Synthèse
Référence neutre : [1978] 2 R.C.S. 1198
Date de la décision :
19/01/1978Sens de l'arrêt :
Le pourvoi doit être accueilli en partie
Analyses
Droit constitutionnel - Répartition du pouvoir législatif - Accord entre les ministres fédéral et provinciaux de l’Agriculture visant un programme complet de commercialisation des œufs - Validité de la loi relative au programme de commercialisation des œufs - Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, S.R.C. 1970, chap. A-7 - Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 1 (Can.), chap. 65 - The Farm Products Marketing Act, R.S.O. 1970, chap. 162 - L’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867.
Le ministre fédéral de l’Agriculture, le Conseil national de commercialisation des produits de ferme et leurs homologues provinciaux ont conclu un accord pour mettre sur pied un programme complet de commercialisation des œufs conformément à la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 1970-71-72 (Can.), chap. 65. Le programme prévoyait des plans fédéraux et provinciaux de commercialisation fixant des contingents aux fins du commerce d’exportation et du commerce interprovincial et intra-provincial. On a établi un Office canadien de commercialisation des œufs qui a fixé des contingents généraux pour chaque province. L’Office était également habilité à imposer des redevances ou frais aux personnes s’occupant de la commercialisation des œufs et ces redevances ou frais devaient être perçus pour son compte par l’Office local de commercialisation des œufs. En Ontario, le Farm Products Marketing Board a fixé des contingents individuels de production basés sur le contingent provincial établi par le
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gouvernement fédéral et a également interdit aux personnes auxquelles aucun contingent n’avait été fixé de posséder des poules pondeuses. Par décret du 7 avril 1976, le Conseil exécutif de l’Ontario a soumis à la Cour d’appel de l’Ontario, en vertu de The Constitutional Questions Act, R.S.O. 1970, chap. 79, treize questions se rapportant, de façons diverses, à la validité de certaines dispositions de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, S.R.C. 1970, chap. A-7, de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 1972 (Can.), chap. 65, de la The Farm Products Marketing Act, R.S.O. 1970, chap. 162, et d’un certain nombre de décrets et de règlements édictés en vertu de ces trois lois. Le renvoi concerne l’interaction des législations fédérale et provinciale, ainsi que des offices créés en vertu de celles-ci, à l’égard de la réglementation de la commercialisation des œufs, de la possession de poules pondeuses et des redevances perçues à diverses fins. La Cour d’appel a déclaré valides les dispositions attaquées, le juge d’appel Dubin n’étant dissident que sur la validité de l’art. 2(2)a) de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles fédérale et de l’art. 4a) du Décret relatif aux œufs de l’Ontario, D.O.R.S. 72-243 promulgué en vertu de cette loi. Les questions et leurs réponses sont citées dans les motifs du juge en chef Laskin.
Arrêt: Le pourvoi doit être accueilli en partie.
Les réponses de la Cour d’appel aux questions qui lui ont été posées, qui ont ensuite été portées devant cette Cour, ne sont modifiées qu’en ce qui concerne la question n° 1, qui était de savoir si les art. 2 et 3 de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, S.R.C. 1970, chap. A-7, excédaient la compétence du Parlement du Canada; la Cour y a répondu comme suit «Non, en ce qui concerne le par. 2(1); oui, en ce qui concerne l’al. 2(2)a); non, en ce qui concerne l’al. 2(2)b); et non, en ce qui concerne l’art. 3 relativement au par. 2(1) et à l’al. 2(2)b)».
Le juge en chef Laskin et les juges Judson, Spence et Dickson: L’arrêt P.E.I. Potato Marketing Board c. H.B. Willis Inc., [1952] 2 R.C.S. 392 a sanctionné une façon constitutionnelle d’échapper à la prohibition de l’arrêt Nova Scotia Inter-Delegation, [1951] R.C.S. 31, qui a nié la possibilité d’une délégation de pouvoir législatif entre le Parlement et une législature provinciale. L’arrêt Willis permet au Parlement de déléguer à un organisme provincial le pouvoir administratif d’exercer, dans un domaine de compétence fédérale, un pouvoir réglementaire semblable à celui qu’il exerce dans le domaine provincial. En conséquence, l’attaque contre la validité du par. 2(1) de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles est irrecevable.
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En ce qui concerne le par. 2(2) de cette loi, il est temps de cesser de faire dépendre la validité des régimes de commercialisation intra-provinciale de distinctions subtiles entre ce qui constitue de la véritable fixation des prix et ce qui constitue des contributions d’ajustement, alors que dans les deux cas le but premier du régime de réglementation est de stabiliser le marché et d’égaliser la situation et les recettes des producteurs ou des vendeurs, ou des deux, en mettant en commun la production et en contrôlant le marché. Il existe d’impérieuses raisons de rejeter la doctrine de l’arrêt Crystal Dairy, [1933] A.C. 168, un arrêt effectivement écarté sur la question de la validité des contributions aux dépenses ou frais d’administration autorisés par une province. En conséquence, l’al. 2(2)a) de la Loi excède la compétence du Parlement du Canada. Ce résultat n’est pas toutefois catastrophique car il est loisible aux provinces de prendre des mesures concernant les prix et notamment d’édicter des dispositions sur les contributions de rajustement dans le cadre de leur législation valide relative à la mise en marché intra-provinciale. Le pouvoir est là où il doit être à cet égard.
Les juges Martland, Ritchie, Pigeon, Beetz et de Grandpré: Le paragraphe 2(1) de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles (Canada) délègue à un organisme provincial de commercialisation une compétence en matière de commerce interprovincial et d’exportation. Il est clair que cette délégation est conforme au principe énoncé dans l’arrêt Willis, [1952] 2 R.C.S. 392 et cet article est donc valide, tout comme l’est à cet égard l’art. 3. Le paragraphe 2(2) impose des redevances relativement aux produits faisant l’objet de commerce intra-provincial (al. 2(2)a)) et extra-provincial (al. 2(2)b)). L’alinéa 2(2)a) prévoit qu’un office ou organisme provincial peut, à l’égard des pouvoirs conférés audit office, selon la loi de quelque province, en ce qui concerne l’organisation du marché d’un produit agricole, localement, dans les limites de la province, être autorisé à imposer les contributions ou droits et à utiliser les sommes en provenant. Ces contributions ne constituent pas des taxes lorsqu’elles ne sont pas perçues à des fins autres que celles de rembourser des frais ou d’effectuer des rajustements ou redistributions parmi les producteurs. Il convient d’écarter ce qui peut rester du jugement rendu dans l’affaire Crystal Dairy et l’on peut considérer que ce n’est là que la conséquence logique de l’arrêt rendu dans l’affaire Crawford and Hillside Farm Dairy, [1960] R.C.S. 346. Le régime de commercialisation du lait jugé valide dans cet arrêt avait comme résultat final une péréquation des recettes entre les producteurs, qui leur donnait en fin de compte les mêmes recettes que celles qu’ils auraient obtenues par le moyen beaucoup plus simple des contributions de rajus-
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tement. Les tribunaux doivent chercher l’intention derrière les mots pour mettre en échec toute tentative de faire indirectement ce qu’on ne peut faire directement. Si le régime compliqué est valide et ne constitue pas un artifice, cela prouve bien que les contributions de rajustement, le moyen direct, ne sont pas inconstitutionnelles tant qu’elles se limitent à des opérations intra-provinciales [comme c’était le cas dans l’affaire P.G. de la Saskatchewan c. P.G. du Canada, [1949] A.C. 110]. Etant donné que les contributions de rajustement sont de compétence provinciale, il s’ensuit que la législation fédérale sur le sujet est invalide.
La Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme (Canada) n’est pas invalide. Cependant l’intrusion fédérale dans le commerce local est tout aussi inconstitutionnelle lorsqu’elle se fait par des achats et des ventes que lorsqu’elle se fait d’une autre manière, sauf dans le cas où les organismes fédéraux font de telles opérations à des fins fédérales légitimes.
En ce qui concerne la validité de plusieurs dispositions de The Farm Products Marketing Act de l’Ontario, une législature peut à sa discrétion déléguer des pouvoirs à un organisme et rien ne justifie de donner à cette loi une interprétation qui aille au-delà de son intention déclarée. Les dispositions contestées sont donc valides.
Les questions 8 et 9 portent sur la validité des règlements de contingentement des producteurs d’œufs établis en vertu de la loi ontarienne. Le contrôle de la production, agricole ou industrielle, constitue de prime abord une question locale, relevant de la compétence provinciale. Les exploitations avicoles, expression employée pour désigner ce genre d’usines où l’on transforme les aliments en volaille et en,œufs, constituent des entreprises locales assujetties à la compétence provinciale en vertu de l’art. 92(10) de l’A.A.N.B., à moins de considérer qu’il s’agit d’«agriculture» relevant alors, en vertu de l’art. 95, de la compétence provinciale sous réserve du pouvoir prépondérant du Parlement. L’arrêt Carnation, [1968] R.C.S. 238, est décisif en faveur de la compétence provinciale sur les entreprises qui transforment des produits agricoles primaires en divers autres produits alimentaires. C’était la seule conclusion possible, même si toute la production avait été expédiée à l’extérieur de la province. Un exploitant ne peut prétendre échapper à l’autorité provinciale en destinant toute sa production au commerce extra-provincial et il n’y a aucun fondement à l’opinion selon laquelle une répartition des pouvoirs de réglementation se ferait au stade de la production entre ce qui est destiné au commerce intra-provincial et ce qui est destiné au commerce extraprovincial. En conséquence, toute réglementation efficace doit s’appliquer à tous les œufs quelle qu’en soit la destination. Les exploitations avicoles sont, comme
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toutes les autres fermes, des entreprises locales assujetties au pouvoir provincial, quelle que soit la destination de leur production et ce pouvoir peut s’étendre à la réglementation de la production sous le rapport de la quantité. Cela n’implique pas un contrôle provincial sur le commerce extra-provincial. La réglementation provinciale en question ne vise pas le commerce extra-provincial et dans la mesure où elle l’atteint, elle complète la réglementation établie sous l’autorité fédérale. Cela est parfaitement légitime et le contraire signifierait que toute entente fédérale-provinciale de coopération en vue de réglementer le commerce intra‑provincial et extra-provincial d’une denrée serait impossible. Les provinces ne peuvent se servir de leur pouvoir sur les entreprises locales pour réglementer la commercialisation extra‑provinciale, mais cela n’empêche pas l’utilisation du pouvoir provincial pour compléter la réglementation fédérale relative au commerce extra-provincial.
[Jurisprudence: P.E.I. Potato Marketing Board c. H.B. Willis Inc., [1952] 2 R.C.S. 392; Carnation Co. Ltd. c. l’Office des marchés agricoles du Québec, [1968] R.C.S. 238, suivis; Lower Mainland Dairy Products Sales Adjustment Committee c. Crystal Dairy Ltd., [1933] A.C. 168, 1 D.L.R. 82, [1932] 3 W.W.R. 639, rejeté; Re: La Cour de magistrat du Québec, [1965] R.C.S. 772; Le Procureur général de la Saskatchewan c. Le Procureur général du Canada, [1949] A.C. 110; Madden v. Nelson and Fort Shefford Railway Co., [1899] A.C. 626; Shannon et al. c. Lower Mainland Dairy Products Board, [1938] A.C. 708; Renvoi re La Loi anti-inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; Le Roi c. Eastern Terminal Elevator Co., [1925] R.C.S. 434; Jorgenson c. Le Procureur général du Canada, [1971] R.C.S. 725; Le C.N. c. Nor-Min Supplies Ltd., [1977] 1 R.C.S. 322; Renvoi re The Farm Products Marketing Act de l’Ontario, [1957] R.C.S. 198; Le Procureur général du Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Association et ai, [1971] R.C.S. 689; Burns Foods Limited et al. c. Le Procureur général du Manitoba et al., [1975] 1 R.C.S. 494; Le Procureur général de l’Ontario et al. c. Le Procureur général du Canada et al., [1912] A.C. 571; Renvoi sur la Loi sur l’organisation du marché des produits naturels, [1937] A.C. 377; Coughlin c. Ontario Highway Transport Board, [1968] R.C.S. 569; Brant Dairy Co. c. Milk Marketing Commission of Ontario, [1973] R.C.S. 131; Le Procureur général de la Nouvelle-Écosse c. Le Procureur général du Canada (arrêt Nova Scotia Inter-Delegation), [1951] R.C.S. 31; Renvoi sur les règlements (produits chimiques) en vertu de la Loi des mesures de guerre, [1943] R.C.S. 1; Murphy c. C.P.R., [1958] R.C.S. 626; Caron c. Le Roi, [1924] A.C. 999; Renvoi sur la Loi sur le placement et les assurances sociales, [1937] A.C.
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355; Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction, [1931] R.C.S. 357; Ontario Boys’ Wear Ltd. c. Advisory Committee, [1944] R.C.S. 349; Lower Mainland Dairy Products Board c. Turner’s Dairy Ltd., [1941] R.C.S. 573; Crawford and Hillside Farm Dairy Ltd. c. Le Procureur général de la Colombie-Britannique, [1960] R.C.S. 346; Hill c. La Reine, [1977] 1 R.C.S. 827; Paquette c. La Reine, [1977] 2 R.C.S. 189; McNamara Construction (Western) Ltd. c. La Reine, [1977] 2 R.C.S. 654; Gold Seal Ltd. c. Dominion Express Co. (1921), 62 R.C.S. 424, mentionnés; distinction faite avec l’arrêt Le Procureur général de l’Ontario c. Reciprocal Insurers, [1924] A.C. 328.]
POURVOI à l‘encontre d’un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario[1] relatif à un renvoi concernant certaines questions posées aux termes de The Constitutional Questions Act, R.S.O. 1970, chap. 79. Pourvoi accueilli en partie.
Herman Turkstra, Peter Hogg et Joseph Nadel, pour les producteurs d’oeufs de l’Ontario et autres parties intéressées.
R.W. Cosman, pour des producteurs d’œufs intéressés.
Marcel Trudeau, c.r., et Yves Sylvestre, pour le procureur général du Québec.
Pierre Paradis et Gérald A. Beaudoin, c.r., pour l’Association des producteurs d’œufs québécois.
contestant la validité de la législation
V.L. Freidin et J. McMurchy, pour le procureur général de l’Ontario et l’Ontario Farm Products Marketing Board.
T.B. Smith, c.r., et D.M. Low, pour le procureur général du Canada.
François Lemieux et Scott McLean, pour l’Office canadien de commercialisation des œufs.
J.J. Robinet te, c.r., et H.E. Harris, c.r., pour l’Ontario Egg Producers Marketing Board.
Pierre Blain, c.r., pour la Fédération des producteurs d’œufs de consommation du Québec.
Martin E. Herschorn, pour le procureur général de la Nouvelle-Écosse.
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N.D. Shende et J.R. Maclnnes, pour le procureur général du Manitoba.
Wm. Henkel, c.r., pour le procureur général de l’Alberta.
soutenant la validité de la législation
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Judson, Spence et Dickson a été rendu par
LE JUGE EN CHEF — Par décret du 7 avril 1976, le Conseil exécutif de l’Ontario a soumis à la Cour d’appel de l’Ontario treize questions se rapportant, de façons diverses, à la validité de certaines dispositions de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, S.R.C. 1970, chap. A-7, de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 1972 (Can.), chap. 65, de The Farm Products Marketing Act, R.S.O. 1970, chap. 162, et modifications, et d’un certain nombre de décrets et de règlements édictés en vertu de ces trois lois. Le renvoi concerne l’interaction des législations fédérale et provinciale, ainsi que des offices créés en vertu de celles-ci, à l’égard de la réglementation de la commercialisation des œufs à l’intérieur de la province, entre les provinces et à l’exportation.
Siégeant à cinq juges, la Cour d’appel a déclaré valides les dispositions attaquées, le juge Dubin n’étant dissident que sur la validité de l’al. 2(2)a) de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles fédérale et de l’al. 4a) du Décret relatif aux œufs de l’Ontario, D.O.R.S. 72-243 promulgué en vertu de cette loi. Le jugement de la majorité a été rendu par le juge MacKinnon et des motifs au même effet, mais différents de ceux de la majorité, ont été exposés par le juge Wilson, en particulier en ce qui concerne le par. 2(2) de la Loi. La Cour d’appel n’a pas jugé nécessaire de répondre à trois des questions qui lui étaient soumises, à savoir les questions 8, 11a) et 13.
Le décret de renvoi expose de la façon suivante les considérations qui ont incité le gouvernement de l’Ontario à soumettre les diverses questions à la Cour d’appel:
[TRADUCTION] ATTENDU que des questions se sont soulevées à propos du pouvoir de The Ontario Egg Producers Marketing Board de percevoir des contributions sur la commercialisation des œufs;
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ATTENDU également que des questions se sont soulevées quant à la validité de l’imposition des contributions;
ATTENDU également que des questions se sont soulevées quant au pouvoir de The Ontario Egg Producers Marketing Board de contingenter la possession de la volaille et la production d’œufs en Ontario;
ET ATTENDU qu’il est expédient de faire déterminer avec plus de précision et le plus rapidement possible le pouvoir de The Ontario Egg Producers Marketing Board à légard de tous les points soulevés ci-dessus en renvoyant certaines questions devant la Cour d’appel pour que celle-ci les examine.
L’honorable Procureur général recommande en conséquence que, conformément à l’article 1er de The Constitutional Questions Act, chapitre 79 des Revised Statutes of Ontario, 1970, les questions ci-dessous soient renvoyées à la Cour d’appel pour qu’elle les examine:
…
Ces considérations sont précédées, dans le décret de renvoi, par un exposé des divers faits et mesures relatifs à la réglementation découlant de la législation attaquée et établie sous son empire. Si long que soit cet exposé, il fait partie des documents que la Cour a à prendre en considération et je le reproduis en entier:
…
[TRADUCTION] «Le nombre d’œufs produits en Ontario du 1er janvier 1973 au 31 août 1975 et commercialisés à l’intérieur de la province, sur le marché interprovincial et sur le marché d’exportation, est le suivant:
En 1973 — 151,688,580 douzaines
En 1974 — 148,770,120 douzaines
Du premier janvier 1975 au 31 août 1975 —
94,700,040 douzaines.
Des contributions ont été imposées sur la commercialisation des œufs par les producteurs d’œufs de l’Ontario en vertu de deux Lois du Parlement du Canada, la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, S.R.C. 1970, chapitre A-7, et la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 19-20-21, Eliz. II, chapitre 65.
LOI SUR L’ORGANISATION DU MARCHÉ DES PRODUITS AGRICOLES, S.R.C. 1970, CHAP. A-7
En vertu du Décret relatif aux œufs de l’Ontario D.O.R.S./72-243, passé conformément à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, The Ontario Egg and Fowl Producers Marketing Board (devenu The Ontario Egg Producers Marketing Board)
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a été autorisé à rendre des ordonnances pour fixer et imposer des contributions ou droits aux personnes s’occupant de la commercialisation des œufs et pour leur recouvrement.
The Ontario Egg Producers Marketing Board a rendu les décrets suivants à cet égard:
D.O.R.S./72-246
D.O.R.S./72-306
D.O.R.S./73-228
D.O.R.S./75-217
Ces décrets exigent des producteurs d’œufs qu’ils paient à The Ontario Egg Producers Marketing Board le montant spécifié pour chaque douzaine d’œufs commercialisée.
LOI SUR LES OFFICES DE COMMERCIALISATION DES PRODUITS DE FERME, 19‑20-21, ELIZ. II, CHAP. 65
Un accord a été conclu le 20 novembre 1972 entre le ministre fédéral de l’Agriculture, le Conseil national de commercialisation des produits de ferme, le ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation de l’Ontario, The Farm Products Marketing Board de l’Ontario, The Ontario Egg and Fowl Producers Marketing Board (devenu The Ontario Egg Producers Marketing Board) et leurs homologues des autres provinces. Les parties ont convenu de mettre sur pied un programme complet de commercialisation des œufs conformément à la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 19-20-21, Eliz. II, chapitre 65.
L’article 17 de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme permet au gouverneur en conseil d’établir un office ayant des pouvoirs relativement, entre autres choses, aux œufs commercialisés aux fins de commerce interprovincial et du commerce d’exportation.
L’Office canadien de commercialisation des’ œufs (ci-dessous appelé l’OCCO) a été établi le 19 décembre 1972, conformément à la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme par la Proclamation visant l’Office canadien de commercialisation des œufs, D.O.R.S./73-1.
L’alinéa 18(1)c) de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme dispose que:
«Une proclamation portant création d’un office doit énoncer les modalités de tout plan de commercialisation que l’office a le pouvoir d’exécuter.»
L’article 23(1)b) de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme dispose que:
«Sous réserve de la proclamation le créant et de toute proclamation ultérieure modifiant ses pouvoirs, un
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office peut exécuter un plan de commercialisation dont les modalités sont énoncées dans la proclamation le créant…»
L’alinéa 2e) (vi) de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme dispose que le plan de commercialisation comprend:
«l’imposition par l’office approprié de redevances ou frais et leur recouvrement des personnes s’occupant de la culture, de la production ou de la commercialisation du produit réglementé…»
L’article 10 de la Proclamation visant l’Office canadien de commercialisation des œufs, D.O.R.S./73-1 autorise l’OCCO à imposer, par ordonnance ou par règlement, des redevances ou frais aux personnes qui s’occupent de la production ou de la commercialisation des œufs. Cet article prévoit également que l’OCCO peut, avec l’assentiment de l’Office de commercialisation (ce qui comprend The Ontario Egg Producers Marketing Board) mandater ledit office de percevoir pour son compte les redevances ou frais imposés par ces ordonnances ou règlements.
L’OCCO a imposé des redevances par les ordonnances suivantes:
D.O.R.S./73-284 (Ordonnance sur les redevances à payer pour la commercialisation des œufs du Canada)
D.O.R.S./74-89 (Ordonnance sur les redevances à payer pour la commercialisation des œufs du Canada)
D.O.R.S./74-207 (Ordonnance sur les redevances provisoires à payer pour les œufs du Canada)
D.O.R.S./75-173 (Ordonnance sur les redevances provisoires à payer pour les œufs du Canada)
En outre, l’OCCO a édicté les ordonnances suivantes prévoyant la fixation, l’imposition et la perception de redevances à payer pour le programme d’achat des œufs par l’Office:
D.O.R.S./74-208 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada)
D.O.R.S./74-329 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada)
D.O.R.S./74-393 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada)
D.O.R.S./74-562 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada)
D.O.R.S./74-644 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada)
D.O.R.S./75-89 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada)
D.O.R.S./75-174 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada)
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En vertu de D.O.R.S./73-284, The Ontario Egg Producers Marketing Board a été désigné pour percevoir les redevances imposées par l’OCCO.
En vertu de l’article 10 du règlement 595/72 de l’Ontario, passé conformément à The Farm Products marketing Act de l’Ontario, R.S.O. 1970, chap. 162, The Ontario Egg Producers Marketing Board est requis de percevoir les redevances imposées par l’OCCO.
Les règlements suivants ont été en outre passés: D.O.R.S./73-274 qui permet à l’OCCO de recueillir des renseignements auprès des producteurs dont les œufs sont vendus dans le commerce interprovincial ou d’exportation et le D.O.R.S./73-286 qui prévoit l’octroi de permis aux personnes qui s’occupent de la commercialisation des œufs dans le commerce interprovincial ou d’exportation.
Certains producteurs d’œufs de l’Ontario n’ont pas encore satisfait aux exigences de la législation en ce qui concerne les redevances et il en résulte que S392,124.50 de redevances, que The Ontario Egg Producers Marketing Board aurait dû recevoir, ne Font pas été. Par ailleurs, certains producteurs ont entamé des procédures pour contester la validité de ces redevances et l’on trouvera ci-jointe la déclaration dans l’une de ces actions.
CONTINGENTEMENT DE LA VOLAILLE ET DE LA PRODUCTION D’ŒUFS
Le règlement 593/72 de l’Ontario, passé conformément à The Farm Products Marketing Act de l’Ontario a maintenu The Ontario Egg and Fowl Producers Marketing Board de l’Ontario sous le nouveau nom de The Egg Producers Marketing Board.
En vertu du règlement 594/72 de l’Ontario passé conformément à The Farm Products Marketing Act de l’Ontario, The Farm Products Marketing Board a confié à The Ontario Egg Producers Marketing Board l’exercice de certains pouvoirs.
En vertu du chapitre 6 des S.O. 1975, The Farm Products Marketing Act de l’Ontario a subi des modifications qui prévoient notamment le contingentement de la volaille et de la production d’œufs en Ontario.
En vertu du règlement 434/75 de l’Ontario, The Farm Products Marketing Board de l’Ontario a autorisé The Ontario Egg Producers Marketing Board à exercer des pouvoirs relativement à ces contingentements.
The Ontario Egg Producers Marketing Board a, conformément au règlement 434/75 de l’Ontario, fixé et réparti des contingents pour la volaille et pour la production d’œufs en vertu des règlements suivants:
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Règlement n° 2-75, du 5 juin 1975
Règlement n° 3-75, du 5 juin 1975
Règlement n° 5-75, du 11 juin 1975
Règlement n° 6-75, du 11 juin 1975
Règlement n° 7-75, du 25 juin 1975…»
En se pourvoyant devant cette Cour, les personnes qui contestent la validité de la législation ont démandé que les mesures habituelles soient prises quant à la signification d’un avis des questions constitutionnelles au procureur général du Canada et aux procureurs généraux des provinces, quant à l’intervention de ceux-ci et d’autres personnes intéressées et quant à d’autres matières connexes. Dans l’ordonnance à cet effet rendue le 4 avril 1977 le nombre de questions soumises à l’examen de cette Cour est inférieur à celui des questions renvoyées à la Cour d’appel de l’Ontario et il est utile de les mettre en regard et d’indiquer les réponses données par cette dernière:
Questions renvoyées
Questions objet du pourvoi
1. Les articles 2 et 3 de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, S.R.C. 1970, chap. A-7, excèdent-ils, en tout ou en partie, la compétence du Parlement du Canada et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 1. Non
1. Les articles 2 et 3 de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, S.R.C. 1970, chap. A-7, excèdent-ils, en tout ou en partie, la compétence du Parlement du Canada et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
2. Les D.O.R.S./72-243; (Décret relatif aux œufs de l’Ontario) D.O.R.S./72-246, D.O.R.S./72-306, D.O.R.S./73-228 et D.O.R.S./75-217 (Ordonnances sur les redevances de commercialisation des œufs de l’Ontario) sont-ils ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, S.R.C. 1970, chap. A-7, et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 2. Non
2. Les D.O.R.S./72-243 (Décret relatif aux œufs de l’Ontario) D.O.R.S./72-246, D.O.R.S./72-306, D.O.R.S./73-228 et D.O.R.S./75-217 (Ordonnances sur les redevances de commercialisation des œufs de l’Ontario) sont-ils ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, S.R.C. 1970, chap. A-7, et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
3. Les alinéas 2e) (vi), 18(1)c), 23(1)b) et 23(1)g) de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 19-20-21, Eliz. II, chapitre 65, autorisent-ils l’imposition et la perception de redevances ou de frais?
Réponse 3. Oui
3. La Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 19-20-21, Eliz. II, chapitre 65 et, en particulier
a) les articles 2e) (vi), 18 et 23 et
b) les articles 6, 7, 17 et 32
excèdent-ils, en tout ou en partie, la compétence du Parlement du Canada et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
4. La Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 19-20-21, Eliz. II, chapitre 65 et en particulier
a) les articles 2e) (vi), 18 et 23 et
4. a) Le D.O.R.S./73-1 (Proclamation visant l’Office canadien de commercialisation des œufs) est-il ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, la Loi
[Page 1210]
b) les articles 6, 7, 17 et 32
excèdent-ils, en tout ou en partie, la compétence du Parlement du Canada et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 4. Non
sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 19-20-21, Eliz. II, chapitre 65, et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
b) l’article 10 du D.O.R.S./-73-1 est-il ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 19-20-21, Eliz. II, chapitre 65, et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
5. a) Le D.O.R.S./73-1 (Proclamation visant l’Office canadien de commercialisation des œufs) est-il ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 19-20-21, Eliz. II, chapitre 65, et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 5.a) Non
5. a) Les D.O.R.S./73-284 (Ordonnances sur les redevances à payer pour la commercialisation des œufs du Canada), 74-89 (Ordonnance sur les redevances à payer pour la commercialisation des œufs du Canada), 74-207 (Ordonnance sur les redevances provisoires à payer pour les œufs du Canada), 75-173 (Ordonnance sur les redevances provisoires à payer pour les œufs du Canada) sont-ils ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, la Proclamation visant les offices de commercialisation des produits de ferme et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
b) L’article 10 du D.O.R.S./-73-1 est-il ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 19-20-21, Eliz. II, chapitre 65, et dans l’affirmative à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 5.b) Non
b) Les D.O.R.S./74-208 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada), 74-329 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada) 74-393 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada), 74-562 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada), 74-644 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada), 75-89 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada) et 75-174 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada) sont-ils ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, la Proclamation visant les offices de commercialisation des produits de ferme, et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
6. a) Les D.O.R.S./73-284 (Ordonnance sur les redevances à payer pour la commercialisation des œufs du Canada), 74-89 (Ordonnance sur les redevances à payer pour la commercialisation des œufs du Canada), 74-207 (Ordonnance sur les redevances provisoires à payer pour les œufs du Canada, 75-173 (Ordonnance sur les redevances provisoires à payer pour les œufs du Canada) sont-ils ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, la Proclamation visant les offices de commercialisation des
6. Le D.O.R.S./73-286 (Règlement sur l’octroi de permis visant les œufs du Canada) est-il ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme et la Proclamation visant la commercialisation des œufs au Canada, et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
[Page 1211]
produits de ferme et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 6.a) Non
b) Les D.O.R.S./74-208 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada), 74-329 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada), 74-393 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada), 74-562 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada), 74-644 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada), 75-89 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada) et 75-174 (Ordonnance sur les redevances à payer pour l’achat des œufs au Canada) sont-ils ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, la Proclamation visant les offices de commercialisation des produits de ferme, et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 6.b) Non
7. Le D.O.R.S./73-286 (Règlement sur l’octroi de permis visant les œufs du Canada) est-il ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme et la Proclamation visant la commercialisation des œufs au Canada, et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 7. Non7
7. Les articles 4, 5, 6, 8, 9, 10, 15a) et 22 de The Farm Products Marketing Act de l’Ontario et modifications excèdent‑ils, en tout ou en partie, la compétence de la Législature de l’Ontario et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
8. Le D.O.R.S./73-274 (Règlement sur les renseignements relatifs aux œufs du Canada) est-il ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 19-20-21, Eliz. II, chapitre 65, et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 8. Pas de réponse
8. Le Règlement 595/72 de l’Ontario est-il ultra vires, en tout ou en partie, des pouvoirs législatifs de l’Ontario et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
9. Les articles 4, 5, 6, 8, 9, 10, 15a) et 22 de The Farm Products Marketing Act de l’Ontario et modifications excèdent‑ils, en tout ou en partie, la compétence de la Législature de l’Ontario et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 9. Non
9. L’article 21a) de The Farm Products Marketing Act de l’Ontario excède-t-il, en tout ou en partie, la compétence de la Législature de l’Ontario et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
10. Le règlement 595/72 de l’Ontario excède-t-il la compétence législative de l’Ontario en tout ou en partie et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 10. Non
10. Les règlements 2, 3, 5, 6 et 7 passés pour l’année 1975 par The Ontario Egg Producers Marketing Board sont-ils ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, The Farm Products Marketing Act de l’Ontario et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
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11. a) Le règlement 595/72 de l’Ontario est-il ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, The Farm Products Marketing Act, R.S.O. 1970, chapitre 162 et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 11.a) Pas de réponse
b) Les règlements 315, R.R.O. 1970, 316, R.R.O. 1970, 46/71, 184/72, 593/72 et 594/72, 239/73, 243/73, 183/74, 184/74, 764/74 de l’Ontario ou l’un d’entre eux ont-ils, en tout ou en partie, une incidence sur l’imposition et la perception de redevances et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 11.b) Non
12. L’article 21a) de The Farm Products Marketing Act de l’Ontario excède-t-il, en tout ou en partie, la compétence de la Législature de l’Ontario et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 12. Non
13. Les règlements 2, 3, 5, 6 et 7 passés pour l’année 1975 par The Ontario Egg Producers Marketing Board sont-ils ultra vires, en tout ou en partie, de la législation habilitante, The Farm Products Marketing Act de l’Ontario et, dans l’affirmative, à quel égard et dans quelle mesure?
Réponse 13. Pas de réponse.
Il ressort de la liste de questions qui précède que le présent pourvoi exclut toute contestation des réponses données en appel aux questions 3, 8 et 11.
II
Les avocats qui ont plaidé le renvoi devant la Cour d’appel de l’Ontario ont convenu que le dossier d’appel déposé devant cette Cour devait contenir l’ordonnance de renvoi, l’ordonnance donnant les instructions relatives aux procédures devant cette Cour et deux documents respectivement intitulés «Background Information Submitted by the Attorney‑General of Ontario» (document d’environ 15 pages) et «Memorandum of Information Submitted by Persons Opposed to the Validity of the Legislation» (document d’environ 125 pages). D’autres documents ont été déposés conjointement par le procureur général de l’Ontario et The Farm Products Marketing Board de l’Ontario, parmi lesquels se trouve un rapport de
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1972 d’une Commission royale sur l’industrie des œufs en Ontario (le rapport Ross).
L’Office canadien de commercialisation des oeufs et The Ontario Egg Producers Marketing Board, qui plaidaient séparément, ainsi que le procureur général de l’Ontario et The Farm Products Marketing Board de l’Ontario, qui plaidaient conjointement — tous défenseurs de la validité de la législation, des ordonnances et des règlements, objet du présent renvoi — ont admis que la documentation de base fournie par le procureur général de l’Ontario établissait les faits et considérations à la lumière desquels on pouvait et devait trancher la validité des dispositions litigieuses. Les appelants adversaires de la législation l’ont également admis, mais l’abondante documentation supplémentaire qu’ils ont fournie n’a pas reçu le même accueil chez les partisans de la législation, des ordonnances et des règlements. Ceux-ci ont prétendu que cette documentation était sans rapport avec les questions en litige, mais pour autant qu’elle donne une interprétation différente des mêmes données de base — que l’on retrouve dans le mémoire récapitulatif du procureur général de l’Ontario — elle ne représente rien de plus redoutable que des arguments dont il faut apprécier la pertinence et le bien-fondé au même titre que ceux présentés par les partisans de la législation, que ce soit dans leurs factums ou dans leurs plaidoiries orales devant la Cour. On trouve, dans la documentation des appelants, des déclarations de trois producteurs d’oeufs de l’Ontario dans lesquelles ils font état de leur expérience des plans de commercialisation et des difficultés que leur ont causées le système de redevances et de contingentements. D’autres parties de la documentation consistent, comme le disent les avocats des adversaires de la législation, en [TRADUCTION] «des renseignements… recueillis auprès des offices et régies du gouvernement et, pour partie, en des documents produits lors d’une action pour redevances contre l’Office de l’Ontario». Dans une certaine mesure, elle porte sur les effets du système de commercialisation en rapport avec les questions constitutionnelles soumises à la Cour. Cependant, je ne trouve pas dans le mémoire des appelants des différences de faits telles qu’elles mettent cette Cour devant un choix de nature à influer sur les réponses qui doivent’ être fournies aux questions posées.
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Un examen des documents versés au dossier du pourvoi et de la documentation supplémentaire ainsi que des lois, ordonnances et règlements auxquels ils se rapportent donne le tableau suivant de la combinaison des régimes de contrôle de la commercialisation des œufs établis par les autorités fédérale et provinciale en ce qui concerne aussi bien les prix que la production.
Le marché des œufs, au Canada et dans les provinces, est strictement réglementé; il comporte un contrôle des prix, la fixation de contingents de production et de commercialisation, l’imposition aux producteurs de plusieurs catégories de redevances et un programme d’écoulement des excédents (pour ce qui dépasse les contingents) en vertu duquel les surplus d’oeufs pour l’alimentation sont principalement dirigés vers les transformateurs d’œufs, encore qu’une partie puisse être renvoyée sur le marché de l’alimentation. Ce programme de contrôle est fondé sur le marché de l’alimentation, c’est‑à‑dire sur l’achat au détail d’œufs frais destinés à la consommation, ce qui représentait en 1975 (selon les documents dont dispose cette Cour) 92 pour cent des œufs sur le marché; les autres 8 pour cent représentent les œufs transformés utilisés sur le marché des produits manufacturés.
Les principaux organismes de contrôle, en ce qui concerne la présente affaire, sont l’Office canadien de commercialisation des œufs, créé en vertu de l’art. 17 de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, 1972 (Can.), chap. 65, appelé ci-dessous l’OCCO et The Ontario Egg Producers Marketing Board, créé par le règlement 593/72 de l’Ontario (qui succède à un office portant un nom différent) en vertu de The Farm Products Marketing Act, R.S.O. 1970, chap. 162 et modifications, appelé ci-dessous l’Office des œufs de l’Ontario. L’OCCO est né d’une proclamation du 19 décembre 1972, D.O.R.S./73-1, à la suite d’un accord intervenu entre le Canada et toutes les provinces, et leurs offices de commercialisation respectifs, en vue de la mise sur pied d’un plan complet de réglementation de la commercialisation des œufs au Canada. En annexe à l’accord figurent les conditions du plan proposé, notamment l’intégration des prescriptions fédérales et
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provinciales, ainsi que les grandes lignes de l’organisation et des pouvoirs du futur OCCO, qui devait être créé plus tard par le D.O.R.S./73-1.
Le programme de contrôle prévoit des contingents identiques pour les producteurs, qu’ils soient dans le commerce intra-provincial ou sur le marché interprovincial ou d’exportation; ces contingents sont déterminés par les offices national et provincial par rapport à une production d’œufs fixée pour chaque province. L’article 3 de la Proclamation visant l’OCCO indique les quantités de douzaines et les pourcentages correspondants fixés pour chaque province, dans le tableau suivant:
3. …
TABLE
Colonne I
Colonne II
Colonne III
1.
Colombie-Britannique
57,250,000
12.055
pour cent
2.
Alberta
41,344,000
8.704
”
3.
Saskatchewan
22,611,000
4.760
”
4.
Manitoba
54,189,000
11.408
”
5.
Ontario
181,267,000
38.161
”
6.
Québec
78,647,00
16.556
”
7.
Nouveau-Brunswick
8,683,000
1.828
”
8.
Nouvelle-Écosse
19,504,000
4.106
”
9.
Île-du-Prince-Édouard
3,028,000
0.637
”
10.
Terre-Neuve
8,477,000
1.785
”
Cette répartition faite par la Proclamation créant l’OCCO est fondée sur l’art. 24 de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme fédérale, qui se lit ainsi:
24. Un plan de commercialisation établi de manière à attribuer un contingentement quelconque de production ou de commercialisation à une région du Canada, attribuera ce contingentement en s’appuyant sur la production de cette région par rapport à la production totale du Canada au cours d’une période de cinq ans précédant immédiatement la date de mise en vigueur du plan de commercialisation. En attribuant des contingentements additionnels en vue de la croissance anticipée des demandes de produits, l’office de commercialisation tiendra compte des principes d’avantages ou de production comparés.
Les avocats des appelants ont signalé à la Cour que les pourcentages ont été modifiés en juin 1976, par D.O.R.S./76-371, mais ces modifications sont évidemment sans influence sur les questions constitutionnelles soumises à la Cour. Je dois souligner que le chiffre de production et les pourcentages de l’Ontario, qui figurent au tableau ci-dessus, ont été
[Page 1216]
prescrits par le règlement 595/72 de l’Ontario, en date du 28 décembre 1972, passé en vertu de The Ontario Farm Products Marketing Act pour assurer l’adaptation du plan de commercialisation des œufs par les producteurs de l’Ontario, plan établi par le règlement 593/72 de l’Ontario, en date du 22 novembre 1972, passé également en vertu de The Ontario Farm Products Marketing Act.
En bref, l’idée d’ensemble est d’attribuer à chaque province une part du marché national et d’établir une relation entre les contingents des producteurs dans chaque province et la part en question. L’Ontario est allé plus loin en contingentant toutes les poules pondeuses et en interdisant aux personnes sans contingentement d’en posséder. Cela a été réalisé par le règlement de l’office 2-75 du 5 juin 1975, fondé sur le règlement 434/75 du 8 mai 1975, lequel est lui-même fondé sur l’art. 21a de The Farm Products Marketing Act, édicté par 1975 (Ont.), chap. 6. Les appelants s’opposent au règlement au motif qu’il s’étend à la possession de poules pondeuses dont la production n’est destinée qu’au commerce interprovincial ou d’exportation et, en outre, ils contestent la validité de l’art. 21a. Cette contestation fait l’objet de la question 9.
La documentation soumise à la Cour établit que le système de contingentement susmentionné ne s’applique pas aux personnes qui possèdent moins de 500 poules et, en outre, que les œufs produits et vendus pour l’incubation sont également soustraits aux règlements de contingentement de l’Ontario. On ne dit pas que ces exemptions ont quelque effet sur le marché. La documentation est silencieuse sur ce point, mais elle montre tout de même qu’en Ontario, environ 1200 producteurs sont enregistrés auprès de l’Office des œufs de l’Ontario et qu’ils possèdent, en moyenne, quelque 10,000 poules.
A côté du système national et régional de contingentement, il existe un système de permis pour les postes de classement où les œufs sont classés selon les normes fédérales. Certains producteurs classent eux-mêmes leurs œufs et font cette opération pour d’autres producteurs également. Sinon, les producteurs livrent leurs œufs à des exploitants de postes de classement ou les font ramasser régulièrement par ceux-ci. Le prix payé aux producteurs dépend du, classement de leurs œufs. Le prix
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est fixé hebdomadairement pour les diverses classes d’oeufs après consultation entre les offices locaux (en Ontario, l’Office des œufs de l’Ontario) et l’OCCO et est fondé, a-t-on dit à la Cour, sur une formule de coût de production. Dans ce qu’on appelle le prix du producteur sont comprises les redevances imposées par l’OCCO et l’office local, et j’y reviendrai un peu plus loin. Le mémoire d’information soumis par les adversaires de la législation attaquée contient un tableau des éléments du prix du producteur fixé pour les œufs de la catégorie A gros. Je le reproduis intégralement:
[TRADUCTION] — COTE MOYENNE NATIONALE DU PRIX DU PRODUCTEUR POUR LES ŒUFS DE LA CATÉGORIE A GROS
(basée sur les résultats types du coût de production à la sortie de la ferme, moyenne nationale, au 31 mai 1975)
(en ¢ par douzaine)
¢
%
Dépréciation
1.88
2.81
Poulettes
11.23
16.78
Nourriture
32.84
49.08
Main-d’œuvre
4.30
6.43
Frais généraux
4.08
6.10
Coût sortie de ferme
54.33
81.20
Recette producteur
2.13
3.18
Prix net producteur
56.46
84.38
Facteur de conversion à la catégorie A gros
5.45
8.14
Redevances de l’OCCO et de l’office provincial
5.00
7.48
66.91
100.00
Bien que les redevances soient comprises dans l’estimation du prix du producteur, l’exploitant de poste de classement est tenu de les déduire de ce qu’il paie aux producteurs qui traitent avec lui. L’exploitant de poste de classement revend au détail à un prix fixé par le marché ou peut revendre à un grossiste ou à un courtier qui revend à son tour au détail. Rien ne semble interdire à l’exploitant de poste de classement de vendre directement au détail. S’il désire vendre sur le marché interprovincial ou d’exportation, il doit posséder un permis de l’OCCO, comme l’exige le Règlement sur l’octroi de permis visant les œufs du Canada, D.O.R.S./73‑286 du 30 mai 1973, passé par
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l’OCCO en vertu des pouvoirs conférés par l’art. 9 de la partie II de sa proclamation constitutive et approuvé conformément à l’al. 7(1)e) de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme. Les excédents d’œufs de la catégorie A, c’est‑à‑dire ce qui excède la demande aux fins de consommation, sont des œufs que l’exploitant de poste de classement ne peut pas vendre. Ils sont alors vendus à l’OCCO qui, s’ils ne dépassent pas ce qui a été alloué à la province, les achète au prix payé au producteur, augmenté de 7 ou 8 cents par douzaine pour indemniser l’exploitant de poste de classement de ses frais de lavage, de classement et d’emballage. L’OCCO revend ces œufs principalement à des transformateurs et à des prix inférieurs à ceux auxquels il les a achetés, la différence étant comblée par les redevances imposées aux producteurs.
Les redevances perçues par les exploitants de postes de classement sont imposées en vertu de deux lois fédérales, la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles et la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme et sont remises, en Ontario, à l’Office des œufs de l’Ontario qui les reçoit pour lui-même et pour l’OCCO. La validité de l’imposition et de la perception de ces redevances est fortement contestée dans la présente affaire. L’Office des œufs de l’Ontario, agissant en vertu des pouvoirs conférés par le par. 2(2) de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles fédérale (édictée en 1957 (Can.), chap. 15) impose actuellement deux types de redevances; en premier lieu, une redevance pour financer ses propres frais d’administration et, en second lieu, une redevance pour couvrir le coût du programme d’écoulement des excédents pour les œufs dépassant le contingent. (Il existait, et il peut encore exister, une troisième redevance pour couvrir le coût de l’écoulement des excédents d’œufs dans le cadre du contingentement accumulés avant l’institution par l’OCCO de son régime d’écoulement des excédents. L’OCCO impose ses redevances en vertu de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme et elles sont de deux types; en premier lieu, une redevance destinée à couvrir ses frais d’administration et, en second lieu, une redevance destinée à couvrir le coût de son programme d’écoulement des excé-
[Page 1219]
dents pour les œufs qui ne dépassent pas ce qui est alloué à la province mais excèdent la demande aux fins de consommation.
Ce régime intégré est destiné à stabiliser le marché des œufs sur le plan national, en assurant à tous les producteurs un prix de producteur pour les œufs dans les limites de leurs contingents respectifs, que ces œufs soient vendus dans la province ou à l’extérieur et qu’ils soient vendus pour la consommation domestique ou finissent dans le programme d’écoulement des excédents. Toutefois les producteurs se partagent le coût de ce programme, encore une fois sur le plan national, en payant les redevances prévues. En somme, si dans une province donnée, il existe de grands excédents d’œufs dans les limites du contingent, ce sera parce que la demande aux fins de consommation y a été satisfaite par des œufs de l’extérieur de la province. Les producteurs de cette province obtiendront néanmoins le prix de producteur pour leurs œufs dans les limites de leurs contingents respectifs et les pertes subies sur les excédents vendus par l’OCCO sur le marché des transformateurs seront comblées par les redevances imposées également à tous les producteurs.
III
En donnant les motifs du jugement de la majorité de la Cour d’appel de l’Ontario, le juge MacKinnon a résumé les principales objections à la législation fédérale et provinciale, ainsi qu’aux ordonnances et règlements passés en vertu de celle-ci, formulées par ceux qui en contestent la validité. Ils soutiennent, d’une part, que la législation fédérale, ainsi que les ordonnances et règlements fédéraux, empiètent sur la compétence législative provinciale en matière de commerce local et intra-provincial (point qui, dois-je dire, avait été soulevé dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits naturels[2] et que les redevances imposées en vertu des dispositions fédérales constituent une façon déguisée de s’immiscer dans le marché local des œufs et ne sont pas, en toute hypothèse, régulièrement édictées ni autorisées en vertu de l’art. 54 de l’Acte de l’Amérique du Nord
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britannique. D’autre part, ils contestent la législation provinciale, ainsi que les ordonnances et règlements provinciaux, au motif qu’ils touchent au commerce interprovincial et d’exportation. Par dessus tout, ils allèguent une violation de l’art. 121, en ce que la combinaison des régimes porte atteinte à la liberté du commerce interprovincial.
D’autres motifs de contestation examinés en Cour d’appel de l’Ontario visent une délégation prétendument irrégulière, à la fois au sens du droit constitutionnel et au sens du droit administratif comme dans l’affaire Brant Dairy Co. c. Milk Marketing Commission of Ontario[3]. On conteste également les redevances du point de vue de leur nature fiscale, s’il s’agit de taxes, et sinon, du point de vue de leur nature réglementaire. Dans les plaidoiries devant cette Cour, on a particulièrement insisté sur ce dernier point mais pas plus que sur celui de la délégation. Divers éléments de l’argumentation sur ces questions étaient mêlés aux objections soulevées du point de vue d’une prétendue ingérence fédérale dans le commerce local et d’une prétendue immixtion provinciale dans le commerce interprovincial et d’exportation. Il vaut mieux étudier les divers points en relation avec les questions posées à cette Cour et je traiterai donc celles-ci l’une après l’autre.
La première question met en jeu la validité des art. 2 et 3 de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles fédérale, qui se lisent comme suit:
2. (1) Le gouverneur en conseil peut, par décret, autoriser tout office ou organisme auquel la législation d’une province permet d’exercer des pouvoirs de réglementation sur le placement de tout produit agricole, localement, dans les limites de la province, à régler la vente de ce produit agricole sur le marché interprovincial et dans le commerce d’exportation, et, pour ces objets, à exercer tous pouvoirs semblables à ceux que l’office ou organisme en question peut exercer quant au placement dudit produit agricole, localement, dans les limites de la province.
(2) Le gouverneur en conseil peut, par décret, accorder à tout office ou organisme mentionné au paragraphe (1) la faculté,
a) à l’égard des pouvoirs conférés audit office ou organisme, selon les lois de quelque province, en ce
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qui concerne l’organisation du marché d’un produit agricole, localement, dans les limites de la province, et,
b) à l’égard des pouvoirs qui peuvent être conférés audit office ou organisme selon la présente loi, en ce qui concerne le placement de tout produit agricole sur le marché interprovincial et dans le commerce d’exportation,
de fixer, d’imposer et de percevoir des contributions ou droits, de la part de personnes adonnées à la production ou au placement de la totalité ou d’une partie de quelque produit agricole et, à cette fin, de classer ces personnes en groupes et de fixer les contributions ou droits payables par les membres des différents groupes en divers montants, d’employer ces contributions ou droits aux fins de cet office ou organisme, y compris la création de réserves, et le paiement de frais et pertes résultant de la vente ou de l’aliénation d’un tel produit agricole, et l’égalisation ou le rajustement, entre ceux qui ont produit un produit agricole, des sommes d’argent qu’en rapporte la vente durant la ou les périodes que l’office ou organisme peut déterminer.
(3) Le gouverneur en conseil peut, par décret, révoquer tout pouvoir conféré en vertu du présent article. 1957, c. 15, art. 2.
3. Le gouverneur en conseil peut établir des règlements déterminant les conditions qui doivent régir l’octroi et la révocation de l’autorisation prévue par l’article 2 et, de façon générale, établir des règlements en vue de l’accomplissement des fins et dispositions de la présente loi. S.R., c. 6, art. 3.
Il s’agit là d’une législation cadre qui, pour les par. 2(1) et (3) et l’art. 3, a son origine dans la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, 1949 (Can.), chap. 16. Le paragraphe 2(2) résulte d’une modification apportée à la loi de 1949 (une autre modification sans conséquence a été apportée au par. 2(1)) par la loi de 1957 (Can.), chap. 15, art. 2. Elle faisait suite à l’arrêt de cette Cour dans le Renvoi relatif à The Farm Products Marketing Act de l’Ontario[4], en date du 22 janvier 1957. Ce qui, de toute évidence, a précipité l’addition de l’actuel par. 2(2), c’est l’arrêt de cette Cour dans le Renvoi précité selon lequel il est inconstitutionnel pour une province d’autoriser un office de commercialisation à imposer, en délivrant des permis,, des droits destinés à couvrir les pertes
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subies en commercialisant les excédents d’un produit réglementé et à utiliser les fonds pour égaliser ou rajuster les recettes des producteurs sur le marché réglementé, parce que cela équivaudrait à de la taxation indirecte. La Cour en était arrivée à cette conclusion en se fondant sur l’arrêt rendu par le Comité judiciaire dans l’affaire Lower Mainland Dairy Products Sales Adjustment Committee c. Crystal Dairy Limited[5]. J’étudierai un peu plus loin l’arrêt Crystal Dairy ainsi que les arrêts de cette Cour qui en ont traité.
En attaquant l’art. 2 (et je dois dire ici que si l’art. 2 tombe, l’art. 3 doit tomber avec lui et n’a pas à être considéré séparément), les appelants ont attiré l’attention sur l’addition faite par la Loi de 1957 (Can.), chap. 15 au préambule de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles. Dans sa version originale, le préambule se présente ainsi:
CONSIDERANT qu’il importe d’améliorer les méthodes et la pratique employées pour l’organisation du marché des produits agricoles du Canada; considérant que les législatures de plusieurs des provinces ont édicté des lois sur la vente des produits agricoles, localement, dans les limites respectives desdites provinces, et considérant qu’il est opportun de coopérer avec les provinces et d’adopter une mesure à l’égard du placement des produits agricoles sur le marché interprovincial et dans le commerce d’exportation;…
La modification de 1957 a ajouté la phrase suivante:
…et considérant qu’il convient de faciliter cette organisation du marché en autorisant l’imposition de contributions ou de droits pour l’égalisation ou le rajustement, entre producteurs, des sommes d’argent que rapporte le placement des produits;…
Ce que l’on soutient essentiellement à propos de cette addition, c’est qu’elle renforce la prétention selon laquelle le Parlement s’est immiscé dans le commerce local et intra‑provincial en édictant les dispositions du par. 2(2) sur les contributions, dispositions qui dérogent à l’intention déclarée de la loi fédérale de ne s’attacher qu’au commerce interprovincial et d’exportation.
L’argument relatif au par. 2(1) remet en question la décision de cette Cour dans l’affaire P.E.I.
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Potato Marketing Board c. H.B. Willis Inc.[6] et, en tout cas, la portée de cette décision et, en conséquence, celle de la décision plus récente de cette Cour dans l’affaire Cough lin c. Ontario Highway Transport Board[7]. L’arrêt Willis a, en bref, sanctionné une façon constitutionnelle d’échapper à la prohibition de l’arrêt Nova Scotia Inter-Delegation, Le procureur général de la Nouvelle-Écosse c. Le procureur général du Canada[8], qui a nié la possibilité d’une délégation de pouvoir législatif entre le Parlement et une législature provinciale. L’arrêt Willis permet au Parlement de déléguer à un organisme provincial le pouvoir administratif d’exercer, dans un domaine de compétence fédérale, un pouvoir réglementaire semblable à celui qu’il exerce dans le domaine provincial. Le pouvoir administratif doit être exercé conformément à des décrets fédéraux, et je ne vois rien au par. 2(1) qui puisse remettre en cause la décision de cette Cour dans l’affaire Willis qui est allée jusqu’à admettre que l’organisme provincial soit autorisé, par décret fédéral en conseil, à faire des règlements, doublant ainsi la délégation administrative d’un pouvoir concomitant de législation déléguée. La seule différence entre la loi fédérale de 1949 qui était examinée dans l’arrêt Willis et la même loi, dans sa version actuelle, réside dans la suppression, dans la loi actuelle, des mots «en dehors de la province», à l’art. 2(1), avant les mots «sur le marché interprovincial et dans le commerce d’exportation». Cela ne modifie pas, à mon avis, l’application de l’arrêt Willis, mais traduit simplement la position adoptée dans le Renvoi relatif à The Farm Products Marketing Act de l’Ontario, précité, selon laquelle le pouvoir fédéral de réglementation du commerce interprovincial et d’exportation ne commence pas nécessairement seulement au point où un produit traverse la frontière provinciale.
Ce n’est pas davantage une saine distinction d’insister, comme l’on fait les avocats des appelants, sur le fait que, dans l’affaire Willis, la commission provinciale jouissant d’une autorisation fédérale était le seul organisme «fédéral» autorisé à commercialiser les pommes de terre de
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l’Île-du-Prince-Édouard. Cela n’exclut pas un organisme fédéral de supervision autorisé à agir dans le domaine fédéral de façon coordonnée. Au surplus, c’est vouloir trop prouver que de prétendre que l’adoption par l’autorité fédérale de règlements provinciaux dans le but de déléguer des pouvoirs à un office provincial enfreint les principes de l’arrêt Nova Scotia Inter‑Delegation. Il n’y a rien qui empêche de débattre de cette adoption au Parlement, pas plus que de l’adoption par le Parlement de ses propres règlements. Il devrait être évident, à la lumière des affaires de délégation qui ont suivi l’arrêt Nova Scotia Inter-Delegation, que son fondement est que le Parlement et les législatures provinciales ne peuvent s’échanger directement leurs compétences législatives exclusives. Mais cela n’interdit pas d’emprunter ou d’adopter, à des fins fédérales valides, des dispositions qu’une législature provinciale peut avoir valablement édictées dans ses propres domaines de compétence et, encore une fois, cela n’interdit pas une délégation de pouvoirs administratifs à un office provincial, lequel peut être autorisé par décret fédéral à asseoir son autorité sur le pouvoir de faire des règlements d’application.
Ce sur quoi insistent les appelants dans leur abondante argumentation contre le par. 2(1) dans leur factum, c’est sur la prétendue déformation du principe de l’arrêt Willis qui découle de la délégation, à dix offices provinciaux de commercialisation, d’un pouvoir de réglementation du marché interprovincial et du commerce d’exportation. Cela peut rendre un organisme fédéral de supervision encore plus nécessaire, mais je ne vois pas en quoi cela soulève une question constitutionnelle, même si c’est là une façon maladroite de remédier à l’absence d’autorité fédérale pour réglementer, au moyen d’un organisme proprement fédéral, la commercialisation des œufs à travers le Canada et vers l’extérieur, et notamment sur le marché local. Selon les appelants, la déformation qui résulte prétendument de l’ensemble de la réglementation, porte atteinte à la libre circulation des marchandises mais, mis à part l’effet de L’art. 121 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, ce pourrait être l’effet de tout régime de réglementation fédéral sans lien avec les offices provinciaux, ce qui n’en provoque pas l’inconstitutionnalité.
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Ce à quoi les objections reviennent, dans leur tentative de faire une distinction avec l’arrêt Willis et de considérer les faits sur lesquels il repose comme l’extrême limite de la compétence fédérale en matière de délégation administrative, c’est à affirmer le caractère déguisé de la législation. L’économie de la législation en cause ici est bien loin, disons, de celle de la législation examinée dans l’arrêt Le procureur général de l’Ontario c. Reciprocal Insurers[9], qui a été considérée comme une tentative évidente d’éviter les obstacles constitutionnels à la réglementation des assurances par le fédéral en recourant au Code criminel. Il n’existe aucun artifice semblable ici; on invoque directement la compétence fédérale en matière de commerce interprovincial et d’exportation afin que les offices provinciaux l’exercent par délégation. La délégation, comme je l’ai déjà indiqué, ne remet pas en cause la répartition des pouvoirs, pas plus qu’elle ne peut être contestée (pour prendre un autre point soulevé par les appelants) au motif que l’on donne aux délégataires, les offices provinciaux, un pouvoir discrétionnaire, par opposition à l’obligation d’agir prescrite, dit-on, par la législation fédérale examinée dans l’arrêt Coughlin c. Ontario Highway Transport Board, précité.
Il ne fait pas de doute qu’il peut y avoir des différences d’une province à l’autre sur la façon dont les pouvoirs délégués par le fédéral sont exercés par les offices provinciaux mais, une fois de plus, il n’y a pas là matière à contestation sur le terrain constitutionnel. Cela influe simplement sur la portée de la délégation administrative et peut être contrôlé à ce niveau aussi bien par le Parlement que par le gouverneur en conseil ou les tribunaux, selon le cas. Au fond, les avocats des appelants se plaignent des divergences de normes résultant du mode de délégation administrative adopté par le Parlement, divergences que l’on l’encontre également dans les méthodes de sanction, par exemple amendes, confiscations, peines péremptoires.
Du point de vue de la régularité administrative dans l’intérêt à la fois des organismes de réglementation et des producteurs réglementés, préconiser un ensemble uniforme de normes est tout à fait
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défendable. Parmi les prétentions des appelants, que reflètent leur factum et leur plaidoirie orale, se trouve l’allégation selon laquelle le droit constitutionnel exige que, lors d’une délégation de pouvoirs, des normes soient fixées par le Parlement ou que, lorsqu’il s’agit d’une délégation en profondeur, comme c’est le cas ici, c’est-à-dire au moyen de décrets que le gouveneur général est autorisé à passer, ces décrets établissent des normes et n’en abandonnent pas la détermination, par une redélégation globale, aux offices provinciaux ni adoptent, comme le prévoit le par. 2(1), les diverses normes provinciales à des fins fédérales. Je ne crois pas que cette Cour soit justifiée d’imposer de telles limites constitutionnelles aux délégations de pouvoirs. La question des délégations en profondeur a fait l’objet de l’arrêt rendu par cette Cour dans le Renvoi sur les règlements (produits chimiques) en vertu de la Loi des mesures de guerre[10], et je n’en limiterai pas la portée à la législation en cas d’urgence. Le principe exprimé et appliqué par cette Cour dans l’arrêt Brant Dairy, (précité) (étudié plus loin à propos de la question 2) assure un contrôle suffisant sur le terrain du droit administratif et je ne vois pas de raison pour l’ériger en impératif constitutionnel.
Il résulte de ce qui précède que l’attaque contre la validité du par. 2(1) de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles est irrecevable.
IV
Les questions soulevées par les appelants au sujet de la validité du par. 2(2) de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles oblige cette Cour: 1) à réexaminer la décision rendue par le Comité judiciaire dans l’affaire Crystal Dairy et la portée de cet arrêt à la lumière d’une série d’arrêts de cette Cour; 2) à examiner si, indépendamment de cet arrêt et des arrêts ultérieurs de cette Cour où son application était en jeu, le par. 2(2) est, en tout ou en partie, attaquable; et 3) à déterminer si l’art. 54 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique a été violé par l’adoption du par. 2(2) parmi les dispositions introduites par la Loi de 1957 (Can.), chap. 15. Il convient de traiter d’abord du troisième point.
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L’article 54 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique se lit comme suit:
54. Il ne sera pas loisible à la Chambre des Communes d’adopter quelque motion, résolution, adresse ou bill pour l’affectation d’une partie du revenu public, ou d’une taxe ou d’un impôt, à un objet non préalablement recommandé à la Chambre par un message du gouverneur général dans la session pendant laquelle une telle motion, résolution ou adresse ou un tel bill est proposé.
Il fait suite à l’art. 53 qui dispose que «tout bill ayant pour but l’affectation d’une portion quelconque du revenu public, ou la création de taxes ou d’impôts, devra prendre naissance à la Chambre des communes». Les appelants ont fait valoir que, comme les art. 53 et 54 sont incorporés à l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et prescrivent certaines procédures pour l’affectation légale d’une portion quelconque du revenu public ou l’imposition de taxes, il s’agit d’impératifs constitutionnels dont les tribunaux doivent assurer le respect au même titre que les autres dispositions qui établissent des contrôles du pouvoir législatif. La prétention opposée est que ces articles ne font qu’établir une procédure qui ne s’adresse qu’à la Chambre des communes et que c’est à celle-ci de la suivre et de l’appliquer sans intervention des tribunaux. Les intimés se sont appuyés sur des précédents britanniques bien que ceux-ci ne soient pas fondés sur les termes d’une constitution écrite. Le juge d’appel MacKinnon s’est aussi appuyé sur eux pour décider qu’une fois la législation édictée, le respect de l’art. 54 échappe au contrôle judiciaire. On s’est également appuyé sur le préambule de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique qui parle d’une «constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni». Je ne crois pas que cela puisse avoir quelque valeur à l’encontre de dispositions expresses. Cela peut aider à identifier des éléments constitutionnels, tout comme les précédents britanniques peuvent aider à déterminer la signification de l’un des termes employés dans les art. 53 et 54, mais je ne crois pas que ces précédents soient déterminants pour décider si l’observation des prescriptions de ces articles est sujette au contrôle judiciaire.
C’est un aspect curieux du point en litige que les appelants, aussi bien que les intimés, quoique pour des raisons différentes, insistent sur le fait que les
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redevances devraient être considérées comme des taxes. Pour les appelants, c’est un moyen de faire invalider le par. 2(2) de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, s’il n’y a pas eu de message de recommandation du gouverneur général et si les tribunaux peuvent connaître de cette exigence. Pour les intimés, c’est un moyen d’appuyer l’arrêt Crystal Dairy. Leurs positions respectives emportent implicitement la proposition selon laquelle l’art. 54 ne peut être contourné par un mécanisme de délégation donnant à un organisme subordonné le pouvoir d’imposer des taxes, par opposition à leur imposition directe par la Chambre des Communes.
Bien que le dossier ne révèle pas s’il y a eu en fait un message du gouverneur général recommandant que soit édicté le par. 2(2) — à vrai dire, les avocats des appelants ont prétendu que, pour le moins, on devrait accorder la permission de produire des preuves à ce sujet, et l’avocat du procureur général du Canada s’est appuyé sur le fait que le non-respect de l’art. 54 n’était pas prouvé — je pense que je peux prendre connaissance d’office de la procédure suivie pour présenter les projets de lois de finances à la Chambre des Communes. La procédure actuelle, qui est régie par l’art. 62(2) du règlement de la Chambre des Communes passé en 1968, prévoit que le message et la recommandation du gouverneur général à l’égard de tout projet de loi comportant l’affectation de revenus ou l’imposition d’une taxe doivent être imprimés au Feuilleton des avis et dans les Procès-verbaux au moment où la mesure est sur le point d’être présentée et que le texte de la recommandation doit figurer dans le projet de loi ou y être annexé. Avant 1968, la procédure à suivre était qu’un projet de loi de finance devait être renvoyé à un comité plénier avant d’être étudié par la Chambre des Communes. La présentation du projet de loi était précédée d’une résolution du comité où l’on donnait lecture de la recommandation du gouverneur général et la résolution était publiée dans les Débats de la Chambre. Aucune résolution de ce genre n’a été publiée dans les Débats pour la session au cours de laquelle le projet de loi 403, présenté le 3 avril 1957 et qui incorporait le par. 2(2), a été passé.
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En l’espèce, je n’ai pas à me prononcer de façon définitive sur le point de savoir si les art. 53 et 54 posent des exigences dont les tribunaux doivent connaître. Pour les raisons qui suivent, en effet, je ne suis pas d’avis que les redevances autorisées par le par. 2(2) sont d’une nature fiscale, spécialement eu égard au contexte dans lequel le pouvoir de les imposer ou de les prélever a été accordé. Ce ne sont que des ingrédients d’un régime de réglementation et on doit les considérer comme des éléments de celui-ci.
J’en viens maintenant à la substance du par. 2(2) et à l’arrêt Crystal Dairy. Au nom. de la majorité de la Cour d’appel de l’Ontario, le juge MacKinnon a estimé, à juste titre, qu’il était lié par cet arrêt et par les jugements de cette Cour dans lesquels il a été approuvé et appliqué, et que, s’il fallait adopter un nouveau point de vue, cela incombait à cette Cour. D’un autre côté, te juge Dubin en est arrivé à la conclusion que l’al. 2(2)a) était ultra vires, en ce que cet alinéa (ainsi que l’al. 4a) du D.O.R.S./72-243 dont il a jugé qu’il tombait avec l’al. 2(2)a)) autorisait l’office provincial de commercialisation à imposer des redevances relativement à la commercialisation intra-provinciale des œufs seulement et que le Parlement n’avait pas compétence pour autoriser la réglementation du commerce intra-provincial ou pour autoriser un office provincial à imposer des redevances à l’égard de cette sorte de commerce.
Le juge Wilson a estimé que les al. 2(2)a) et b) ne sont pas divisibles quant à leur portée constitutionnelle, mais que le par. 2(2) est une disposition conjonctive déléguant des pouvoirs composites qui, je résume, doivent être exercés de façon variée pour embrasser tous les producteurs, qu’ils vendent à l’intérieur ou à l’extérieur de la province. Madame le juge Wilson a jugé également que le par. 2(2) constitue de la législation fiscale en vertu du par. 91(3) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, car il autorise un office provincial à imposer des taxes indirectes, et que sa validité intrinsèque (ce qui suppose en l’occurrence une adhésion à l’arrêt Crystal Dairy pour ce qui est de l’assimilation des redevances à des taxes) est dans un sens renforcée par l’accent mis par la loi fédérale sur la réglementation du commerce interpro-
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vincial et d’exportation des produits agricoles, bien que ce ne soit pas là son fondement constitutionnel. Ce qui ressort de ses motifs, c’est que le par. 2(1) de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles relève de la compétence fédérale en matière d’échanges et de commerce et le par. 2(2) en matière de taxation.
Dans son jugement rendu pour la majorité, le juge MacKinnon a étudié séparément (comme l’a fait le juge Dubin) les al. 2(2)a) et b). Il n’a pas eu de difficulté à soutenir que l’al. 2(2)b) relève de la compétence fédérale en matière de réglementation des échanges et du commerce en vertu de l’art. 91(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et également de la compétence fédérale en matière de taxation en vertu de l’art. 91(3). C’est l’al. 2(2)a) qui a exigé un examen plus approfondi. Il est parti du point de vue que cet alinéa est fondé au premier chef sur le pouvoir fédéral d’imposer des taxes indirectes ou d’en autoriser l’imposition, et alors (sans différer particulièrement de l’opinion du juge Wilson) il a trouvé des arguments supplémentaires en faveur de l’alinéa dans une conception généreuse du pouvoir fédéral d’englober dans sa législation indubitablement valide des matières sur lesquelles il ne pourrait légiférer de façon indépendante. C’est ce que montrent les passages suivants de ses motifs:
[TRADUCTION]… une loi fédérale de taxation qui aide un organisme local à s’acquitter de ses attributions de réglementation à l’égard du commerce local et interprovincial à la fois, d’une façon qui ne serait pas de la compétence d’une législature provinciale, ne peut être considérée comme de la législation qui, de par son caractère véritable, serait relative à la propriété et aux droits civils dans la province. J’en suis arrivé en conséquence à la conclusion que l’al. 2(2)a) a été valablement édicté.
Les tenants de la validité de la législation ont subsidiairement avancé que l’al. 2(2)a) est une disposition législative ayant purement et simplement trait au commerce interprovincial et d’exportation. Selon cet argument, cela faisait partie intégrante et nécessaire du contrôle effectif du commerce interprovincial et d’exportation, que l’office commun possédât le pouvoir d’imposer des redevances sur le commerce local.
…
Il est possible que, pour la commercialisation efficace d’un produit agricole à l’extérieur de la province, il soit
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nécessaire que l’office local ait le pouvoir d’imposer des redevances sur le commerce aussi bien intra-provincial qu’extra-provincial. Les mots «cette organisation du marché» que l’on trouve dans la modification apportée en 1957 au préambule peuvent se référer seulement au marché interprovincial et au commerce d’exportation, car le fonctionnement de ceux-ci nécessite l’imposition de redevances sur le commerce intra‑provincial et extra-provincial à la fois. Grammaticalement cependant, «cette organisation du marché» pourrait également se référer aux mots que l’on trouve plus haut dans le préambule, savoir «la vente des produits agricoles, localement, dans les limites respectives desdites provinces».
En ce qui concerne ce paragraphe en particulier, on ne nous a pas indiqué de faits venant directement à l’appui de l’argument selon lequel il serait essentiel et nécessairement accessoire à l’efficacité du contrôle du commerce interprovincial et d’exportation que l’office local utilise des redevances imposées par l’autorité fédérale sur le commerce intra-provincial. Toutefois, le paragraphe permet effectivement de conférer à un office local le pouvoir de fixer, d’imposer et de percevoir des contributions en ce qui concerne le placement des produits agricoles à l’intérieur et à l’extérieur de la province. Cela indique que les deux pouvoirs peuvent être exercés simultanément, au besoin, pour venir au secours d’un plan national de commercialisation. C’est ce qu’a fait le par. 4 du Décret sur les œufs de l’Ontario, D.O.R.S./72-243 et cela répond à l’argument selon lequel la législation constitue une utilisation déguisée du pouvoir de taxation indirecte pour contrôler un produit particulier dans une province en particulier.
…
Voici ce qu’à mon sens, on peut déduire de ces extraits. Ou bien le pouvoir fédéral illimité de taxation suffit en lui-même à permettre au Parlement du Canada d’exercer un pouvoir conjoint de réglementation du commerce extra-provincial et intra-provincial ou d’autoriser un office de commercialisation provincial à le faire. Ou bien le Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits naturels[11], qui commande une séparation du pouvoir de réglementer le commerce extra-provincial du pouvoir relatif au commerce intra-provincial en confinant le Parlement au premier, doit être modifié ou distingué de quelque façon. On suggère que, dans le cas d’un produit dans le commerce interprovincial et d’exporta-
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tion et qui possède également un marché intra-provincial, un contrôle d’ensemble par voie réglementaire peut être exercé en vertu de la législation fédérale si c’est là le résultat d’une entente fédérale-provinciale à laquelle toutes les provinces sont parties. C’est adopter une conception élargie du pouvoir fédéral en matière d’échanges et de commerce qui n’a le soutien d’aucune autorité existante. Une entente fédérale-provinciale ne peut pas plus servir de base à l’élargissement des compétences législatives du Parlement que de celles d’une législature provinciale. Si le pouvoir revendiqué ne se trouve pas dans la Constitution, il ne peut être conféré par entente.
C’est une chose que le Parlement du Canada légifère relativement au commerce interprovincial et d’exportation avec des répercussions sur le marché local ou intra-provincial ou qu’une législature provinciale légifère relativement au commerce local et intra-provincial avec des répercussions, non recherchées bien que prévues, sur le commerce extra‑provincial; c’est autre chose que le Parlement du Canada légifère de façon à embrasser expressément le commerce interprovincial ou d’exportation et le commerce local ou intra‑provincial et qu’il le fasse, comme en l’espèce, en reconnaissant expressément la séparation des sources législatives du pouvoir de réglementation extra-provinciale et intra‑provinciale. A supposer qu’il puisse y avoir des situations où la nécessité d’un pouvoir fédéral de réglementation globale serait assez impérieuse pour justifier l’inclusion dans un régime fédéral de toutes les phases d’un plan de commercialisation, y compris les opérations locales, ce n’est pas là le fondement du par. 2(2) de la loi fédérale. Au contraire, elle distingue très soigneusement la réglementation fédérale du commerce interprovincial et d’exportation de la réglementation provinciale du commerce intra-provincial et cherche à les intégrer administrativement par l’exercice d’un pouvoir de délégation. A mon avis, en prévoyant que les offices locaux peuvent être autorisés à imposer des contributions à l’égard de l’organisation du marché intra-provincial, le Parlement a eu pour but d’élargir les pouvoirs des offices locaux dans un domaine relevant de la compétence exclusive des provinces et je suis pleinement d’accord avec la dissidence du juge d’appel Dubin selon
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laquelle le Parlement a ainsi excédé ses propres pouvoirs.
On a évidemment allégué (et, comme je l’ai dit, les juges MacKinnon et Wilson ont tous deux accepté l’argument) qu’en fait, le Parlement s’est contenté d’ajouter un élément aux pouvoirs de réglementation existants des offices provinciaux à l’égard de l’organisation du marché local, en les investissant d’un pouvoir de taxation que la législature qui a autorisé leur création ne pouvait, en vertu de la Constitution et de la jurisprudence, leur conférer. Une province ne peut imposer des taxes indirectes ou en autoriser l’imposition et, si les contributions autorisées par le par. 2(2) sont une espèce d’impôt, pourquoi le Parlement ne peut-il combler la lacune du pouvoir provincial de réglementation en accordant cette autorisation? De fait, le juge MacKinnon a trouvé un appui à la thèse dans la théorie dite de la plénitude du pouvoir législatif, en ce sens que ce qui n’est pas attribué aux législatures provinciales doit revenir au Parlement, de sorte que la compétence législative relative à une matière donnée doit être conférée aux unes ou à l’autre. Le juge Rand a exprimé le principe, en des termes bien connus, dans l’arrêt Murphy c. C.P.R.[12], à la p. 643, avec les réserves nécessaires:
[TRADUCTION] On s’accorde à reconnaître que l’Acte de 1867 confère la totalité du pouvoir législatif, sous réserve des restrictions expresses ou tacites apportées par l’Acte lui-même…
Je n’ai pas à m’étendre sur toutes les restrictions, mais parmi celles que les tribunaux admettent, il y a la prohibition des délégations réciproques de pouvoirs législatifs entre le Parlement et une législature provinciale. Il en est d’autres qui résultent de dispositions intangibles de la Constitution comme, par exemple, le par. 91(1) et les art. 99 et 133. La répartition des pouvoirs de taxation suggère une autre restriction, quant à l’imposition par le pouvoir fédéral de taxes indirectes à des fins provinciales. La question, comme on le sait, a été soulevée et laissée en suspens dans l’arrêt Caron c. Le Roi[13], à la p. 1004, par lord Phillimore et je la
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laisse en suspens ici. Il paraît néanmoins assez inconséquent que le Parlement légifère pour imposer des taxes à des fins provinciales ou pour en autoriser l’imposition, mais ce peut être un acquiescement injustifié à un formalisme excessif. Ce qui est plus à propos, toutefois, c’est l’opinion exprimée par le Conseil privé dans le Renvoi relatif à la Loi sur le placement et les assurances sociales[14], à la p. 356, selon laquelle l’invalidité d’un régime de réglementation qui excède, en lui-même, la compétence du fédéral ne sera pas couverte parce que celui-ci aura utilisé son pouvoir de taxation pour le financer.
Je pense que cette proposition est particulièrement applicable en l’espèce. L’autorisation d’imposer des redevances à l’égard de l’organisation du marché local aboutit à mettre en place un aspect essentiel du plan de commercialisation dans son fonctionnement intra‑provincial. Si l’on doit qualifier les redevances de taxes, on les applique ici non comme valant en elles-mêmes, comme c’est la norme en matière de taxation (encore que les mesures fiscales entraînent des remous), mais comme des éléments d’un régime de commercialisation que le Parlement ne pouvait lui-même prescrire, c’est-à-dire un régime de commercialisation intra-provinciale. En bref, les prétendues taxes ne reflètent pas elles‑mêmes le caractère véritable du plan de commercialisation dont elles font partie, mais tirent plutôt leur caractère du régime. Au surplus, il est, à mon avis, erroné de considérer les divers types de redevances qui accompagnent les régimes de commercialisation comme des sortes de taxes; elles font partie intégrante du fonctionnement de ces régimes et ont trait, dans ce contexte, soit à leur administration soit à leurs mécanismes de prix destinés à rendre les régimes tolérables et équitables pour ceux qui y sont obligatoirement soumis.
Ce point de vue diffère de celui exprimé par le Conseil privé dans l’arrêt Crystal Dairy, mais la portée de cet arrêt a été elle-même réduite par des arrêts ultérieurs. A mon avis, on ne doit plus considérer qu’il traduit l’état du droit sur la question des redevances de commercialisation. J’en arrive à cette conclusion pour les motifs suivants.
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L’arrêt Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction[15] peut servir de point de départ à l’étude de la question. Une loi provinciale de commercialisation, qui autorisait l’organisme de réglementation à percevoir des droits pour l’octroi de permis aux expéditeurs de produits réglementés et à imposer des redevances sur chacun des produits réglementés pour couvrir les frais d’administration, a été annulée parce que, selon ses propres termes, elle touchait au commerce extra-provincial et était administrée de façon à l’englober. La Cour a également annulé les contributions aux dépenses en tant que taxes indirectes et a annulé les droits de permis parce que, étant qualifiés d’instrument de contrôle du commerce, ils ne relevaient pas du par. 92(9) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique qui se réfère aux permis en vue de prélever un revenu. L’arrêt Lawson a été en fait écarté, sur la question des droits de permis, par l’arrêt Shannon c. Lower Mainland Dairy Products Board[16] où le Conseil privé a confirmé une disposition concernant l’octroi de permis et des droits de permis en relation avec un régime provincial de commercialisation par ailleurs valide. Le Conseil privé a déclaré ceci, à la p. 721:
[TRADUCTION]… Leurs Seigneuries ne croient pas nécessaire de recourir au par. 92(2) pour défendre la validité de cette législation. Sans décider de la question de quelque façon, elles éprouvent des difficultés à conclure qu’il s’agit de taxation directe dans la province. Mais la législation peut être défendue pour d’autres motifs. Si la réglementation du commerce dans la province est valide, il faut également accueillir le procédé courant de réglementation du commerce, c’est-à-dire un système de permis. En lui-même, un permis comporte seulement une permission de faire du commerce en observant des conditions précises. Un droit de permis, quoique habituel, ne paraît pas essentiel. Mais, si l’on accorde des permis, il semble n’y avoir aucune objection à ce qu’on prélève des droits, soit pour couvrir les frais d’application de la réglementation locale ou pour augmenter les ressources générales de la province, soit pour atteindre ces deux fins. Dans pareil cas, l’objet semblerait être de prélever un revenu à des fins locales ou provinciales. Sur cet aspect de l’affaire, leurs Seigneuries pensent, en toute déférence, que l’actuel juge en chef Duff, alors juge puîné, a adopté une conception un
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peu étroite des pouvoirs provinciaux en vertu du par. 92(9) dans l’affaire Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction… On ne peut, selon leurs Seigneuries, s’opposer à un permis assorti d’un droit au motif qu’il a pour double objet de réglementer le commerce et de procurer des revenus…
Un autre aspect de l’arrêt Shannon mérite d’être noté. En vertu de la législation en cause, les droits de permis étaient destinés à couvrir les frais d’administration du régime de commercialisation. A ce titre également, les droits de permis ont été maintenus, ce qui écarte encore plus l’arrêt Lawson qui avait invalidé une contribution aux frais en tant que taxe indirecte. Ce qui ressort du passage précité de l’arrêt Shannon, c’est que, quoique le Conseil privé n’eût pas le sentiment que les droits de permis étaient des taxes directes, il ne pensait pas que le pouvoir de taxation devait être invoqué pour apprécier la validité d’un régime de commercialisation prévoyant des droits de permis.
Evidemment, ce jugement a été rendu après l’arrêt Crystal Dairy et il faut souligner que ce dernier arrêt n’a pas été mentionné dans les motifs de l’arrêt Shannon bien qu’il ait été cité dans les plaidoiries. Il me semble évident que l’arrêt Shannon a considérablement atténué la décision rendue dans l’affaire Crystal Dairy. Dans cette dernière, le Conseil privé avait à se prononcer sur une loi de la Colombie-Britannique, sur la commercialisation du lait, qui cherchait à stabiliser le marché entre le lait liquide et les produits laitiers manufacturés. L’instabilité résultait d’une production dépassant le marché du lait liquide qui comporte un prix plus élevé que celui des produits laitiers manufacturés. L’organisme de réglementation était autorisé à fixer mensuellement les prix courants du lait liquide et des produits laitiers, puis sur la base de déclarations obligatoires du poids et de la quantité vendus par les producteurs laitiers soumis au régime, à répartir la différence entre la valeur totale des ventes effectuées dans chaque catégorie, calculée aux prix courants, sur l’ensemble des fermiers en proportion du poids de lait liquide vendu par chacun d’eux. La somme exigée de chaque fermier était payable, selon une formule de péréquation, aux fermiers qui vendaient sur le marché des produits manufacturés. La somme répartie était appelée contribution de rajustement; une
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autre contribution, destinée à couvrir les dépenses de l’organisme de réglementation, était imposable aux fermiers.
Pour conclure que les contributions de rajustement étaient des taxes, le Conseil privé a adopté les critères de la fiscalité énoncés par le juge Duff dans l’arrêt Lawson, savoir qu’elle est 1) exigée par une loi, 2) en vertu des pouvoirs de la législature, 3) par un organisme public, et 4) dans un but d’intérêt public. Ces critères feraient une taxe de toute imposition contenue dans un régime de réglementation, sans égard au fait que, comme dans l’affaire Crystal Dairy et les autres affaires de commercialisation, elle présente la particularité, dans des buts commerciaux ou d’organisation du marché, d’être un mécanisme de soutien ou de fixation des prix. Je ne crois pas qu’il soit raisonnable de détacher d’une loi de commercialisation les dispositions qui prévoient des contributions et de les considérer isolément. Le juge Rand l’a fait remarquer dans le Renvoi relatif à The Farm Products Marketing Act de l’Ontario[17], à la p. 217, où il déclarait que [TRADUCTION] «Les motifs de lord Thankerton [dans l’arrêt Crystal Dairy] ne font aucune mention de la réglementation du commerce. On n’y envisage la loi que sous l’angle de la taxation afin de permettre une péréquation des recettes»; et le juge Rand poursuit en montrant le contraste avec le point de vue adopté dans l’arrêt Shannon. Je note également qu’il existe un indice du concept de taxation provinciale dans la formulation du pouvoir provincial de taxation au par. 92(2) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique qui la désigne comme «la taxation directe dans les limites de la province, en vue de prélever un revenu pour des objets provinciaux». Les redevances de commercialisation ne sont pas imposées en vue de prélever un revenu au sens indiqué au par. 92(2).
Ayant conclu, dans l’arrêt Crystal Dairy que la contribution de rajustement était une taxe, il était facile à prévoir que le Conseil privé serait contraint de juger qu’il s’agissait d’une taxe indirecte; il a alors mis les contributions aux dépenses dans le même panier estimant qu’elles étaient accessoires aux contributions de rajustement, ce que j’ai quel-
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que peine à suivre. De toute façon, il ressort maintenant clairement tant de l’arrêt Shannon que des décisions de cette Cour, depuis l’arrêt Ontario Boys’ Wear Ltd. c. Advisory Committee[18] jusqu’au Renvoi relatif à The Farm Products Marketing Act de l’Ontario, précité, en passant par l’arrêt Willis[19], qu’une contribution aux dépenses peut valablement être imposée par une loi provinciale à des producteurs et vendeurs réglementés pour couvrir les frais d’administration d’un régime provincial de commercialisation. On peut la considérer comme des «honoraires pour services rendus» selon la formule du juge Kerwin, alors juge puîné, dans l’arrêt Ontario Boys’ Wear, précité, à la p. 359 et l’appuyer sur les par. 13 et 16 de l’art. 92 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, c’est-à-dire en tant qu’élément d’un régime valide de réglementation. De tout ceci, il résulte manifestement que l’arrêt Crystal Dairy a, été effectivement écarté sur la question de la validité des contributions aux dépenses ou aux frais d’administration autorisées par une province.
J’en viens maintenant aux contributions de rajustement et d’égalisation. Dans l’arrêt Willis, précité, à la p. 416, le juge Rand a essayé d’atténuer la portée de l’arrêt Lawson et de l’arrêt Crystal Dairy, où les contributions aux dépenses et les contributions de rajustement avaient toutes deux été jugées invalides en tant que taxes indirectes. Dans l’affaire Lawson, il a considéré ces contributions comme faisant partie d’un régime provincial invalide visant à réglementer le commerce interprovincial et d’exportation et, dans l’affaire Crystal Dairy, comme «affectant» le commerce extérieur. Même si ces arrêts n’ont généralement pas été envisagés de cette façon, les observations du juge Rand demeurent pertinentes sur un point que j’ai déjà relevé, savoir que les contributions que l’on trouve dans les régimes de commercialisation doivent être appréciées en relation avec ceux-ci et non comme des mesures fiscales désincarnées.
Dans l’arrêt Lower Mainland Dairy Products Board c. Turner’s Dairy Ltd.[20], cette Cour s’est
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appuyée sur l’arrêt Crystal Dairy pour invalider un régime de réglementation de la commercialisation du lait qui cherchait à contourner l’obstacle de taxe indirecte de l’arrêt Lawson. Il s’agissait de la même loi cadre que celle qui a été jugée valide dans l’arrêt Shannon. Le régime en question était centré sur un organisme de réglementation par lequel devait passer toute la commercialisation du lait et qui, en conséquence, avait le droit exclusif de vendre aux laiteries et aux fabricants de produits laitiers. L’organisme avait le pouvoir de fixer les prix et un pourcentage déterminé du lait acheté aux producteurs était traité comme vendu sur le marché du lait liquide et le reste sur le marché des produits manufacturés, indépendamment du marché sur lequel le lait de chaque producteur avait été réellement vendu. Une fois les dépenses déduites, les recettes des ventes aux laiteries et aux fabricants étaient divisées entre les producteurs selon une formule de contingentement et cela aboutissait à une péréquation des revenus. Aucune contribution précise n’était imposée directement, comme dans l’affaire Lawson, mais il s’agissait plutôt d’une mise en commun des recettes entre les mains de l’organisme de réglementation qui procédait aux calculs conduisant à la péréquation des revenus. On a jugé qu’il y avait là une tentative déguisée de tourner l’arrêt Crystal Dairy et le régime a été annulé. On n’a pas discuté des dépenses déduites des recettes brutes.
La doctrine de l’arrêt Crystal Dairy a été réexaminée dans le Renvoi relatif à The Farm Products Marketing Act de l’Ontario[21], renvoi porté devant cette Cour par le gouvernement fédéral à la demande du gouvernement de l’Ontario et qui a trait à la validité de lois, règlements et décrets de l’Ontario. Parmi les huit questions soumises à la Cour, un certain nombre portaient respectivement sur un droit de service et sur des droits de permis imposés à des fins de mise en marché par un organisme de commercialisation. Comme ces droits ont été jugés valides sans mettre en cause la doctrine de l’arrêt Crystal Dairy, je les laisse de côté. Je laisse également de côté une question qui portait sur l’obligation des transformateurs de
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porcs et des expéditeurs d’obtenir un permis et à l’égard de laquelle la Cour devait examiner la question de l’empiétement sur le pouvoir fédéral en matière d’échanges et de commerce. Trois des questions touchaient directement la doctrine de l’arrêt Crystal Dairy, et je me propose de les examiner ainsi que les réponses qu’y ont apportées les huit juges de la Cour (le juge Kellock ne siégeait pas dans cette affaire).
La première de ces questions est également la première posée dans le Renvoi et se lit ainsi:
[TRADUCTION] 1. A supposer que ladite loi ne s’applique qu’aux opérations intra‑provinciales, l’alinéa 3(1)/) de The Farm Products Marketing Act, R.S.O. 1950, chap. 131, modifié par les Ontario Statutes 1951, chap. 25, 1953, chap. 36, 1954, chap. 29 et 1955, chap. 21, est-il ultra vires de la législature de l’Ontario?
La disposition législative mentionnée dans cette question était rédigée en ces termes:
[TRADUCTION] 3. (1) L’Office peut,…
l) autoriser toute agence de commercialisation nommée en vertu d’un plan à gérer une ou plusieurs caisses communes en vue de distribuer toutes les sommes provenant de la vente de produits réglementés et exiger que toute agence de commercialisation semblable, après avoir déduit tous les frais et dépenses nécessaires et équitables, distribue le produit des ventes de telle manière que chaque personne reçoive une partie du produit total en fonction de la quantité, de la variété, de la taille, de la qualité et de la classe du produit réglementé qu’elle a livré et que l’agence fasse un paiement initial lors de la livraison du produit ainsi que des paiements postérieurs, jusqu’à ce que le total des revenus nets soit distribué.
Cette disposition soulevait, selon la Cour, un certain nombre de questions quant à la relation entre le pouvoir provincial de réglementation à l’égard des opérations intra-provinciales et le pouvoir fédéral relatif à la réglementation des échanges et du commerce. Toutefois, cela mis à part, tous les membres de la Cour, à l’exception de juge Cartwright (alors juge puîné), ont été d’avis que la clause était valide.
Le juge en chef Kerwin a répondu brièvement à la question en ces termes, à la p. 206:
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[TRADUCTION] En raison de la, formulation de la 1re question, je considère que l’alinéa 3(1)/) de The Farm Products Marketing Act constitue une tentative fructueuse de la législature de l’Ontario de jouer son rôle tout en restant dans les limites de sa compétence. Me fondant sur l’hypothèse de la question 1 et interprétant l’alinéa de façon qu’il ne s’applique pas aux opérations qui, comme je l’ai indiqué, entreraient dans une catégorie excédant les pouvoirs de la législature, je réponds à cette question: «Non».
Le juge Rand a fait précéder son examen de toutes les questions par une étude de la portée du pouvoir provincial de réglementation à l’égard de la commercialisation et a ensuite répondu ainsi à la 1re question, aux pp. 214 et 215:
[TRADUCTION] La vente coopérative peut prendre diverses formes: il peut s’agir d’une mise en marché régionale et exclusive par une agence qui agit à titre de propriétaire ou de représentant et grâce à laquelle les produits sont vendus et les recettes égalisées, une forme qui, selon moi, relève de la compétence de la province, ou de la formule que la loi en l’espèce envisage, savoir que, pour plus de commodité et d’économie, les producteurs procèdent à leurs propres ventes et envoient toutes leurs recettes à l’agence qui peut ester en justice pour les obtenir et qui les égalise et répartit. Puisque l’agence peut fixer les prix, en ce qui concerne la perception des fonds, le résultat, quelle que soit la forme choisie, sera le même et je ne peux voir de différence en matière de compétence d’égalisation dans les deux cas. Exclure de la compétence provinciale un tel moyen courant de mise en marché coopérative constituerait une restriction que je ne peux tenir pour légitime. Comme cela ressort ailleurs dans ces motifs, la taxation indirecte ne constitue pas, sous un régime de permis, un facteur d’exclusion et, dans le cadre d’une mise en marché coopérative, la condition fondamentale de la taxation indirecte, soit la tendance générale à la répercussion de la taxe, est exclue.
On trouve dans les motifs du juge Locke, auxquels le juge Nolan a souscrit, une réponse à la question 1 qui indique plus précisément ce qu’il fallait entendre par la mention faite par le juge Rand de la péréquation des revenus. Il déclarait ceci, à la p. 231:
[TRADUCTION] Les caisses communes autorisées par l’alinéa l) semblent avoir pour objet d’obtenir les prix les plus avantageux pour l’ensemble des producteurs, grâce à la vente du produit réglementé par l’intermédiaire d’une agence de commercialisation, technique qui,
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comme on semble l’espérer, permettra d’obtenir pour l’ensemble de la récolte des prix supérieurs à ce qu’il aurait été autrement possible d’obtenir. Je ne considère pas que la décision du Comité judiciaire dans Lower Mainland Dairy Products Sales Adjustment Committee c. Crystal Dairy Limited étaie la prétention selon laquelle le pouvoir d’autoriser les caisses communes envisagées est exorbitant de la compétence de la province. A mon avis, le fait que certains producteurs pourraient, en vertu de ces règlements, recevoir pour leurs produits une somme inférieure à celle qu’ils auraient reçue s’ils avaient été libres de vendre lorsqu’une bonne occasion se présentait et que d’autres pourraient recevoir une somme supérieure à celle qu’ils auraient autrement reçue ne signifie pas qu’une taxe est imposée à un producteur au profit des autres. L’objectif est apparemment d’obtenir au fil des années de meilleurs prix pour tous les producteurs, ce qui, à mon avis, entre dans le cadre des pouvoirs que confèrent les paragraphes 13 et 16.
Il résulte de ce passage que l’organisme de réglementation devait procéder à la vente de la production et en retourner les recettes aux producteurs, déduction faite des dépenses d’administration, sur la base d’une mise en commun de toute leur production et des recettes réalisées de sorte que, même si certains produits étaient vendus à un prix plus élevé que d’autres de la même catégorie, tous les produits étaient censés avoir bénéficié du même prix. Le juge Fauteux (alors juge puîné), appuyé par les juges Taschereau et Abbott, s’est clairement exprimé sur ce point en faisant une distinction avec les arrêts Crystal Dairy et Turner’s Dairy Ltd., aux pp. 251 et 252:
[TRADUCTION]… Aussi bien dans l’affaire Crystal Dairy que dans l’affaire Turner’s Dairy, quoique selon des méthodes différentes, il y avait une péréquation forcée des recettes, car les négociants de produits laitiers transformés reçoivent davantage, aux frais des négociants de produits laitiers liquides. Selon la Loi en cause ici, il n’existe pas de mise en commun des recettes mais une mise en commun des produits dans le but d’obtenir une commercialisation plus avantageuse et, par voie de conséquence, de meilleures recettes: chaque producteur demeure habilité — une fois déduits tous les frais et dépenses nécessaires et équitables — à recevoir sa part de recettes en fonction de la quantité, de la variété, de la taille, de la qualité et de la classe du produit mis en commun avec les autres producteurs. L’objectif de la péréquation forcée et de la déduction obligatoire n’est pas le même ici que dans les affaires Crystal Dairy et
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Turner’s Dairy, précitées. Dans son fonctionnement normal, et c’est là le critère reconnu, la Loi ne vise pas, dans son caractère véritable, à obliger un producteur ou une catégorie de producteurs à verser une partie de ses recettes à un autre producteur ou à une autre catégorie de producteurs.
J’estime qu’il y a, dans les réponses qui précèdent, une érosion de la doctrine de l’arrêt Crystal Dairy, érosion que souligne la dissidence du juge Cartwright. Je dois remarquer toutefois que le savant juge s’est écarté du point de vue de ses collègues sur l’interprétation des termes de la Loi en cause et qu’il a déclaré que, s’il avait pu l’interpréter dans le même sens que le juge Rand, il aurait, pour les motifs exprimés par celui-ci, répondu aux questions de la même façon. Choisissant cependant une autre interprétation et se référant à d’autres dispositions législatives en rapport avec son appréciation de la disposition visée dans la question 1, il a exprimé son point de vue de la façon suivante, aux pp. 242 et 243:
[TRADUCTION]… la Loi envisage des situations où, bien que le produit réglementé doive être mis en marché par l’entremise de l’agence de commercialisation désignée, c’est le producteur et non l’agence qui devient le vendeur avec lequel le contrat de vente est conclu et auquel l’acheteur est redevable du prix du produit.
…Il semble ressortir aussi. que le prix touché pendant l’application d’un plan par un producteur, «A», pour une quantité du produit réglementé d’une certaine variété, taille, qualité et classe peut être différent de temps à autre et d’un endroit à un autre du prix que recevrait un autre producteur, «B», pour une quantité égale du produit de la même variété, taille, qualité et classe. Dans une telle situation, les termes précis de l’al. l) me semblent autoriser l’Office à permettre à l’agence de commercialisation de répartir entre «A» et «B» tous les montants qu’elle obtient des acheteurs de «A» et de «B» sans tenir compte du prix qu’aux termes des contrats chacun doit toucher, mais en tenant uniquement compte de la quantité du produit réglementé vendu par chacun d’eux, en d’autres termes à effectuer une péréquation comme avait voulu le faire la loi jugée invalide dans l’affaire Crystal Dairy.
Je ne perds pas de vue la règle qui veut que lorsque les termes d’un texte législatif le permettent, on doive les interpréter en accord avec la présomption qui impute à la législature l’intention de limiter l’application de ses lois aux matières qui sont de son ressort: toutefois, cette
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règle ne permet pas une interprétation forcée qui s’écarte du sens ordinaire des termes utilisés.
Me fondant sur l’exemple cité plus haut, il me semble que l’alinéa en question donne à l’Office le pouvoir d’autoriser une agence de commercialisation à soustraire des montants obtenus des acheteurs du produit par le producteur «A» non seulement «tous les frais et dépenses nécessaires et équitables», mais aussi les montants qu’il pourrait être nécessaire d’ajouter aux montants reçus des acheteurs du produit du producteur «B» afin d’égaliser le prix reçu par «A» et «B» pour des produits de même variété, taille, qualité et classe. Le fait que le montant nécessaire pour effectuer la péréquation sera déduit des montants reçus par l’agence de commercialisation au nom des producteurs plutôt que d’être exigé d’eux à titre de «contribution de rajustement» ne permet pas, à mon sens, de distinguer l’alinéa en question de la mesure législative déclarée invalide dans l’arrêt Crystal Dairy.
Je passe aux deux autres questions qui touchent à l’arrêt Crystal Dairy, c’est-à-dire les questions 7 et 8 du Renvoi, rédigées en ces termes:
[TRADUCTION] 7. Le projet suivant de modification du paragraphe 7(1) de The Farm Products Marketing Act est-il ultra vires de la législature de l’Ontario, soit totalement soit partiellement, et, s’il en est ainsi, dans quelles circonstances et dans quelle mesure?
«Le paragrahe 7(1) de The Farm Products Marketing Act, modifié par l’article 4 de The Farm Products Marketing Amendment Act, 1951, l’article 6 de The Farm Products Marketing Amendment Act, 1954, et l’article 7 de The Farm Products Marketing Act, 1955, est modifié par l’adjonction de l’alinéa suivant:
(ss) autorisant un office régional
(i) à enquêter sur l’existence d’un excédent d’un produit réglementé et à en déterminer la quantité,
(ii) à acheter ou à autrement acquérir, en tout ou en partie, cet excédent de produit réglementé, à la discrétion de l’agence de commercialisation,
(iii) à mettre en vente tout excédent d’un produit réglementé ainsi acheté ou acquis,
(iv) à obliger les fabricants qui reçoivent le produit réglementé des producteurs à déduire des sommes payables à ces derniers les droits de permis qu’ils doivent acquitter à l’office régional et à lui verser ces droits,
(v) à utiliser ces droits de permis au remboursement de ses frais et, le cas échéant, du déficit qu’il a subi en vendant l’excédent de produit réglementé et à la
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constitution de réserves destinées à combler les déficits qu’il pourrait subir en vendant l’excédent de produit réglementé,
(vi) à utiliser ces droits de permis pour égaliser ou équilibrer les sommes que reçoivent les producteurs du produit réglementé.»
8. Si la 7e question reçoit une réponse négative, The Farm Products Marketing Board pourrait-il, en vertu de la modification envisagée, autoriser l’office régional à imposer à tous les producteurs de produit réglementé dans la province des droits de permis qui seraient calculés en fonction de la quantité de produit commercialisé et à les utiliser pour égaliser ou équilibrer les sommes versées aux producteurs?
Le juge Rand, parlant en son nom propre et au nom du juge Kerwin, juge en chef du Canada, sur ces questions, a répondiu par la négative à la question 7 (la disposition n’était pas ultra vires) ainsi qu’à la question 8 (l’autorisation proposée ne serait pas intra vires). C’est brièvement et en ces termes qu’il s’est prononcé sur ces questions, aux pp. 215 et 216:
[TRADUCTION] La 7e question traite de la vente de l’excédent d’un produit réglementé. Je considère que «l’excédent», comme prévu, désigne ce qui reste entre les mains des producteurs une fois le marché local approvisionné. Les sous-alinéas (i), (ii), (iii) et (v) du projet d’alinéa 7(1)ss) traitent exclusivement de «l’excédent»; les sous-alinéas (iv) et (vi) n’en parlent pas expressément, mais, dans le contexte, je ne peux interpréter l’expression comme s’appliquant à quelque autre sujet. Le sous-alinéa (ii) permet à l’office régional d’acheter d’un vendeur volontaire, sans aucune contrainte de part et d’autre. La disposition toute entière crée une condition distincte de réglementation, qui s’étendrait aux ventes relevant du commerce extérieur. Toutefois, le producteur reste libre de participer à ce commerce s’il le veut; s’il choisit de vendre à l’agence de commercialisation, il le fait en vertu des conditions de la loi qui tiennent lieu d’accord. La disposition relative aux droits de permis et son application aux fins indiquées est valide en tant qu’indemnisation contractuelle de services. Toute opération relative au produit pratiquée par l’office régional ou par d’autres, dans le cadre du commerce extérieur, serait évidemment soumise à la réglementation fédérale.
En ce qui concerne la 8e question, je suppose qu’elle veut dire: The Farm Products Marketing Board pourrait-il, en vertu du projet de modification, imposer des droits à tous les producteurs du produit réglementé destiné au marché local, afin d’égaliser les recettes
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provenant de l’excédent avec celles provenant du produit en général, c’est-à-dire l’excédent peut-il être réuni à ce que l’on vend dans la région et le tout peut-il être égalisé quant aux recettes? On ajouterait les recettes provenant de l’excédent à la somme à égaliser en vertu de l’alinéa l) traité dans la 1re question. Cela ne pourrait se faire, car la modification se limite aux opérations concernant les excédents. Cela ne pourrait non plus se faire à l’aide d’une disposition indépendante, car, en vertu des mécanismes de réglementation prévus, l’arrêt Lower Mainland Dairy Products Sales Adjustment Committee c. Crystal Dairy, Limited s’appliquerait.
Le juge Locke, parlant en son nom et au nom du juge Nolan, a répondu aux questions 7 et 8 de la façon suivante:
[TRADUCTION] 7e question: La partie du sous-alinéa (v) qui permet d’imposer des permis aux fins de recueillir des fonds pour combler le déficit mentionné, pour constituer des réserves et pour servir aux fins mentionnées au sous-alinéa (vi) est ultra vires.
8e question: Non.
Son opinion différait ainsi partiellement de celle du juge Rand, et les motifs de ses réponses sont exposés aux pp. 237 et 238.
[TRADUCTION] Les sous-alinéas (i), (ii) et (iii) n’exigent aucun commentaire, puisque le producteur n’est nullement obligé de vendre à l’office régional.
Le sous-alinéa (iv) me semble n’avoir aucun rapport avec les sous-alinéas précédents, puisque, si l’office régional achète du producteur, ce dernier n’aura vraisemblablement aucun contact avec les fabricants. A mon avis, il est possible d’exiger des fabricants qui ont acheté le produit réglementé à des producteurs qu’ils déduisent tous les droits de permis que les producteurs doivent légalement acquitter sur le montant payable par suite de la vente et qu’ils remettent ces sommes à l’office régional.
Les sous-alinéas (v) et (vi), dans la mesure où ils permettent d’utiliser les sommes découlant des droits de permis pour couvrir les dépenses de fonctionnement de l’office régional, sont, à mon avis, intra vires. Le projet de modification doit s’interpréter de la même manière que l’article de la Loi cité à la première question et donc s’appliquer aux produits vendus ou achetés à des fins de consommation dans la province. A supposer que le producteur vende son propre produit sur le marché, un permis destiné à prélever des fonds pour couvrir non seulement les dépenses de l’Office mais aussi le déficit qu’il a subi lors de ses opérations de mise en marché ou pour égaliser ou ajuster les revenus de tous les produc-
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teurs serait, à mon avis, ultra vires. Les soi-disant droits ou frais de permis imposés à cette fin constitueraient, à mon avis, des taxes qu’il ne serait pas possible de distinguer des contributions de rajustement en cause dans l’affaire Crystal Dairy précitée.
Il ressort de la lecture de cette affaire qu’on prétend, au nom de l’intimée, non seulement que les contributions pèchent en ce qu’elles constituent de la taxation indirecte mais aussi qu’en les imposant, on tente de réglementer un commerce qui est, tout au moins en partie, interprovincial. Ayant conclu que les contributions sont de la nature de taxes indirectes et qu’en conséquence elles ne peuvent être admises, le Comité judiciaire n’a pas pris en considération l’argument fondé sur le par. 91(2). Compte tenu, toutefois, du fait que le point a été débattu et, en outre, que le marché du lait liquide envisagé est manifestement de la compétence de la province, il convient, à mon avis, de conclure que, quoique cette partie substantielle du produit soit vendue pour la consommation locale, il faut se ranger à l’objection que la méthode adoptée pour égaliser les recettes des producteurs excède la compétence provinciale. Cet aspect de la question me paraît réglé par la décision rendue dans cette affaire.
Je ne peux interpréter les sous-alinéas (v) et (vi) comme voulant que l’imposition et l’utilisation de ces droits de permis aux fins mentionnées soient une question d’entente entre l’office régional et les producteurs. Ce serait priver la question elle-même de sens.
Ce que j’ai dit au sujet des sous-alinéas (v) et (vi) du projet de modification cité à la 7e question s’applique aussi bien à la 8e question.
Le juge Cartwright (sous les réserves d’interprétation déjà signalées) en est arrivé à la même conclusion que le juge Locke, comme le montrent les passages suivants de ses motifs, aux pp. 246 et 247:
[TRADUCTION] Quant à la question 7, les sous-alinéas (i), (ii) et (iii) de l’alinéa ss) projeté semblent inattaquables.
En traitant du sous-alinéa (iv), on doit, je crois, présumer que l’expression «les droits de permis que [les producteurs] doivent acquitter» désigne d’authentiques droits de permis que la Législature peut imposer ou autoriser; ceci étant acquis, l’alinéa prévoit tout simplement un mode de perception de ces droits et il ne peut faire naître d’objection.
Le sous-alinéa (v) vise à permettre à l’office régional d’utiliser les fonds perçus obligatoirement des producteurs d’un produit pour compenser les pertes que l’office
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a subies en achetant d’autres producteurs l’excédent de ce produit et en le revendant. En fait, l’office utiliserait ces fonds pour effectuer une péréquation totale ou partielle du genre même de celle que le Comité judiciaire a jugé excéder la compétence de la Législature dans l’arrêt Crystal Dairy. Le fait que la perte qui rend l’égalisation nécessaire est subie par l’office régional, qui achète le produit de producteurs moins avantagés et le revend, plutôt que par les producteurs eux-mêmes, ne permet pas de différencier le caractère de cette législation de celle examinée dans l’arrêt Crystal Dairy, pas plus d’ailleurs que le fait d’appeler droits de permis les sommes que les producteurs sont tenus de payer à cette fin ne nous donne de motifs valables d’établir une distinction. Selon moi, le sous-alinéa (v) est ultra vires de la Législature tout comme le sous-alinéa (vi) et pour les mêmes motifs.
Vu les termes qui introduisent la question 8, il me semble que la réponse que j’ai donnée à la question 7 me dispense d’y répondre; il s’ensuit donc, à mon avis, que vu ma réponse à la question 7, la réponse à la question 8 doit nettement être négative.
Le juge Fauteux, exprimant sur ce point les motifs des juges Taschereau et Abbott, a partagé les vues du juge Locke et du juge Cartwright à l’égard des questions 7 et 8. Ainsi la Cour n’était pas tout à fait unanime sur la réponse à la question 7 (les divergences découlant de l’interprétation que le juge Rand donne de la modification proposée), mais elle l’était sur la réponse à la question 8 et, sous ce rapport, son adhésion à l’arrêt Crystal Dairy était entière.
Il n’est pas toujours simple, à mon avis, de dissocier interprétation et constitutionnalité, bien qu’on les distingue en théorie. Dans une affaire comme la présente, nous sommes conduits à nous demander jusqu’où l’on peut faire abstraction de l’aspect global d’un régime de commercialisation qui réglemente des opérations intra-provinciales, pour ne s’attacher qu’aux aspects dont le but est de rendre le régime aussi équitable que possible pour tous ceux auxquels il s’applique et qui sont soumis de la même façon à son administration. La commercialisation réglementée de la production entraîne un partage des risques. Pourquoi la mise en commun des produits et des recettes et la distribution égale de celles-ci — ce que le juge Rand appelait la mise en marché coopérative —
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serait-elle considérée comme valide à l’encontre de la doctrine de l’arrêt Crystal Dairy, alors que serait invalide une mise en commun des produits et des recettes et une péréquation de celles-ci, nonobstant le fait que différentes catégories de produits sont vendues, réellement ou prétendument, à différents prix ou que l’on tient compte des excédents d’une catégorie du même produit qui obtiennent un prix inférieur? Dans aucune de ces situations les recettes ne vont dans les coffres de la province ni ne sont destinées à y aller. Dans sa réponse à la question 1, le juge Rand a déclaré que la mise en marché coopérative peut prendre diverses formes. C’est également vrai pour tout régime de réglementation de la commercialisation imposé aux producteurs et on ne peut considérer que le rajustement des recettes, quelle que soit la formule administrative d’auto-financement du régime, y fait prédominer les considérations fiscales.
Cette Cour a mis en place la dernière pièce de son examen des relations entre une loi de commercialisation intra-provinciale et les rajustements de prix qui y sont prévus dans l’arrêt Crawford and Hillside Farm Dairy Ltd. c. Le procureur général de la Colombie-Britannique[22]; le jugement unanime de la Cour a été rendu par le juge Locke. L’affaire a eu son origine dans un renvoi à la Cour d’appel de la Colombie-Britannique des deux questions suivantes:
[TRADUCTION] 1. La Milk Industry Act, chap. 28 des Statutes of British Columbia de 1956, est-elle, dans son caractère véritable, une loi destinée à réglementer la production, la distribution et la commercialisation du lait et des produits de transformation en Colombie-Britannique et qui relève de la compétence de l’Assemblée législative de la Colombie-Britannique ou s’agit-il, dans son caractère véritable, d’une loi fiscale imposant des taxes indirectes et exorbitantes des pouvoirs de ladite Assemblée législative et, dans ce cas, à quels égards et dans quelle mesure?
2. Le règlement n° 5 passé par le Milk Board en vertu de ladite loi, en date du 18 janvier 1957 est-il de la compétence dudit Milk Board et, dans la négative, à quels égards et dans quelle mesure?
Sur la première question, cette Cour s’est prononcée unanimement en faveur de la validité de la loi en la considérant comme une mesure intra-pro-
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vinciale de commercialisation du lait et a rejeté la prétention qu’elle serait invalide en tant que mesure relative à de la taxation indirecte. Il me semble que la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (comme l’y invitait à juste titre la question posée dans le renvoi) est remontée aux principes en abordant la Loi de façon à en déterminer le caractère véritable, l’essence. Comme l’a déclaré le juge en chef DesBrisay de la Colombie-Britannique, dans ses motifs publiés à (1959), 17 D.L.R. (2d) 637, à la p. 640, [TRADUCTION] «il ne s’agit pas d’une loi fiscale», mais il s’agit, de par son caractère véritable, «d’une loi destinée à réglementer la production, la distribution et la commercialisation du lait et des produits de transformation du lait et qui relève de la compétence de la législature». En réponse à la seconde question, on a également conclu à la validité du règlement, sous réserve de l’empiétement sur la compétence fédérale en matière d’échanges et de commerce, mais le juge d’appel Davey était dissident sur l’interprétation du règlement qui, selon lui, imposait une taxe indirecte par les contributions de rajustement.
Bien que le renvoi portât sur la loi entière, en fait un seul article, l’art. 41, soulevait la question de la taxe indirecte parce qu’il s’agissait d’une disposition qui habilitait globalement le Milk Board créé par la Loi à faire des règlements. Cette Cour a donc restreint à ce seul article sa réponse favorable à la validité et elle a également confirmé la validité du règlement en question. Les pouvoirs réglementaires de cet office couvraient tous les aspects du contrôle de l’industrie. Me limitant aux pouvoirs conférés par l’art. 41, je les prends tels que le juge d’appel Coady les a résumés à la p. 670, 17 D.L.R. (2d):
[TRADUCTION]… Ceux qui constituent principalement le fondement du règlement 5 se trouvent à l’art. 41, al. (h) à (q). En résumé, on peut dire que ces alinéas autorisent la fixation des valeurs minimums auxquelles les vendeurs doivent rendre compte aux producteurs; ils fixent le prix unifié qui sera payé à tous les producteurs en tenant compte de la quantité de lait vendu sur le marché du lait liquide et le marché de transformation; ils répartissent entre les producteurs la quantité de lait vendu sur le marché du lait liquide; ils ordonnent que les revenus tirés du lait accepté pour le marché du lait liquide dans chaque région de production et vendu sur
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les deux marchés soient répartis au prorata entre tous les producteurs de sorte que chacun ait une part proportionnelle de toutes les recettes; ils établissent et adoptent une formule de fixation des prix dans chaque région de production; ils indiquent les comptes que les vendeurs doivent rendre aux producteurs ainsi que les renseignements qui doivent être fournis dans lesdits comptes; ils désignent de temps à autre le vendeur auquel ou par l’intermédiaire duquel un producteur doit vendre son lait et obligent tout vendeur à accepter le lait des producteurs ou d’autres vendeurs que l’office peut déterminer.
Les antécédents de la Loi, qui se trouvent dans un rapport de commission royale d’enquête, sont exposés de façon complète dans les motifs de la Cour d’appel. Comme dans le cas des lois antérieures sur la commercialisation du lait, celle-ci tentait d’éliminer le chaos du marché du lait liquide, car tout le monde s’entendait pour reconnaître qu’il fallait trouver un moyen de disposer des excédents de lait, une fois satisfaite la demande du marché du lait liquide. Il fallait veiller à ce que tous les producteurs autorisés de lait (liquide) accepté participent également aux recettes. La mise en commun était évidemment nécessaire et c’est ce qu’avait prévu le règlement attaqué qui, dans des termes compliqués et difficilement compréhensibles, mettait sur pied le régime de réglementation. Le juge Davey, dans sa dissidence, a relevé que rien dans la Loi, c’est-à-dire rien dans l’art. 41, n’autorisait l’imposition de taxes indirectes, mais il a interprété le règlement comme aboutissant à ce résultat par la façon dont il réglementait les activités des vendeurs.
Pour montrer comment la question de la taxation indirecte s’est soulevée, je ne peux faire mieux que citer des extraits des motifs du juge Coady en Cour d’appel, aux pp. 672 à 674:
[TRADUCTION] Lors de la fixation du prix du producteur, on ajoute une prime ou boni à la valeur attribuée par l’office au lait destiné au marché du lait liquide. De même, l’office attribue une valeur ou un prix au lait destiné au marché de transformation. Le prix du producteur est alors déterminé à partir de ces deux valeurs et dépendra du pourcentage de lait vendu sur chaque marché. La valeur attribuée au lait destiné au marché du lait liquide est déterminée selon un plan auquel le Rapport du commissaire et la Loi se réfèrent comme étant une «fixation pondérée des prix». On arrive à cette valeur pondérée de façon plus ou moins arbitraire, car
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de nombreux facteurs doivent être pris en considération. Ceux-ci n’ont pas à être examinés, car le plan de «fixation pondérée des prix» n’est pas contesté. Il faut ajouter que la prime ou le boni inclus dans la valeur pondérée attribuée au lait destiné au marché du lait liquide a pour but d’encourager les fermiers, qui sont assurés d’un prix uniforme et d’une péréquation sur le marché, à engager les dépenses nécessaires pour faire les installations que l’office exige par règlement dans le but d’assurer un approvisionnement continu en «lait accepté» pour utilisation publique.
En ce qui concerne le producteur, je ne peux trouver aucun élément de taxation dans le règlement 5. Aucune contribution ne lui est imposée et on ne lui prend rien qui soit à lui ou à quoi il ait droit.
L’étape suivante consiste à se demander s’il y a un quelconque élément de taxation dans le règlement 5 à l’égard des vendeurs de lait. Il faut souligner que la contestation du règlement 5 a été largement menée au nom des vendeurs et des vendeurs‑producteurs. On prétend que le plan décrit dans le règlement 5, qui oblige les vendeurs à faire des paiements ou à verser des contributions pour égaliser les recettes entre eux, constitue de la taxation indirecte.
En vertu de la Loi et du règlement, le lait accepté de tous les producteurs est en fait mis en commun, encore que cette expression ne soit pas utilisée par la Loi ni par le règlement. Le vendeur et le producteur concluent leur propre contrat, mais le prix que le vendeur doit payer au producteur est fixé par l’office. Ce prix ne dépend pas du marché sur lequel le vendeur vend le lait. Quand les vendeurs ont fait leur rapport à l’office, ce qu’ils doivent faire au plus tard le 8 de chaque mois, en indiquant le total des ventes réalisées sur chaque marché durant le mois précédent, le prix-producteur est alors déterminé. Le montant que les producteurs, en tant que catégorie ou groupe, ont le droit de recevoir pour le lait vendu par les vendeurs est le montant total calculé selon le prix pondéré, fixé par l’office et couvrant les ventes sur le marché du lait liquide, et le prix fixé pour les ventes effectuées sur le marché de transformation. Le prix-producteur est alors trouvé en divisant la valeur totale de tout le lait vendu par les vendeurs sur les deux marchés, calculée selon les valeurs fixées par l’office, et en divisant ce total par le volume de lait vendu exprimé en quintaux. En examinant les rapports faits par les vendeurs, on peut découvrir qu’un vendeur a vendu, sur le marché du lait liquide, un pourcentage supérieur ou inférieur au pourcentage du marché du lait liquide par rapport aux ventes totales. Il en résulte qu’un vendeur peut être en possession d’un excédent après avoir payé le prix-producteur à son producteur, alors qu’un autre
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vendeur peut être en déficit. Le vendeur qui a vendu au-delà de son pourcentage sur le marché du lait liquide aura un excédent et celui qui a vendu en-deçà de son pourcentage sur la marché du lait liquide aura un déficit.
Le vendeur qui a vendu un trop fort pourcentage de lait sur le marché du lait liquide doit alors ajuster ses comptes avec ceux qui ont vendu un trop faible pourcentage sur le même marché. Si tous les distributeurs vendaient le même pourcentage de lait sur les marchés du lait liquide et de transformation, aucun ajustement ne serait nécessaire. L’office a, selon la Loi, le pouvoir de contrôler le marché et de répartir le marché entre les vendeurs (al. 41(q)). Les vendeurs qui cantonnent largement leurs ventes au marché du lait liquide pourraient être contraints, en vertu de la Loi, à accepter du lait supplémentaire de la part des autres producteurs ou autres vendeurs dans la mesure que l’office pourrait déterminer. Ils devraient évidemment vendre ce lait sur le marché de transformation, ce qui réduirait ainsi leur pourcentage de ventes sur le marché du lait liquide. Obliger le vendeur à accepter du lait supplémentaire afin d’égaliser ses ventes avec d’autres vendeurs entre le marché du lait liquide et le marché de transformation signifierait, dans certains cas, que le lait devrait être transporté sur des distances considérables, ce qui impliquerait des frais de transport accrus. Au lieu d’adopter cette méthode lourde de péréquation des recettes entre les vendeurs pour les amener à vendre seulement le pourcentage auquel ils ont droit sur chaque marché, on emploie un système de comptabilité ou de tenue de livres pour réaliser la péréquation. Pour équilibrer les comptes, l’al. 24b)(i) du règlement 5 dispose que «chaque vendeur doit payer à l’office le montant par lequel la valeur du lait qu’il a reçu, calculée selon l’art. 18 ci-dessus, dépasse le montant qu’il doit payer aux producteurs». Puis, en contrepartie de ce montant, quel qu’il puisse être, l’al. 24(ii) dispose que «l’office paiera à chaque vendeur le montant par lequel la valeur du lait qu’il a reçu, calculée selon l’art. 18 ci‑dessus, est inférieure au montant qu’il doit payer aux producteurs».
S’il était possible d’évaluer à l’avance la production totale de lait dans une région donnée et le pourcentage total nécessaire à la satisfaction des besoins du marché du lait liquide, l’office pourrait fixer le pourcentage de lait que devrait vendre chaque vendeur sur le marché du lait liquide et sur le marché de transformation. Si cela pouvait être fait à l’avance, il ne serait nécessaire de procéder à aucun ajustement entre les vendeurs, comme c’est le cas actuellement, puisque chaque vendeur aurait réalisé le même pourcentage de ventes sur chaque marché. La Loi confère à l’office le pouvoir de répartir
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les pourcentages du marché entre les vendeurs. Comme aucune taxe n’est imposée, aucune injustice n’est donc faite au vendeur qui vend plus que ce que la Loi lui permet de vendre sur le marché du lait liquide et se trouve en conséquence à devoir faire à l’office ce paiement destiné à redresser les déficits des comptes des vendeurs qui vendent moins que leur pourcentage sur le marché du lait liquide.
Le contrôle du marché que l’office est autorisé à exercer a pour but d’empêcher un vendeur de bénéficier de plus que sa part proportionnelle du marché du lait liquide. Ce contrôle peut être exercé en obligeant le vendeur à traiter davantage de lait, le laissant ainsi dans une position où il n’a pas d’excédent après avoir payé à son producteur le prix de producteur fixé par l’office. Ou bien cela peut être réalisé en n’intervenant pas dans son approvisionnement en lait, ce qui peut aboutir à ce qu’il vende plus que son pourcentage sur le marché du lait liquide et à ce qu’il soit alors appelé à rembourser l’excédent de façon à égaliser les recettes avec les autres vendeurs. Quel que soit le procédé adopté, on n’y retrouve aucun élément fiscal.
L’équilibrage des comptes entre les vendeurs est une partie essentielle du système de péréquation entre producteurs et est une condition liée à l’octroi de permis aux vendeurs qui sont autorisés à distribuer ce qui est, en fait, un produit mis en commun. Cela n’influe en rien sur le prix auquel le vendeur peut vendre sur le marché du lait liquide. C’est une question de libre concurrence entre vendeurs. En conséquence, quand un vendeur est appelé à faire un paiement, le montant qu’il doit verser n’est pas quelque chose qui lui appartient ou auquel il a droit, mais représente ce qu’il doit à l’office du fait qu’il a vendu, sur le marché du lait liquide, un pourcentage plus élevé que celui auquel il avait droit en vertu de la Loi, dette qu’il lui faut payer pour égaliser les recettes avec d’autres vendeurs. Ce n’est pas une contribution de nature fiscale. Ce n’est pas à mon avis quelque chose qui entrera ou qui puisse entrer dans le prix que le vendeur cherchera à obtenir pour son produit, ni qui aura tendance à y entrer ou à l’influencer.
Bien que le juge Coady ait statué que le régime décrit ci-dessus n’était pas entaché du vice relevé dans les affaires Crystal Dairy et Turner’s Dairy, le juge Davey a conclu qu’en donnant à l’office le pouvoir d’imposer aux vendeurs des contributions aux ajustements, le règlement imposait des taxes indirectes et que ces contributions constituaient [TRADUCTION] «une partie essentielle du régime de fixation des prix prévu par le règlement» (à la p. 665).
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Ce qui me paraît significatif, c’est que l’on ait reconnu, dans toutes les cours, qu’il s’agissait de fixation des prix. Parlant au nom de cette Cour et après avoir résumé le régime de réglementation, le juge Locke déclare ([1960] R.C.S. 355):
[TRADUCTION]… Vis-à-vis du producteur, l’obligation du vendeur est double: il doit rendre compte de la pleine valeur déterminée de tout le lait qu’il a reçu et il doit payer au producteur le prix unifié du producteur. Pour y arriver dans le cas de tous les producteurs, le vendeur est obligé de payer à l’office tout montant par lequel la valeur du lait acheté par lui, déterminée de la manière prescrite, dépasse le montant qu’il doit payer pour ce lait au prix unifié, calculé comme on l’a dit, à supposer que tous les vendeurs s’acquittent de cette obligation. Le montant payé à l’office dans ces circonstances est l’exécution d’une obligation contractuelle. Il ne s’agit en aucune façon d’un impôt.
Et il ajoute, aux pp. 356 et 357:
[TRADUCTION] A mon avis, en intervenant dans la vente du lait de consommation à l’intérieur de la province, la Législature aurait pu prévoir la gestion d’une caisse commune par un organisme désigné auquel toute la production de lait devrait être livrée et qui se chargerait de la vendre, après quoi les recettes nettes, une fois déduites les dépenses d’administration, seraient partagées entre les producteurs de lait de qualité égale proportionnellement aux quantités livrées par chacun par rapport à la quantité totale vendue. J’estime que ce que l’art. 41 de la Loi autorise et que le règlement n° 5 prévoit, c’est le mécanisme de mise en œuvre, dans son essence, d’une telle caisse commune. Toutefois, celle-ci est gérée à l’avantage des producteurs et des consommateurs, d’une façon qui permet de réaliser des économies importantes, en évitant dans une large mesure les dépenses qu’entraînerait le transport du lait de la zone de production de l’est et du sud vers le grand marché du lait liquide, dans les villes de Vancouver et de New Westminster. L’effet pratique de la législation est que chaque producteur reçoit une part proportionnelle de la valeur plus élevée du lait sur le marché du lait liquide, part qui lui est versée dans le prix unifié qu’il reçoit du vendeur. Il est vrai qu’il ne reçoit pas le plein montant réalisé sur le marché du lait liquide, comme il le ferait si le lait était vendu pour le compte de la caisse commune à laquelle il livre son lait, puisque, selon la méthode adoptée, le prix payé par les vendeurs doit nécessairement leur permettre de vendre à profit sur le marché du lait liquide. Le fait que la Législature considère cette méthode préférable dans l’intérêt de l’ensemble de l’industrie laitière ne peut avoir aucune incidence sur la validité de la législation.
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Je suis d’accord avec l’argument présenté par l’avocat du procureur général de la Colombie-Britannique selon lequel la Loi et le règlement n’autorisent ni n’imposent aucun impôt ou taxe. En ce qui concerne le producteur, la législation autorise l’office à fixer le prix que le vendeur doit payer à celui-là tous les mois; il s’agit du prix unifié dont il est question dans le préambule et la valeur comptable indiquée dans le règlement est celle indiquée aux al. h), i) et j) de l’art 41.
En ce qui concerne les vendeurs, la prétention selon laquelle les montants qu’ils peuvent être tenus de payer au Milk Board en vertu des dispositions de l’al, b) de l’art. 24 du règlement n° 5 constituent un impôt ou une taxe, me paraît reposer sur une mauvaise interprétation de la nature réelle de l’opération entre les producteurs et les vendeurs.
Je pense qu’il est temps de cesser de faire dépendre la validité des régimes de commercialisation intra-provinciale de distinctions subtiles entre ce qui constitue de la véritable fixation des prix et ce qui constitue des contributions d’ajustement, alors que dans les deux cas le but du régime de réglementation est de stabiliser le marché et d’égaliser la situation et les recettes des producteurs ou des vendeurs, ou des deux, en mettant en commun la production et en contrôlant le marché au moyen de permis et de contingents. On a dit toutefois, et les avocats de The Ontario Egg Producers’ Marketing Board ont vigoureusement insisté sur ce point, que cette Cour avait décidé en 1957, dans le Renvoi relatif à The Farm Products Marketing Act, de s’en tenir à la doctrine de l’arrêt Crystal Dairy et que le stare decisis commandait de ne pas l’écarter, d’autant plus que la modification apportée à la loi fédérale en 1957 était carrément fondée sur sa validité.
Cet argument me ferait fortement hésiter si l’arrêt Crystal Dairy n’avait pas été atténué par des arrêts ultérieurs et si je n’étais fermement persuadé qu’il est fondé, à tort, sur le pouvoir de taxation au lieu de reposer sur le pouvoir provincial de réglementation en matières de transactions intra-provinciales. Dans le Renvoi relatif à The Farm Products Marketing Act de 1957, mis de l’avant par l’argument fondé sur le stare decisis, le juge Rand a souligné que cette Cour n’était désormais pas moins libre que ne l’avait été le Conseil
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privé de réviser ses décisions antérieures, qu’il s’agisse de décisions du Conseil privé ou des siennes ([1957] R.C.S. p. 212):
[TRADUCTION] L’étendue des pouvoirs de cette Cour dans l’exercice de sa compétence n’est pas moindre que celle auparavant accordée au Comité judiciaire à l’égard du Canada. Le Comité a parfois modifié la façon dont il répartissait les domaines de législation sous les différents paragraphes des articles 91 et 92 ainsi que ses formulations générales d’interprétation; cette Cour doit désormais exercer cet aspect incident du pouvoir judiciaire de la même façon et avec la même autorité, chaque fois qu’elle le juge nécessaire, pour réviser ou reprendre dans un autre contexte ces formulations qui nous ont été transmises. C’est une fonction inséparable de toute décision constitutionnelle. Elle n’implique pas l’abandon des principes fondamentaux de la répartition des compétences; il s’agit plutôt d’un raffinement de l’interprétation en l’appliquant à des traits et des aspects précis et évolutifs que le développement intensif et extensif du pays entraîne inévitablement.
Dix ans plus tard, le juge Cartwright, alors juge puîné, parlant au nom de cette Cour dans l’arrêt Binus c. La Reine[23], a confirmé, à la p. 601, le pouvoir de cette Cour de s’écarter de ses décisions antérieures, mais à la condition (que j’approuve) de ne le faire que pour des raisons impérieuses.
Ces dernières années, cette Cour a jugé qu’elle avait des raisons impérieuses de s’écarter de ses décisions antérieures dans trois affaires, savoir: Hill c. La Reine[24], Paquet te c. La Reine[25] et McNamara Construction (Western) Ltd. c. La Reine[26]. Il existe également ici d’impérieuses raisons de rejeter la doctrine de l’arrêt Crystal Dairy et je suis d’avis de le faire sans hésitation.
En conséquence, je suis d’avis que l’al. 2(2)a) de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles excède la compétence du Parlement du Canada. Ce résultat n’est toutefois pas catastrophique car il est loisible aux provinces de prendre des mesures concernant les prix et notamment d’édicter des dispositions sur les contributions de rajustement dans le cadre de leur législation valide relative à la mise en marché intra-provinciale. Le pouvoir est là où il doit être à cet égard.
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V
La question 2 ne soulève pas de question constitutionnelle. Il y est seulement demandé si certains décrets passés en vertu des pouvoirs conférés par la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles excèdent les pouvoirs réglementaires que la Loi confère et permet d’exercer. Il serait assez simple de dire, vu mon opinion sur la validité de l’al. 2(2)a) de la Loi, que les décrets, portant comme ils le font sur le pouvoir d’imposer des redevances à l’égard de la commercialisation intra-provinciale et sur l’imposition de telles redevances, sont eux-mêmes invalides en raison de l’inconstitutionnalité de la législation habilitante. Toutefois, sous l’angle du droit administratif, la principale objection faite aux décrets est fondée sur la décision de cette Cour dans l’affaire Brant Dairy[27].
Je ne suis pas d’avis que le vice relevé dans la sous-délégation dans l’affaire Brant Dairy existe ici. Ce n’est pas un cas semblable à celui de l’affaire Brant Dairy où un pouvoir réglementaire délégué sur certaines questions avait été exercé en le conférant tel quel à un sous-délégataire. En vertu de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, le gouverneur en conseil peut conférer par décret à un office provincial de commercialisation le pouvoir d’imposer des contributions et droits. C’est ce qu’a fait le gouverneur en conseil par le Décret relatif aux œufs de l’Ontario, D.O.R.S./72-243, qui accorde expressément à The Ontario Egg Producers’ Marketing Board le pouvoir d’imposer des redevances. Le gouverneur en conseil, en tant qu’autorité déléguée, n’avait pas lui-même le pouvoir d’imposer des redevances. Si cela avait été le cas, la question se serait posée différemment s’il avait exercé ce pouvoir en le redéléguant simplement à un organisme subordonné au lieu de l’exercer lui-même. Dans la présente affaire, The Ontario Egg Producers’ Marketing Board a agi selon les pouvoirs qui lui ont été conférés et a prescrit les redevances à percevoir.
A mon avis, le gouverneur en conseil aurait pu circonscrire la gamme des pouvoirs qu’il était habilité à déléguer en vertu de l’art. 2 de la Loi sur
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l’organisation du marché des produits agricoles, comme l’indique clairement l’art. 3, mais il n’était pas obligé de le faire et l’art. 2 ne lui permet pas de retenir et d’exercer des pouvoirs qui doivent être délégués aux offices provinciaux de commercialisation et exercés par ceux‑ci.
On a notamment tiré argument du caractère punitif de la redevance imposée par le par. 3(2) du D.O.R.S./75-217 aux producteurs pour les ventes d’oeufs en excédent de leurs contingents fixés par le régime, mais je n’estime pas que cela outrepasse les pouvoirs rattachés à la mise en œuvre du régime.
Je réponds «non» à la question 2.
VI
La question 3 concerne la validité de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme fédérale et, en particulier a) les al. 2e)(vi) et les art. 18 et 23 et b) les art. 6, 7, 17 et 32. Je ne puis voir aucun motif de mettre en doute la validité des art. 6, 7 et 32. Les articles 6 et 7 visent les fonctions et les pouvoirs d’un organisme consultatif, le Conseil national de commercialisation des produits de ferme, et l’art. 32 vise les accords fédéral-provinciaux en vertu desquels un office fédéral peut exercer des fonctions relatives au commerce intra‑provincial, envisageant ainsi des délégations consenties par les provinces à un office fédéral plutôt que l’inverse. L’article 17 a une relation certaine avec l’al. 2e)(vi) et les art. 18 et 23 et doit être examiné en même temps que ceux-ci.
Les appelants prétendent que l’al. 2e)(vi) et les art. 17, 18 et 23 impliquent une ingérence fédérale dans la mise en marché intra-provinciale. Je reproduis les dispositions pertinentes, qui se lisent ainsi:
2. e) «plan de commercialisation» signifie un plan… qui prévoit l’ensemble ou l’une quelconque des dispositions suivantes:
(i) la détermination de ceux qui s’occupent de la culture ou de la production du produit réglementé vendu dans le commerce interprovincial ou le commerce d’exportation et la non-application du plan de commercialisation ou de l’un de ses aspects à toute catégorie de personnes se livrant à cette occupation;
…
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(vi) l’imposition par l’office approprié de redevances ou frais et leur recouvrement des personnes s’occupant de la culture, de la production ou de la commercialisation du produit réglementé en classant à ces fins ces personnes en groupes et en spécifiant, le cas échéant, les redevances ou frais payables par les membres de ces groupes;…
17. (1) Le gouverneur en conseil peut par proclamation établir un office ayant des pouvoirs relativement à un ou plusieurs produits de ferme dont la commercialisation aux fins du commerce interprovincial et du commerce d’exportation n’est pas réglementée en application de la Loi sur la Commission canadienne du blé ou de la Loi sur la Commission canadienne du lait, lorsqu’il est convaincu que la majorité des producteurs du produit de ferme ou de chacun des produits de ferme au Canada est en faveur de la création d’un office.
(2) Le gouverneur en conseil, en vue de déterminer si la majorité des producteurs d’un produit de ferme est en faveur de la création d’un office, peut exiger que chaque province procède à un référendum auprès de ces producteurs.
(3) Chaque office établi en application de la présente loi est une personne morale constituée en corporation.
18. (1) Une proclamation portant création d’un office doit…
c) énoncer les modalités de tout plan de commercialisation que l’office a le pouvoir d’exécuter;
…
23. (1) Sous réserve de la proclamation le créant et de toute proclamation ultérieure modifiant ses pouvoirs, un office peut
a) acheter tout produit réglementé relativement auquel il peut exercer ses pouvoirs et tout produit de ferme, où qu’il soit cultivé ou produit, qui est du même genre que le produit réglementé relativement auquel il peut exercer ses pouvoirs et emballer, transformer, entreposer, expédier, assurer, exporter ou vendre tout produit semblable acheté par lui, ou autrement en disposer;
b) exécuter un plan de commercialisation dont les modalités sont énoncées dans la proclamation le créant ou dans toute proclamation subséquente faite en vertu du paragraphe (2) de l’article 18 et le concernant;
…
e) désigner les organismes par l’intermédiaire desquels un produit réglementé relativement auquel il
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peut exercer ses pouvoirs, ou toute variété, classe ou qualité de tout produit semblable, doivent être commercialisés dans le commerce interprovincial ou le commerce d’exportation;
…
g) par ordonnance, exiger des personnes désignées par lui et qui s’occupent de la commercialisation d’un produit réglementé relativement auquel il peut exercer ses pouvoirs ou des personnes qui sont membres d’une catégorie de personnes désignée par lui et qui s’occupent d’une telle commercialisation, qu’elles déduisent de tout montant payable par elles à toute autre personne s’occupant de la production ou de la commercialisation de ce produit réglementé tout montant payable à l’office par cette autre personne à titre de droits de permis, redevances ou de frais, prévus dans tout plan de commercialisation que l’office est autorisé à exécuter, et qu’elles remettent tous les montants ainsi déduits à l’office;
(2) Un office peut exercer au nom d’une province toute fonction relative au commerce intraprovincial d’un produit réglementé relativement auquel il peut exercer ses pouvoirs qui est spécifiée dans un accord conclu en application de l’article 32.
(3) Un office peut, avec l’approbation du gouverneur en conseil, accorder à un organisme, autorisé en vertu de la législation d’une province à exercer des pouvoirs réglementaires en ce qui concerne la commercialisation locale dans les limites de la province d’un produit réglementé relativement auquel l’office peut exercer ses pouvoirs, le pouvoir de remplir au nom de l’office toute fonction relative au commerce interprovincial ou au commerce d’exportation du produit réglementé que l’office est autorisé à remplir.
Je dois noter ici qu’un second motif d’attaque des dispositions qui précèdent est qu’elles violent l’art. 121 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, la disposition dite de «liberté du commerce», qui déclare que «tous articles du crû, de la provenance ou fabrication de l’une quelconque des provinces seront, à dater de l’Union, admis en franchise dans chacune des autres provinces».
La Cour a été informée qu’au moment de l’audition, la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme n’avait encore été utilisée que pour la mise sur pied de plans de commercialisation des œufs et des dindes. Les appelants ont considéré que, dans la présente affaire, la Loi sort des limites impératives du commerce interprovin-
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cial et d’exportation sous quatre rapports. Ils ont prétendu que la Loi établit un organisme de réglementation dont les pouvoirs s’étendent à l’ensemble d’un produit de ferme donné; qu’elle investit l’organisme du contrôle de l’approvisionnement; que celui-ci a des pouvoirs illimités en ce qui concerne l’écoulement des excédents; et que son pouvoir d’exiger des redevances des producteurs pour financer le régime de commercialisation et, en particulier, les frais d’écoulement des excédents n’est pas limité, dans son exercice, au marché interprovincial et d’exportation.
Pour appuyer ces prétentions par des faits, les appelants ont affirmé que quatre-vingt-dix pour cent au moins de la production canadienne d’œufs est commercialisée localement. Le dossier présenté lors du renvoi indique toutefois que la circulation des œufs entre les provinces est considérable, car certaines provinces produisent au-delà de la demande locale (par ex. l’Ontario, le Manitoba, la Nouvelle-Écosse et, semble-t-il, la Colombie-Britannique également) et d’autres sont des importateurs nets d’œufs pour la consommation. Quoi qu’il en soit, ce qui est en jeu ici, c’est le but premier de la loi et non son administration, à moins que les faits montrent que toute tentative de limitation du commerce interprovincial et d’exportation est une façade. Au vu des documents dont la Cour dispose, je ne peux l’affirmer ici mais, évidemment, cela ne résoud pas la question constitutionnelle soulevée par les appelants.
Le paragraphe 17(1) et l’al. 18(1)c) ont trait à la création d’un office et, en dépit de la rédaction du par. 17(1), je n’ai pas de doute (et si j’en avais un, je le résoudrais ainsi) que l’office ne peut exercer ses pouvoirs relativement à un produit de ferme désigné que pour la commercialisation de celui-ci aux fins du commerce interprovincial et d’exportation. Le plan de commercialisation, qui selon l’al. 18(1)c) doit être énoncé dans la proclamation créant un office en vertu du par. 17(1), est, selon la définition donnée au début de l’al. 2e), limité à la réglementation du commerce interprovincial et d’exportation. La même limitation n’est pas exprimée dans le sous-al. (vi) de l’al. 2e), relatif à l’imposition de redevances, notamment, aux producteurs, mais on la retrouve dans le
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sous-al. (i) qui, comme le sous-al. (vi), se réfère à ceux «qui s’occupent de la culture ou de la production du produit réglementé». On la retrouve également dans les sous-al. (ii) à (v), qu’il n’est pas nécessaire de reproduire. Le fait que le sous-al. (vi) ne contient aucune référence au commerce interprovincial et au commerce d’exportation révèle bien, au dire des appelants, une tentative fédérale de faire entrer le commerce intra-provincial sous sa réglementation de contrôle.
Le sous-alinéa (vi) n’a trait qu’aux redevances ou frais, et il est tout à fait probable qu’on a estimé qu’il était de la compétence fédérale d’en autoriser l’imposition (en tant que taxes indirectes) aussi bien aux producteurs œuvrant sur le marché intra-provincial seulement qu’à ceux qui se livrent au commerce interprovincial ou d’exportation, et, à vrai dire, de déléguer ce pouvoir d’imposition aux offices provinciaux. J’ai déjà traité de ces questions à propos de la question 1 et, à la lumière des observations que j’ai alors faites, je pense qu’il serait rationnel de limiter la portée du sous-al. (vi) au commerce interprovincial et d’exportation pour le rendre compatible avec les autres sous-alinéas de l’al. 2e). En fait, si les redevances ou frais étaient imposés dans des postes de classement établis pour le traitement des œufs à des fins de commerce interprovincial ou d’exportation, on ne pourrait valablement s’y opposer.
En même temps, je suis tout à fait conscient de la difficulté qu’il y a à rendre efficace un régime de commercialisation fédéral si l’organisme de réglementation ne peut remonter la chaîne de production. La question a été signalée, il y a longtemps, dans une étude faite par le professeur Corry pour la Commission royale Rowell-Sirois sur les relations entre le Dominion et les provinces, étude intitulée «Difficultés inhérentes au partage des pouvoirs» (Etude préparée pour la Commission royale, Appendice 7, 1939, p. 11), où il écrit ceci:
En ce qui concerne les produits agricoles, l’objet de la standardisation des catégories et des contenants et de la prescription de marques honnêtes est beaucoup plus complexe. Il s’agit de protéger non seulement le consommateur, mais aussi le producteur dans ses relations avec l’intermédiaire, et d’améliorer la qualité en assurant un prix supérieur aux producteurs compétents. Il s’agit, en outre, de faciliter le commerce du produit et ainsi d’en
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abaisser les frais de manutention. La réalisation de ces objets tend à accroître la demande et à favoriser la prospérité agricole.
Pour que cette méthode donne les résultats voulus, il faut que la réglementation intervienne au lieu de l’assemblage des produits plutôt qu’à celui de leur distribution. Les dispositions relatives au classement, à l’emballage et au marquage devraient être appliquées au point où le producteur prend contact avec le marchand ou le transformateur. Cependant, à ce point, il est souvent impossible de prévoir si les produits en voie de classement seront vendus dans la province même, ou bien dans une autre province ou à l’étranger. En effet, même si l’unique objet consiste à classer les excédents en vue d’assurer leur accès aux marchés extérieurs, il existe de fortes raisons pour que le classement intervienne à ce point. Si l’on attend que le produit arrive à l’entrepôt d’exportation, l’incertitude au sujet du classement entravera constamment le mouvement de la marchandise vers l’exportation.
La logique veut que le classement du produit intégral intervienne dès le début du processus d’assemblage. La difficulté réside, dans la fréquente impossibilité de dire, à cette étape, si le pouvoir d’inspecter et classer le produit appartient au Dominion ou à la province. Même en l’absence de cette impossibilité, il y aurait gaspillage et double emploi à maintenir deux groupes d’inspecteurs. La parfaite exécution de la fonction exige une administration unifiée.
La Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles de 1949 constituait indubitablement une réponse au problème, et la Loi maintenant en cause constitue une autre réponse. Il n’y a pas lieu de décider ici si une réponse plus ferme est nécessaire et si elle est constitutionnellement possible.
Les appelants dénoncent l’art. 22, selon lequel un office a pour objet l’ensemble de la commercialisation, mais il s’agit d’une disposition déclaratoire qui doit céder devant celles qui déterminent les pouvoirs et l’étendue de l’autorité d’un office.
Je ne pense pas qu’on puisse fonder l’inconstitutionnalité sur l’art. 24 qui se réfère à des contingentements de production ou de commercialisation sans les limiter au commerce interprovincial ou d’exportation. Il n’est pas douteux que cette référence aux attributions de contingentements a en vue une coopération fédérale-provinciale en matière de commercialisation, mais, ceci mis à part (et j’ai déjà dit que pareille coopération ne
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peut augmenter la compétence législative, encore qu’elle puisse rendre l’exercice des compétences existantes plus efficace), je ne pense pas qu’il soit interdit au Parlement de contingenter l’ensemble d’une industrie, s’il prend cette mesure dans le cadre de son pouvoir de réglementation du commerce interprovincial et d’exportation. Je ne suis donc pas d’avis qu’il y a ici un contrôle inconstitutionnel de l’approvisionnement.
En ce qui concerne la question 3, une bonne partie de l’argumentation des avocats des appelants a porté sur la proclamation créant l’Office canadien de commercialisation des œufs et sur le plan de commercialisation y annexé. Le gros de leur argumentation sur le contrôle de l’approvisionnement et de l’écoulement des excédents tourne autour des modalités du plan de commercialisation. La question 3 se limite toutefois à la validité de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, et, lors d’un renvoi, je ne crois pas qu’il soit ordinairement sage ou bon d’aller au-delà de la question posée. Le fait est qu’ici, la proclamation et le plan de commercialisation qu’elle contient font l’objet de la question 4, mais cette question est limitée au point de savoir si le plan de commercialisation relève des pouvoirs conférés par cette loi. Je l’examinerai un peu plus loin sur cet aspect. On cherche en l’espèce à relier le plan à la Loi sous l’aspect constitutionnel et je suis disposé à le faire.
Les appelants ont beaucoup insisté sur le fait que les art. 2, 3 et 4 du plan de commercialisation impliquent un contrôle de l’approvisionnement. Je ne vois rien d’inconstitutionnel à ce qu’un plan fédéral, relatif au commerce interprovincial et d’exportation, tienne compte dans sa réglementation à cet égard des contingents de production dans les diverses provinces. Il faut se rappeler que l’établissement de contingents provinciaux similaires pour le commerce interprovincial et le commerce local, à la suite de l’entente fédérale-provinciale, est en partie lié aux dispositions prévoyant une délégation de pouvoirs aux offices provinciaux. L’exercice de l’autorité législative fédérale qui a des incidences sur la production locale ne devient pas invalide de ce chef s’il est légitimement relié à des sujets de compétence fédérale. C’est le cas ici.
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Encore une fois, je ne vois pas d’excès de pouvoir législatif dans l’art. 23 de la Loi. Les appelants ont objecté que l’al. 23(1)a) qui autorise un office à acheter tout produit de ferme réglementé et à en disposer n’est pas limité au commerce interprovincial ou d’exportation mais, à mon avis, le pouvoir conféré par la législation d’acheter des produits et d’en disposer ne soulève pas de question constitutionnelle, à moins qu’il n’y ait, chez l’autorité réglementaire, un élément qui soit lui-même contestable. Si l’al. 23(1)a) est le fondement du programme d’écoulement des excédents de l’OCCO, comme l’ont prétendu les appelants, je n’y vois rien qui conduise obligatoirement les excédents vers l’office. Dans la mesure où ceux-ci proviennent de la mise en marché réglementée en vertu du plan, il importe peu qu’ils puissent être commercialisés localement. Un office fédéral peut être légalement autorisé à acheter sur n’importe quel marché et à écouler ses achats comme un commerçant ordinaire.
Cela me conduit aux prétentions des appelants concernant l’art. 121 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Ces prétentions mettent en jeu la proclamation et les modalités du plan de commercialisation énoncées dans le D.O.R.S./73-1, plutôt que les dispositions habilitantes de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme. La meilleure façon d’exposer les prétentions des appelants sur ce point est de citer les deux alinéas suivants de leur factum:
[TRADUCTION] L’essence de la Loi est que des contingents seront établis sur la base de la moyenne des cinq années précédant le plan (article 24) et que, dans le cas des œufs, la quantité de produit commercialisée sur le marché interprovincial peut être déterminée. La Proclamation fixe alors la quantité d’oeufs qui peuvent être produits en Ontario (D.O.R.S./73-1, article 3) et contient une disposition anti-dumping entre les provinces (D.O.R.S./73-1, article 11). Le lieu de production et d’emploi des œufs est fixé. On empêche les modifications naturelles de la base de production. Le commerce d’exportation, dans la mesure où il s’agit de l’excédent de la production provinciale par rapport à la demande provinciale, est fixé de façon absolue. Le Québec est protégé contre toute concurrence accrue du Manitoba et de l’Ontario, mais empêché, en même temps, d’étendre son marché local ou de réduire ses importations.
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En autorisant l’Office canadien de commercialisation des œufs à limiter et contrôler notamment les producteurs d’œufs qui peuvent vendre sur le marché interprovincial, le nombre d’œufs qu’ils peuvent mettre sur le marché, et le prix auquel ils peuvent les vendre, la loi en cause empêche effectivement l’établissement d’une seule unité économique au Canada avec liberté absolue du commerce entre ses parties constituantes, ce qui constitue l’un des principaux objectifs de la Confédération et est garanti par l’art. 121 de la Constitution.
Je dois ajouter que la disposition anti-dumping est attaquée parce qu’elle interdit la commercialisation, dans une province, d’œufs produits dans une autre à un prix inférieur au total du prix, dans la province de production, et des frais raisonnables de transport. Cette disposition impose donc un tarif en incluant des frais de transport dans le prix à faire payer dans la province importatrice. L’expéditeur n’est pas autorisé à absorber les frais de transport, même s’il le désire, et le résultat, dit-on, est que les producteurs d’une province sont protégés contre les producteurs d’une autre.
On a cité de la jurisprudence à l’appui des prétentions selon lesquelles l’art. 121 s’applique autant à la législation fédérale qu’à la législation provinciale et que le plan de commercialisation en cause établit, entre les provinces, une politique protectionniste entravant le commerce des œufs entre elles. On s’est référé à l’observation du vicomte Simon dans l’affaire Atlantic Smoke Shops Ltd. c. Conlon[28], à la p. 569, selon qui [TRADUCTION] «le sens de l’art. 121 ne peut varier selon qu’on l’applique à une législation du Dominion ou à une législation provinciale». Il me semble cependant que l’application de l’art. 121 peut être différente selon qu’il s’agit de législation fédérale ou provinciale, parce que ce qui peut équivaloir à un tarif ou à un droit de douane sous l’empire d’une réglementation provinciale peut ne pas avoir du tout ce caractère sous l’empire d’une réglementation fédérale. On doit se rappeler également que la compétence fédérale en matière d’échanges et de commerce joue comme un frein à l’égard des législations provinciales qui peuvent vouloir protéger leurs producteurs ou fabricants contre l’entrée de marchandises venant des autres provinces.
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Une réglementation fédérale qui n’impose pas directement un droit de douane mais qui, par un régime de fixation des prix destiné à stabiliser la commercialisation de produits sur le marché interprovincial, s’efforce au moyen de contingents d’instituer une mise en marché harmonieuse, en tenant dûment compte de l’expérience de production des provinces, ne peut, à mon avis, violer l’art. 121. Dans l’affaire Gold Seal Ltd. c. Dominion Express Co.[29], les juges Anglin et Mignault ont tous deux considéré que l’art. 121 interdit l’imposition de droits de douane ou de droits semblables quand des marchandises sont transportées d’une province à une autre. Le juge Rand a adopté une conception plus large de l’art. 121 dans l’arrêt Murphy c. C.P.R.[30], où il déclare, à la p. 642:
[TRADUCTION] Je considère que l’art. 121, en plus d’être dirigé contre les droits de douane, vise à interdire qu’une réglementation du commerce ne vienne entraver, ou restreindre de quelque façon que ce soit, la libre circulation des marchandises dans tout le Dominion comme s’il n’y avait pas de frontières provinciales. Je suis bien d’accord qu’il ne fait pas disparaître pour autant toute réglementation des activités commerciales. Il vise à assurer la liberté du commerce, tout en permettant la réglementation dans ses aspects secondaires, qui sont les à-côtés du commerce. Ce qui est interdit, c’est une réglementation du commerce qui serait reliée, en droit et en fait, à l’existence des frontières provinciales.
Adoptant cette conception de l’art. 121, je ne trouve rien dans le présent régime de commercialisation qui, en tant que réglementation du commerce, soit relié en droit et en fait à l’existence de frontières provinciales. En décider autrement signifierait qu’une loi fédérale de commercialisation, rattachable au commerce interprovincial, ne pourrait valablement prendre en considération le mode de production des diverses provinces pour tenter d’instaurer l’équité dans les échanges commerciaux. Je ne trouve ici aucune idée de réglementation punitive au détriment ou en faveur de l’une des provinces.
Je réponds donc à la question 3 par la négative, tant à l’égard de la Loi dans son ensemble qu’à l’égard des dispositions spécialement attaquées.
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VII
La question 4 a trait à la validité de la Proclamation visant l’Office canadien de commercialisation des œufs, D.O.R.S./73-1, dans son ensemble et de son art. 10 en particulier. La Proclamation a sa source dans le par. 17(1) de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, que je reproduis de nouveau pour plus de commodité:
17. (1) Le gouverneur en conseil peut par proclamation établir un office ayant des pouvoirs relativement à un ou plusieurs produits de ferme dont la commercialisation aux fins du commerce interprovincial et du commerce d’exportation n’est pas réglementée en application de la Loi sur la Commission canadienne du blé ou de la Loi sur la Commission canadienne du lait, lorsqu’il est convaincu que la majorité des producteurs du produit de ferme ou de chacun des produits de ferme au Canada est en faveur de la création d’un office.
En établissant un office pour la commercialisation d’un ou plusieurs produits de ferme, la proclamation du gouverneur en conseil doit, en vertu de l’al. 18(1)c), «énoncer les modalités de tout plan de commercialisation que l’office a le pouvoir d’exécuter». Les dispositions de l’annexe du D.O.R.S./ 73-1 ont pour but d’énoncer ces modalités et elles font participer à l’exécution du plan de commercialisation l’Office canadien de commercialisation des œufs ainsi que les offices de commercialisation des œufs des dix provinces. (L’organisme québécois désigné par le décret est la Fédération des producteurs d’œufs de consommation du Québec, qui se voit conférer ainsi le statut d’office). L’article 10 du plan autorise l’office fédéral à imposer, par ordonnance ou par règlement, des redevances ou frais «aux personnes qui s’occupent de la production ou de la commercialisation des œufs», et, avec l’assentiment d’un office provincial, à mandater celui-ci de percevoir les redevances ou frais qu’il impose.
L’alinéa 2e) de la Loi définit en partie comme suit le «plan de commercialisation»:
«plan de commercialisation» signifie un plan relatif au développement, à la réglementation et au contrôle de la commercialisation de tout produit réglementé vendu dans le commerce interprovincial ou le commerce d’exportation, qui prévoit l’ensemble ou l’une quelconque des dispositions suivante [C’est moi qui souligne.]…
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Vient ensuite une liste de sujets, de i) à vi), qui sont résumés en ces termes dans le factum des appelants:
[TRADUCTION] i) la détermination de ceux qui se livrent au commerce interprovincial et d’exportation;
ii) la détermination des actes qui constituent du commerce interprovincial et d’exportation;
iii) la réglementation de la commercialisation du produit réglementé suivant une formule qui permet à l’office qui exécute le plan de fixer et de déterminer en quelle quantité le produit entre dans le circuit commercial interprovincial et d’exportation, et à quel prix et en quels temps et lieux le produit peut être ainsi commercialisé;
iv) la mise en commun des recettes provenant de ce commerce;
v) l’octroi de permis aux négociants;
vi) le financement de ce système de contrôle au moyen de redevances perçues à l’occasion de ces activités.
A l’encontre du D.O.R.S./73-1 dans son ensemble, on fait valoir qu’il viole le principe de l’arrêt Brant Dairy en ce que la proclamation n’énonce pas toutes les modalités du plan que doit exécuter l’OCCO, mais redélègue plutôt à l’OCCO le pouvoir de donner effet à certaines modalités par ses propres règlements et ordonnances. Ainsi (pour prendre quelques exemples énoncés à l’appui de cette prétention dans le factum des appelants), on signale que:
[TRADUCTION] Il n’existe aucune modalité dans le plan pour la détermination de ceux qui s’occupent de la culture ou de la production du produit réglementé, comme l’envisage le sous-al. 2e)(i). On laisse l’office s’en charger dans son Règlement sur le contingentement, D.O.R.S./73-289, article 2.
Il n’existe aucune modalité dans le plan pour sa non-application à une catégorie de personnes qui s’occupent ainsi de la culture ou de la production du produit réglementé, comme l’envisage le sous-al. 2e)(i). On laisse de nouveau l’office s’en charger dans son règlement D.O.R.S./73-289.
…
Le plan contient bien, dans son article 1er, la désignation
«des actes qui constituent la commercialisation du produit»
comme l’envisage le sous-al. 2e)(ii), mais ne fixe aucune modalité relative à l’exemption d’une catégorie de personnes sur le marché. Il semble que l’office ait énoncé
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implicitement cette modalité dans ses règlements sur le contingentement susmentionnés, en ce que le produit du producteur exempté est lui-même exempté des contrôles de commercialisation.
Cet argument repose sur une distinction entre l’énonciation des modalités et leur exécution, qui ne me paraît pas défendable lorsque l‘on considère les autres dispositions de la Loi. Les appelants voudraient que le mot «exécuter» se rapporte à une application purement administrative de modalités connues, que l’on retrouverait toutes dans le plan. C’est, à mon avis, une interprétation trop étroite. Le Shorter Oxford Dictionary (3e éd. 1947, p. 967) donne du mot «implement» (exécuter) une définition qui comprend [TRADUCTION] «compléter, supplémenter». L’alinéa 23(1)b) de la Loi autorise un office (sous réserve de la proclamation qui l’a établi ou de toute proclamation ultérieure qui modifie ses pouvoirs) à exécuter un plan de commercialisation dont les modalités sont énoncées dans une proclamation de l’al. 23(1)/) autorise expressément l’office à faire ce que l’OCCO a fait ici. Cette disposition se lit pour partie ainsi:
f) lorsqu’il a le pouvoir d’exécuter un plan de commercialisation, prendre les ordonnances et règlements qu’il considère nécessaires à ce propos,…
Je suis donc d’avis que la législation elle-même surmonte toute difficulté qui, en l’absence de telles dispositions, mettrait en jeu le principe de l’arrêt Brant Dairy.
La question 4b) se rapporte plus précisément à l’art. 10 du plan qui se lit ainsi:
10. (1) L’Office peut, par ordonnance ou par règlement, imposer des redevances ou frais aux personnes qui s’occupent de la production ou de la commercialisation des œufs, et cette ordonnance ou ce règlement peut classer ces personnes par groupes et préciser les redevances ou frais, s’il en est, payables par les membres de chacun de ces groupes et prévoir la manière de les percevoir.
(2) Les redevances imposées par une ordonnance ou un règlement mentionné au paragraphe (1) doivent être fixées aux niveaux voulus pour assurer chaque année à l’Office une recette suffisante pour couvrir le montant estimatif de ses frais d’administration et de commercialisation, pour l’année.
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(3) Lorsque l’Office établit le montant estimatif de ses frais d’administration et de commercialisation, pour une année, il doit tenir compte de la constitution de fonds de réserve, du paiement des dépenses et des pertes résultant de la vente ou de l’écoulement des œufs, des paiements de péréquation ou de redressement aux producteurs d’œufs selon les sommes réalisées par la vente des œufs durant la ou les périodes que l’Office juge convenables, et toutes autres dépenses et frais que l’Office juge essentiels à la poursuite de ses objectifs.
(4) L’Office peut, avec l’assentiment de l’Office de commercialisation, mandater ledit Office de commercialisation de percevoir pour son compte les redevances ou frais imposés par toute ordonnance ou règlement dont il est fait mention au paragraphe (1).
Dans la mesure où il y a ici l’imposition d’une redevance relative au commerce intra‑provincial, la réponse est fournie par les motifs que j’ai donnés en réponse à la question 1. J’ai, toutefois, déjà indiqué que je considérais le pouvoir conféré par le sous-al. 2e)(vi) de la Loi comme limité au commerce interprovincial et d’exportation et je limiterais de la même façon l’art. 10 du plan.
Il en résulte que je réponds par la négative aux deux parties de la question 4.
VIII
La question 5 ne nécessite pas un examen approfondi. Ici, la contestation ne vise pas directement les ordonnances sur les redevances qui sont énumérées à la question 5, mais plutôt sur la constitutionnalité de la loi habilitante et de la proclamation qui a autorisé l’imposition des redevances.
La Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme n’est pas, dans ses dispositions sur les redevances, aussi explicite que la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles pour ce qui est de la possibilité d’imposer, par autorité fédérale, des redevances à l’égard du commerce intra-provincial. Toutefois, si l’on considère, comme j’ai déjà dit qu’on doit le faire, que la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme vise le commerce interprovincial et d’exportation, je ne vois qu’un problème comptable dans les ordonnances sur les redevances. Les ordonnances elles-mêmes relèvent clairement de l’autorité habilitante.
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Me fondant sur le fait que la Loi, de même que la proclamation et le plan, sont limités au marché interprovincial et d’exportation, je réponds par la négative aux deux parties de la question 5.
IX
La question 6, qui a trait au Règlement sur l’octroi de permis visant les œufs du Canada, D.O.R.S. 73-286, soulève un point qui l’a déjà été à propos de la question 4, savoir que le principe de l’arrêt Brant Dairy aurait été enfreint parce que les modalités du système d’octroi de permis n’ont pas été fixées par le gouverneur en conseil dans la proclamation qui établit l’OCCO et prescrit le plan de commercialisation et que, par contre, le pouvoir de le faire aurait été illégalement délégué à l’OCCO.
L’article 9 du plan de commercialisation dispose clairement que l’OCCO doit établir un système d’octroi de permis aux personnes qui s’occupent de commercialisation dans le marché interprovincial ou d’exportation. J’ai indiqué, dans ma réponse à la question 4, que la loi habilitante envisage des ordonnances et règlements complémentaires et l’art. 9 du plan ne fait que s’y conformer en conférant de tels pouvoirs à l’OCCO.
Je réponds par la négative à la question 6.
X
La question 7, qui a trait à la validité de certaines dispositions de The Farm Products Marketing Act de l’Ontario soulève des questions quant au sens de l’expression commercialisation intra-provinciale, étudiée par le Conseil privé dans l’arrêt Shannon et par cette Cour dans le Renvoi relatif à The Farm Products Marketing Act de l’Ontario, 1957. Les appelants prétendent que ces questions ne sont pas réglées par l’objet de la Loi exprimé dans son art. 2 qui se lit comme suit:
[TRADUCTION] 2. La présente loi a pour objet
a) d’assurer le contrôle et la réglementation, à certains ou à tous égards, de la commercialisation des produits de ferme en Ontario; et,
b) lorsqu’un plan établi en vertu de la présente loi pour le contrôle et la réglementation de la commercialisation d’un produit réglementé est modifié pour assurer le contrôle et la réglementation, à certains ou à tous égards, de la production du produit réglementé,
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d’assurer le contrôle et la réglementation, à certains ou à tous égards, de la production et de la commercialisation, en Ontario, de produit réglementé
y compris l’interdiction de pareille commercialisation ou de pareille commercialisation et production, selon le cas, en tout ou en partie.
Les dispositions contestées de la Loi sont, dans l’ordre, l’art. 4 (traitant des pouvoirs de The Farm Products Marketing Board (l’autorité réglementaire en vertu de la Loi)), l’art. 5 (relatif aux producteurs qui réclament un plan de commercialisation), l’art. 6 (relatif au pouvoir du lieutenant-gouverneur en conseil d’étabir un plan et de constituter des offices locaux pour l’administrer), l’art. 8 (relatif aux pouvoirs étendus de The Farm Products Marketing Board de faire des règlements touchant tout produit réglementé), l’art. 9 (habilitant l’Office à faire des règlements conférant aux offices locaux des pouvoirs à l’égard de la commercialisation d’un produit réglementé), l’art. 10 (habilitant l’Office à limiter en tout temps les pouvoirs délégués aux offices locaux ou dont ceux-ci sont investis, et à révoquer tout règlement, ordonnance ou directive d’un office local), l’art. 15a (habilitant l’Office à investir les offices locaux de certains pouvoirs réglementaires en ce qui concerne la saisie, la rétention et l’écoulement d’un produit réglementé lorsqu’il existe des motifs raisonnables de croire qu’une infraction à la Loi ou aux règlements a été commise) et l’art. 22 (prévoyant des ententes fédérales-provinciales en vue de l’exercice, par des organismes fédéraux, de pouvoirs délégués touchant le commerce intra-provincial et en vue de l’exercice, par des offices provinciaux ou locaux, de pouvoirs délégués touchant le commerce interprovincial ou d’exportation d’un produit réglementé).
On peut étudier l’art. 22 indépendamment des autres dispositions attaquées. Ce que l’on conteste, c’est le pouvoir dont il investit des offices provinciaux ou locaux, qui sont eux‑mêmes des organismes subordonnés, de déléguer leurs fonctions relatives au commerce intra-provincial à un organisme fédéral. Les paragraphes pertinents à cet égard sont les par. (3) et (4) de l’art. 22 qui se lisent comme suit:
…
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[TRADUCTION] 22.(3) L’Office ou un office local peut, avec l’approbation du lieutenant‑gouverneur en conseil, accorder à tout organisme de commercialisation du Canada, autorisé à exercer des pouvoirs de réglementation relatifs au commerce interprovincial ou d’exportation d’un produit réglementé, le pouvoir de remplir au nom de l’Office ou de l’office local toute fonction relative au commerce intra-provincial que ces derniers peuvent exercer.
(4) Le lieutenant-gouverneur en conseil peut accorder à tout organisme de commercialisation du Canada, autorisé à exercer des pouvoirs de réglementation relatifs au commerce interprovincial ou d’exportation d’un produit réglementé, le pouvoir de réglementer la commercialisation en Ontario de ce produit et d’exercer à cette fin tout pouvoir qu’il peut exercer relativement à la commercialisation de ce produit de ferme dans le commerce interprovincial ou d’exportation.
La prétention des appelants semble être que, bien que la législature puisse déléguer des pouvoirs à un organisme fédéral en vertu du principe de l’arrêt Willis, la situation est différente si la législature habilite un de ses organismes délégataires, voire même sous-délégataires, à déléguer à un organisme fédéral ses propres pouvoirs, qui sont eux-mêmes délégués. Je ne peux souscrire à cette prétention, si elle tend à soulever une question constitutionnelle. Dans les paragraphes (3) et (4), on trouve l’intervention du lieutenant-gouverneur en conseil comme dans la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles on trouve celle du gouverneur en conseil. En fait, le par. 23(4) est le pendant provincial du par. 2(1) de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles. Quoi qu’on puisse dire de l’économie du par. 23(3), il m’est impossible d’admettre qu’il viole des principes de droit constitutionel ou de droit administratif. Il en irait différemment, évidemment, si l’on essayait de déléguer des pouvoirs à un organisme fédéral en vertu d’une réglementation provinciale qui n’aurait le soutien d’aucune loi l’habilitant à procéder ainsi.
Quant aux autres dispositions attaquées, l’objection des appelants est qu’elles empiéteraient sur le commerce interprovincial et d’exportation. Pour étayer leur prétention et prévenir une objection évidente tirée de l’interprétation de l’art. 2 de la Loi dans le contexte de ses autres dispositions (ce
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que reflètent les motifs du juge MacKinnon en Cour d’appel), les appelants exposent dans leur factum que
[TRADUCTION] On ne demande pas à la Cour d’envisager la Loi dans son application à un plan déterminé, ni comme sujette à la présomption inhérente au Renvoi de 1957. Une réponse à la question de la validité qui fait dépendre cette validité de la façon dont la Loi est subséquemment appliquée laisse la question sans réponse et invite à d’autres procès.
J’avoue avoir quelque difficulté à saisir ce passage du factum. C’est un lieu commun que si une loi provinciale de commercialisation est limitée dans sa portée au commerce intra‑provincial, et qu’elle contient d’ailleurs des dispositions introductives expresses à cet effet, aucune autre disposition ne doit être interprétée différemment, à moins qu’elle n’appelle, distinctement, une application plus large. Sinon, ce ne peut être qu’en examinant de près l’application et l’administration réelles de la Loi qu’on peut déterminer s’il existe un empiétement. On ne pourrait pas alors contester la Loi elle-même parce qu’elle empiète sur la compétence fédérale, mais son administration envahissante serait invalidée parce qu’elle dépasse la portée des pouvoirs conférés par la Loi et parce qu’elle est, en elle-même, inconstitutionnelle.
Ce sont là des banalités en droit que toutes les parties au pourvoi, ainsi que les intervenants, reconnaissent. Comment alors la Loi elle-même serait-elle attaquable, si toutes ses dispositions sont susceptibles d’une application intra-provinciale? Je suis d’accord avec les appelants qu’il peut y avoir des contrôles locaux applicables à un stade particulier de la commercialisation d’un produit (la «commercialisation» étant définie comme l’achat, la vente et la mise en vente et comprenant la publicité, le financement, l’assemblage, l’entreposage, l’emballage et l’expédition, et le transport de quelque manière que ce soit par qui que ce soit) alors que ce produit est dans le circuit commercial interprovincial et que ces contrôles sont alors, pour le moins, suspects. Il est certain que l’existence d’une législation fédérale assortie d’une administration conjointe rendrait difficile la contestation de la «commercialisation» d’un produit réglementé, que celui-ci finisse par être consommé à l’intérieur de la province ou à l’extérieur. Toutefois, cela ne peut affecter la validité initiale.
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Cette position est, à mon avis, renforcée par l’arrêt Willis, sur lequel se sont fondés les appelants, parce que dans cet arrêt, des membres de cette Cour, ayant à l’esprit que le commerce de la pomme de terre à l’Île-du-Prince-Édouard était surtout un commerce d’exportation, ont étudié soigneusement le régime de réglementation (à l’opposé de la Loi en vertu de laquelle il avait été promulgué) pour se demander si, dans ses modalités, il empiétait sur le commerce interprovincial et d’exportation. Dans le Renvoi relatif à The Farm Products Marketing Act de 1957, les membres de cette Cour se sont exprimés en termes plus généraux que spécifiques en cherchant à établir des critères utiles à la détermination de ce qui constitue une transaction intra-provinciale. Tous pouvaient s’entendre sur les évidences, sur ce que, par exemple, l’expédition faite par un producteur à une personne à l’extérieur de la province ou la vente pour l’exportation directe n’est pas assujettie au pouvoir de réglementation de la province. (Je ne dis rien ici des contrôles de production). D’autres opérations de commercialisation, comme la transformation, présentent des difficultés et cela s’est reflété dans les motifs. J’ai résumé ces motifs en donnant mon accord au jugement rendu dans l’affaire Le procureur général du Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Association[31], à la p. 713, et mon résumé a été reproduit dans le factum des appelants. Je n’ai pas besoin de te reprendre ici, mais je veux simplement signaler qu’il constituait un essai de cristallisation des diverses séries de situations auxquelles peut faire face un régime de commercialisation qui tente de réglementer toutes les transactions dans une province relativement à un produit.
Les appelants eux-mêmes ont essayé de faire une classification générale des situations qui se présentent dans tout régime provincial de commercialisation en exposant les points litigieux qu’ils soulèvent sur la question 7. Ils ont énoncé les points de repère suivants pour les besoins de leur argumentation:
[TRADUCTION] a) Produits de ferme produits en Ontario pour consommation en Ontario
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Ces produits sont classés, transformés, expédiés et vendus conventionnellement en Ontario pour y être consommés.
b) Produits de ferme produits en Ontario pour consommation à l’extérieur de l’Ontario
Ces produits peuvent être classés, abattus ou transformés en Ontario, en tout ou en partie. La transformation peut être effectuée entièrement à l’extérieur de l’Ontario. L’acheteur peut venir en Ontario pour acheter ou le vendeur peut quitter la province pour vendre. Cette catégorie comprend des marchandises destinées à l’exportation, que ce soit vers d’autres pays ou vers d’autres parties du Canada.
c) Produits de ferme produits à l’extérieur de l’Ontario pour consommation en Ontario
Ces produits, cultivés ou produits à l’extérieur de l’Ontario, peuvent être classés, abattus ou transformés à l’intérieur ou à l’extérieur de la province, transportés dans la province; la conclusion des ventes peut avoir lieu à l’intérieur ou à l’extérieur de l’Ontario, selon la façon dont le contrat est formé. Cette catégorie comprend les marchandises importées.
d) Produits de ferme produits à l’extérieur de la province et en transit dans la province pour être consommés à l’extérieur de celle-ci
Ainsi par exemple, des porcs achetés en Saskatchewan, abattus au Manitoba et expédiés à travers l’Ontario pour être consommés à Montréal, ou des œufs produits au Manitoba vendus à un poste de classement à Toronto pour être emballés et revendus au Québec. Les produits de ferme peuvent être financés, annoncés, expédiés, classés ou vendus dans l’une quelconque des provinces.
Tant le Renvoi de 1957 que la décision récente de cette Cour dans l’affaire Carnation Company Ltd. c. L’Office des marchés agricoles du Québec[32] indiquent qu’il est pratiquement impossible, pour étudier la constitutionnalité d’une loi provinciale de commercialisation, de s’en tenir à la loi elle-même, sans se référer au régime de contrôle réglementaire promulgué conformément à la Loi et sans l’examiner. Les rédacteurs de ce genre de lois prennent soin d’en circonscrire l’application en termes exprès. Par conséquent, à moins que des expériences antérieures de commercialisation du produit réglementé n’établissent la portée extra-provinciale des contrôles de commercialisation, il n’est guère utile d’essayer d’invalider la loi sans
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regarder comment elle se traduit dans le régime précis de commercialisation qu’elle régit.
Je ne vois pas comment les appelants peuvent trouver un appui dans le Renvoi sur les œufs du Manitoba, Le procureur général du Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Association[33], ou dans l’arrêt Burns Foods Ltd. c. Le procureur général du Manitoba[34], sauf sous un aspect. Dans le Renvoi sur les œufs du Manitoba, on a soumis aux tribunaux les dispositions d’un projet de règlement autorisé par une loi future (dont les termes n’étaient pas précisés) et les dispositions d’un projet d’ordonnance adopté par un office qui devait être créé par le règlement, l’office devant également avoir des pouvoirs délégués en vertu de l’art. 2 de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles. Rien n’indiquait, dans la documentation soumise aux tribunaux dans le Renvoi sur les œufs du Manitoba, que le règlement et les opérations effectuées sous son empire devaient se limiter au commerce intra-provincial. A cet égard, le régime n’était pas sans analogie avec la législation considérée par cette Cour dans l’affaire Lawson.
Mon collègue le juge Martland qui a rendu le jugement de la majorité dans le Renvoi sur les œufs du Manitoba a déclaré, à la p. 701, après avoir examiné le règlement et l’ordonnance projetés:
Il s’agit donc ici d’un Plan qui vise à régir la vente de tous les œufs au Manitoba, d’où qu’ils viennent, et qui doit être mis en œuvre par les producteurs d’œufs du Manitoba et à leur avantage et être appliqué par un office investi du pouvoir de réglementer la vente, au Manitoba, d’œufs venant de l’extérieur de la province, par contingentement ou même par interdiction pure et simple.
Et il ajoute, à la p. 703:
Je suis d’avis que le Plan en cause non seulement a un effet sur le commerce interprovincial des œufs, mais vise à réglementer ce commerce. C’est un élément essentiel de ce plan, dont l’objet est d’assurer aux producteurs du Manitoba les conditions de mise en marché des œufs les plus avantageuses, précisément que de contrôler et de réglementer la vente au Manitoba d’œufs importés. Le
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Plan est destiné à restreindre ou à limiter la libre circulation des échanges commerciaux entre les provinces comme telles. A cause de cela, il empiète sur le pouvoir exclusif du Parlement du Canada de légiférer en matière de réglementation du trafic et du commerce.
Je signale également les observations du juge Pigeon, dans ses motifs au même effet, à la p. 723:
Bien que je sois entièrement d’accord que le Plan en litige est nul du fait qu’il tend à réglementer le commerce interprovincial des œufs, je désire restreindre à la considération suivante le motif sur lequel je fonde cette conclusion.
Un aspect essentiel de ce projet, dont le but est d’obtenir pour les producteurs d’œufs du Manitoba les conditions de mise en marché les plus favorables, n’est pas simplement l’assujettissement des œufs provenant de l’extérieur de la province aux mêmes règlements commerciaux qui s’appliquent aux œufs produits dans la province, mais, en fait, le pouvoir conféré à ces producteurs, par l’intermédiaire de l’Office, de restreindre par des quotas, autant que le dictent leurs intérêts, la vente locale des œufs produits ailleurs, même si cela signifie en interdire complètement la vente. Le plan est donc destiné à restreindre ou à limiter comme tel le commerce entre provinces.
Il y a un point du règlement proposé dans le Renvoi sur les œufs du Manitoba sur lequel je voudrais attirer l’attention ici parce qu’il a un rapport, à mon avis, avec la réponse que je donne à la question 9 examinée plus loin. Parmi les pouvoirs dont l’Office des producteurs était investi en vertu du règlement se trouvait celui d’ «attribuer des quotas de production et de vente» et de «contingenter la production et la vente». C’est pourquoi le juge Martland déclare ceci à propos du plan de commercialisation prévu au règlement (à la p. 699):
Le Plan prévoit… qu’il s’appliquera à tous les œufs mis en marché au Manitoba, qu’ils soient produits dans cette province ou ailleurs. Bien que la législature provinciale ne puisse réglementer la production d’œufs dans une autre province, ni permettre à l’Office des producteurs (ci-après appelé l’Office) de le faire, les dispositions du Plan s’appliquent aux produits d’une autre province une fois qu’ils se trouvent au Manitoba et prêts à être mis en marché.
L’affaire Burns, comme on l’a plaidée devant cette Cour, concernait la validité d’un règlement adopté en vertu de The Natural Products Market-
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ing Act du Manitoba. La Loi, en elle-même, était inattaquable. En vertu du règlement, un exploitant engagé dans la transformation au Manitoba ne pouvait abattre des porcs s’ils n’avaient été achetés à l’Office local de producteurs et les porcs apportés de l’extérieur de la province étaient censés être des porcs produits au Manitoba et assujettis en conséquence à la Loi et aux règlements du Manitoba. Cette Cour en est arrivée à la conclusion que le règlement avait pour effet d’obliger un exploitant manitobain, qui voulait acheter des porcs à l’extérieur, à les acheter par l’intermédiaire de l’office local de producteurs. Cela revenait à réglementer l’achat de porcs à des producteurs d’une autre province et excédait la compétence du Manitoba, surtout qu’ordinairement l’achat serait effectué en vertu d’un contrat passé dans une autre province qui échappait également au contrôle du Manitoba. En exposant les motifs de la Cour, mon collègue le juge Pigeon a souligné (à la p. 503) que «la réglementation directe du commerce interprovincial est en soi un domaine qui ne relève pas du pouvoir législatif d’une province et on ne peut la considérer comme accessoire du commerce local».
La question en litige dans l’affaire Burns n’appuie, à mon avis, aucunement les prétentions des appelants en l’espèce.
Il est certainement vrai, comme le soulignent les appellants, que si cette Cour devait envisager «les applications théoriques possibles de la Loi», elle serait tenue de conclure qu’il y a eu excès de pouvoir de la province. Je ne suis pas d’avis que c’est là la façon dont a été abordée la Loi sur l’organisation du marché des produits naturels fédérale de 1934, examinée par cette Cour dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits naturels[35], et par le Conseil privé sous l’intitulé Le procureur général de la Colombie‑Britannique c. Le procureur général du Canada[36]. Dans ce cas, la loi elle-même prévoyait qu’un régime de commercialisation pouvait être approuvé s’il était établi, à la satisfaction du gouverneur en conseil, que le principal marché du produit naturel était situé hors de la province de
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production ou que quelque partie de la denrée produite pouvait être exportée. [C’est moi qui souligne.] Cela indiquait de toute évidence aux tribunaux que la commercialisation locale allait être absorbée par le régime fédéral. Il est possible que certains éléments de cette commercialisation puissent être atteints, par voie de conséquence, par une réglementation de contrôle valide, mais la législation allait beaucoup plus loin.
La présente loi est différente dans son application avouée et il n’existe pas de bonne raison d’interpréter la loi ontarienne à la lumière de toutes ses applications possibles sous prétexte que, dans d’autres provinces, il a existé ou il existe des excès de pouvoir manifestes.
On a spécialement attaqué l’art. 15a de la loi ontarienne parce qu’il autorise l’adoption de règlements relatifs à la saisie, la rétention et l’écoulement d’un produit réglementé en cas de crainte raisonnable de violations de la loi ou des règlements. La confiscation est une sanction autorisée de la violation d’une disposition provinciale valide et tant qu’elle est restreinte aux opérations intra-provinciales portant sur le produit réglementé, elle n’est pas critiquable.
Ma réponse à la question 7 est «non», eu égard à l’interprétation que je donne aux dispositions attaquées.
XI
Le règlement 595/72 de l’Ontario, qui fait l’objet de la question 8, soumet les producteurs à des contingents en adoptant la même part du marché canadien des œufs que celle prescrite par la proclamation fédérale qui crée l’OCCO et décrit le plan de commercialisation administré par l’OCCO. Il y a là un changement par rapport à la réglementation antérieure qui n’imposait aucune restriction quantitative à des fins de commercialisation.
Il est clair que l’intention est d’intégrer les réglementations fédérale et provinciale, de façon à atteindre à la fois les producteurs qui vendent leur production dans une province donnée et ceux qui veulent l’exporter vers une autre province ou à l’extérieur du Canada. Il est certainement loisible aux autorités fédérales de fixer les parts provincia-
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les respectives de la production canadienne d’œufs dans le but de réglementer le mouvement des œufs dans le commerce interprovincial ou d’exportation. La part ainsi fixée pour une province donnée met une limite aux propres politiques de commercialisation de cette province. En conséquence, le fait qu’une province ait adopté le même pourcentage ne la fait pas automatiquement sortir du commerce intra-provincial. Cette adoption ne fournit qu’un point de repère dans la détermination de l’attitude provinciale à l’égard des contingents pour les producteurs provinciaux. Je ne pense pas que l’utilisation de ce point de repère équivaille à une incursion dans la compétence fédérale relative au commerce interprovincial. Elle constitue au contraire, et les termes du règlement attaqué le soulignent, une reconnaissance de cette compétence et une approbation du contrôle de ce commerce en vertu de la législation fédérale. En bref, elle tient compte du fait que certains producteurs de l’Ontario iront sur le marché interprovincial et d’exportation.
Il en résulte que je réponds par la négative à la question 8.
XII
La question 9, qui porte sur l’art. 21a de The Farm Products Marketing Act de l’Ontario, adopté en 1975 (Ont.), chap. 6, art. 1, soulève une question assez semblable à celle que l’on vient juste d’examiner à propos de la question 8 et que j’ai laissée sans réponse en traitant de la question 7. On a dit à cette Cour que c’est seulement en 1972 que l’on a édicté des mesures sur le nombre d’œufs qu’un producteur d’œufs de l’Ontario peut commercialiser: voyez 1972 (Ont.), chap. 156. (Cela doit nécessairement avoir rapport à la commercialisation dans les limites de la province ou dans le commerce intra-provincial.) L’article 21a va plus loin et prévoit un contrôle de la production. C’est un long article qui, en somme, accorde à The Farm Products Marketing Board le pouvoir de passer des règlements autorisant The Ontario Egg Producers’ Marketing Board à contingenter le nombre de volailles (poules domestiques de plus de 20 semaines) qu’une personne peut posséder; et, de même à contingenter les œufs d’incubation et les
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poussins d’élevage (poulettes de 20 semaines ou moins).
L’article 21a définit «production» comme désignant [TRADUCTION] «dans le cas d’œufs ou d’oeufs d’incubation, la fourniture d’abris, de nourriture, d’eau ou de soins aux volailles qui pondent ces œufs ou œufs d’incubation et la préparation des œufs ou des œufs d’incubation pour la vente ou pour l’incubation, selon le cas». Les défenseurs de l’art. 21a s’appuient nécessairement sur l’art. 2 de The Farm Products Marketing Act, qui restreint la portée de la loi au commerce intra-provincial et soutiennent qu’il s’étend à l’art. 21a. Il n’y a pas de limitation intra-provinciale distincte dans la disposition. La portée étendue des dispositions de contingentement se voit aisément dans la formulation des pouvoirs conférés à cet égard à The Ontario Egg Producers’ Marketing Board. Les alinéas 21a(2)d) et e) contiennent les dispositions suivantes:
[TRADUCTION] (2) The [Farm Products Marketing] Board peut faire des règlements
…
d) autorisant l’office local à
(i) exiger que les œufs soient produits selon un contingent,
(ii) interdire à toute personne à laquelle un contingent n’a pas été attribué pour la production d’œufs ou dont le contingent a été annulé, de produire des œufs,
(iii) interdire à toute personne à qui un contingent a été attribué pour la production des œufs de produire des œufs dépassant ce contingent, et
(iv) interdire à toute personne de produire des œufs dans des locaux autres que ceux pour lesquels un contingent de production d’œufs lui a été attribué;
e) autorisant l’office local à
(i) attribuer à des personnes des contingents pour la production d’œufs selon la formule qu’il jugera appropriée,
(ii) refuser d’attribuer à une personne un contingent de production d’œufs pour toute raison que l’office local juge appropriée,
(iii) annuler ou réduire, ou refuser d’augmenter, un contingent attribué à une personne pour la production d’œufs pour toute raison que l’office local juge appropriée et, sans limiter la généralité de ce qui
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précède, annuler ou réduire ce contingent à titre de sanction lorsque l’office local a des motifs raisonnables de croire que la personne à qui le contingent à été attribué a contrevenu à quelque disposition de la présente loi ou des règlements, et
(iv) permettre à toute personne à qui un contingent a été attribué pour la production d’oeufs de produire des œufs dépassant ce contingent aux conditions que l’office local juge appropriées;
Si étendus que soient ces pouvoirs, je pense que je suis obligé de les considérer comme visant le commerce intra-provincial compte tenu de la part provinciale du marché canadien des œufs à laquelle je me suis référé en traitant de la question 8.
Le point soulevé par les appelants quant à l’art. 21a est que celui-ci implique nécessairement une immixtion dans le commerce interprovincial et d’exportation. Nul doute que le contrôle de la production va plus loin que le contrôle de la commercialisation qui, telle que la loi la définit, exclut la production. La Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme fédérale envisage les contingents sur la quantité comme faisant partie de tout plan de commercialisation établi sous son empire pour la réglementation du commerce interprovincial ou d’exportation, mais elle ne touche pas directement à la production, qui est également exclue de la définition de la commercialisation que donne la loi fédérale. L’alinéa 2e)(iii) de cette loi prévoit l’inclusion dans un plan de commercialisation de
(iii) la commercialisation du produit réglementé suivant une formule qui permet à l’office qui exécute le plan de fixer et de déterminer, le cas échéant, en quelle quantité le produit réglementé ou l’une de ses variétés, classes ou qualités peuvent être commercialisés dans le commerce interprovincial ou le commerce d’exportation par chacune des personnes qui s’occupent de cette commercialisation et par l’ensemble de ces personnes, et à quel prix ainsi qu’en quels temps et lieu le produit réglementé ou l’une de ses variétés, classes ou qualités peuvent être ainsi commercialisés;
Les appelants disent que la question de la validité de l’art. 21a n’est pas résolue en y introduisant l’intention déclarée de The Farm Products Marketing Act de limiter cette loi au commerce intra-
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provincial. Leur argumentation revient à ceci: il est plutôt difficile d’apprécier l’étendue de cette limitation en ce qui concerne la «commercialisation»; l’appliquer à la production d’un produit naturel ou agricole comme les œufs est aussi difficile, à l’égard des producteurs qui ont ou recherchent un marché interprovincial ou d’exportation, que s’il s’agissait de l’appliquer à un fabricant d’automobiles. J’admets évidemment que nous avons affaire ici à un produit (ce sont des œufs, mais cela pourrait être des automobiles) dont, en l’absence de toute réglementation, les limites de production sont conditionnées par les motivations économiques du producteur ou fabricant. On peut certes plaider en faveur de l’exercice de l’autorité provinciale lorsqu’il s’agit de l’exploitation d’une ressource naturelle. On peut ainsi facilement comprendre qu’une province puisse poursuivre un objectif légitime de protection en limitant la production de pareille ressource ou, pour prendre un autre exemple, en limitant la saison de la chasse aux animaux sauvages si une chasse déréglée devait mettre la survie des espèces en péril, indépendamment de leur destination ultime dans les deux cas.
Comme les automobiles, les œufs passent dans le commerce interprovincial ou d’exportation. La question alors est celle-ci: si une province peut constitutionnellement limiter la production d’œufs par un producteur, sans égard à la marche de son commerce (qu’il peut exploiter principalement sur le marché interprovincial ou d’exportation), ne peut-elle faire de même à l’égard de la fabrication d’automobiles ou de tout autre produit? Il est vrai qu’une province ne peut limiter l’exportation de marchandises hors de la province et toute législation provinciale de commercialisation doit se plier à cette exigence. Comment alors, peut-on se demander, pourrait-elle être autorisée à atteindre cet objectif défendu en étouffant le commerce interprovincial à sa source même, au point de production?
Je signale toutefois que nous avons affaire ici à une disposition d’une loi provinciale de commercialisation. Son objectif premier est de réglementer la mise en marché dans le commerce intra-provincial. Bien que l’imposition de contingents de production
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en vue de limiter le commerce interprovincial ou d’exportation ne soit pas une réglementation valide de cette commercialisation, je ne suis pas persuadé que je doive interpréter dans ce sens l’art. 21a si on le regarde dans le contexte de The Farm Products Marketing Act de l’Ontario dont il fait partie. Il est assez facile d’imaginer une application de l’art. 21a qui irait dans le sens indiqué par les prétentions des appelants, mais ce serait spéculer sur une application ultra vires de la disposition et il n’existe aucun fait pour l’étayer. Comme l’a signalé le juge MacKinnon dans ses motifs sur cette question en Cour d’appel, il sera toujours temps d’examiner cette situation quand un cas concret se présentera.
Il s’ensuit que je suis d’avis de maintenir l’art. 21 a et que je réponds à la question 9 par la négative.
XIII
La dernière question qui est soumise à cette Cour a trait à la validité de cinq règlements adoptés en 1975 par The Ontario Egg Producers’ Marketing Board. La Cour d’appel de l’Ontario a refusé de répondre à cette question parce qu’aucune argumentation ne lui a été présentée, mais elle a ajouté que [TRADUCTION] «les règlements cités paraissent autorisés par la législation habilitante», savoir The Farm Products Marketing Act. Devant cette Cour, la question a été exposée dans le factum des appelants et brièvement plaidée oralement. On a invoqué le principe de l’arrêt Brant Dairy pour invalider les règlements 2, 3, 5, 6 et 7 attaqués. Ces règlements ont été autorisés par le règlement 434/75 de l’Ontario adopté par The Farm Products Marketing Board conformément à l’art. 21a de The Farm Products Marketing Act de l’Ontario en vertu duquel l’Office a le pouvoir de faire des règlements autorisant The Ontario Egg Producers’ Marketing Board à faire certaines choses comme, par exemple ce qui est énoncé aux al. 21a(2)d) et e) que j’ai reproduits lors de ma discussion de la question 9.
Il faut examiner le règlement 434/75 de l’Ontario pour déterminer si les règlements de The Ontario Egg Producers’ Marketing Board ont été valablement promulgués. En vertu du par. 16(7) du règlement 434/75, l’Office directeur autorise
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The Ontario Egg Producers’ Marketing Board à faire ce qui est permis par l’al. 21a(2)h) de la Loi et ce dernier a précisément mis en œuvre cette autorisation dans le règlement 2. L’alinéa 21a(2)h) est le pendant, pour les volailles, de l’al. 21a(2)d) relatif aux œufs. Le règlement 3, qui a trait aux œufs, met en œuvre une autorisation donnée par l’Office directeur en vertu de l’al. 21a(2)d), autorisation qui se trouve au par. 16(3) du règlement 434/75 de l’Ontario.
Ce que les al. 21a(2)d) et h) autorisent respectivement à l’égard des, œufs et des volailles, ce sont des règlements adoptés par l’Office directeur autorisant The Ontario Egg Producers’ Marketing Board à [TRADUCTION] «exiger que les œufs (ou les volailles) soient produits (ou possédés) selon un contingent», à interdire à une personne sans contingent de produire des œufs (ou de posséder des volailles), à interdire une production (ou une possession) dépassant le contingent et à interdire la production d’œufs (ou la possession de volailles) dans des locaux autres que ceux pour lesquels un contingent a été attribué. Il ne peut y avoir de violation du principe de l’arrêt Brant Dairy si cette autorisation est mise en œuvre dans les conditions indiquées. Le pouvoir d’attribuer réellement des contingents est prévu séparément par les al. e) et i) de l’art. 21a dans le cas des œufs et des volailles respectivement.
Le règlement 5 attribue des contingents pour la possession de volailles, conformément aux pouvoirs conférés à cet effet par le par. 16(8) du règlement 434/75. The Ontario Egg Producers’ Marketing Board n’a pas simplement réitéré le pouvoir en question, mais, comme les conditions l’exigeaient, L’a exercé en procédant à des» attributions précises de contingents à des personnes nommées à l’égard de: locaux désignés. Le règlement 6 est, relativement aux contingents de production des œufs, le pendant du règlement 5. Il met en œuvre l’autorisation donnée par le par. 16(4) du règlement 434/75 de l’Ontario.
Je ne vois rien à redire aux règlements 2, 3, 5 et 6 dans la mesure où l’on soulève des questions sur la régularité de leur adoption.
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Le règlement 7 prévoit la saisie, la rétention et l’écoulement d’oeufs lorsqu’il existe une crainte raisonnable de violation de la Loi ou des règlements qui s’y rapportent. Le pouvoir à l’origine de ce règlement se trouve à l’art. 14 du règlement 434/75 de l’Ontario que l’Office directeur a promulgué en vertu de l’art. 15a de la Loi qui autorise cet office à adopter des règlements investissant The Ontario Egg Producers’ Marketing Board du pouvoir d’édicter des règlements concernant la saisie, la rétention et l’écoulement des œufs. Je ne vois aucun manque de fondement légal au règlement 7.
Ma réponse à la question 10 est en conséquence négative, mais cette réponse ne comporte aucune conclusion quant à la constitutionnalité des règlements.
XIV
Il en résulte que je suis d’avis d’accueillir le pourvoi en partie et que je réponds aux questions soumises à cette Cour de la façon suivante:
Question 1: Non, en ce qui concerne le par. 2(1); oui, en ce qui concerne l’al. 2(2)a); non, en ce qui concerne l’al. 2(2)b); et non, en ce qui concerne l’art. 3 relativement au par. 2(1) et à l’al. 2(2)b)
Question 2: Non
Question 3 Non
Question 4a): Non
b): Non
Question 5a): Non
b): Non
Question 6: Non
Question 7: Non
Question 8: Non
Question 9: Non
Question 10: Non
Le jugement des juges Martland, Ritchie, Pigeon, Beetz et de Grandpré a été rendu par
LE JUGE PIGEON — J’ai eu l’avantage de lire les motifs rédigés par le Juge en chef. Il a exposé les faits et les questions en litige dans le présent renvoi et je tenterai d’éviter toute répétition. Le temps me pressant, je limiterai mes remarques à l’essentiel.
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La question 1 porte sur la validité des art. 2 et 3 de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles (fédérale).
Le paragraphe 2(1) prévoit la délégation à un organisme provincial de commercialisation d’une compétence en matière de commerce interprovincial et d’exportation. Il est clair que cette délégation est conforme au principe énoncé dans l’arrêt Willis[37] et la réponse, en ce qui concerne le par. 2(1) et l’art. 3 en tant qu’il s’y rapporte, doit être négative.
Le paragraphe 2(2) prévoit des redevances relativement aux produits faisant l’objet d’un commerce intra-provincial (al. a)) et d’un commerce extra-provincial (al. b)).
A mon avis, l’argumentation des appelants fondée sur l’absence de message du gouverneur général recommandant l’adoption de la disposition n’est pas pertinente. Rien dans le décret de renvoi ni dans les documents fournis ne met en doute la régularité de l’adoption de la Loi, par opposition à sa validité intrinsèque qui dépend du pouvoir législatif du Parlement. Dans un renvoi, la Cour doit seulement répondre aux questions posées (Re: La Cour de magistrat du Québec[38]), et les intervenants ne sont pas autorisés à soulever d’autres questions ni à soumettre d’autres faits, comme ils le peuvent dans un litige ordinaire. En conséquence, je ne puis considérer ce moyen.
Toutefois, j’estime que les appelants sont fondés à demander à la Cour d’étudier les art. 53 et 54 de l’A.A.N.B. de la manière suivante. On peut prétendre qu’en autorisant un organisme ou office à imposer des redevances ou droits et à en affecter les recettes, le Parlement fait indirectement ce qu’il ne peut faire directement, c’est-à-dire prélever une taxe et en affecter le produit autrement que par une loi adoptée par la Chambre des communes sur la recommandation du gouverneur général. A mon avis, cet argument ne peut être retenu pour deux motifs. Je partage l’opinion du
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Juge en chef selon laquelle les contributions de rajustement, comme les contributions aux frais, ne sont pas des taxes. En outre, les art. 53 et 54 ne sont pas des dispositions intangibles de la Constitution; ils tombent clairement dans les catégories de sujets que le Parlement du Canada est autorisé à modifier en vertu de l’art. 91(1). Sous réserve d’une exigence particulière comme celle de l’art. 2 de la Déclaration canadienne des droits, rien n’empêche le Parlement de modifier indirectement les art. 53 et 54 en prévoyant l’imposition et l’affectation de taxes, comme bon lui semble, par législation déléguée ou autrement.
J’en viens maintenant à la question de fond et, à cet égard, je conclus comme le Juge en chef à l’invalidité de l’al, a) du par. 2(2) de la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles. Cet alinéa prévoit qu’un office ou organisme provincial peut, «à l’égard des pouvoirs conférés audit office ou organisme, selon les lois de quelque province, en ce qui concerne l’organisation du marché d’un produit agricole, localement, dans les limites de la province,» être autorisé à imposer des contributions ou droits et à employer les sommes en provenant. Comme je l’ai indiqué plus haut, je suis aussi d’avis que ces contributions ne constituent pas des taxes lorsqu’elles ne sont pas perçues à des fins autres que celles de rembourser des frais ou d’effectuer des rajustements ou redistributions parmi les producteurs. J’estime tout à fait convenable d’écarter ce qui peut rester du jugement rendu dans l’affaire Crystal Dairy. D’ailleurs, on peut considérer que ce n’est que la conséquence logique de l’arrêt unanime de cette Cour dans l’affaire Crawford and Hillside Farm Dairy[39]. A mon sens, le régime de commercialisation du lait jugé valide dans cet arrêt avait comme résultat final une péréquation des recettes entre les producteurs, qui leur donnait en fin de compte les mêmes recettes que celles qu’ils auraient obtenues par le moyen beaucoup plus simple des contributions de rajustement. C’est un axiome en droit constitutionnel que les tribunaux doivent rechercher l’intention derrière les mots pour mettre en échec toute tentative de faire indirectement ce qu’on ne peut faire
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directement. Il faut s’attacher au fond sans s’arrêter simplement au texte de la législation, car [TRADUCTION] «on ne peut faire indirectement ce qu’on ne peut faire directement» [Le vicomte Simon dans Le procureur général de la Saskatchewan c. Le procureur général du Canada[40], à la p. 124, citant lord Halsbury dans Madden v. Nelson and Fort Shefford Ry. Co.[41], à la p. 627]. Si le régime compliqué était valide et ne constituait pas un artifice, cela prouve bien, à mon avis, que les contributions de rajustement, le moyen direct, ne sont pas inconstitutionnelles tant qu’elles sont restreintes à des opérations intra-provinciales, comme c’était le cas dans cette affaire. Etant d’avis que les contributions de rajustement sont de compétence provinciale, il s’ensuit que la législation fédérale sur le sujet est invalide. J’adhère donc à l’opinion qu’il faut répondre à la question 1 comme suit: «Oui» en ce qui concerne l’al. 2(2)a) et «Non» en ce qui concerne l’al. 2(2)b) et l’art. 3 relativement à l’al. 2(2)b). Il est bien évident que la Législature de l’Ontario n’aura pas plus de difficultés à corriger la situation causée par le présent arrêt qu’elle n’en a eues dans la situation semblable découlant d’une de nos conclusions dans le renvoi relatif à la Loi anti-inflation[42].
Je conviens avec le Juge en chef que les ordonnances mentionnées à la question 2 sont conformes à la Loi.
La question 3 porte sur la validité de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme. Je ne puis souscrire aux remarques du Juge en chef sur l’al. 23(1)a) quant au programme d’écoulement des excédents de l’OCCO. Il n’est pas sans importance que les excédents puissent être commercialisés localement et je ne partage pas son opinion qu’un office fédéral peut être légalement autorisé à acheter sur n’importe quel marché et à écouler ses achats comme un commerçant ordinaire. Dans l’arrêt Shannon[43], lord Atkin a déclaré à la p. 719:
[TRADUCTION]… Il est aujourd’hui bien établi que la présence, à l’article 91, de la rubrique «la réglementation
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des échanges et du commerce», parmi les catégories de sujets sur lesquelles le Dominion a juridiction exclusive, ne donne pas à ce dernier le pouvoir de réglementer tel ou tel commerce pour des fins provinciales légitimes si ce commerce ne s’exerce que dans la province…
A mon avis, l’intrusion fédérale dans le commerce local est tout aussi inconstitutionnelle lorsqu’elle se fait par des achats et des ventes que lorsqu’elle se fait d’une autre manière. Les remarques du vicomte Simon et de lord Halsbury s’appliquent autant aux pouvoirs fédéraux qu’à ceux des provinces. Néanmoins, il est bien évident que rien n’empêche les organismes fédéraux de faire pareilles opérations à des fins fédérales légitimes. A mon avis, ma divergence d’opinion sur ce point ne modifie en rien la réponse à la question, savoir que la Loi n’est pas invalide.
Aux questions 4, 5 et 6, on demande seulement si les divers décrets fédéraux sont ultra vires de la loi habilitante. Je souscris à la réponse négative.
A la question 7, on demande si certaines dispositions de The Farm Products Marketing Act de l’Ontario sont ultra vires. Je souscris à l’opinion que la Législature peut à sa discrétion déléguer des pouvoirs à un organisme quelconque et que rien ne nous justifie de donner à cette loi une interprétation qui aille au-delà de son intention déclarée. En conséquence, la réponse doit être négative.
Les questions 8 et 9 portent sur la validité des règlements de contingentement des producteurs d’oeufs. A mon avis, le contrôle de la production, agricole ou industrielle, constitue de prime abord une question locale, de compétence provinciale. Les exploitation avicoles, si je puis utiliser cette expression pour désigner ce genre d’usine où des aliments sont transformés en volailles et en œufs, constituent des entreprises locales assujetties à la compétence provinciale en vertu de l’art. 92(10) de l’A.A.N.B., à moins que l’on ne considère qu’il s’agit de «agriculture» qui, en vertu de l’art. 95, relève également de la compétence provinciale, mais sous réserve du pouvoir prépondérant du Parlement. A mon avis, l’arrêt Carnation[44] est décisif en faveur de la compétence provinciale sur les entreprises qui transforment des produits agri-
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coles primaires en divers autres produits alimentaires. Dans ce cas-là, la majeure partie de la production était expédiée hors de la province ([1968] R.C.S. 238, à la p. 242). Vu les motifs donnés, il est clair que l’on n’aurait pas conclu autrement, même si c’est toute la production qui avait été expédiée hors de la province.
Dans l’arrêt Le Roi c. Eastern Terminal Elevator Co.[45], on a décidé qu’aux fins de la compétence constitutionnelle, il faut faire une distinction entre le commerce du grain et sa production. Le juge Mignault a déclaré (à la p. 457): [TRADUCTION] «J’ai examiné la prétention de l’appelant selon laquelle la Loi peut être fondée sur l’article 95 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, à titre de législation relative à l’agriculture. Il suffit de répondre que la Loi ne vise pas l’agriculture mais un produit de l’agriculture considéré comme un article de commerce». Le juge Duff, alors juge puîné, a déclaré, au sujet de la compétence législative en matière de commerce: [TRADUCTION] «il ne s’agit pas d’un principe dont l’application peut être déterminée par des pourcentages». On a donc décidé que le Parlement ne pouvait pas s’attribuer la compétence législative sur les élévateurs à grain en établissant un système de permis. On a par ailleurs souligné que le Parlement pouvait assujettir les élévateurs à grain à son autorité en faisant une déclaration en vertu de l’al. 92(10)c). Le Parlement a suivi cette suggestion et a ainsi acquis pleine autorité sur le commerce du grain, comme en fait état l’arrêt Jorgenson c. Le procureur général du Canada[46]. Dans le cas d’une carrière servant à fournir du ballast pour une ligne de chemin de fer interprovincial, on a statué qu’en l’absence d’une telle déclaration, la carrière ne faisait pas partie du chemin de fer (Le C.N. c. Nor-Min Supplies[47]). Le Juge en chef a déclaré (à la p. 333):
…Le simple lien économique entre la carrière du C.N. et l’utilisation de la pierre concassée pour le ballast de la ligne de chemin de fer ne font pas de la carrière un élément de l’entreprise de transport au sens où les hangars de chemin de fer ou les gares de triage en font
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partie. Le fait que la production de la carrière soit destinée exclusivement au chemin de fer convient au C.N., comme le ferait n’importe quelle autre relation économique pour l’approvisionnement en carburant, en équipement ou en matériel roulant, mais ceci ne fait pas entrer les raffineries de pétrole, les entrepôts ou les usines qui fabriquent l’équipement ou le matériel roulant dans le réseau de transport.
A mon avis, il faut faire un raisonnement semblable à l’égard des exploitations avicoles. Aucun exploitant ne peut prétendre échapper à l’autorité provinciale en destinant toute sa production au commerce extra-provincial. Je ne vois aucun fondement à l’opinion selon laquelle une répartition des pouvoirs de réglementation se ferait au stade de la production, entre ce qui est destiné au commerce intra-provincial et ce qui est destiné au commerce extra-provincial. L’arrêt Eastern Terminal Elevator[48] me paraît aller carrément à l’encontre de cette prétention. Les oeufs sont des denrées, tout comme le grain, et ils sont traités dans le commerce comme choses fongibles. Normalement, la personne qui s’est engagée à livrer du grain d’une classe spécifiée n’est pas tenue de livrer un lot de grain identifié. (Voir la Loi sur les grains du Canada, S.R.C. 1970, chap. G-16, art. 111 et 115.) Elle exécute son obligation en livrant la quantité requise de grain de la classe voulue. Un des buts recherchés par le classement est justement de pouvoir considérer les marchandises de la même classe comme interchangeables. C’est aussi vrai pour les œufs que pour le grain. En conséquence, toute réglementation efficace doit s’appliquer à tous les œufs quelle qu’en soit la destination. Dans le Renvoi relatif à The Farm Products Marketing Act de l’Ontario[49], le juge Rand a déclaré à la p. 214: [TRADUCTION] «…la réglementation du commerce local ou du commerce extra‑provincial par une province ou par le Dominion respectivement et séparément, avant que la séparation des produits de chaque catégorie soit effectuée, est irréalisable. Le seul moyen efficace, sauf la réglementation conditionnelle, c’est la coopération;…».
Il ne s’agit pas en l’espèce de déterminer si le Parlement fédéral peut légiférer à l’égard d’entre-
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prises avicoles consacrées exclusivement à la production d’oeufs destinés au commerce extra-provincial. Dans les circonstances actuelles, ces exploitations sont, comme toutes les autres fermes, des entreprises locales assujetties au pouvoir provincial, quelle que soit la destination de leur production. Je ne vois pas pourquoi ce pouvoir législatif ne pourrait pas s’étendre à la réglementation de la production sous le rapport de la quantité, tout comme il s’étend indubitablement au prix à payer pour les matières premières.
Cela ne veut pas dire qu’il s’agit d’un pouvoir illimité car, comme on l’a déclaré dans le Renvoi sur les œufs du Manitoba[50] et larrêt Burns Foods[51], une province ne peut réglementer le commerce extra-provincial. Mais la commercialisation ne comprend pas la production et, en conséquence, la réglementation provinciale de la production est de prime abord valide. En l’espèce, la réglementation provinciale ne vise pas le commerce extra-provincial. Dans la mesure où elle l’atteint, elle vient compléter la réglementation établie sous l’autorité fédérale. A mon avis, cela est parfaitement légitime. Le contraire signifierait que notre Constitution empêche toute entente fédérale-provinciale de coopération en vue d’établir un régime pratique de production et de commercialisation ordonnées et efficaces d’une denrée dont le commerce tant intra-provincial qu’extra-provincial a besoin d’être réglementé, comme en conviennent tous les gouvernements en cause. Dès 1912, le Conseil privé affirmait que [TRADUCTION] «au Canada, tous les pouvoirs de gouvernement interne appartiennent soit au Dominion soit aux provinces». (L’affaire des renvois[52], à la p. 583). Je n’oublie pas l’avertissement donné dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits naturels[53], à la p. 389, selon lequel la Loi doit être soigneusement rédigée mais, quand quarante ans plus tard, survient un effort sincère de collaboration, il serait vraiment malheureux de l’anéantir. Je souscris à l’opinion que les provinces ne peuvent se servir de leur pouvoir sur les entreprises locales pour rejoindre la commercialisation extra-provinciale, mais
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cela n’empêche pas, à mon avis, l’utilisation du pouvoir provincial pour compléter la réglementation fédérale relative au commerce extra-provincial.
Dans la mesure où l’on doit considérer les contingents imposés aux producteurs comme des contingents de commercialisation plutôt que des contingents de production, j’estime leur validité établie par le principe énoncé dans l’arrêt Willis[54]. Ces contingents sont fixés par l’office provincial de manière à correspondre au total à ce que le plan établi en vertu de la loi fédérale prévoit pour l’Ontario relativement au commerce extra-provincial, ajouté à ce qui relève du commerce intra-provincial. La province a habilité l’office à réglementer le commerce intra-provincial et le fédéral lui a délégué sa compétence relative au commerce extra‑provincial. Je ne vois pas quelle objection on peut élever à l’encontre de contingents globaux fixés par un office investi du double pouvoir, à moins de prétendre que notre Constitution fait obstacle à toute saine réglementation de la commercialisation de produits sur le marché local et extra-provincial sauf si l’autorité fédérale s’arroge ce pouvoir, ce qui est, à mon avis, tout à fait contraire au principe fondamentale de l’A.A.N.B.
En conséquence, à l’instar de l’opinion unanime de la Cour d’appel, je réponds «non» aux questions 8 et 9.
La question 10 porte sur des règlements accessoires, qui complètent les ordonnances initiales prescrivant des contingents. Je suis d’accord pour répondre par la négative.
Jugement en conséquence.
Procureurs des producteurs d’œufs de l’Ontario et des autres parties intéressées: Turkstra, Dore & Dolecki, Hamilton.
Procureurs des producteurs d’œufs intéressés: Faskin & Calvin, Toronto.
Procureurs du procureur général du Québec: Beaupré, Trudeau, Sylvestre, Taillefer & Léger, Montréal.
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Procureurs de l’Association des producteurs d’œufs québécois: Paradis, Paradis & Associés, Bedford, Québec.
contestant la validité de la législation.
Procureur du procureur général de l’Ontario et l’Ontario Farm Products Marketing Board: Ministry of the Attorney General, Toronto.
Procureur du procureur général du Canada and the National Farm Products Marketing Board: R. Tassé, Ottawa.
Procureurs de l’Office canadien de commercialisation des œufs: Herridge, Tolmie, Ottawa.
Procureur de l’Ontario Egg Producers Marketing Board: J.J. Robinette, Toronto.
Procureurs de la Fédération des producteurs d’œufs de consommation du Québec: Allaire, L’Heureux, Valiquette & Blain, Montréal.
Procureur du procureur général de la Nouvelle-Écosse: Department of the Attorney General, Halifax.
Procureur du procureur général du Manitoba: Department of the Attorney General, Winnipeg.
Procureur du procureur général de l’Alberta: Department of the Attorney General, Edmonton.
soutenant la validité de la législation.
[1] (1977), 16 O.R. (2d) 451.
[2] [1937] A.C. 377.
[3] [1973] R.C.S. 131.
[4] [1957] R.C.S. 198.
[5] [1933] AC. 168.
[6] [1952] 2 R.C.S. 392.
[7] [1968] R.C.S. 569.
[8] [1951] R.C.S. 31.
[9] [1924] A.C. 328.
[10] [1943] R.C.S. 1.
[11] [1937] A.C. 377.
[12] [1958] R.C.S. 626.
[13] [1924] A.C. 999.
[14] [1937] A.C. 355.
[15] [1931] R.C.S. 357.
[16] [1938] A.C. 708.
[17] [1957] R.C.S. 198.
[18] [1944] R.C.S. 349.
[19] [1952] 2 R.C.S. 392.
[20] [1941] R.C.S. 573.
[21] [1957] R.C.S. 198.
[22] [1960] R.C.S. 346.
[23] [1967] R.C.S. 594.
[24] [1977] 1 R.C.S. 827.
[25] [1977] 2 R.C.S. 189.
[26] [1977] 2 R.C.S. 654.
[27] [1973] R.C.S. 131.
[28] [1943] A.C. 550.
[29] (1921), 62 R.C.S. 424.
[30] [1958] R.C.S. 626.
[31] [1971] R.C.S. 689.
[32] [1968] R.C.S. 238.
[33] [1971] R.C.S. 689.
[34] [1975] 1 R.S.C. 494.
[35] [1936] R.C.S. 398.
[36] [1937] A.C. 377.
[37] [1952] 2 R.C.S. 392.
[38] [1965] R.C.S. 772.
[39] [1960] R.C.S. 346.
[40] [1949] A.C. 110.
[41] [1899] A.C. 626.
[42] [1976] 2 R.C.S. 373.
[43] [1938] A.C. 708.
[44] [1968] R.C.S. 238.
[45] [1925] R.C.S. 434.
[46] [1971] R.C.S. 725.
[47] [1977] 1 R.C.S. 322.
[48] [1925] R.C.S. 434.
[49] [1957] R.C.S. 198.
[50] [1971] R.C.S. 689.
[51] [1975] 1 R.C.S. 494.
[52] [1912] A.C. 571.
[53] [1937] A.C. 377.
[54] [1952] 2 R.C.S. 392.
Proposition de citation de la décision:
Renvoi relatif à la Loi sur l'organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198 (19 janvier 1978)
Origine de la décision
Date de l'import :
06/04/2012Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1978-01-19;.1978..2.r.c.s..1198
