Synthèse
Référence neutre : [1977] 2 R.C.S. 654
Date de la décision :
25/01/1977Sens de l'arrêt :
Le pourvoi doit être accueilli
Analyses
Tribunaux - Compétence de la Cour fédérale - Procédures devant être fondées sur une législation fédérale existante et applicable - Compétence pour connaître d’une réclamation de la Couronne du chef du Canada fondée sur un contrat - Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970, 2e Supp., c. 10, art. 17 - Acte de l’A.N.B., 1867, art. 101 - Loi sur les travaux publics, S.R.C. 1970, c. P-38, par. 16(1).
La Couronne du chef du Canada a conclu un contrat de construction avec l’appelante McNamara, une compagnie de l’Alberta. La Fidelity Insurance Company, appelante, a fourni le cautionnement. Un contrat avait été préalablement conclu entre la Couronne et J. Stevenson & Associés, un bureau d’architectes et d’ingénieurs-conseils de l’Alberta, qui était chargé, aux termes de ce contrat, d’établir les plans et devis et les documents de soumission devant servir à rédiger le contrat de construction.
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La Couronne poursuivit, devant la Cour fédérale, McNamara et Stevenson pour inexécution de leurs contrats respectifs et a intenté contre Fidelity une action fondée sur le cautionnement. McNamara et Fidelity ont réclamé au co-défendeur Stevenson une contribution ou indemnité, invoquant sa négligence dans la préparation des plans, ont signifié un avis à la mise en cause, un sous-traitant, et ont présenté séparément une requête en radiation de la déclaration pour défaut de compétence. Le juge de première instance a rejeté ces requêtes mais, dans le cadre d’autres procédures, a radié l’avis de contribution ou d’indemnité et l’avis à la mise en cause au motif que la Cour fédérale n’avait pas compétence pour entendre les réclamations que renfermaient ces avis. La Cour d’appel fédérale a confirmé ces décisions. Devant la Cour suprême, les appelantes ont donné avis d’une question constitutionnelle et la principale question en litige est de savoir si la Cour fédérale a compétence sur un sujet dans une action en dommages-intérêts pour inexécution d’un contrat, intentée par la Couronne du chef du Canada.
Arrêt: Le pourvoi doit être accueilli.
Les dispositions de l’art. 101 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique supposent, comme condition préalable, l’existence d’une législation fédérale applicable, sur laquelle la Cour fédérale peut fonder sa compétence. La règle de common law selon laquelle la Couronne peut poursuivre devant tout tribunal ayant compétence dans le domaine pertinent, élaborée dans le régime unitaire anglais, ne peut s’appliquer intégralement au Canada, un état fédéral, où les pouvoirs législatif et exécutif sont répartis entre les législatures et gouvernements centraux et provinciaux et où le pouvoir du Parlement d’établir des tribunaux est limité par la Constitution. Puisque l’action de la Couronne n’était fondée sur aucune loi ni aucun principe de common law, la Cour fédérale n’avait pas compétence pour entendre les réclamations de la Couronne fondée sur un contrat. Ce n’était pas la responsabilité de la Couronne qui était en jeu, mais celle de l’autre partie à un contrat bilatéral.
Arrêt suivi: Quebec North Shore Paper Company c. Le Canadien Pacifique Limitée, [1977] 2 R.C.S. infra. arrêt non suivi: Farwell c. La Reine (1893), 22 R.C.S. 553; arrêts mentionnés: R. c. Farwell (1887), 14 R.C.S. 392; Consolidated Distilleries Limited c. Consolidated Exporters Corporation Limited, [1930] R.C.S. 531; Consolidated Distilleries Limited c. Le Roi, [1933] A.C. 508.
POURVOIS interjetés d’arrêts de la Cour fédérale du Canada[1] confirmant les décisions du juge
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Collier de la Cour fédérale, par lesquelles il avait rejeté les requêtes en radiation de la déclaration pour défaut de compétence relativement à des actions fondées sur des contrats intentées par la Couronne du chef du Canada. Pourvois accueillis.
Pourvoi n° 1:
J. J. Robinette, c.r., et D. A. Brown, pour les appelantes.
G. W. Ainslie, c.r., et I. G: Whitehall, pour l’intimé, le procureur général du Canada.
D. O’Brien et W. D. Rice, pour l’intimée J. Stevenson & Associates.
J. H. Waite, c.r., pour l’intimé, Lockerbie & Hole Western Limited.
W. Mundell, c.r., et T. H. Wickett, pour l’intervenante, la province de l’Ontario.
M. H. Smith, pour l’intervenante, la province de la Colombie-Britannique.
W. Henkel, c.r., pour l’intervenante, la province de l’Alberta.
Pourvoi n° 2:
C. D. O’Brien et W. D. Rice, pour les appelantes.
G. W. Ainslie, c.r., et I. G. Whitehall, pour l’intimée.
Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE EN CHEF — Ces deux pourvois, interjetés sur autorisation de cette Cour et plaidés ensemble, soulèvent une question importante quant à la compétence de la Cour fédérale en vertu de l’al. 17(4)a) de la Loi sur la Cour fédérale, 1970-71-72 (Can.) c. 1. L’avis donné par les appelants de la question constitutionnelle soulevée en l’espèce atteste de l’importance du litige. Voici le texte de cet avis:
[TRADUCTION] Le par. 17(4) de la Loi sur la Cour fédérale, 1970-71-72 (CAN), chap. 1 est-il intra vires dans la mesure où il vise à habiliter la Cour fédérale du Canada à connaître d’une demande de redressement présentée par la Couronne du chef du Canada dans des procédures d’ordre civil, sans égard à la nature de ces procédures? Plus précisément, (1) est-ce validement que le par. 17(4) confère à la Cour fédérale la compétence
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pour entendre une demande de dommages-intérêts présentée par la Couronne du chef du Canada contre une compagnie de construction, sur la base d’un contrat visant la construction d’une institution pour jeunes délinquants et, dans ce cas, (2) cette compétence peut-elle s’étendre à une réclamation par un défendeur contre un co-défendeur et à une demande d’indemnité intentée contre des mises en cause et, si c’est le cas, couvre-t-elle effectivement de telles réclamations?
Les faits à l’origine du litige peuvent se résumer comme suit. La Couronne du chef du Canada a conclu un contrat avec la défenderesse appelante McNamara Construction (Western) Limited, une compagnie de l’Alberta, pour la construction d’une institution pour jeunes délinquants à Drumheller (Alberta). La Fidelity Insurance Company of Canada a fourni un cautionnement en faveur de la Couronne pour garantir l’exécution par McNamara du contrat de construction. Un contrat avait été préalablement conclu entre la Couronne et J. Stevenson & Associés, un bureau d’architectes et d’ingénieurs-conseils de l’Alberta, qui était chargé, aux termes de ce contrat, d’établir les plans, devis et soumissions devant servir à établir le contrat de construction. La Couronne a poursuivi devant la Cour fédérale Stevenson et McNamara, respectivement, pour inexécution de leur contrat, réclamant à chacun d’eux des dommages-intérêts. Elle a en outre poursuivi Fidelity en vertu de son cautionnement.
Dans la même action, McNamara et Fidelity ont, par avis conforme à la règle 1730 des Règles de la Cour fédérale, réclamé au co-défendeur Stevenson une contribution ou indemnité, invoquant sa négligence dans la préparation des plans. En vertu de la règle 1726, McNamara et Fidelity ont également signifié un avis à la mise en cause, Lockerbie & Hole Western Limited, un sous-traitant, fondant leur réclamation sur la négligence ou la rupture du contrat par la mise en cause.
Les appelants McNamara et Stevenson ont présenté séparément à la Division de première instance de la Cour fédérale des requêtes en radiation de la déclaration, pour défaut de compétence relativement à l’action intentée contre eux. Le juge Collier a rejeté ces requêtes mais, dans d’autres procédures, il a radié l’avis déposé en vertu de la règle 1730 des Règles de la Cour fédérale et l’avis
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à la mise en cause signifié en conformité de la règle 1726, aux motifs que la Cour fédérale n’avait pas compétence pour entendre l’action de McNamara et Fidelity contre le co-défendeur Stevenson d’une part, ni la réclamation contre la mise en cause, intentée par McNamara et Fidelity contre Lockerbie & Hole Western Limited. Ces décisions ont été confirmées par la Cour d’appel fédérale. Le juge Thurlow a rédigé les motifs de la Cour et le juge Ryan et le juge suppléant Smith ont exposé des motifs au même effet.
En bref, la principale question en litige dans ces pourvois est de savoir si la Cour fédérale du Canada a compétence sur un sujet dans une action en dommages-intérêts intentée par la Couronne du chef du Canada pour inexécution d’un contrat. Cette compétence relèverait de l’art. 101 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique qui confère notamment au Parlement le pouvoir législatif d’établir des tribunaux «pour la meilleure administration des lois du Canada». Dans l’arrêt Quebec North Shore Paper Company c. Le Canadien Pacifique Limitée[2], (arrêt rendu après les jugements de la Cour d’appel fédérale en l’espèce), cette Cour a statué que les dispositions de l’art. 101 posent comme condition préalable à l’exercice par la Cour fédérale de sa compétence, l’existence d’une législation fédérale applicable sur laquelle on puisse fonder les procédures. Il ne suffit pas que le Parlement du Canada puisse légiférer sur un domaine dont relève la question soumise à la Cour fédérale. Comme l’a indiqué cette Cour dans l’arrêt Quebec North Shore Paper Company, la compétence judiciaire en vertu de l’art. 101 ne recouvre pas le même domaine que la compétence législative fédérale. II s’ensuit qu’il ne suffit pas que la compétence exclusive du Parlement s’exerce dans les domaines de (da dette et la propriété publiques» en vertu de l’art. 91(1A) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique et à l’égard de «l’établissement, du maintien, et de l’administration des pénitenciers» en vertu de l’art. 91(28) et que l’objet du contrat de construction en l’espèce puisse relever de l’un ou l’autre de ces domaines législatifs, ou des deux, pour fonder la compétence
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de la Cour fédérale à l’égard de la présente action en dommages-intérêts.
Le paragraphe (4) de l’art. 17 de la Loi sur la Cour fédérale est invoqué comme fondement de la compétence pour connaître de l’action intentée par la Couronne. Les paragraphes (1) et (2) confèrent à la Division de première instance de la Cour fédérale la compétence pour connaître des actions intentées par la Couronne et leur validité n’est pas contestée. II n’est pas non plus question de la validité du par. (3) qui donne compétence dans certains cas à la Cour fédérale pour connaître d’un litige opposant la Couronne et une personne, si elles en ont convenu par écrit, et des procédures en vue de trancher des réclamations contradictoires relativement à une prétendue obligation de la Couronne. Le paragraphe (4) se lit comme suit:
(4) La Division de première instance a compétence concurrente en première instance
a) dans les procédures d’ordre civil dans lesquelles la Couronne ou le procureur général du Canada demande redressement; et
b) dans les procédures dans lesquelles on cherche à obtenir un redressement contre une personne en raison d’un acte ou d’une omission de cette dernière dans l’exercice de ses fonctions à titre de fonctionnaire ou préposé de la Couronne.
Ce paragraphe a remplacé l’art. 29d) de la Loi sur la Cour de l’Échiquier, S.R.C. 1952, c. 98, qui conférait compétence à la Cour de l’Échiquier
dans toutes les autres actions et poursuites d’ordre civil, en common law ou en equity, dans lesquelles la Couronne est demanderesse ou requérante.
Dans l’arrêt Quebec North Shore Paper Company, cette Cour a souligné au sujet de cette disposition que pour traduire des personnes devant la Cour de l’Échiquier, la Couronne du chef du Canada doit au préalable établir que son action relève de la législation fédérale applicable, que ce soit une loi, un règlement ou la common law.
Il ne s’agit donc pas de décider en l’espèce si la demande de redressement de la Couronne relève d’un domaine de compétence législative fédérale, mais de déterminer si elle est fondée sur la législation fédérale applicable. Je ne pense pas que, pris littéralement, le par. 17(4), qui vise à habiliter la Cour fédérale à connaître de tout genre d’action
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d’ordre civil du seul fait que la Couronne du chef du Canada fait une réclamation à titre de demanderesse, constitue une législation fédérale valide en vertu de l’art. 101 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. La règle de common law selon laquelle la Couronne peut poursuivre devant tout tribunal ayant compétence dans le domaine pertinent, élaborée dans le régime unitaire anglais, ne peut s’appliquer intégralement au Canada, un état fédéral, où les pouvoirs législatifs et exécutifs sont répartis entre les législatures et gouvernements centraux et provinciaux et où, en outre, le pouvoir du Parlement d’établir des tribunaux est limité par la Constitution.
L’arrêt Farwell c. La Reine[3], semble retenir une opinion différente qui viendrait appuyer la thèse de l’intimée en faveur d’une application littérale et sans restriction du par. 17(4). Cet arrêt correspond au second pourvoi devant cette Cour dans la même affaire (le premier étant La Reine c. Farwell[4]) et porte sur une question de titre de propriété dans la ceinture ferroviaire en Colombie-Britannique. L’appelant réclamait un droit de propriété en vertu d’une concession de la Couronne provinciale, mais il a été débouté. Il a néanmoins enregistré sa concession et demandé un certificat de titre irrévocable de façon à faire obstacle aux concessionnaires de la Couronne du chef du Canada. Sur ce, le procureur général du Canada a produit devant la Cour de l’Échiquier un avis d’intrusion visant à obtenir une ordonnance exigeant de l’appelant qu’il cède ou restitue le terrain. La Cour de l’Échiquier a délivré cette ordonnance. Même si l’on peut soutenir que la Cour de l’Échiquier, en vertu de la compétence que lui confère l’art. 29d) précité de la Loi sur la Cour de l’Échiquier, est habilitée à entendre l’action de la Couronne parce qu’elle concerne des biens-fonds de la Couronne fédérale, le juge King, qui a rédigé le jugement majoritaire de cette Cour, a examiné la question d’un point de vue plus large. Je cite un extrait de ses motifs, 22 R.C.S., aux pp. 561 et 562:
[TRADUCTION] Il reste à trancher l’objection selon laquelle le Parlement du Canada n’avait pas le pouvoir de conférer à la Cour de l’Échiquier une compétence en première instance «dans toutes les actions et poursuites
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d’ordre civil, en common law ou en equity, dans lesquelles la Couronne est demanderesse ou requérante». On soutient que le pouvoir du Parlement d’établir des tribunaux est limité par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique à l’établissement d’une cour d’appel ou d’autres tribunaux, pour la meilleure administration des lois du Canada. Mais «le Roi a le privilège indiscuté de poursuivre devant le tribunal de son choix». Chitty on Prerogatives (p. 244).
Ainsi, lorsque la question litigieuse dans une action concerne le fisc, ou les deniers de l’État, le Roi a le droit de renvoyer les procédures à la Cour de l’Échiquier.
Consulter à ce sujet les exemples donnés dans l’arrêt Cawthorne c. Campbell (1 Anstruther, p. 205, note). On dit de ce privilège qu’il «n’implique pas l’exercice d’une prérogative; et que de toute façon, serait-ce le cas, cet élément ne serait pas pertinent» (p. 218).
Il s’ensuit donc à mon sens que la Couronne, sur avis et consentement des deux chambres du Parlement, doit avoir le droit (un droit qui ne pourrait être retiré que par des termes explicites) d’édicter que toutes les actions et poursuites d’ordre civil en common law ou en equity, dans lesquelles la Couronne du chef du Dominion est demanderesse ou requérante peuvent être instruites devant la Cour de l’Échiquier — et le droit de créer ce tribunal et de l’investir de ses autres domaines de compétence est incontesté et incontestable.
Avec égards, je ne peux souscrire à ce raisonnement qui applique au régime fédéral canadien une conception élaborée dans un régime unitaire et qui fait dépendre la compétence d’un tribunal fédéral de première instance à l’égard d’un sujet de la seule condition que la Couronne fasse valoir une réclamation à titre de demanderesse. A mon avis, on ne peut plus considérer que l’arrêt Farwell c. La Reine fait jurisprudence relativement à l’interprétation de l’art. 29d) de la Loi sur la Cour de l’Échiquier. Partant, il ne doit plus influencer l’interprétation des termes semblables du par. 17(4) de la Loi sur la Cour fédérale. Je constate en outre que cet arrêt semble être tombé en désuétude, car il n’a été examiné ni dans Consolidated Distilleries Limited c. Consolidated Exporters Corporation Ltd.[5], ni dans Consolidated Distilleries Limited c. Le Roi[6], arrêts dans lesquels on
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aurait fort bien pu tenir compte de l’affaire Farwell tout au moins dans le second. Ces deux arrêts ont été étudiés dans l’affaire Quebec North Shore Paper Company et à l’exception d’une remarque que je ferai plus tard sur le second arrêt, je m’en tiendrai à cela.
Il reste donc à déterminer, quant à la question de la compétence, s’il existe une législation fédérale applicable aux présents pourvois qui donne à la Cour fédérale compétence pour connaître de l’action de la Couronne concernant la demande de dommages-intérêts et la réclamation fondée sur le cautionnement. Dans l’affaire Quebec North Shore Paper Company, cette Cour a parlé de ce que j’appellerai pour plus de commodité le droit de la Couronne:
... II est bon de rappeler que le droit relatif à la Couronne a été introduit au Canada comme partie du droit constitutionnel ou du droit public de la Grande-Bretagne; on ne peut donc prétendre que ce droit relève du droit provincial. Dans la mesure où la Couronne, en tant que partie à une action, est régie par la common law, il s’agit de droit fédéral pour la Couronne du chef du Canada, au même titre qu’il s’agit de droit provincial pour la Couronne du chef d’une province, qui, dans chaque cas, peut être modifié par le Parlement ou la législature compétente. Il n’est pas question en l’espèce de droit de la Couronne.
On ne peut conclure de cet extrait qu’il suffit à la Couronne d’être partie à un contrat qu’elle invoque dans son action à titre de demanderesse pour que l’exigence relative à la législation fédérale applicable soit remplie. La situation est différente si la responsabilité de la Couronne est en cause car il existe des règles de common law en matière de responsabilité contractuelle et de non-responsabilité délictuelle de la Couronne, règles cependant considérablement modifiées par la législation. Lorsqu’il ne s’agit pas de la responsabilité de la Couronne mais de celle de l’autre partie à un contrat bilatéral, la situation n’est plus la même quant au droit de la Couronne d’obliger cette personne à agir en défense dans une action intentée en Cour fédérale.
Le procureur général du Canada soutient au nom de la Couronne que, puisque le contrat de construction concerne un ouvrage ou un bien publics, la législation fédérale s’applique. Il n’a
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toutefois pas précisé quelle loi fédérale. L’action de la Couronne n’est manifestement fondée sur aucune loi et cette dernière n’invoque aucun principe de droit qui lui serait particulier en vertu duquel ses réclamations contre les appelants pourraient être entendues ou tranchées. L’avocat représentant le procureur général a été assez franc pour admettre que sa thèse reposait sur la prétention que la Cour fédérale était compétente pour entendre toute réclamation de la Couronne fondée sur un contrat. J’ai déjà indiqué que cette thèse est insoutenable et que le par. 17(4) serait nettement ultra vires si c’était sa portée. Il n’est valide que dans la mesure où il reste dans les limites prescrites par l’art. 101 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique.
Le raisonnement s’applique à la réclamation de la Couronne fondée sur le cautionnement tout comme à sa demande de dommages-intérêts contre McNamara. On a plaidé qu’il existait une différence parce que (1) le par. 16(1) de la Loi sur les travaux publics, maintenant S.R.C. 1970, c. P-38, oblige le ministre responsable à obtenir une garantie suffisante de l’exécution régulière d’un contrat visant des travaux publics et que (2) l’arrêt Consolidated Distilleries c. Le Roi, précité, fait jurisprudence sur le droit de la Couronne d’invoquer la compétence de la Cour fédérale lorsqu’elle intente une action fondée sur un cautionnement. Aucun de ces arguments n’améliore la situation de la Couronne. Le paragraphe 16(1) de la Loi sur les travaux publics formule une exigence administrative, la nécessité d’une garantie, mais reste muet sur le droit régissant l’exécution de la garantie. L’arrêt Consolidated Distilleries porte sur une action fondée sur un cautionnement fourni en conformité d’une loi fédérale, la Loi du Revenu de l’intérieur, et, comme l’a souligné le Conseil privé [TRADUCTION] «l’objet des actions découlait directement d’une loi du Parlement portant sur l’accise» (voir [1933] A.C. 508 à la p. 521).
J’en conclus donc que la contestation de la compétence de la Cour fédérale par les appelants est fondée et, en conséquence, je suis d’avis d’accueillir leurs pourvois avec dépens dans toutes les cours. Les jugements des tribunaux d’instance inférieure doivent être infirmés et les déclarations
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signifées [sic] aux appelants radiées. Compte tenu de cette conclusion, les procédures résultantes entre co-défendeurs et les procédures de mise en cause doivent être tenues pour invalides et il n’est pas nécessaire de traiter de leur validité ou de leur opportunité. Je tiens toutefois à souligner que si la Cour fédérale avait eu compétence, il est assez vraisemblable que les demandes de contributions ou d’indemnités auraient été recevables, du moins entre les parties, dans la mesure où la législation fédérale pertinente s’appliquait aux questions soulevées en l’espèce. Il n’y aura aucune adjudication des dépens au regard des procédures entre co-défendeurs et des procédures de mise en cause et il n’y a aucune adjudication de dépens en faveur ou à l’encontre des intervenants.
Pourvoi accueilli avec dépens.
Procureurs des appelants: Davies, Ward & Beck, Toronto.
Procureur de l’intimée, Sa Majesté La Reine: D. S. Thorson, Ottawa.
Procureurs de J. Stevenson & Associés et Stevenson, Raines, Barrett, Hutton, Seaton & Associés: Jones, Black and Company, Calgary.
Procureurs de l’intimée, Lockerbie & Hole Western Limited: Harradence & Company, Calgary.
Procureur du procureur général de l’Alberta, intervenant: William Henkel, Edmonton.
Procureur du procureur général de la Colombie-Britannique, intervenant: David H. Vickers, Victoria.
[1] [1976] 2 C.F. 292.
[2] [1977] 2 R.C.S. infra.
[3] (1893), 22 R.C.S. 553.
[4] (1887), 14 R.C.S. 392.
[5] [1930] R.C.S. 531.
[6] [1932] R.C.S. 419 infirmé [1933] A.C. 508.
Parties
Demandeurs :
McNamara Construction et autreDéfendeurs :
Sa Majesté la ReineProposition de citation de la décision:
McNamara Construction et autre c. La Reine, [1977] 2 R.C.S. 654 (25 janvier 1977)
Origine de la décision
Date de l'import :
06/04/2012Identifiant URN:LEX : urn:lex;ca;cour.supreme;arret;1977-01-25;.1977..2.r.c.s..654
