Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 21 novembre 1990, en premier lieu, par MM Charles Pasqua, Marcel Lucotte, Jacques Sourdille, Paul Girod, Jean Amelin, Hubert d'Andigné, Honoré Bailet, José Balarello, Jean-Paul Bataille, Henri Belcour, Roger Besse, Roger Boileau, Amédée Bouquerel, Raymond Bourgine, Philippe de Bourgoing, Jean-Eric Bousch, Raymond Bouvier, Jacques Braconnier, Mme Paulette Brisepierre, MM Michel Caldaguès, Robert Calmejane, Jean-Pierre Camoin, Paul Caron, Ernest Cartigny, Gérard César, Jean Clouet, Henri Collard, Désiré Debavelaere, Mme Marie-Fanny Gournay, MM Jean Chamant, Michel Chauty, Jean Chérioux, Henri Collette, Maurice Couve de Murville, Charles de Cuttoli, Marcel Daunay, Luc Dejoie, Jacques Delong, Charles Descours, Michel Doublet, Franz Duboscq, Alain Dufaut, André Egu, Jean-Paul Emin, Marcel Fortier, Philippe François, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginesy, Georges Gruillot, Yves Guéna, Emmanuel Hamel, Bernard Hugo, Roger Husson, André Jarrot, André Jourdain, Lucien Lanier, Gérard Larcher, René-Georges Laurin, Marc Lauriol, Jean-François Le Grand, Max Lejeune, Roland du Luart, Jacques Machet, Paul Masson, François Mathieu, Michel Maurice-Bokanowski, Jacques de Menou, Michel Miroudot, Geoffroy de Montalembert, Paul Moreau, Jean Natali, Lucien Neuwirth, Paul d'Ornano, Jacques Oudin, Sosefo Makapé Papilio, Alain Pluchet, Christian Poncelet, Claude Prouvoyeur, Jean Puech, Roger Rigaudière, Guy Robert, Mme Nelly Rodi, MM Roger Romani, Josselin de Rohan, Michel Rufin, Bernard Seillier, Jean Simonin, Louis Souvet, Martial Taugourdeau, René Tregouët, Dick Ukeiwé, Jacques Valade, Albert Vecten, Serge Vinçon, sénateurs, et, en deuxième lieu, par MM Bernard Pons, Jacques Chirac, Claude Labbé, Serge Charles, Robert-André Vivien, Jacques Chaban-Delmas, Alain Juppé, Bernard Schreiner, Arthur Dehaine, Alain Cousin, Georges Tranchant, Mme Christiane Papon, MM Pierre Raynal, Olivier Dassault, Jean de Gaulle, Jean-Claude Mignon, Jacques Toubon, Michel Giraud, Henri Cuq, Louis de Broissia, Jean-Louis Debré, Pierre Mazeaud, Robert Pandraud, Mme Martine Daugreilh, MM Alain Jonemann, Antoine Rufenacht, Roland Nungesser, Lucien Guichon, Roland Vuillaume, Mme Françoise de Panafieu, MM Claude-Gérard Marcus, Christian Estrosi, Jacques Limouzy, Mme Suzanne Sauvaigo, MM Xavier Deniau, Michel Terrot, Jean-Marie Demange, Jean Kiffer, Patrick Ollier, Jean-Michel Couve, Pascal Clément, Jean-Yves Haby, Alain Lamassoure, Francisque Perrut, Jean-Marie Caro, Gilbert Mathieu, Jean Rigaud, Henri Bayard, Roger Lestas, Jean Seitlinger, Jean Bégault, Marc Laffineur, Georges Mesmin, François d'Aubert, Alain Moyne-Bressand, Michel Meylan, Francis Saint-Ellier, René Garrec, François d'Harcourt, Paul Chollet, Jean-Marc Nesme, Philippe de Villiers, Claude Gatignol, Pierre Lequiller, André Rossi, Jean-François Mattei, Léonce Deprez, André Santini, Jean Desanlis, Georges Durand, Xavier Hunault, Maurice Ligot, Philippe Mestre, députés, dans les conditions prévues à l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux ;
Le Conseil constitutionnel,
Vu la Constitution ;
Vu l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;
Le rapporteur ayant été entendu ;
1. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine demandent au Conseil constitutionnel de déclarer contraires à la Constitution les articles 1er et 10 de la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux ainsi que l'ensemble des dispositions transitoires de ce texte ; que les députés auteurs de la seconde saisine critiquent les articles 1er, 10, 12 et 13 de la même loi ; qu'ils estiment, en outre, que l'inconstitutionnalité des articles 10, 12 et 13, qui figurent dans le titre II consacré aux dispositions diverses et transitoires, interdit de promulguer les dispositions du titre I, dans la mesure où celles-ci ne peuvent recevoir application sans qu'un calendrier d'accompagnement soit prévu ;
- SUR LE MOYEN TIRE DE CE QUE LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL SERAIT DANS L'IMPOSSIBILITE D'EXERCER SON CONTROLE :
2. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine relèvent que la loi déférée est incomplète dans la mesure où son exposé des motifs prévoit qu'un projet de loi complémentaire sera déposé pour "organiser les procédures de vote propres aux élections simultanées" ; qu'ils en déduisent que le Conseil constitutionnel se trouverait "dans l'impossibilité d'exercer son contrôle sur la réforme projetée, contrairement à l'article 61 de la Constitution" ;
3. Considérant que, même si l'adoption de nouvelles dispositions législatives pourrait faciliter la mise en oeuvre pratique de la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, cette circonstance ne saurait faire obstacle à ce que le Conseil constitutionnel exerce son contrôle sur la conformité à la Constitution du texte de la loi qui est présentement soumise à son examen ;
- SUR LES MOYENS TIRES DE CE QUE LES ARTICLES 1ER ET 10 MECONNAITRAIENT LE DROIT DE SUFFRAGE ET LE PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES :
4. Considérant que l'article 1er de la loi confère à l'article L. 192 du code électoral une nouvelle rédaction ; que demeurent en vigueur les dispositions selon lesquelles les conseillers généraux sont élus pour six ans et sont rééligibles ainsi que la disposition prévoyant que les élections ont lieu au mois de mars ; que se trouve en revanche substitué au système de renouvellement par moitié tous les trois ans des conseils généraux, un mécanisme de renouvellement intégral dans lequel les collèges électoraux sont convoqués le même jour ;
5. Considérant que l'article 10 de la loi, qui figure au sein du titre II, intitulé "Dispositions diverses et dispositions transitoires", énonce que "Le mandat des conseillers généraux de la série renouvelée en 1985 expirera en mars 1992" et que "Seuls seront soumis à renouvellement en mars 1992 les conseillers généraux appartenant à cette série" ;
6. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine critiquent l'atteinte portée à la stabilité du mandat électoral par l'article 10 au motif qu'elle serait contraire au droit de suffrage ; qu'ils soutiennent à cet égard que l'extension d'un mandat électif en cours représente une confiscation par le délégataire du pouvoir délégué par le peuple souverain ; que les députés auteurs de la seconde saisine font valoir que l'article 10 de la loi méconnaît les principes généraux applicables au droit de suffrage car la prolongation pour une durée aussi longue et en dehors de circonstances exceptionnelles d'un mandat électif aboutit à priver de moyens d'expression une partie du corps électoral ; qu'enfin, les auteurs des deux saisines font grief à l'article 10 de violer le principe de libre administration des collectivités territoriales énoncé par l'article 72 de la Constitution ;
7. Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article 72 de la Constitution "les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les territoires d'outre-mer. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi" ; que le deuxième alinéa du même article dispose que "ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi" ; qu'il est spécifié à l'article 34 de la Constitution que la loi a compétence, non seulement pour déterminer les principes fondamentaux de la libre administration des collectivités locales, de leurs compétences et de leurs ressources, mais aussi pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales ; qu'en vertu du troisième alinéa de l'article 24 de la Constitution, le Sénat, qui est élu au suffrage indirect, "assure la représentation des collectivités territoriales de la République" ; que, selon le troisième alinéa de l'article 3 de la Constitution, "le suffrage est toujours universel, égal et secret" ;
8. Considérant que le législateur, compétent pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales peut, à ce titre, déterminer la durée du mandat des élus qui composent l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ; que, toutefois, dans l'exercice de cette compétence, il doit se conformer aux principes d'ordre constitutionnel, qui impliquent notamment que les électeurs soient appelés à exercer selon une périodicité raisonnable leur droit de suffrage ;
9. Considérant que les dispositions des articles 1er et 10 de la loi s'insèrent dans un dispositif d'ensemble qui se propose, par un regroupement à une même date des élections aux conseils généraux et des élections aux conseils régionaux, de favoriser une plus forte participation du corps électoral à chacune de ces consultations ; qu'à cette fin, des dispositions transitoires visent à permettre, dès l'année 1992, le déroulement à une même date du renouvellement intégral des conseils régionaux et du renouvellement des conseillers généraux correspondant à la série élue en 1985, puis, à compter de l'année 1998, à déboucher sur la concomitance du renouvellement intégral tant des conseils régionaux que des conseils généraux ;
10. Considérant que les choix ainsi effectués par le législateur s'inscrivent dans le cadre d'une réforme dont la finalité n'est contraire à aucun principe non plus qu'à aucune règle de valeur constitutionnelle ; que les modalités définies par les articles 1er et 10 de la loi pour permettre la mise en oeuvre de cette réforme revêtent un caractère exceptionnel et transitoire ; que, dans cette mesure, les articles 1er et 10 de la loi n'apparaissent contraires ni au droit de suffrage garanti par l'article 3 de la Constitution ni au principe de la libre administration des collectivités territoriales ;
- SUR LE MOYEN TIRE DE CE QUE LA SIMULTANEITE DES ELECTIONS SERAIT CONTRAIRE A L'UNIVERSALITE DU SUFFRAGE :
11. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine soutiennent que le regroupement des élections aux conseils généraux et aux conseils régionaux aura pour effet de restreindre sensiblement, dans la pratique, la possibilité de faire acte de candidature aux deux élections regroupées ; qu'une telle situation, qui résulte de l'article 1er et du titre II de la loi, serait contraire au principe d'universalité du suffrage qui implique que chaque citoyen puisse participer à l'élection non seulement en qualité d'électeur, mais également comme candidat ;
12. Considérant que les dispositions de la loi déférée, qui visent à assurer une plus forte participation du corps électoral à la désignation des conseillers régionaux et des conseillers généraux, ne sauraient être regardées comme portant atteinte au droit de suffrage garanti par l'article 3 de la Constitution ; que la circonstance que les personnes qui seraient candidates à chacune des consultations regroupées, pourraient se trouver astreintes dans les faits à mener deux campagnes électorales, n'est contraire à aucun principe, non plus qu'à aucune règle de valeur constitutionnelle ;
- SUR LES MOYENS TIRES DE LA VIOLATION DU PRINCIPE D'EGALITE DEVANT LA LOI, A L'EGARD DES ELUS, DES ELECTEURS ET DES CANDIDATS :
13. Considérant que les auteurs des saisines font valoir que les dispositions combinées de l'article 1er et du titre II de la loi sont contraires au principe d'égalité en ce qu'elles créent une distinction entre trois catégories de conseillers généraux selon la durée de leur mandat, qui sera respectivement de sept ans, six ans et quatre ans ; que les députés auteurs de la deuxième saisine estiment, en outre, que la loi aboutit, eu égard aux dispositions combinées de ses articles 1er, 10 et 12, à créer deux catégories d'électeurs dont les votes vaudront, selon les cas, pour sept ans ou pour quatre ans ; qu'enfin, les sénateurs auteurs de la première saisine soulignent que le regroupement de deux élections organisées suivant des modes différents de scrutin risquera, dans nombre de cas, d'introduire une grave inégalité au détriment ou à l'avantage des candidats au second tour de l'élection aux conseils généraux issus de formations politiques ayant présenté des listes au tour unique de l'élection régionale ;
. En ce qui concerne la situation des élus et celle des électeurs :
14. Considérant qu'en vertu de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, la loi "doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse" ; que, selon l'article 2 de la Constitution, la France est une République qui "assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion" ;
15. Considérant que le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ;
16. Considérant que les dispositions inscrites dans la loi sont destinées à assurer, en 1992, une concordance entre le renouvellement partiel des conseils généraux et le renouvellement intégral des conseils régionaux, puis, en 1998, une concordance totale dans l'organisation du renouvellement des conseils généraux et des conseils régionaux ; qu'elles ont pour conséquence d'entraîner, à titre provisoire, une différence quant à la durée du mandat des conseillers généraux selon la série à laquelle ils appartiennent ou la date de leur élection et, corrélativement, une différence de traitement quant à la périodicité suivant laquelle les électeurs exerceront leur droit de vote ;
17. Mais considérant que ces différences sont limitées dans le temps et doivent se résorber à terme ; qu'elles apparaissent comme la conséquence d'une réforme qui répond à la volonté du législateur d'assurer une participation accrue du corps électoral aux élections tant des conseils généraux que des conseils régionaux ; que les différences de traitement qui en résultent trouvent ainsi une justification dans des considérations d'intérêt général en rapport avec l'objet de la loi déférée ; qu'il n'y a donc pas violation du principe constitutionnel d'égalité ;
. En ce qui concerne la situation des candidats :
18. Considérant que les élections aux conseils généraux et les élections aux conseils régionaux constituent des élections distinctes ; que le choix opéré par le législateur en faveur d'un regroupement dans le temps de ces consultations doit s'accompagner de modalités matérielles d'organisation destinées à éviter toute confusion dans l'esprit des électeurs ; que si la dualité de candidatures à ces élections est susceptible d'exercer une influence sur le libre choix des électeurs concernés par chaque consultation, elle n'est en rien contraire à la Constitution ;
- SUR LE MOYEN TIRE DE LA VIOLATION PAR LES ARTICLES 12 ET 13 DU PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES :
19. Considérant que les députés auteurs de la seconde saisine contestent les dispositions des articles 12 et 13 de la loi au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales ;
. En ce qui concerne l'article 12 :
20. Considérant qu'il est soutenu que les dispositions du deuxième alinéa de l'article 12 de la loi, selon lesquelles le mandat des conseillers généraux appartenant à la série renouvelée en 1994 expirera en mars 1998, violent le principe de libre administration des collectivités territoriales car elles aboutissent à une amputation de la durée normale du mandat de conseiller général ;
21. Considérant que les dispositions précitées de l'article 12, qui concernent la situation des conseillers généraux dont la désignation interviendra en 1994 ne portent en rien atteinte au principe posé par l'article 72 de la Constitution en vertu duquel les "collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus" ;
. En ce qui concerne l'article 13 :
22. Considérant que l'article 13 de la loi dispose que les pouvoirs des bureaux élus après le renouvellement partiel des conseils généraux de 1992 expireront au bout de deux ans et que ceux des bureaux élus après le renouvellement partiel de 1994 auront une durée de quatre ans, afin qu'il y ait coïncidence avec le premier renouvellement intégral des conseils généraux prévu en 1998 ;
23. Considérant que ces dispositions n'ont d'autre objet que de tirer les conséquences des modifications apportées par la loi au calendrier des élections aux conseils généraux ; qu'il est prévu expressément par l'article 13 que les "bureaux" des conseils généraux entrant dans le champ des prévisions de cet article "seront élus" ; qu'ainsi, le moyen tiré de la violation de l'article 72 de la Constitution manque en fait ;
- SUR L'ARGUMENTATION METTANT EN CAUSE LA JUSTIFICATION DE LA LOI ELLE-MEME :
24. Considérant que les sénateurs auteurs de la première saisine mettent en cause la justification de la loi en se plaçant à un triple point de vue ; qu'il est soutenu, tout d'abord, que la lutte contre l'abstentionnisme électoral n'est pas un principe ou un objectif de valeur constitutionnelle ; que, de plus, les moyens retenus dans le cas présent par la loi pour lutter contre l'abstentionnisme ne procèdent d'aucun impératif constitutionnel ; qu'enfin, "le procédé même du regroupement des élections régionales et cantonales n'impose pas inévitablement l'allongement d'un mandat en cours" ;
25. Considérant que le législateur, compétent pour fixer les règles concernant le régime électoral des assemblées locales, peut légitimement rechercher les moyens de susciter une plus forte participation des citoyens aux consultations électorales ;
26. Considérant que la Constitution ne confère pas au Conseil constitutionnel un pouvoir général d'appréciation et de décision identique à celui du Parlement ; qu'il ne lui appartient donc pas de rechercher si l'objectif que s'est assigné le législateur n'aurait pu être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif poursuivi ;
- SUR LES AUTRES DISPOSITIONS DE LA LOI :
27. Considérant qu'en l'espèce il n'y a lieu pour le Conseil constitutionnel de soulever d'office aucune question de conformité à la Constitution de la loi soumise à son examen ;
Décide :
Article premier :
La loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux n'est pas contraire à la Constitution.
Article 2 :
La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.
