Cour suprême du Canada
Agence Maritime Inc. c. Conseil Canadien des Relations Ouvrières et al., [1969] R.C.S. 851
Date: 1969-06-26
Agence Maritime Inc. Appelante;
et
Conseil Canadien des Relations Ouvrières, Roger L. Fournier, J. Lorne MacDougall et Syndicat des Marins Canadiens Intimés.
1968: Juin 4, 5; 1969: Juin 26.
Coram: Les Juges Fauteux, Martland, Hall, Spence et Pigeon.
EN APPEL DE LA COUR DU BANC DE LA REINE, PROVINCE DE QUÉBEC
APPEL d’un jugement de la Cour du banc de la reine, province de Québec1, infirmant un jugement du Juge Côté. Appel accueilli.
Philippe Casgrain, pour l’appelante.
C.A. Geoffrion, c.r., et Rodrigue Bédard, c.r., pour les intimés, le Conseil, R.L. Fournier et J.L. MacDougall.
Phil. Cutler et Pierre Langlois pour l’intimé, le Syndicat.
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Le jugement de la Cour fut rendu par
LE JUGE FAUTEUX: — L’appelante se pourvoit contre un arrêt majoritaire de la Cour d’appel[2], qui infirme une décision de la Cour supérieure autorisant la délivrance d’un bref introductif d’instance (847 C.P.C.) enjoignant aux intimés de suspendre, jusqu’à jugement final sur le bref, toutes procédures relatives à la tenue d’un scrutin ordonné le 2 novembre 1966 par le Conseil canadien des relations ouvrières et toutes procédures relatives à l’exécution de cette ordonnance.
Cet appel soulève deux points.
Le premier consiste à savoir si la Cour supérieure a un pouvoir de surveillance et de réforme sur les procédures ou décisions du Conseil canadien, — organisme qui relève de la compétence du Parlement et qui exerce des pouvoirs judiciaires ou quasi-judiciaires, — et, dans l’affirmative, si, en l’absence de moyens prescrits pour faire appel à ce pouvoir de la Cour supérieure, les justiciables peuvent recourir à la procédure applicable dans le cas de tribunaux administratifs relevant de la compétence de la Législature de Québec. Disposons immédiatement de cette première question en disant que cette Cour y a déjà répondu affirmativement dans une décision, rendue le 13 mai 1969, dans la cause de Three Rivers Boatman Ltd. v. Conseil canadien des relations ouvrières, Roger L. Fournier, J. Lorne MacDougall et Syndicat international des marins canadiens[3].
La deuxième question est de savoir si, prima facie, le Conseil canadien a excédé sa juridiction, en l’espèce, en procédant à exercer le pouvoir d’accréditation que lui confère la première partie de la Loi sur les relations industrielles et sur les enquêtes visant les différends du travail, S.R.C. 1952, c. 152, ci-après désignée sous le titre abrégé de Loi sur les différends du travail. Il nous faut donc rechercher si, comme en a décidé le Conseil canadien, la première partie de ce statut s’applique à l’entreprise de l’appelante ou, plus précisément, si cette entreprise entre dans l’une des catégories d’entreprises mentionnées à l’art. 53 de la Loi sur les différends du travail.
A ces fins, les faits et les seuls faits dont il y a lieu de tenir compte sont ceux qu’expose la requête présentée à la Cour
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supérieure par l’appelante pour obtenir la délivrance du bref introductif d’instance. En effet, nous n’avons pas à nous préoccuper des faits que le Conseil canadien a jugé avoir été prouvés devant lui. Le Conseil canadien ne saurait, en effet, s’attribuer une juridiction en mésinterprétant ou ignorant la preuve qu’on lui a soumise et c’est là le fait qu’on lui reproche à la requête et que nous devons, à l’instar des autres faits qui y sont allégués, présumer au stade préliminaire où en est cette requête, ainsi que le veut la disposition du second alinéa de l’art. 847 C.P.C. et ainsi, par ailleurs, qu’en ont convenu les parties. Résumons ces faits.
Constituée suivant les lois de la province de Québec et ayant sa principale place d’affaires en la cité de Québec, l’appelante possède et exploite trois navires caboteurs dont Québec est le port d’attache. Ces navires n’effectuent que le transport général de marchandises et ce, seulement dans les limites et à l’intérieur des eaux de la province de Québec, particulièrement entre Montréal, Québec, les ports de la rive nord et les ports de la rive sud du Saint-Laurent. L’appelante a, de plus, sept bureaux régionaux et installations portuaires, tous situés dans la province de Québec, soit dans les ports de Montréal, Québec, Baie Comeau, SeptÎles, Matane, Ste-Anne-des-Monts et Gaspé. Elle ne fait aucun acheminement de fret (freight forwarding), ni ne s’en occupe en dehors de la province de Québec. Ces navires n’ont qu’en trois circonstances près, et ceci exceptionnellement et seulement dans le but de compléter des cargaisons, fait des voyages au-delà des limites territoriales de la province, soit deux à Toronto, aux cours de l’année 1964, et un à Pugwash, en Nouvelle‑Écosse, au cours de 1965. Il n’appert pas que les navires de l’appelante soient sortis de la province en 1966.
Disons incidemment qu’on allègue d’autres faits dans la requête. Ainsi, on allègue qu’un syndicat autre que le syndicat intimé, nommément le District 50 United Mines Workers of America, unité locale 13946, est déjà et ce, depuis 1964, le représentant, accrédité par la Commission des relations ouvrières de Québec, du même groupe de travailleurs dont le syndicat intimé cherche à se faire accréditer comme représentant par le Conseil canadien. Ce fait ajoute sans doute à l’importance de la question de juridiction soulevée par l’appelante, mais c’est là, cependant, un fait étranger à la solution de cette question.
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Il convient maintenant de reproduire les dispositions suivantes de l’art. 53 de la Loi sur les différends du travail.
53. La Partie I s’applique à. l’égard des travailleurs employés aux ouvrages, entreprises ou affaires qui relèvent de l’autorité législative du Parlement du Canada, ou relativement à l’exploitation de ces choses, y compris, mais non de manière à restreindre la généralité de ce qui précède:
a) les ouvrages, entreprises ou affaires exécutés ou exercés pour ou concernant la navigation et la marine marchande, intérieures ou maritimes, y compris la mise en service de navires et le transport par navires partout au Canada;
b) les chemins de fer, canaux, télégraphes et autres ouvrages et entreprises, reliant une province à une ou plusieurs autres provinces, ou s’étendant au delà des limites d’une province;
c) les lignes de vapeurs et autres navires reliant une province à une ou plusieurs autres provinces, ou s’étendant au delà des limites d’une province;
d) les bacs transbordeurs entre une province et une autre, ou entre une province et tout pays autre que le Canada;
e) …
f) …
g) …
h) …
et à l’égard des patrons de ces travailleurs dans leurs rapports avec ces derniers, ainsi qu’à l’égard des syndicats ouvriers et organisations patronales composés desdits travailleurs ou patrons.
En Cour supérieure, M. le juge Côté, s’appuyant principalement sur les diverses opinions exprimées par les membres de cette Cour dans Validity and Applicability of the Industrial Relations and Disputes Investigation Act, maintenant citée sous le titre abrégé de Eastern Canada Stevedoring Co. Ltd.[4], considéra que les allégations de la requête de l’appelante suffisaient à classer son entreprise comme entreprise de navigation intra-provinciale et jugea que, dans l’état actuel du dossier et jusqu’à ce qu’une preuve au contraire soit rapportée, il y avait, en l’espèce, une apparence de droit suffisante pour agréer les conclusions de la requête et permettre ainsi un débat entre les parties sur le fond du litige, tant en fait qu’en droit. En conséquence, il autorisa la délivrance du bref introductif d’instance et ordonna la suspension de toutes procédures relatives à la tenue du scrutin ordonné par le Conseil canadien et la suspension de toutes procédures relatives à l’exécution de cette ordonnance.
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En Cour d’appel[5], MM. les juges Taschereau et Owen exprimèrent l’avis que le Conseil canadien n’était pas soumis au pouvoir de surveillance et de réforme de la Cour supérieure et, pour cette raison, ne se sont pas prononcés sur la question qui nous occupe. Dissident, M. le juge Choquette affirma, au contraire, la juridiction de la Cour supérieure et jugea que, pris dans leur ensemble, les allégués de la requête en évocation ne démontrent pas que le juge de première instance ait erré, ni en décidant que jusqu’à preuve du contraire l’entreprise de l’appelante était une affaire intra-provinciale, ni en autorisant la délivrance du bref demandé et ni en sursoyant aux procédures du Conseil canadien.
Au regard des faits dont nous devons tenir compte à ce stade préliminaire de la requête en évocation, il nous faut conclure que les opérations maritimes de l’appelante se limitent au territoire de la province de Québec. On a cherché à mettre en doute cette conclusion de fait en soulevant deux moyens. On a d’abord invoqué les trois voyages, effectués par les navires de l’appelante, en dehors des limites de la province et on a, de plus, représenté que, voyageant sur le fleuve Saint-Laurent pour se rendre de la ville de Québec à celle de Gaspé, les navires de l’appelante doivent nécessairement franchir les frontières des eaux intérieures du Canada, suivant la définition donnée à cette expression dans et aux fins de la Loi sur la marine marchande, S.R.C. 1952, c. 29, art. 2(41).
En ce qui concerne le premier moyen, je dirais, à l’instar de M. le juge Choquette de la Cour d’appel, que ce n’est pas trois voyages effectués exceptionnellement au-delà des limites de la province, soit deux en 1964 et un seul en 1965, qui suffisent à changer le caractère permanent de l’entreprise de l’appelante. Dans Re Tank Truck Transport Ltd.[6] et dans Regina v. Cooksville Magistrate’s Court, Ex parte Liquid Cargo Lines Ltd.[7], décisions citées par le syndicat intimé au soutien de ce premier moyen, les faits sont différents. Dans la première de ces causes, le voiturier détenait, pour le transport de marchandises, un permis de la province d’Ontario, un permis du fédéral pour le transport de marchandi-
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ses entre l’Ontario et le Québec et un permis de l’autorité concernée aux États-Unis pour le transport d’un certain produit d’un point aux États-Unis à un autre point au Canada. Bien que les divers voyages, en dehors des limites de la province d’Ontario, n’étaient pas effectués suivant un horaire arrêté, ils étaient raisonnablement réguliers; ce qui n’est pas le cas en l’espèce. J’ajouterai que cette décision de la Cour suprême d’Ontario, non seulement ne supporte pas la prétention du syndicat intimé mais elle va précisément à l’encontre, ainsi qu’il appert du passage ci-après à la page 172 du recueil:
I agree with counsel for the respondent that not every undertaking capable of connecting Provinces or capable of extending beyond the limits of a Province does so in fact. The words “connecting” and “extending” in s. 92(10)(a) must be given some significance. For example a trucking company or a taxicab company taking goods or passengers occasionally and at irregular intervals from one Province to another could hardly be said to be an undertaking falling within s. 92(10)(a). As appears from the Winner case and the Underwater Gas Developers case, “undertaking” involves activity and I think that to connect or extend, that activity must be continuous and regular, but if the facts show that a particular undertaking is continuous and regular, as the undertaking is in this case, then it does in fact connect or extend and falls within the exception in 10(a) regardless of whether it is of greater or less in extent than that which is carried on within the Province.
Dans la seconde cause, le voiturier offrait et fournissait un service extra-provincial de façon constante et ininterrompue à tous ceux qui en faisaient la demande.
Il faut donc écarter ce premier moyen comme non fondé.
En ce qui concerne le second, basé sur la Loi sur la Marine marchande, je dirais que ce moyen ne peut être soulevé vu qu’il est allégué spécifiquement dans la requête que, sauf les trois voyages ci-dessus mentionnés, les navires de l’appelante naviguent dans les limites et à l’intérieur des eaux de la province de Québec. Je ne vois guère, par ailleurs, que ce soit aller au-delà des limites de la province, au sens de l’art. 92(10) de l’Acte de l’Amérique du Nord Britannique et de l’art. 53(c) de la Loi sur les différends du travail, que de sortir des eaux intérieures pour aller d’un point à un autre dans la même province.
Il faut donc retenir qu’au regard du dossier, tel que présentement constitué, les opérations maritimes de l’appelante sont des opérations intra-provinciales.
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Même si tel est le cas, dit-on de la part des intimés, ces opérations relèvent quand même de la compétence du Parlement en raison de l’art. 91(10) (Navigation and Shipping) du statut de 1867 et sont assujetties à la compétence du Conseil canadien en vertu du paragraphe d’ouverture et de l’alinéa (a) de l’art. 53 de la Loi sur les différends du travail. Cette assertion repose purement et simplement sur l’interprétation qu’on donne aux articles cités et aucunement sur un fait afférent à l’entreprise de l’appelante et susceptible de donner à cette entreprise un aspect requérant une considération particulière. On ne saurait accueillir l’interprétation suggérée sans être conduit à conclure qu’en édictant les dispositions des art. 91(29) et 92(10)(a) du statut de 1867 et de l’alinéa (c) de l’art. 53 de la Loi sur les différends du travail, le Législateur a parlé pour ne rien dire. En ce qui concerne particulièrement les dispositions de l’art. 53, il me paraît clair que l’alinéa (c), visant les lignes de vapeurs et autres navires reliant une province à une ou plusieurs autres provinces, ou s’étendant au-delà des limites d’une province, implique nécessairement que les autres lignes ne sont pas visées. Il faut en conclure que lorsque dans l’alinéa (a) du même article on mentionne la navigation et transport par navires, on ne vise pas ce qui se trouve implicitement exclu par la disposition de l’alinéa (c). En somme et si libéralement que doit être interprété le pouvoir conféré au Parlement par l’art. 91(10) du statut de 1867, ainsi qu’en a jugé le comité judiciaire du Conseil Privé dans City of Montreal v. Montreal Harbour Commissioners[8], je suis d’avis que dans un cas comme celui qui nous occupe et sauf en ce qui concerne l’aspect navigation, les dispositions des art. 91(29) et 92(10)(a) et (b) ont collectivement pour effet d’exclure de la compétence du Parlement les entreprises de transport maritime dont les opérations sont effectuées strictement à l’intérieur d’une même province. Dans Commission du salaire minimum v. Bell Telephone Co. of Canada[9], cette Cour a unanimement approuvé le principe énoncé comme suit par mon collègue, M. le juge Abbott, dans le renvoi touchant la validité de la loi qui régit le Conseil canadien[10]:
The right to strike and the right to bargain collectively are now generally recognized, and the determination of such matters as hours
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of work, rates of wages, working conditions and the like, is in my opinion a vital part of the management and operation of any commercial or industrial undertaking. This being so, the power to regulate such matters, in the case of undertakings which fall within the legislative authority of Parliament lies with Parliament and not with the Provincial Legislatures.
Cela implique évidemment qu’en règle générale c’est la législation provinciale qu’il faut appliquer en ces matières aux entreprises du ressort législatif des provinces. Il reste évidemment certaines exceptions à faire spécialement pour ce qu’il faut considérer comme relevant de l’aspect navigation. Il n’est sûrement pas à propos d’entreprendre de définir l’étendue du champ d’application de ces exceptions, il suffit de dire que cela ne saurait s’étendre à la matière qui nous concerne: la loi qu’on a voulu appliquer à l’appelante ne peut régir que les entreprises qui sont du ressort du Parlement. Tel n’étant pas le cas de l’appelante, elle ne peut y être assujettie.
Ces considérations me paraissent suffisantes pour conclure que dans l’état actuel du dossier, le juge de première instance était justifié d’autoriser la délivrance du bref demandé et de surseoir aux procédures du Conseil canadien.
Je ferais droit au pourvoi de l’appelante, infirmerais le jugement de la Cour d’appel et rétablirais le dispositif du jugement de première instance; le tout avec dépens en cette Cour et en Cour d’appel.
Appel accueilli avec dépens.
Procureurs de l’appelante: Byers, McDougall, Casgrain & Stewart, Montréal.
Procureurs des intimés, le Conseil, R.L. Fournier et J.L. MacDougall: Geoffrion & Prud’homme, Montréal.
Procureurs de l’intimé, le Syndicat: Cutler, Lamer, Bellemare, Robert, Desaulniers, Proulx & Sylvestre, Montréal.
[1] [1968] B.R. 381.
[2] [1968] B.R. 381.
[3] [1969] R.C.S. 607.
[4] [1955] R.C.S. 529, [1955] 3 D.L.R. 721.
[5] [1968] B.R. 381.
[6] [1960] O.R. 497, 25 D.L.R. (2d) 161.
[7] [1965] 1 O.R. 84, 46 D.L.R. (2d) 700.
[8] [1926] A.C. 299, [1926] 1 W.W.R. 398, [1926] 1 D.L.R. 840.
[9] [1966] R.C.S. 767, 59 D.L.R. (2d) 145.
[10] [1955] R.C.S. 529 à 592, [1955] 3 D.L.R. 721.
