la réglementation des systèmes de câblodistribution au Québec. La présente Cour a confirmé cette décision; l’arrêt est encore inédit[16].
La majorité de la Cour d’appel a conclu en l’espèce en ces termes:
Il en résulte que la télévision, y compris le contenu intellectuel des émissions, est l’un des sujets de législation énumérés dans l’article 91 de la constitution et que, par conséquent, toute législation provinciale sur ce sujet est forcément inopérante (Commission du salaire minimum v. The Bell Telephone Company of Canada, [1966] R.C.S. 767).
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Les arrêts que j’ai spécifiquement cités traitent tous du pouvoir législatif en matière de réglementation et de contrôle des entreprises de radiodiffusion se livrant à la transmission et à la réception de signaux de radio et de télévision. Ce pouvoir n’est pas en cause ici, car il s’agit en l’espèce du pouvoir de la législature provinciale de réglementer et de contrôler la conduite d’une entreprise commerciale en ce qui a trait à ses activités commerciales à l’intérieur de la province. La majorité de la Cour d’appel semble être d’avis que la compétence fédérale sur les entreprises de radiodiffusion est décisive. Je ne pense pas qu’elle le soit.
La question en litige dans l’arrêt Bell[17] était de savoir si la Loi du salaire minimum du Québec s’appliquait au salaire versé aux employés de Bell Canada, qui est une entreprise de la catégorie décrite aux al. a) et c) du par. 92(10) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. En décidant qu’elle n’était pas applicable, la Cour a invoqué le motif suivant (à la p. 777):
[TRADUCTION] A mon avis, la réglementation du domaine des relations entre employeur et employé dans une entreprise analogue à celle de l’intimée, comme celle des tarifs qu’elle exige de ses clients, est une «matière» qui entre dans la catégorie de sujets que définit l’article 92(10)a) et, ceci étant, elle est de la compétence législative exclusive du Parlement du Canada. Par suite, toute législation provinciale en ce domaine, bien que valable à l’égard des employeurs qui ne relèvent pas de la compétence législative exclusive du Parlement fédéral, ne peut s’appliquer à des employeurs qui sont soumis à ce contrôle exclusif.
Contrairement à Bell Canada, les Kellogg ne sont pas des entreprises relevant des al. a) ou c) du par. 92(10) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et ce qui nous importe, en l’espèce, est l’application à ces compagnies du par. n) de l’art. 11.53 du Règlement général.
Le juge Turgeon, dissident en Cour d’appel, est d’avis que l’objet et le but du règlement en cause sont de compétence provinciale en vertu des par. 92(13) et (16) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et que le règlement reste valide même si, incidemment, il peut toucher à une matière de compétence fédérale. Il s’appuie sur l’arrêt de cette
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Cour, Le procureur général de l’Ontario c. Barfried Enterprises Ltd.[18]
Cet arrêt porte sur The Unconscionable Transactions Relief Act, R.S.O. 1960, c. 410, qui autorise la Cour à accorder un redressement si, dans le cas d’un prêt d’argent, elle est d’avis que le «coût du prêt» est excessif et que l’opération est «abusive et exorbitante». Le «coût du prêt» comprend l’intérêt. La Cour a le pouvoir d’intervenir après coup et de relever le débiteur de son obligation de payer toute somme excédant le montant qui, selon la Cour, est justement dû. La validité de la Loi était contestée au motif qu’elle serait relative à l’intérêt, un domaine qui relève exclusivement du pouvoir législatif du Parlement en vertu du par. 91(19) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. C’est ce qu’avait statué la Cour d’appel. La présente Cour a confirmé la validité de la Loi au motif qu’il ne s’agit pas d’une législation relative à l’intérêt, mais d’une législation relative à l’annulation ou réformation d’un contrat lorsque le coût du prêt est excessif et que l’opération est abusive et exorbitante. Le juge Judson à déclaré, à la p. 577:
[TRADUCTION] Le fait qu’une intervention dans un tel contrat puisse impliquer une intervention à l’égard de l’intérêt en tant qu’élément constitutif du contrat, est accessoire. La législature a considéré ce type de contrat comme requérant son intervention à cause de sa vulnérabilité: ces contrats sont souvent imposés à une partie par des contraintes économiques extrêmes. Le tribunal est habilité, dans certains cas, à annuler le contrat, à le rédiger à nouveau en imposant de nouvelles conditions.
L’objet de la section XI-A du règlement adopté en vertu de la Loi de la protection du consommateur est clair: la protection des enfants du Québec contre les effets préjudiciables de certains types d’annonces publicitaires. La présente Cour a reconnu, dans Cowen c. Le procureur général de la Colombie-Britannique[19], qu’une province a le pouvoir de légiférer pour restreindre ou interdire certaines annonces publicitaires. Le juge Schatz, dans R. v. Telegram Publishing Co. Ltd.[20], a confirmé la validité d’une législation réglementant en Onta-
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rio la publicité des boissons alcoolisées. Dans Benson & Hedges (Canada) Ltd. v. Attorney‑General of British Columbia[21], le juge Hinkson a maintenu deux lois provinciales qui interdisaient en Colombie-Britannique la publicité des boissons alcoolisées et du tabac. L’argumentation de ceux qui contestaient la validité de ces lois, dans cette dernière affaire, était semblable aux arguments invoqués devant la présente Cour dans l’arrêt Canadian Indemnity Company c. Le procureur général de la Colombie-Britannique[22]. Dans cette dernière affaire, on cherchait à obtenir un jugement déclaratoire portant que l’Automobile Insurance Act, 1973 (C.-B.), c. 6, et l’Insurance Corporation of British Columbia Act, 1973 (C.-B.), c. 44, sont invalides. Ces lois ont instauré un régime d’assurance obligatoire et universel administré par la Corporation d’assurances de la Colombie‑Britannique, une agence gouvernementale. Leur validité était contestée par plusieurs compagnies d’assurances qui prétendaient que la législation portait atteinte aux échanges interprovinciaux en assurances et qu’elle visait des compagnies à charte fédérale. Sur le premier point, la présente Cour a affirmé, à la p. 512:
L’objet de la législation en question est de rendre obligatoire l’assurance des véhicules automobiles enregistrés en Colombie-Britannique et des conducteurs ayant un permis de la Colombie-Britannique auprès d’une corporation constituée en Colombie‑Britannique, qui constitue un monopole régi par le gouvernement. Elle régit le commerce de l’assurance-automobile en Colombie-Britannique.
L’incidence de la législation sur le commerce d’assurance-automobile des appelantes ne pouvait pas être plus radicale. Toutefois, le fait que la législation ait cet effet sur des compagnies dont les opérations ont une portée interprovinciale n’implique pas que la législation soit relative aux échanges et au commerce interprovinciaux. Le but de la législation concerne un sujet d’intérêt provincial à l’intérieur de la province ainsi que la propriété et les droits civils dans la province.
Comme son nom l’indique, la Loi de la protection du consommateur a pour but la protection des consommateurs québécois par la réglementation des pratiques commerciales en matière de vente de marchandises au Québec, et notamment le con-
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trôle des annonces publicitaires utilisées pour promouvoir ces ventes. Le paragraphe n) en cause compte parmi les nombreuses restrictions imposées à la publicité destinée aux enfants. Il interdit l’utilisation de certains types d’annonces publicitaires que l’on juge susceptibles d’exercer un attrait particulier sur les enfants.
A mon avis, cette réglementation ne vise ni n’entrave l’exploitation d’une entreprise de radiodiffusion. En l’espèce, elle tend à empêcher les Kellogg d’utiliser un certain type d’annonces quel que soit le support publicitaire. Elle vise à contrôler l’activité commerciale des Kellogg. Le fait que les Kellogg ne puissent se servir d’annonces publicitaires télévisées peut, incidemment, porter atteinte au revenu d’une ou plusieurs stations de télévision, mais cela ne modifie pas la vraie nature de la réglementation. A cet égard, l’arrêt Carnation Company Ltd. c. La Régie des marchés agricoles du Québec[23] est comparable.
Les Kellogg ne sont pas dispensées de l’application des restrictions imposées aux pratiques publicitaires parce qu’elles choisissent un support publicitaire soumis au contrôle fédéral. Une personne qui divulgue des documents diffamatoires dans le cadre d’émissions de télévision ne sera pas exonérée de toute responsabilité en droit provincial parce que l’instrument de publication est soumis au contrôle fédéral. En outre, on peut lui interdire de les publier à nouveau. A mon avis, la situation des Kellogg face à cette réglementation est analogue. Elles ne peuvent justifier une conduite devenue illégale parce qu’elles se servent de la télévision.
Tout au long de ces motifs, j’ai insisté sur le fait que l’injonction demandée vise les Kellogg et non la station de télévision. Ce qu’il faut déterminer c’est si la conduite des Kellogg est régie par la législation provinciale. La question de savoir si la réglementation s’applique à la station de télévision ou si une injonction émise contre les Kellogg liera cette station ne se pose pas en l’espèce et je préfère ne formuler aucune opinion à ce sujet.
A mon avis, le par. n) relève du pouvoir de la province d’édicter des règlements et de les appli-
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quer à toutes les personnes qui utilisent la publicité pour promouvoir la vente de leurs marchandises dans la province de Québec.
Le second argument invoqué par les Kellogg est énoncé dans la deuxième question soumise à la Cour. Parce que les annonces publicitaires utilisées au Québec par les Kellogg ont été réalisées en Ontario, ils prétendent que la réglementation empiète sur la compétence législative du Parlement quant au commerce interprovincial, aux termes du par. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. A mon avis, cette prétention n’est pas fondée. Le paragraphe n) n’a certainement pas pour objet la réglementation du commerce interprovincial des émissions de télévision et il ne le fait pas. Cette réglementation ne peut porter atteinte à ce commerce qu’indirectement. L’argument invoqué par les Kellogg en l’espèce est équivalent à ceux qui ont été soumis, sans succès, dans les affaires Carnation et Canadian Indemnity et, à mon avis, compte tenu de ces décisions, il ne peut être retenu.
La majorité de la Cour d’appel n’a pas exprimé d’opinion sur cette prétention. Le juge Turgeon en a traité dans ses motifs et je souscris à son avis:
A tort ou à raison, je ne comprends pas très bien la portée de l’argument des appelantes. Les compagnies appelantes ne font pas le commerce des bandes animées qu’elles ont fait fabriquer en Ontario pour s’en servir dans la province de Québec, non pour les vendre dans la province de Québec dans le cours ordinaire de leurs affaires. Il me semble que dans les circonstances, il ne s’agit pas d’un commerce interprovincial.
Quoi qu’il en soit, il m’apparaît qu’une province a le droit de réglementer l’utilisation chez elle d’un produit fabriqué dans une autre province canadienne. Autrement, on pourrait prétendre que le pouvoir provincial ne pourrait empêcher la vente dans le Québec d’un aliment impropre à la consommation humaine parce que cet aliment aurait été importé d’une autre province.
Finalement, on prétend que, même si la réglementation est, à tous autres égards, intra vires de la province, le Parlement a déjà légiféré dans le domaine de la publicité radiodiffusée et que, cela étant, la législation fédérale l’emporte.
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L’article 16 de la Loi sur la radiodiffusion, S.R.C. 1970, c. B-11, définit les pouvoirs du Conseil de la Radio-Télévision canadienne. L’alinéa b) du par. (1) prévoit que, dans la poursuite de ses objets, le Conseil, sur la recommandation du comité de direction, peut, entre autres, «établir des règlements applicables à toutes les personnes qui détiennent des licences de radiodiffusion
…
(ii) concernant la nature de la publicité et le temps qui peut y être consacré,»
En fait, le Conseil n’a pas exercé ce pouvoir et il n’existe donc aucune législation fédérale réglementant la nature de la publicité radiodiffusée. En conséquence, il ne s’agit pas en l’espèce d’un cas où il est nécessaire de déterminer s’il existe un conflit entre des législations fédérale et provinciale portant sur les mêmes sujets.
A mon avis, il faut répondre négativement aux deux questions constitutionnelles. Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel et de rétablir le jugement de première instance. L’appelant a droit aux dépens contre les intimées dans toutes les cours. Il n’y a aucune adjudication des dépens en faveur ou à l’encontre des intervenants.
Pourvoi accueilli avec dépens, le juge en chef LASKIN et les juges JUDSON et SPENCE étant dissidents.
Procureurs de l’appelant: Langlois, Drouin & Laflamme, Québec.
Procureurs des intimées: Byers, Casgrain, McNally, Dingle, Benn & Lefebvre, Montréal.
[1] [1975] C.A. 518.
[2] [1974] C.S. 498.
[3] maintenant publié [1978] 2 R.C.S. 141.
[4] maintenant publié [1978] 2 R.C.S. 191.
[5] [1965] R.C.S. 798.
[6] [1941] R.C.S. 321.
[7] [1952] 1 R.C.S. 292.
[8] [1938] A.C. 708.
[9] [1894] A.C. 189.
[10] [1962] R.C.S. 331.
[11] [1977] 2 R.C.S. 134.
[12] [1932] A.C. 304.
[13] (1973), 38 D.L.R. (3d) 335.
[14] [1975] C.F. 18.
[15] maintenant publié [1978] 2 R.C.S. 141.
[16] maintenant publié [1978] 2 R.C.S. 191.
[17] [1966] R.C.S. 767.
[18] [1963] R.C.S. 570.
[19] [1941] R.C.S. 321.
[20] (1960), 25 D.L.R. (2d) 471.
[21] (1972), 27 D.L.R. (3d) 257.
[22] [1977] 2 R.C.S. 504.
[23] [1968] R.C.S. 238.
Parties
Demandeurs :
Procureur général (Québec)Défendeurs :
Kellogg’s Co. of Canada et autreProposition de citation de la décision:
Procureur général (Québec) c. Kellogg’s Co. of Canada et autre, [1978] 2 R.C.S. 211 (19 janvier 1978)
Origine de la décision
Date de l'import :
06/04/2012Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1978-01-19;.1978..2.r.c.s..211
