| La Reine c. Harrison, [1977] 1 R.C.S. 238 (30 janvier 1976)
COUR SUPRÊME DU CANADA
La Reine c. Harrison, [1977] 1 R.C.S. 238
Date : 1976-01-30
Sa Majesté la Reine Appelante; et
Laurence Arthur Harrison Intimé.
1975: le 27 octobre; 1976: le 30 janvier.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Judson, Ritchie, Spence, Pigeon, Dickson, Beetz et de Grandpré.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL DE LA COLOMBIE-BRITANNIQUE
Droit criminel - Appel interjeté par le ministère public - Avis d’appel signé par l’avocat du procureur général - Instructions données à l’avocat signées par un fonctionnaire du ministère du procureur général - Pouvoir implicite de délégation - Avis d’appel valide - Mode de preuve relatif à une contestation des pouvoirs de l’avocat - Code criminel, S.R.C. 1970, c. C-34, par. 605(1).
L’intimé a été acquitté, en Cour provinciale, de douze chefs d’accusation de vol par détournement de fonds. Suite à l’appel du ministère public, une exception préliminaire d’incompétence a été soulevée parce que l’avis d’appel n’était pas conforme au par. 605(1) du Code criminel. L’avis d’appel avait été signé par «J.E. Spencer, avocat du procureur général». Me Spencer tenait son autorisation d’une lettre dont l’entête portait »Procureur général, Province de la Colombie-Britannique» et qui était signée par un fonctionnaire dudit ministère, N.A. McDiarmid, «Directeur de la section de droit pénal». L’intimé a soutenu avec succès devant la Cour d’appel qu’aux termes du par. 605(1) du Code, M’ Spencer devait recevoir ses instructions directement du procureur général ou du substitut du procureur général de la province. Le ministère public a interjeté devant cette Cour un pourvoi contre l’arrêt de la Cour d’appel.
Arrêt: Le pourvoi doit être accueilli.
Le procureur général a l’autorité implicite de déléguer son pouvoir de donner des instructions aux termes du par. 605(1). Ce paragraphe n’exige pas que dans chaque cas le procureur général interjette appel personnellement ou donne lui-même à l’avocat des instructions à cette fin. Bien qu’il existe une règle générale d’interprétation de la loi selon laquelle une personne doit exercer personnellement le pouvoir discrétionnaire dont elle est investie (delegatus non potest delegare), elle peut être modifiée par les termes, la portée ou le but d’un programme administratif donné. Lorsque l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire est confié à un ministre du gouvernement, on peut alors supposer que les mesures nécessaires
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seront prises par les fonctionnaires responsables du ministère et non par le ministre lui-même. En l’espèce, rien ne prouve que le procureur général de la Colombie-Britannique ait donné personnellement des instructions à Me McDiarmid d’agir en son nom pour en appeler des jugements ou des verdicts d’acquittement prononcés par les tribunaux de première instance. Toutefois, il est raisonnable de présumer que le «Directeur de la section de droit pénal» de la province est autorisé à donner ces instructions. La définition de l’expression «procureur général» à l’art. 2 du Code criminel comprend «le substitut légitime» du procureur général. L’expression «substitut légitime» ne signifie pas seulement «le substitut du procureur général»; elle s’applique à toutes les personnes désignées pour agir au nom du procureur général lorsqu’elles le font dans les limites de leur mandat.
Sauf si l’autorisation est directement mise en cause, nulle preuve n’est nécessaire pour confirmer les pouvoirs de l’avocat qui interjette appel au nom du ministère public et qui se désigne comme «avocat du» ou «avocat ayant reçu des instructions du» ou «agent du» procureur général, ou en des termes similaires. Les avocats sont des officiers de la Cour et, normalement, lorsqu’un avocat déclare agir avec l’autorisation du procureur général, on présume qu’il est effectivement autorisé. Toutefois, si l’objection présentée vient mettre en doute l’autorisation, il suffit normalement que l’avocat produise une lettre qu’il aurait reçue et qu’il croit signée par le procureur général ou son substitut ou un fonctionnaire du ministère qui, à son avis, a le pouvoir nécessaire pour interjeter appel en matière criminelle.
Arrêt approuvé: R. v. Wiens (1970), 74 W.W.R. 639; arrêt étudié: R. v. BadaIl, [1975] 2 R.C.S. 503; arrêts critiqués: R. v. Green (1970), 1 C.C.C. (2d) 145; R. v. Martin (No. 1) (1971), 4 C.C.C. (2d) 271; arrêts mentionnés: Metropolitan Borough and Town Clerk of Lewisham v. Roberts, [1949] 2 K.B. 608; Carltona, Ltd. v. Commissioners of Works, [1943] 2 All E.R. 560; Lemay c. Le Roi, [1952] 1 R.C.S. 232; R. v. Turner, [1910] 1 K.B. 346.
POURVOI interjeté par le ministère public contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique qui avait rejeté l’appel visant une exception préliminaire d’incompétence soulevée parce que l’avis d’appel n’était pas conforme au par. 605(1) du Code criminel. Pourvoi accueilli.
J. E. Smith, pour l’appelante.
J. T. Steeves, pour l’intimé.
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Le jugement de la Cour a été rendu par
LE JUGE DICKSON — L’intimé Harrison a été acquitté par le juge Mussallem de la Cour provinciale, à Vancouver, de douze chefs d’accusation de vol par détournement de fonds. Suite au pourvoi du ministère public, une exception préliminaire d’incompétence a été soulevée parce que l’avis d’appel n’était pas conforme au par. (1) de l’art. 605 du Code criminel qui est ainsi libellé:
605. (1) Le procureur général ou un avocat ayant reçu de lui des instructions à cette fin peut introduire un recours devant la cour d’appel
a) contre un jugement ou verdict d’acquittement d’une cour de première instance à l’égard de procédures par acte d’accusation sur tout motif d’appel qui comporte une question de droit seulement, …
L’avis d’appel avait été signé par «J. E. Spencer, avocat du procureur général». Me Spencer tenait son autorisation d’une lettre dont l’entête portait «Procureur général, Province de la Colombie-Britannique» et qui était signée par un fonctionnaire dudit ministère, N. A. McDiarmid, «Directeur de la section de droit pénal». L’intimé Harrison a soutenu avec succès devant la Cour d’appel qu’aux termes du par. (l) de l’art. 605 du Code, Me Spencer devait recevoir ses instructions directement du procureur général ou du substitut du procureur général de la province.
En prononçant son jugement, la Cour d’appel s’est appuyée sur l’arrêt R. c. Badall qu’elle-même avait rendu et qui était alors en appel devant cette Cour. Quelque trois semaines après que la présente affaire eut été soumise à la Cour de la Colombie-Britannique, cette Cour, en audience plénière, a infirmé à l’unanimité l’arrêt de la Cour d’appel dans l’affaire Badall[1]. L’avocat du ministère public soutient que le raisonnement dans l’affaire Badall s’applique en l’espèce. Je ne partage nullement cette opinion. Dans Badall, la Cour s’est penchée essentiellement sur la forme de l’avis d’appel et n’a pas examiné la question du pouvoir implicite de délégation en litige ici. Comme en l’espèce, il s’agissait de savoir si l’avis d’appel du ministère public à l’encontre de l’acquittement de
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l’intimé était conforme à l’art. 605 du Code criminel. Toutefois, dans Badall, l’avocat avait signé l’avis d’appel à titre d’«agent du procureur général du Canada» plutôt que d’«avocat du procureur général du Canada». On a allégué qu’un agent ne peut interjeter appel au nom du procureur général lorsqu’il signe lui-même l’avis d’appel même si son pouvoir n’est pas mis en doute. On a déclaré fonder cette prétention sur l’al. b) de l’art. 748 du Code qui traite des appels des déclarations sommaires de culpabilité et qui, contrairement au par. (1) de l’art. 605, permet notamment au «procureur général ou à son agent» d’en appeler. Dans les motifs exposés au nom de la Cour, le Juge en chef a renvoyé à l’affaire Lemay c. Le Roi[2] qui n’avait pas été portée à l’attention de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique et dans laquelle cette Cour a rejeté la prétention que le procureur général devait signer personnellement l’avis d’appel. Au moment du jugement dans l’affaire Lemay, le par. (4) de l’art. 1013 du Code (qui correspond au par. (1) de l’art. 605 actuel) accordait le droit d’appel au «procureur général» seulement. Dans le nouvel article, ce droit est étendu au «procureur général ou à l’avocat ayant reçu de lui des instructions à cette fin.» Les remarques du Juge en chef dans l’affaire Badall à propos de la différence entre l’avocat qui est un «agent du procureur général» et celui qui a «reçu des instructions du procureur général», se lisent ainsi:
A mon avis, l’extension du droit d’appel de la Couronne à un avocat ayant reçu des instructions du procureur général, tandis qu’en même temps on laisse ce droit au procureur général comme avant, ne rend pas l’arrêt Lemay inapplicable. Car la différence entre l’avocat qui est un agent du procureur général et l’avocat qui a reçu des instructions du procureur général ne peut être autre chose à mes yeux que philosophique; le deuxième ne peut certainement pas être plus qu’un agent, bien que peut-être un agent ad hoc.
Dans l’affaire Badall, l’avocat des intimés a aussi allégué que rien n’indiquait que la personne qui avait signé à titre d’agent était effectivement un avocat représentant le procureur général ou qu’elle avait reçu des instructions du procureur général aux fins de l’appel. Alors que c’est la question primordiale en l’espèce, elle n’était pas
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essentielle dans l’arrêt Badall. Cette Cour ne l’a d’ailleurs pas étudiée parce que le seul argument invoqué devant la Cour d’appel portait qu’un agent n’était pas autorisé par l’art. 605 à signer un avis d’appel.
Par conséquent, cette Cour n’a pas examiné les arrêts R. v. Green[3] ou R. v. Martin (No. 1)[4], auxquels l’avocat de l’intimée nous a renvoyés en l’espèce. Ni Green ni Martin ne sont réellement pertinents. Dans l’affaire Martin, une demande d’ordonnance de prorogation du délai pour donner l’avis d’appel a été présentée par «MacMillan, pour F. Sigsworth représentant le procureur général du Canada». On a expliqué que l’avis avait été ainsi signé «en raison du voyage de Sigsworth au Japon». Nulle part au dossier n’était-il allégué que MacMillan ou Sigsworth avaient reçu des instructions du procureur général du Canada aux fins de l’appel. Le Juge en chef de l’Île-du-Prince-Édouard, le juge Traynor, a prononcé le jugement et souligné la distinction (rejetée par cette Cour dans l’affaire Badall) entre les appels visés au par. (1) de l’art. 605 et ceux dans le cas des déclarations sommaires de culpabilité. Le savant Juge en chef disait, à la p. 275:
[TRADUCTION] En appel, l’avocat de l’appelant a soutenu énergiquement que la demande n’avait pas été présentée conformément au par. (1) de l’art. 584. Il a allégué que rien ne prouvait que Sigsworth était l’agent du procureur général du Canada bien que la loi exige plus qu’un mandat général, comme je l’ai indiqué plus haut. Il a démontré que rien au dossier ne révélait de lien quelconque entre MacMillan et le procureur général du Canada ou une délégation de pouvoirs quelconque en faveur de MacMillan.
et plus loin, à la p. 276:
[TRADUCTION] Lorsque l’exception a été soulevée, l’avocat pouvait encore demander l’autorisation de produire la preuve qu’à la date de la demande, Sigsworth avait effectivement reçu des instructions d’interjeter appel de l’ordonnance du 20 juillet 1970. Cependant, aucune tentative n’a été faite en ce sens et, à notre avis, cette lacune n’a pas été comblée par le dépôt de l’avis d’appel, le 28 septembre 1970. La signature est bien suivie des mots «avocat ayant reçu des instructions du procureur général du Canada», mais aucune autre
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preuve n’indique que le procureur général du Canada avait donné des instructions avant la demande d’ordonnance dont il est interjeté appel en l’espèce.
L’ordonnance dont il était interjeté appel a été infirmée.
Dans l’affaire Green, l’avis de demande d’autorisation d’appel de la sentence était signé par l’avocat à titre d’«agent du ministre de la Justice du Canada» et non d’«avocat du procureur général du Canada». Le ministre de la Justice est d’office procureur général du Canada. Le juge Limerick qui a prononcé le jugement de la Division d’appel de la Cour suprême du Nouveau-Brunswick, dit à la p. 146:
[TRADUCTION] Toute présomption qu’il était habilité à interjeter appel a été repoussée lorsque l’avocat du ministère public a produit devant la Cour une lettre d’où il prétendait tirer son pouvoir de former appel. Cette lettre, écrite sur le papier à entête du ministère de la Justice, était signée par un certain «J. M. Bentley, pour le Directeur de la section de droit pénal». Rien n’indiquait les fonctions de Bentley. Il aurait pu tout aussi bien être sténographe.
Le paragraphe (2) de l’art. 2 .. du Code prévoit que, sauf certaines exceptions non pertinentes en l’espèce, «procureur général» comprend aussi le «substitut du procureur général».
Le savant juge continue ainsi à la p. 147:
[TRADUCTION] Le pouvoir statutaire accordé à un fonctionnaire ou à un particulier ne peut être délégué à un autre en l’absence d’un texte législatif à cet effet. Voir Abrahams c. La Reine (1881), 6 R.C.S. 10.
L’article 584 énonce clairement que pour interjeter appel, l’avocat doit recevoir directement des instructions du procureur général ou de son substitut. L’expression «ayant reçu de lui des instructions à cette fin» doit être prise dans son sens ordinaire.
Le droit d’interjeter appel n’est pas un droit issu de la common law, mais de la loi et, dans le cas d’appel par le ministère public, droit de création très récente, il doit être interprété restrictivement. L’expression «ayant reçu de lui des instructions», qui est tellement différente des termes par lesquels l’art. 720 du Code confère le droit d’interjeter appel, semble vouloir imposer au ministère public plus de responsabilités lorsqu’il interjette appel dans les procédures par acte d’accusation que dans les déclarations sommaires de culpabilité, et engager la responsabilité personnelle du procureur général ou de son substitut à l’égard du recours en appel. Ce pouvoir
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ne peut être délégué à une autre personne surtout si on ignore en vertu de quelle autorité cette personne signe «Au nom du directeur de la Section de droit pénal». (J’ai mis ces mots en italique).
La Cour d’appel a conclu que l’avocat du ministère public n’était pas investi du pouvoir de faire une demande d’autorisation d’appel parce que [TRADUCTION] «il n’avait pas reçu du procureur général ou de son substitut des instructions à cette fin».
La Division d’appel de la Cour suprême de l’Alberta en est arrivée à une conclusion différente et, à mon avis, préférable sur des faits identiques dans l’affaire R. v. Wiens[5] où l’avis d’appel avait été autorisé, semble-t-il, par J. M. Bentley du ministère de la Justice. La Cour a renvoyé aux déclarations du juge Jenkins et de lord Denning (tel était alors son titre) dans l’affaire Metropolitan Borough and Town Clerk of Lewisham v. Roberts[6], où ce dernier déclarait à la p. 621:
[TRADUCTION] ... J’estime qu’il est maintenant tout à fait clair qu’un ministre chargé de fonctions administratives, par opposition à des fonctions législatives, a le droit d’agir par l’intermédiaire de tout fonctionnaire autorisé de son ministère. Le Ministre n’est pas tenu de s’occuper personnellement de la question. Cela est implicite dans les rouages modernes du gouvernement.
La Cour de l’Alberta a écarté l’exception préliminaire de la manière suivante à la p. 640:
[TRADUCTION] Le mot «fonctionnaire» revient dans chaque citation. Cela signifie que la personne ayant donné des instructions d’appeler occupait au ministère un poste tel qu’on aurait pu en conclure qu’elle agissait en vertu d’instructions reçues du Ministre. Je ne prétends pas que pareille personne doive occuper un poste précis au ministère. La présente affaire illustre bien qui pourrait être un «fonctionnaire» autorisé. La section de droit pénal est responsable de toutes les poursuites pénales engagées par le gouvernement fédéral. En tant que directeur de cette section, Me J. A. Scollin, c.r., a le pouvoir implicite d’autoriser ces appels. Bentley, qui est le subordonné immédiat de Scollin et directeur suppléant de la section en l’absence de son chef, aurait sans aucun doute les mêmes pouvoirs. On peut appliquer la même règle à d’autres fonctionnaires dont on peut supposer, de par leurs fonctions au sein du ministère, qu’ils sont autorisés à agir au nom du Ministre dans des cas semblables. L’exception préliminaire est donc rejetée.
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A mon avis, le procureur général a l’autorité implicite de déléguer son pouvoir de donner des instructions aux termes du par. (1) de l’art. 605. Je ne pense pas que ce paragraphe exige que dans chaque cas le procureur général interjette appel personnellement ou donne lui-même à l’avocat des instructions à cette fin. Bien qu’il existe une règle générale d’interprétation de la loi selon laquelle une personne doit exercer personnellement le pouvoir discrétionnaire dont elle est investie (delagatus non potest delegare), elle peut être modifiée par les termes, la portée ou le but d’un programme administratif donné. Le pouvoir de délégation est souvent implicite dans un programme qui donne au ministre le pouvoir d’agir. Comme le remarque le professeur Willis dans «Delegatus Non Potest Delegare», (1943), 21 Can. Bar Rev. 257 à la p. 264:
[TRADUCTION] ... dans leur application du principe delegatus non potest delegare aux organismes du gouvernement, les tribunaux ont préféré le plus souvent s’éloigner de l’interprétation étroite du texte de loi qui les obligerait à y voir le mot (personnellement», et adopter l’interprétation qui convient le mieux aux rouages modernes du gouvernement qui, étant théoriquement le fait des représentants élus mais, en pratique, celui des fonctionnaires ou des agents locaux, leur commandent sans aucun doute d’y voir l’expression «ou toute personne autorisée par lui».
Voir aussi S. A. DeSmith, Judicial Review of Administrative Action, 3e éd., à la p. 271. Lorsque l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire est confié à un ministre du gouvernement, on peut alors supposer que les mesures nécessaires seront prises par les fonctionnaires responsables du ministère et non par le ministre lui-même: Carltona Ltd. v. Commissioners of Works[7]. De nos jours, les fonctions d’un ministre du gouvernement sont si nombreuses et variées qu’il serait exagéré de s’attendre à ce qu’il les remplisse personnellement. On doit présumer que le ministre nommera des sous-ministres et des fonctionnaires expérimentés et compétents et que ceux-ci, le ministre étant responsable de leurs actes devant la législature, s’acquitteront en son
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nom de fonctions ministérielles dans les limites des pouvoirs qui leur sont délégués. Toute autre solution n’aboutirait qu’au chaos administratif et à l’incurie. Il est vrai qu’en l’espèce rien ne prouve que le procureur général de la Colombie-Britannique ait donné personnellement des instructions à Me McDiarmid d’agir en son nom pour en appeler des jugements ou des verdicts d’acquittement prononcés par les tribunaux de première instance. Toutefois, il est raisonnable de présumer que le «Directeur de la section de droit pénal» de la province est autorisé à donner ces instructions.
Je ne trouve rien dans le Code criminel qui s’oppose à la proposition que les fonctions conférées aux procureurs généraux doivent être exercées sous leur autorité par des fonctionnaires compétents de leur ministère. En vertu d’une modification à l’art. 2 du Code adoptée en 1968-69, «procureur général» signifie «le substitut légitime» ou dans le texte anglais «the lawful deputy». Je n’interprète pas «substitut légitime» comme signifiant seulement le «substitut du procureur général». Cette expression s’applique à toutes les personnes désignées pour agir au nom du procureur général lorsqu’elles le font dans les limites de leur mandat.
On n’est pas tenu de prouver en appel que l’avocat du ministère public est autorisé à interjeter appel. Sauf si l’autorisation est directement mise en cause, nulle preuve n’est nécessaire pour confirmer les pouvoirs de l’avocat qui interjette appel au nom du ministère public et qui se désigne comme «avocat du» ou «avocat ayant reçu des instructions du» ou «agent du» procureur général, ou en des termes similaires. Les avocats sont des officiers de la Cour et, normalement, lorsqu’un avocat déclare agir avec l’autorisation du procureur général, on présume qu’il est effectivement autorisé. Les objections de forme à la compétence, fondées sur un prétendu vice de la signature apposée aux avis d’appel, peuvent constituer une perte de temps et d’argent. Toutefois, si l’objection présentée vient mettre en doute l’autorisation, il s’agit alors de savoir jusqu’où l’on doit aller, et quelles preuves sont nécessaires, pour établir l’existence de cette autorisation. La réponse dépend des circonstances de chaque cas. Sans vouloir formuler de règle générale, il suffirait normalement que l’avocat
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produise une lettre qu’il aurait reçue et qu’il croit signée par le procureur général ou son substitut ou un fonctionnaire du ministère qui, à son avis, a le pouvoir nécessaire pour interjeter appel en matière criminelle. Voir R. v. Turner[8].
Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi, d’infirmer l’arrêt de la Cour d’appel de la Colombie-Britannique qui a accueilli l’exception préliminaire et d’ordonner que l’appel soit entendu au fond.
Pourvoi accueilli.
Procureurs de l’appelante: Bourne, Lyall, Davenport & Spencer, Vancouver.
Procureurs de l’intimé: Russell & DuMoulin, Vancouver.
[1] [1975] 2 R.C.S. 503.
[2] [1952] 1 R.C.S. 232.
[3] (1970), 1 C.C.C. (2d) 145 (C.A.N.-B.).
[4] (1971), 4 C.C.C. (2d) 271 (C.S.Î.-P.-É. in banco).
[5] (1970), 74 W.W.R. 639.
[6] [1949] 2 K.B. 608, [1949] 1 All E.R. 815 (C.A.).
[7] [1943] 2 All E.R. 560 (C.A.).
[8] [1910] 1 K.13. 346.
