| Martineau et al. c. Le Comité de discipline des détenus de l’Institution de Matsqui, [1978] 1 R.C.S. 118 (8 mars 1977)
COUR SUPRÊME DU CANADA
Martineau et al. c. Le Comité de discipline des détenus de l’Institution de Matsqui, [1978] 1 R.C.S. 118
Date : 1977-03-08
Robert Thomas Martineau et Robert Earl Butters Appelants;
et
Le Comité de discipline des détenus de l’Institution de Matsqui Intimé.
1976: 2 décembre; 1977: 8 mars.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Droit administratif - Procédure - Justice naturelle - Ordonnance qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire - Loi sur la Cour fédérale, 1 (Can.), c. 1, art. 28 - Loi sur les pénitenciers, S.R.C 1970, c. P-6, art. 29 - Règlement du service des pénitenciers.
Les appelants ont interjeté appel à la présente Cour d’une décision de la Cour d’appel fédérale qui a jugé qu’elle n’était pas compétente pour entendre leur demande présentée en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale et visant l’examen d’une décision disciplinaire prononcée par l’intimé contre eux.
Arrêt (le juge en chef Laskin et les juges Martland, Spence et Dickson étant dissidents): Le pourvoi doit être rejeté.
Le juge Judson: Je suis d’accord avec les motifs prononcés par le juge en chef Jackett de la Cour d’appel fédérale.
Les juges Ritchie, Pigeon, Beetz et de Grandpré: La décision disciplinaire était une «ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». L’article 29 de la Loi sur les pénitenciers autorise le gouverneur en conseil à édicter des règlements relatifs à la discipline dans les pénitenciers et le commissaire des pénitenciers à établir des règles («directives») concernant la discipline. Il s’ensuit donc que, même si elles sont autorisées par la loi, ces règles sont nettement de nature administrative. Il faut distinguer les devoirs imposés aux employés de l’État et les obligations qui leur incombent en qualité d’employés de l’État. Les directives du commissaire ne sont rien de plus que des instructions adressées à un comité de discipline composé de fonctionnaires relativement à l’exécution de leurs fonctions. Dans l’arrêt Howarth, la présente Cour a fait remarquer que la perte de la réduction de peine en raison de la révocation de la libération conditionnelle, par exemple, ne transforme
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pas la décision administrative de la Commission des libérations conditionnelles en une décision judiciaire. Le devoir d’agir de façon judiciaire ne découle pas automatiquement du fait qu’une décision porte atteinte aux droits d’un individu.
Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Spence et Dickson, dissidents: Le présent pourvoi va au coeur de la compétence accordée par l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, et tout particulièrement, en l’espèce, où l’on invoque l’inobservation des principes de justice naturelle. La question, en l’espèce, est de savoir si la décision de l’intimé devait être soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire. Les directives en vertu desquelles l’ordonnance a été rendue exigent que le détenu soit informé des accusations portées contre lui, qu’il comparaisse à l’audition de sa cause et qu’il ait la possibilité de se défendre. En d’autres mots, il s’agit d’un processus quasi judiciaire et la directive a été expressément établie conformément à une «loi», soit la Loi sur les pénitenciers et le Règlement édicté sous son régime.
L’intimé prétend que les directives n’ont pas valeur de loi parce que la Commission ne s’expose à aucune sanction si elle n’en respecte pas les termes et parce que les requérants ne disposent d’aucun recours. Cependant, le fait que la Loi habilite le commissaire à établir des règles, sans que les détenus aient aucun recours pour assurer leur observation, ne signifie pas que ces règles sont purement administratives. Si les règles ne sont pas observées, la décision de la Commission peut faire l’objet d’un examen; cette possibilité constitue en elle-même une sanction.
Finalement, lorsque des règles de procédure sont établies, la Cour doit seulement décider si elles ont été respectées ou non et c’est ce qui distingue la cause en l’espèce de l’arrêt Howarth où le pouvoir discrétionnaire de la Commission des libérations conditionnelles n’était pas défini. L’argument selon lequel, si la décision de l’intimée est annulée, il en résulterait une avalanche de demandes similaires en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale, n’est pas pertinent; il est plus probable que les autres tribunaux se rendraient compte alors qu’ils doivent observer leurs propres règles de procédure.
[Arrêt appliqué: Howarth c. La Commission nationale des libérations conditionnelles, [1976] 1 R.C.S. 453; arrêts mentionnés: Saulnier c. La Commission de police du Québec (1975), 57 D.L.R. (3d) 545; Guay c. Lafleur, [1965] R.C.S. 12; l’affaire des Japanese Canadians, [1947] A.C. 87; arrêt critiqué: R. v. Beaver Creek Correctional Camp, Ex p. McCaud, [1969] 1 O.R. 373.]
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POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1] qui a rejeté la demande d’examen présentée par les appelants conformément à l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale. Pourvoi rejeté, le juge en chef Laskin et les juges Martland, Spence et Dickson étant dissidents.
R. Price et J. W. Conroy, pour les appelants.
G. W. Ainslie, c.r., et H. L. Molot, pour l’intimé.
Le jugement du juge en chef Laskin et des juges Martland, Spence et Dickson a été rendu par
LE JUGE EN CHEF (dissident) — Aussi étroite que puisse être, en un certain sens, la question en litige, elle va néanmoins au coeur de la compétence de la Cour d’appel fédérale en matière d’examen des décisions et ordonnances des tribunaux administratifs. C’est tout particulièrement le cas en l’espèce, où le vice allégué est l’inobservation, à l’égard des appelants, des principes de justice naturelle, en violation des directives qui leur sont applicables et en vertu desquelles ils peuvent être punis à la suite d’un verdict de culpabilité pour infraction grave ou manifeste, au sens de ces directives.
Comme l’a signalé mon collègue le juge Pigeon (dont j’ai eu l’avantage de lire les motifs), on ne nie pas que le comité intimé est «un office, une commission ou un autre tribunal fédéral» au sens du par. 28(1) de la Loi sur la Cour fédérale, 1970-71-72 (Can.), c. 1, dont voici le texte:
28. (1) Nonobstant l’article 18 ou les dispositions de toute autre loi, la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une commission ou un autre tribunal fédéral ou à l’occasion de procédures devant un office, une commission ou un autre tribunal fédéral...
Compte tenu de cette disposition, il nous faut déterminer en l’espèce si l’ordonnance de nature disciplinaire prononcée contre les appelants était «légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire». Les directives en vertu desquelles
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l’ordonnance a été rendue exigent expressément qu’un détenu accusé d’une infraction grave ou manifeste (et les parties admettent que c’est le cas) soit informé des accusations, comparaisse en personne à l’audition de façon à entendre les preuves produites contre lui, ait la possibilité de dire tout ce qu’il a à dire pour sa défense, avant la décision, et bénéficie du principe du doute raisonnable. Point n’est besoin de citer la jurisprudence pour souligner le fait que ces directives établissent un processus judiciaire ou quasi judiciaire pour l’audition d’accusations d’infraction grave ou manifeste.
Sur quel autre motif la majorité de la Cour d’appel fédérale a-t-elle pu se fonder pour se déclarer incompétente? Elle a limité à cette question de compétence son examen de la demande présentée en vertu de l’art. 28 et n’a pas étudié le fond de la contestation de la décision de l’intimé par les appelants. Au coeur du problème se situe donc, comme l’a indiqué mon collègue le juge Pigeon, la question de savoir si les directives, qui prescrivent ce que j’appellerais sommairement des règles de justice naturelle à l’égard des appelants, ont été établies conformément à la loi ou «légalement» et devaient, en conséquence, être suivies par les autorités pénitentiaires.
Peut-on encore en douter? Les directives ont été établies en conformité du par. 29(3) de la Loi sur les pénitenciers, S.R.C. 1970, c. P-6. L’article 29 autorise le gouverneur en conseil à édicter des règlements et le commissaire des pénitenciers à établir des règles connues sous le nom d’instructions ou directives du commissaire. En voici le texte:
29. (1) Le gouverneur en conseil peut édicter des règlements
a)relatifs à l’organisation, l’entraînement, la discipline, l’efficacité, l’administration et la direction judicieuse du Service;
b) relatifs à la garde, le traitement, la formation, l’emploi et la discipline des détenus; et
c) relatifs, de façon générale, à la réalisation des objets de la présente loi et l’application de ses dispositions.
(2) Le gouverneur en conseil peut, dans tous règlements édictés sous le régime du paragraphe (1) sauf son alinéa b), prévoir une amende d’au plus cinq cents dollars ou un emprisonnement d’au plus six mois, ou à la
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fois l’amende et l’emprisonnement susdits, à infliger sur déclaration sommaire de culpabilité pour la violation de tous semblables règlements.
(3) Sous réserve de la présente loi et de tous règlements édictés sous le régime du paragraphe (1), le commissaire peut établir des règles, connues sous le nom d’Instructions du commissaire, concernant l’organisation, l’entraînement, la discipline, l’efficacité, l’administration et la direction judicieuse du Service, ainsi que la garde, le traitement, la formation, l’emploi et la discipline des détenus et la direction judicieuse des pénitenciers.
Mon collègue le juge Pigeon a cité dans ses motifs l’extrait de la directive n° 213 qui se situe au centre de l’affaire. Il est opportun de souligner que selon le texte de l’art. 1 de cette directive, intitulé «Autorisation»:
Cette directive est émise selon l’article 29(3) de la Loi sur les pénitenciers, et les articles 2.28, 2.29, 2.30 et 2.31 du Règlement sur le Service des pénitenciers.
Il ressort de la plaidoirie de l’intimé que, même si le Parlement a conféré au commissaire le pouvoir d’édicter des règles (pouvoir assorti, selon les principes régissant les pouvoirs délégués, de restrictions en accord avec sa portée), ces règles n’ont pas valeur de loi parce qu’aucune sanction n’est prévue pour leur violation (à la différence des règlements établis par le gouverneur en conseil). En fait, on prétend que le commissaire aurait pu établir les directives suo motu même en l’absence d’une disposition habilitante comme le par. 29(3), et qu’il aurait pu, en toute impunité, ne pas en tenir compte, et que le par. 29(3) n’ajoute rien à son pouvoir administratif.
Il est évident que la Loi sur les pénitenciers, même au par. 29(3), habilite le commissaire à établir des règles et directives sans que les détenus aient aucun recours pour assurer leur observation. Cela ne signifie pas pour autant que toutes les directives doivent nécessairement être qualifiées de purement administratives ou, comme l’a déclaré le tribunal d’instance inférieure, de règles d’administration dont les détenus ne peuvent exiger l’observation. Cette affirmation revient à dire en fait que les règles de procédure, soigneusement élaborées, régissant les auditions et les décisions concernant les accusations pour infractions graves ou manifestes
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n’ont aucune valeur extrinsèque, que les appelants ne bénéficient pas de plein droit des procédures établies parce que les autorités pénitentiaires ne sont pas tenues de les suivre, même si elles ont été établies en vertu d’une loi.
Je ne puis souscrire à une vision aussi négative du droit. Le comité de discipline est chargé d’enquêter sur le bien-fondé d’accusations concernant des infractions graves ou manifestes portées contre des détenus, qui peuvent entraîner une peine si elles sont prouvées, mais ce pouvoir est assorti d’une procédure formelle prévue au bénéfice des détenus ainsi accusés, une procédure qui constitue en fait une application typique des règles de justice naturelle, et le devoir de l’observer découle du fait même de son existence. Il suffit de se référer au par. 13e) de la directive, aux termes duquel: «on ne prononcera aucun verdict contre un détenu accusé d’une infraction grave ou manifeste . . . à moins que [les dispositions prévoyant un avis, une comparution en personne et la possibilité de se défendre soient observées]» ainsi qu’au par. 13d), dont voici le texte:
Le verdict de culpabilité ou de non-culpabilité doit être basé strictement sur les preuves produites lors de l’audition et un verdict de culpabilité ne peut être rendu que, si après avoir considéré les preuves produites de façon juste et impartiale, il ne subsiste aucun doute raisonnable quant à la culpabilité de l’accusé.
Le fait que les règles ou directives ne sont pas assorties de sanction pénale ne peut être plus déterminant sur le point de savoir si elles ont force de loi (ce qui implique nécessairement l’obligation de s’y conformer) que l’absence de sanction pénale dans le cas des règles de procédure applicables aux ordonnances d’autres tribunaux, que les cours qualifient d’organismes quasi judiciaires et dont les décisions peuvent faire l’objet d’un examen en vertu du par. 28(1) de la Loi sur la Cour fédérale. La révision d’une décision par une Cour d’appel constitue en elle-même une sanction. En outre, c’est un sophisme que de soutenir que les règles ou directives n’ont pas une valeur de «loi» équivalente à celle des règlements dont la violation est punissable. Les règles de procédure d’un tribunal sont établies à son intention et à l’intention des personnes touchées par les pouvoirs qu’il peut exercer, et
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il serait pour le moins curieux d’imposer une peine aux membres d’un tribunal pour inobservation de ces règles. La sanction dans ce cas consiste dans la vulnérabilité des décisions du tribunal rendues sans égard aux règles de procédure.
En général, on considère le déni de justice naturelle par un tribunal administratif qui a le pouvoir de porter atteinte aux droits de personnes soumises à son autorité, comme une erreur de droit pouvant donner lieu à un examen et, effectivement, portant atteinte à la compétence. La nature du tribunal et les questions dont il est saisi déterminent dans quelle mesure ces personnes doivent être traitées avec justice ou équité. Lorsque la procédure à suivre est précisée, la Cour est dispensée de l’obligation de déterminer les exigences de la justice naturelle. Si la procédure n’est pas suivie, le tribunal, pour éviter la révision de sa décision, doit se retrancher, comme le fait l’intimé en l’espèce, derrière l’affirmation qu’il n’est pas tenu de suivre la procédure. L’arrêt Ridge v. Baldwin[2], une affaire ayant trait au pouvoir disciplinaire de démettre un policier de ses fonctions, montre bien que cette attitude est inacceptable. En l’espèce, les dispositions visant à assurer une audition équitable sont en fait plus précises que les dispositions des règlements de police pertinents dans l’affaire Ridge v. Baldwin. En principe, je ne vois aucune raison de distinguer l’obligation du comité de surveillance dans cette affaire, de celle de l’intimé en l’espèce, de suivre les procédures prescrites, au risque d’un examen judiciaire advenant une décision ou une conclusion défavorable.
Les dispositions pertinentes en l’espèce suffisent pour distinguer la présente affaire du jugement rendu à la majorité par cette Cour dans l’affaire Howarth v. La Commission nationale des libérations conditionnelles[3], où le pouvoir discrétionnaire de la Commission n’était pas défini.
L’intimé prétend également que les règles ou directives en question concernent la régie interne des comités de discipline. C’est aussi le cas des règles de procédure édictées par des organismes comme les commissions des relations de travail à l’égard de leurs fonctions dans le domaine des
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relations ouvrières-patronales. Cependant, il n’a jamais été mis en doute que les parties soumises à l’autorité de ces organismes peuvent bénéficier des règles de procédure et que les organismes en question sont tenus de les suivre tant qu’elles sont en vigueur.
L’argument selon lequel, si la directive n° 213 avait l’effet que je lui accorde, il en résulterait ou pourrait en résulter une avalanche de demandes d’examen judiciaire de procédures de nature disciplinaire, n’est absolument pas pertinent. On pourrait en dire autant de toutes les procédures quasi judiciaires qui touchent un grand nombre de personnes. En fait, il faut répondre à cela que l’on est en droit de s’attendre à ce que l’organisme administratif observe les règles qu’il a établies et qu’il appartient aux tribunaux de déterminer s’il les a respectées, en cas de contestation.
Je rejetterais l’appel, infirmerais l’ordonnance de la Cour d’appel fédérale et renverrais l’affaire à cette Cour pour qu’elle l’examine au fond.
LE JUGE JUDSON — Je suis d’accord avec les motifs de jugement du juge en chef Jackett de la Cour d’appel fédérale[4].
Le jugement des juges Ritchie, Pigeon, Beetz et de Grandpré a été rendu par
LE JUGE PIGEON — Ce pourvoi interjeté sur autorisation de cette Cour attaque un arrêt de la Cour d’appel fédérale (le juge Ryan étant dissident) rejetant, pour défaut de compétence, la demande des appelants présentée en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale et visant l’examen d’une décision disciplinaire prononcée par l’intimé contre eux. Les faits et les dispositions pertinentes de la Loi sur les pénitenciers, du Règlement du service des pénitenciers et de la direction du commissaire relative à l’imposition de peine à des détenus, sont tous énoncés dans les motifs rendus par le juge en chef Jackett et publiés dans [1976] 2 C.F. 198. La seule question à trancher est de savoir si la Cour d’appel fédérale a commis une erreur en jugeant que la décision ne relevait pas du paragraphe introductif de l’art. 28:
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28. (1) Nonobstant l’article 18 ou les dispositions de toute autre loi, la Cour d’appel a compétence pour entendre et juger une demande d’examen et d’annulation d’une décision ou ordonnance, autre qu’une décision ou ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire, rendue par un office, une commission ou un autre tribunal fédéral ou à l’occasion de procédures devant un office, une commission ou un autre tribunal fédéral .. .
L’intimé ne nie pas qu’il est «un office, une commission ou un autre tribunal fédéral» selon la définition de cette expression à l’art. 2 de la Loi sur la Cour fédérale. Le jugement attaqué repose uniquement sur l’opinion que la décision contestée est une «ordonnance de nature administrative qui n’est pas légalement soumise à un processus judiciaire ou quasi judiciaire».
Dans sa dissidence, le juge Ryan a déclaré aux pp. 214 et 215:
Donc mis à part cet effet possible de la directive du Commissaire, j’estime qu’en l’espèce, rien n’oblige le comité de discipline à suivre un processus judiciaire ou quasi judiciaire. Cela ne signifie pas nécessairement que le comité n’est pas tenu de procéder avec équité. Il s’agit là d’un tout autre problème. Cela ne tranche cependant pas la question très importante de savoir si les dispositions relatives à la procédure, contenues dans la directive n° 213 du Commissaire, imposent à l’organe administratif le devoir d’agir de manière quasi judiciaire. Cette question est particulièrement délicate. On ne peut conclure à mon avis que, parce qu’une fonction disciplinaire est purement administrative, sans tenir compte de la directive, l’addition de règles de procédures établies dans l’exercice d’un pouvoir délégué ne change rien. Il faut se demander si ces règles imposent des devoirs et les droits correspondants quant à l’exercice d’une fonction de nature administrative, exigeant ainsi que les décisions soient soumises à un processus donné qui, à la lumière de la jurisprudence pertinente, est maintenant tout au moins considéré comme quasi judiciaire.
Le juge en chef Jackett a exprimé comme suit l’opinion de la majorité sur cette question (aux pp. 210 et 211):
A mon avis, des décisions en matière disciplinaire prises aux fins de l’administration de groupes organisés de personnes comme les armées ou les forces de police ou aux fins de l’administration d’institutions comme les institutions pénitentiaires, qu’il s’agisse de décisions
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administratives courantes ou de nature pénale sont partie intégrante du système administratif. Aux fins d’une saine administration, ces décisions, puisqu’elles touchent intimement la vie et la dignité des individus concernés, doivent être et donner l’apparence d’être aussi équitables et justes que possible. C’est à mon avis pour cette raison que s’est développée à l’égard des décisions de nature pénale la pratique d’utiliser la phraséologie et la procédure propres au droit criminel. Néanmoins, j’estime que les décisions de nature disciplinaire sont essentiellement différentes des décisions de nature administrative qui sont implicitement soumises, en l’absence d’indication expresse à l’effet contraire, à un processus judiciaire ou quasi judiciaire et susceptibles d’examen judiciaire. A mon avis, ce principe est à la base des arrêts Howarth c. La Commission nationale des libérations conditionnelles, La Reine c. White, La Reine c. Metropolitan Police Commissioner Ex. p. Parker, et Ex. p. Fry. Pour ce motif, je conclus que les décisions de nature disciplinaire en question, bien qu’elles soient de nature pénale et, qu’en vertu des règles administratives, elles doivent être rendues avec équité et justice, ne constituent pas des décisions soumises à un processus judiciaire ou quasi judiciaire au sens de ces termes à l’article 28 de la Loi sur la Cour fédérale.
En toute déférence, je ne puis souscrire à l’opinion selon laquelle la directive n° 213 exige simplement qu’une décision de nature disciplinaire, comme l’ordonnance contestée, soit rendue avec équité et justice. L’article 13 de la directive se lit comme suit:
13. L’AUDITION DES INFRACTIONS GRAVES OU MANIFESTES
a. Le directeur de l’institution ou le fonctionnaire désigné par lui, de niveau au moins équivalent à celui de directeur adjoint, fera l’audition de toutes les causes correspondant à des infractions graves ou manifestes et, si la culpabilité du détenu est établie, il imposera une peine appropriée. Deux membres du personnel pourront être désignés pour assister à l’audition, mais leur rôle ne sera que consultatif.
c. On ne prononcera aucun verdict contre un détenu accusé d’une infraction grave ou manifeste en vertu de l’article 2.29 du R.S.P. A moins:
(1) qu’il ait reçu un avis écrit qui soit assez détaillé pour lui permettre de se remémorer le moment où la présumée infraction a été commise, ainsi que les événements qui s’y rapportent, et un sommaire des preuves que l’on possède contre lui;
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(2) qu’il ait reçu l’avis écrit et le résumé dont il est fait mention au paragraphe (1) au moins 24 heures avant l’ouverture de l’instruction, de façon à ce qu’il ait eu suffisamment de temps pour préparer sa défense;
(3) qu’il ait comparu en personne à l’audition de façon à ce que les accusations portées contre lui le soient en sa présence;
(4) qu’on lui ait donné la possibilité de dire tout ce qu’il y avait à dire pour sa défense, c’est-à-dire entre autres, que le président ait procédé à l’interrogatoire et au contre-interrogatoire des témoins; le détenu a le droit de convoquer ses propres témoins, exception faite des cas où le président juge que la présence du témoin convoqué pourrait être frivole ou vexante: il est alors libre de refuser le témoignage de cette personne; il devra toutefois donner au détenu les motifs de son refus.
d. Le verdict de culpabilité ou de non-culpabilité doit être basé strictement sur les preuves produites lors de l’audition et un verdict de culpabilité ne peut être rendu que, si après avoir considéré les preuves produites de façon juste et impartiale, il ne subsiste aucun doute raisonnable quant à la culpabilité de l’accusé.
Il reste à déterminer si, au sens de l’art. 28, la décision du comité se trouvait «légalement» soumise au processus prescrit par la directive. A cet égard, il s’avère nécessaire d’étudier la portée de l’art. 29 de la Loi sur les pénitenciers, S.R.C. 1970, c. P-6.
29. (1) Le gouverneur en conseil peut édicter des règlements
a) relatifs à l’organisation, l’entraînement, la discipline, l’efficacité, l’administration et la direction judicieuse du Service;
b) relatifs à la garde, le traitement, la formation, l’emploi et la discipline des détenus; et
c) relatifs, de façon générale, à la réalisation des objets de la présente loi et l’application de ses dispositions.
(2) Le gouverneur en conseil peut, dans tous règlements édictés sous le régime du paragraphe (1) sauf son alinéa b), prévoir une amende d’au plus cinq cents dollars ou un emprisonnement d’au plus six mois, ou à la fois l’amende et l’emprisonnement susdits, à infliger sur déclaration sommaire de culpabilité pour la violation de tous semblables règlements.
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(3) Sous réserve de la présente loi et de tous règlements édictés sous le régime du paragraphe (1), le commissaire peut établir des règles, connues sous le nom d’Instructions du commissaire, concernant l’organisation, l’entraînement, la discipline, l’efficacité, l’administration et la direction judicieuse du Service, ainsi que la garde, le traitement, la formation, l’emploi et la discipline des détenus et la direction judicieuse des pénitenciers.
Il est évident que l’on est soumis «légalement» à ce qui est prescrit par les règlements. La loi en vertu de laquelle ils sont pris prévoit des sanctions par amende ou emprisonnement. Il convient de citer ici ce que disait le Conseil privé dans l’arrêt Japanese Canadians[5] à propos des décrets adoptés en vertu de la Loi sur les mesures de guerre, à la p. 107:
[TRADUCTION] C’est encore l’activité législative du Parlement qui s’exerce au moment où les décrets sont adoptés et ces décrets sont des «lois».
Je ne pense pas que l’on puisse dire la même chose des directives. Il est significatif qu’il n’est prévu aucune sanction pour elles et, bien qu’elles soient autorisées par la Loi, elles sont nettement de nature administrative et non législative. Ce n’est pas en qualité de législateur que le commissaire est habilité à établir des directives, mais en qualité d’administrateur. Je suis convaincu qu’il aurait l’autorité d’établir ces directives même en l’absence d’une disposition législative expresse. A mon avis, le par. 29(3) doit être considéré de la même manière que bien d’autres dispositions de nature administrative concernant les services de l’administration et qui énoncent simplement un pouvoir administratif qui existerait même en l’absence d’une disposition expresse de la Loi.
Il est, à mon avis, important de distinguer les devoirs imposés aux employés de l’État par une loi ou un règlement ayant force de loi, des obligations qui leur incombent en qualité d’employés de l’État. Les membres d’un comité de discipline ne sont habituellement pas de hauts fonctionnaires publics mais de simples employés de l’administration. Les directives du commissaire ne sont rien de plus que des instructions relatives à l’exécution de leurs fonctions dans l’institution où ils travaillent. Dans
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une note en bas de la p. 212 du recueil, le juge en chef Jackett se réfère à l’arrêt de la Cour, Association des employés de Radio et de Télévision du Canada c. Radio-Canada[6], où il fut jugé à l’unanimité qu’un conseil d’arbitrage établi conformément au Code canadien du travail, en application d’une convention collective, ne constitue pas «un office, une commission ou un autre tribunal fédéral» au sens de la Loi sur la Cour fédérale, parce que sa compétence ne lui est pas attribuée par une loi du Parlement du Canada ou sous le régime d’une telle loi:
Je ne puis regarder la directive stricte d’insérer une disposition pour le règlement définitif de tout différend concernant le sens ou la violation des conditions d’une convention collective comme ramenant tout instrument de semblable règlement, qu’il s’agisse d’un conseil d’arbitrage comme c’est ici le cas ou de quelque autre organisme, dans la catégorie des tribunaux publics qu’envisage la définition contenue à l’art. 2, al. g). (le juge Laskin, alors juge puîné, à la p. 134).
Comme devant la Cour d’appel, les appelants ont invoqué le par. 28(6) pour étayer leur thèse. En voici le texte:
(6) Nonobstant le paragraphe (1), aucune procédure ne doit être instituée sous son régime relativement à une décision ou ordonnance du gouverneur en conseil, du conseil du Trésor, d’une cour supérieure ou de la Commission d’appel des pensions ou relativement à une procédure pour une infraction militaire en vertu de la Loi sur la défense nationale.
A mon avis, on ne peut donner à ce texte l’effet de rendre le par. (1) applicable à tous les tribunaux qui n’y sont pas énumérés. C’est une disposition purement négative et il n’y a aucune raison de l’interpréter comme une liste exhaustive de tous les tribunaux dont les décisions ne peuvent être soumises à l’examen de la Cour d’appel fédérale en vertu de l’art. 28. Je souligne que le par. (6) mentionne «une cour supérieure» parmi les exclusions, bien que la définition d’«office, commission ou autre tribunal fédéral» exclue toute personne nommée en vertu de l’art. 96 de l’Acte de l’A.N.B. [sic]. Dans une certaine mesure, le par. (6) ne sert donc qu’à lever tout doute.
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A mon avis, le juge en chef Jackett a raison de ne pas partager l’opinion exprimée par la Cour d’appel de l’Ontario dans l’arrêt Regina v. Beaver Creek Correctional Camp, Ex parte McCaud[7] selon laquelle la possibilité d’une diminution de la réduction statutaire de peine par une décision disciplinaire implique le devoir d’agir conformément au processus judiciaire. A ce sujet, je signale que, dans l’arrêt Howarth c. La Commission nationale des libérations conditionnelles[8], le juge Beetz a fait remarquer que la perte de la réduction statutaire de peine et de la réduction méritée de peine en raison de la révocation de la libération conditionnelle ne change pas la nature de la décision de la Commission des libérations conditionnelles lorsqu’elle révoque une libération conditionnelle accordée à un détenu (aux pp. 475 et 476):
Il peut-être malheureux qu’en vertu du par. (1) de l’art. 20 de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus, la réduction statutaire de peine pour la période purgée lorsque le détenu était en libération conditionnelle et la réduction méritée inscrite à son crédit au moment de sa mise en liberté sous libération conditionnelle soient perdues automatiquement lors de la révocation de la libération, surtout si l’on tient compte du fait que la libération peut être suspendue et, présumément, révoquée pour des motifs qui ne sont pas nécessairement reliés à la violation des modalités de la libération conditionnelle. Cela, cependant, n’a pas pour effet, à mon avis, de changer la nature de la décision de la Commission des libérations conditionnelles lorsqu’elle révoque une libération conditionnelle accordée à un détenu.
Vu les nombreux renvois aux arrêts Howarth et Saulnier c. La Commission de police du Québec[9] et les commentaires du juge Addy dans B. c. La Commission d’enquête[10] cités par le juge Walsh dans Desjardins c. La Commission nationale des libérations conditionnelle[11], je me permettrai certaines observations sur ces deux arrêts.
L’arrêt Howarth portait sur une demande présentée en vertu de l’art. 28 de la Loi sur la Cour fédérale. Il s’agissait de déterminer si la Commission des libérations conditionnelles est légalement
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tenue d’agir de façon judiciaire lorsqu’elle révoque une libération conditionnelle. Dans une affaire antérieure, Ex parte McCaud[12], la Cour avait jugé qu’il ne s’agissait aucunement d’une décision de nature judiciaire et l’opinion de la majorité a été qu’en conséquence, il suffisait de constater que les modifications législatives subséquentes n’avaient pas changé la situation. Il est peut-être utile d’ajouter que l’art. 11 de la Loi sur la libération conditionnelle de détenus (S.R.C. 1970, c. P-2) se lit comme suit:
11. La Commission, en étudiant la question de savoir s’il faut octroyer ou révoquer la libération conditionnelle, n’est pas tenue d’accorder une entrevue personnelle au détenu ni à quelque personne agissant au nom de celui-ci.
Dans l’arrêt Saulnier, on demandait un bref d’évocation, équivalant à un bref de certiorari, en vertu de l’art. 846 du C.p.c. L’article 24 de la Loi de police, 1968 (Qué.), c. 17, énonce comme suit le devoir de la Commission de police d’agir de façon judiciaire:
La Commission ne peut, dans ses rapports, blâmer la conduite d’une personne ou recommander que des sanctions soient prises contre elle à moins de l’avoir entendue sur les faits qui donnent lieu à un tel blâme ou à une telle recommandation. Toutefois cette obligation cesse si cette personne a été invitée à se présenter devant la Commission dans un délai raisonnable et si elle a refusé ou négligé de le faire. Cette invitation est signifiée de la même façon qu’une assignation en vertu du Code de procédure civile.
Cependant, la majorité de la Cour d’appel avait jugé que la Commission n’était pas tenue d’agir de façon judiciaire, en se fondant sur l’opinion de cette Cour dans l’arrêt Guay c. Lafleur[13], à la p. 18:
[TRADUCTION] ...la maxime «audi alteram partem» ne s’applique pas à un agent d’administration dont la fonction consiste simplement à recueillir des renseignements et à faire un rapport et qui n’a aucunement le pouvoir d’imputer une responsabilité ni de rendre une décision portant atteinte aux droits des parties.
Cette Cour a statué à l’unanimité que le rôle de la Commission de police ne se limite pas à recueillir des renseignements et faire un rapport mais que ce
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rapport qui peut avoir des suites, portait atteinte aux droits du requérant. L’examen judiciaire a été accordé non seulement parce qu’il existait un devoir d’agir de façon judiciaire mais également parce que la décision portait atteinte aux droits du requérant. Au risque de me répéter, cela ne signifie pas que chaque fois qu’une décision porte atteinte aux droits d’un requérant, il existe un devoir d’agir de façon judiciaire.
Je suis d’avis de rejeter le pourvoi.
Pourvoi rejeté, le juge en chef LASKIN et les juges MARTLAND, SPENCE et DICKSON étant dissidents.
Procureurs des appelants: R. P. Price, Kingston, et J. W. Conroy, Abbotsford.
Procureur de l’intimé: Le sous-procureur général du Canada.
[1] [19761 2 C.F. 198.
[2] [1964] A.C. 40.
[3] [1976] 1 R.C.S. 453.
[4] [1976] 2 C.F. 198.
[5] [1947] A.C. 87.
[6] [1975] 1 R.C.S. 118.
[7] [1969] 1 O.R. 373.
[8] [1976] 1 R.C.S. 453.
[9] (1975), 57 D.L.R. (3d) 545.
[10] [1975] C.F. 602.
[11] [1976] 2 C.F. 539.
[12] [1965] 1 C.C.C. 168.
[13] [1965] R.C.S. 12.
