| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 28 novembre 2006, 1P.458/2006

{T 0/2}1P.458/2006 /svc Arrêt du 28 novembre 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Féraud, Président,Aemisegger et Fonjallaz.Greffier: M. Rittener. Les époux X.________,Les époux Y.________,Les époux Z.________,recourants, représentés par Me Denis Esseiva, avocat, contre G.________,Les époux W.________,intimés, tous les deux représentés parMe José Kaelin, avocat,Préfet du district de la Sarine, Grand'Rue 51,case postale 96, 1702 Fribourg,Direction de l'aménagement, de l'environnementet des constructions du canton de Fribourg,Service des constructions et de l'aménagement,case postale, 1701 Fribourg,Tribunal administratif du canton de Fribourg,IIème Cour administrative, route André-Piller 21,CP, 1762 Givisiez,Commune de Fribourg. permis de construire, recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton deFribourg, IIème Cour administrative, du 20 juin 2006. Faits: A.Les époux X.________, Y.________ et Z.________ sont copropriétaires de laparcelle n°6551 du registre foncier de Fribourg, dont la partie sud est siseen "zone résidentielle urbaine à faible densité I" (ZRU I) et la partie norden "zone à urbaniser par un plan d'aménagement de détail" (ZUPAD). Cettesituation à cheval sur deux zones résulte de l'échange d'une surface de 394m2 entre la parcelle n° 6551, sise en zone ZRU I, et la parcelle n° 6037.23,sise en zone ZUPAD. Par courrier du 14 juin 2002, la Direction de l'édilitéde la Ville de Fribourg (ci-après: l'édilité) a déclaré accepter ceremaniement parcellaire, en précisant que les règles de la ZRU I seraientapplicables à la nouvelle parcelle n° 6551. B.Le 29 mars 2004, les époux X.________, Y.________ et Z.________ ont déposéune demande d'autorisation de construire sur ce bien-fonds une maisond'habitation pour trois familles avec un couvert à voitures. G.________ etW.________, propriétaires voisins des parcelles n° 6551 et 6550, ont forméopposition contre ce projet, invoquant diverses violations du pland'aménagement de détail du secteur concerné. Par décisions du 25 août 2004,le Préfet du district de la Sarine a levé ces oppositions et délivrél'autorisation de construire sollicitée. C.G.________ ainsi que les époux W.________ ont recouru contre cette décisionauprès du Tribunal administratif du canton de Fribourg, qui a admis lerecours et annulé l'autorisation de construire par arrêt du 20juin 2006. Ensubstance, le Tribunal a considéré que l'ajustement des limites entre leszones ZUPAD et ZRU I n'avait pas été réalisé, la procédure visant à modifierle plan des zones en conséquence n'ayant pas été suivie. C'était donc à tortque la commune de Fribourg avait autorisé le remaniement parcellairesusmentionné et qu'elle avait considéré que les règles de la ZRU I étaientapplicables à l'ensemble de la parcelle n° 6551. De plus, les copropriétairesde ce bien-fonds ne pouvaient pas se prévaloir du principe de la bonne foi.Considérant qu'en raison de ces motifs la construction litigieuse n'était pasconforme au "PAL de la Ville de Fribourg", le Tribunal administratif a décidéd'annuler le permis de construire. D.Agissant par la voie du recours de droit public, les époux X.________,Y.________ et Z.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt.Ils se plaignent d'arbitraire dans l'interprétation du droit cantonal et dansla constatation des faits (art. 9 Cst.). Ils invoquent également le principede la protection de la bonne foi (art. 5 al. 3 et 9Cst.). G.________ et lesépoux W.________ concluent au rejet du recours. La Ville de Fribourg aprésenté des observations; elle conclut à l'admission du recours. Le Préfetdu district de la Sarine et la Direction de l'aménagement, de l'environnementet des constructions du canton de Fribourg ont renoncé à formuler desobservations. Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt et conclut aurejet du recours. E.Par ordonnance du 30 août 2006, le Président de la Ire Cour de droit public arejeté la requête d'effet suspensif présentée par les recourants. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recoursqui lui sont soumis (ATF 132 III 291 consid. 1 p. 292; 131II571 consid. 1p. 573; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arrêts cités).En vertu de l'art. 34 al. 1 et 3 de la loi fédérale sur l'aménagement duterritoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), seule la voie du recours de droitpublic est ouverte contre le refus d'un permis de construire en zone à bâtirdans la mesure où les recourants font essentiellement valoir des griefs tirésde la violation de droits constitutionnels et relevant de l'application dudroit cantonal (cf. ATF 128 I 46 consid.1b/aa p. 49; 123 II 88 consid. 1a/ccp. 92; 121 II 72 consid. 1b p. 75 et les arrêts cités). Dès lors que l'arrêtattaqué annule l'autorisation de construire qui leur avait été délivrée, lesrecourants sont lésés dans leurs droits et ont qualité pour recourir au sensde l'art. 88 OJ. Les autres conditions de recevabilité étant réunies, ilconvient d'entrer en matière. 2.Dans un premier grief, les recourants se plaignent d'une applicationarbitraire des art. 95 al. 1 et 76 let. a du code cantonal de procédure et dejuridiction administrative (CPJA; RS/FR 150.1) ainsi que de l'art. 67 al. 2de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions(LATeC; RS/FR 710.1). Ils se plaignent également d'arbitraire dans laconstatation des faits. 2.1 Appelé à revoir l'interprétation d'une norme sous l'angle restreint del'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue parl'autorité cantonale de dernière instance que si celle-ci apparaîtinsoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptéesans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En revanche, sil'application de la loi par l'autorité cantonale ne s'avère pas déraisonnableou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de lalégislation en cause, cette interprétation sera confirmée, même si une autresolution - éventuellement plus judicieuse - paraît possible (ATF 132 I 175consid. 1.2 p. 177 et les références; sur la notion d'arbitraire, cf. ATF 132I 13 consid. 5.1 p.17; 131 I 217 consid. 2.1 p. 219, 57 consid. 2 p. 61; 129I 173 consid. 3.1 p. 178). En matière d'appréciation des preuves etd'établissement des faits, il y a arbitraire lorsque l'autorité n'amanifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de preuve, si ellene prend pas en compte, sans raison sérieuse, un élément de preuve propre àmodifier la décision ou lorsqu'elle tire des constatations insoutenables deséléments recueillis (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9; 127 I 38 consid. 2a p.41). 2.2 Aux termes de l'art. 95 al. 1 CPJA, le Tribunal administratif ne peut pasaller au-delà des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment decelles-ci, sauf en matière de contributions publiques et d'assurancessociales. Les recourants affirment que les intimés avaient renoncé à demanderl'annulation du permis de construire, de sorte que l'autorité intimée estallée au-delà de leurs conclusions en prononçant cette annulation, faisantainsi preuve d'arbitraire dans l'application de la disposition précitée.S'il est vrai que l'arrêt attaqué mentionne que les intimés "ont expressémentrenoncé à exiger l'annulation du permis litigieux" (arrêt attaqué, consid. 1cp. 5), il s'agit manifestement d'une inadvertance. En effet, il ressort dudossier que les intimés ont conclu sans équivoque à l'annulation de ladécision du Préfet du district de la Sarine accordant le permis de construireet que, comme ils l'exposent dans leur détermination, ils n'ont jamais retirécette conclusion. A cet égard, il y a lieu de préciser que la seuledéclaration informelle de l'un des intimés - qui s'était dit, au cours d'uneinspection locale, "conscient qu'une démolition de la construction litigieusen'était pas possible" - ne constitue à l'évidence pas un retrait de laconclusion en question. Ainsi, en décidant que le permis de construirelitigieux devait être annulé, le Tribunal administratif a donné droit à uneconclusion encore pendante, si bien qu'il n'a pas appliqué l'art. 95 al. 1CPJA de manière arbitraire. 2.3 A teneur de l'art. 76 let. a CPJA, a qualité pour recourir devant leTribunal administratif quiconque est atteint par la décision attaquée et a unintérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Lesrecourants se plaignent d'une application arbitraire de cette disposition,dans la mesure où les intimés auraient perdu tout intérêt au recours enrenonçant à demander l'annulation du permis de construire, le Tribunaladministratif n'ayant de surcroît pas la faculté de rendre des décisions enconstatation de nullité. Cet argument tombe à faux pour les motifs exposés auconsidérant précédent. Au demeurant, l'art. 176 al. 2 LATeC confèreexpressément aux opposants la qualité pour recourir devant le Tribunaladministratif. De plus, comme l'a relevé l'autorité intimée sans êtrecontredite sur ce point, en qualité de voisins directs touchés par l'octroidu permis de construire litigieux, les intimés avaient un intérêt digne deprotection à l'annulation de cette décision. Dans ces conditions, on nesaurait constater une application insoutenable de l'art. 76 let. a CPJA. 2.4 L'art. 67 al. 2 LATeC prévoit que le périmètre des plans d'aménagement dedétail est fixé d'une manière objective et cohérente par la commune dans leslimites du plan d'affectation des zones, sous réserve d'éventuels ajustementsmineurs et justifiés. Les recourants reprochent au Tribunal administratifd'avoir fait une application arbitraire de cette disposition, en considérantqu'elle ne trouvait pas application dans le cas d'espèce. Ils ne démontrentcependant pas en quoi les arguments avancés pour exclure l'application decette disposition seraient arbitraires. Il n'apparaît du reste pasmanifestement insoutenable de considérer que l'art. 67 al. 2 LATeC ne permetpas à une commune de modifier le périmètre d'un plan d'affectation par unesimple lettre, hors de toute procédure d'élaboration d'un plan d'aménagementde détail. De même, il n'est pas totalement indéfendable de retenir que ledéplacement de 394 m2 de la zone ZUPAD à la zone ZRU I, en ville deFribourg, n'est pas un ajustement mineur au sens de l'art. 67 al. 2 LATeC.Pour le surplus, les autres critiques des recourants quant à la situation enzone à bâtir de la surface litigieuse de 394 m2 et à la compétence de lacommune pour procéder à des ajustements mineurs ne sont pas pertinentes,l'arrêt querellé ne soutenant pas le contraire. 2.5 Invoquant une constatation arbitraire des faits, les recourantsreprochent encore au Tribunal administratif d'avoir omis de constatercertains faits qui ressortaient du dossier et d'en avoir constaté d'autres defaçon manifestement erronée. Il y a d'abord lieu de relever que les faits sur lesquels les recourantsentendaient fonder leur droit au respect des promesses et à la protection dela bonne foi ne sont pas pertinents, dès lors que les intéressés ne sauraientinvoquer ce droit en l'espèce (cf. infra consid.3). Le Tribunaladministratif n'a donc pas fait preuve d'arbitraire en omettant de constaterces éléments, qui n'étaient pas de nature à modifier la décision attaquée. Audemeurant, si les recourants voulaient se plaindre d'un défaut de motivationde l'arrêt querellé en ce qui concerne le rejet de leurs moyens relatifs à laprotection de la bonne foi, il leur appartenait de le faire en invoquant uneviolation de l'art. 29 al. 2 Cst., le Tribunal fédéral n'examinant pas cettequestion d'office (art. 90 al. 1 let. b OJ; cf. ATF 130 I 258 consid.1.3 p.261, 26 consid. 2.1 p. 31; 125 I 71 consid. 1c p. 76).Les recourants reprochent en outre à l'autorité intimée d'avoir constaté demanière erronée l'existence d'un ajustement mineur au sens de l'art. 67 al. 2LATeC (recte: de n'avoir pas qualifié cet ajustement de mineur). Ils selimitent toutefois à présenter leur propre interprétation de la situation,sans démontrer en quoi l'appréciation du Tribunal administratif seraitmanifestement insoutenable ou reposerait sur une constatation arbitraire desfaits.Enfin, les recourants font grief au Tribunal administratif d'avoirarbitrairement omis de constater la compétence de l'édilité pour modifier leslimites du plan d'affectation; ils se plaignent en réalité d'arbitraire dansl'application d'une disposition réglementaire régissant les délégations decompétence à cette autorité. Ils se méprennent toutefois sur le sens del'arrêt querellé, qui n'a pas pour objet de dénier la compétence en question,même s'il relève incidemment qu'elle est douteuse. En effet, l'arrêtcantonal dit essentiellement que la commune - respectivement le conseilcommunal ou l'édilité - ne peut pas modifier un plan de zones par une simplelettre, hors de toute procédure d'élaboration d'un plan d'aménagement dedétail. Quoi qu'il en soit, les recourants se bornent à présenter leurinterprétation de la disposition réglementaire précitée, ce qui ne suffit pasà démontrer une application insoutenable de celle-ci. 2.6 Sur le vu de ce qui précède, les griefs relatifs à l'applicationarbitraire du droit cantonal et à la constatation arbitraire des faitsdoivent être rejetés, dans la mesure où ils sont recevables. 3.Dans un dernier moyen, les recourants se prévalent de leur droit à laprotection de la bonne foi. 3.1 Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble del'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve laconfiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues desautorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, desdéclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF131 II 627consid. 6.1 p. 636; 129 I 161 consid.4.1 p. 170; 128II112 consid. 10b/aap. 125; 126 II 377 consid.3a p. 387 et les arrêts cités). Selon lajurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administrationpeuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire àla réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dansune situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ousoit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administrén'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude durenseignement obtenu. Il faut encore que celui-ci se soit fondé sur lesassurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre desdispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, etque la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a étédonnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p.637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées). 3.2 En l'occurrence, les recourants allèguent avoir reçu de l'édilitél'assurance que les règles de la ZRU I seraient applicables à l'ensemble dela parcelle n° 6551. Cette garantie aurait ensuite été confirmée, dans lecadre de la procédure d'octroi du permis de construire, par la Ville deFribourg et par
le Service cantonal des constructions et de l'aménagement.Même si l'on devait admettre que l'assurance précitée constitue une promesseeffective, émanant de l'autorité compétente et de nature à inspirer confianceaux recourants, on ne saurait considérer qu'elle n'a pas été respectée. Eneffet, le Préfet du district de la Sarine a bien délivré l'autorisation deconstruire sollicitée, ce qui implique qu'il a suivi l'opinion émise par lesautorités susmentionnées au sujet du classement de l'entier de la parcellelitigieuse en zone ZRU I. Quant au Tribunal administratif, c'est dans lecadre du contrôle judiciaire qui lui incombait qu'il a annulé le permis deconstruire délivré par le Préfet. Or, la décision d'une juridictioninférieure ne saurait être interprétée comme une promesse qui lieraitl'autorité de recours (cf. arrêt 1P.109 2006 du 22 juin 2006, consid. 6.2).On ne peut donc pas reprocher à l'autorité intimée de s'être écartée de lasolution du Préfet, sans quoi le contrôle judiciaire serait vidé de sasubstance. Ainsi, les recourants ne peuvent pas opposer leur droit au respectdes promesses au Tribunal administratif. Au demeurant, en construisantl'ouvrage litigieux sans attendre que cette autorité ne se prononce sur lavalidité du permis de construire contesté par les intimés, les recourants ontpris un risque qu'il leur appartient d'assumer. Par conséquent, ce grief doitlui aussi être rejeté. 4.Il s'ensuit que le recours de droit public doit être rejeté, dans la mesureoù il est recevable. Les recourants, qui succombent, doivent supporter lesfrais de la présente procédure (art. 153, 153a et 156 al.1 OJ). Les intimés,qui se sont déterminés, ont droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable. 2.Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants. 3.Les recourants verseront aux intimés une indemnité de 2'000 fr. à titre dedépens. 4.Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties, auPréfet du district de la Sarine, à la Direction de l'aménagement, del'environnement et des constructions et au Tribunal administratif du cantonde Fribourg, IIème Cour administrative, ainsi qu'à la Commune de Fribourg. Lausanne, le 28 novembre 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: