| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 27 décembre 2006, 1A.11/2006

{T 0/2}1A.11/20061P.41/2006 /col Arrêt du 27 décembre 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Féraud, Président,Aemisegger et Reeb.Greffier: M. Kurz. la société A.________,recourante, représentée par Me François Bellanger, avocat, contre IKEA Immobilière SA,intimée, représentée par Maîtres Nicolas Peyrot et Laurent Strawson,Grand Conseil du canton de Genève,rue de l'Hôtel-de-Ville 2, case postale 3970,1211 Genève 3,Tribunal administratif de la République et canton de Genève, case postale1956, 1211 Genève 1. qualité pour recourir contre la loi n° 9318 modifiant les limites de zone surle territoire de la commune de Vernier, recours de droit administratif et recours de droit public contre l'arrêt duTribunal administratif du 22 novembre 2005. Faits : A.Le 28 octobre 2004, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté la loi n°9318 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune deVernier. Le périmètre concerné est situé au lieu-dit "La Renfile", entre lesroutes de Pré-Bois et de Vernier, le chemin de la Croisette et les voies CFFau nord. Depuis 1986, il se trouvait en zone de développement industrieldestinée "principalement aux activités industrielles non polluantes etaccessoirement aux activités commerciales et de services". Le secteur faisaitl'objet d'un plan localisé de quartier (PLQ) adopté en 1992. Dans le but depermettre l'implantation d'un magasin Ikea, la nouvelle affectation, selon leplan n°29098, s'intitule "Zone de développement industriel et artisanalégalement destinée à des activités administratives et commerciales". Le degréde sensibilité III a été attribué. La loi a été promulguée le 22décembre2004.Celle-ci a fait l'objet de deux recours auprès du Tribunal administratifgenevois. Le premier, formé par C.________, portait sur le respect desprescription de l'ordonnance sur la protection contre les accidents majeurs(OPAM), l'art. 19 LAT (pour la question des accès) et les règles de l'OPB etde l'OPAir. Le second était formé par l'entreprise A.________, qui critiquaitnotamment l'implantation du projet en raison de ses incidences sur le traficdes routes de Vernier et du Nant-d'Avril.Parallèlement à l'élaboration du plan de zones, une procédure d'adoption d'unnouveau PLQ a été mise en oeuvre. Une étude d'impact sur l'environnement (EIE- 1ère étape), du 12 juin 2003, a été complétée le 13 février 2004. Le PLQ n°29231-540 prévoyait un bâtiment d'un étage sur rez et superstructures, soit31'000 m2 de surfaces brutes de plancher au maximum, ainsi qu'un parkingsouterrain de 934 places sur deux niveaux. L'EIE a été complétée le 25octobre 2004, puis aux mois de février et mars 2005. Le PLQ a été mis àl'enquête en avril 2005. Plusieurs oppositions ont été formées, portantnotamment sur la saturation du trafic sur les routes de Vernier, duNant-d'Avril et de Pré-Bois. Par arrêté du 31 août 2005, le Conseil d'Etatgenevois a rejeté les oppositions et adopté le PLQ. Les opposants (parmilesquels A.________) ont saisi le Tribunal administratif. B.Le Tribunal administratif a statué le 22 novembre 2005 sur les recoursrelatifs au plan de zones. Après avoir appelé Ikea en cause, il a déclaréirrecevable le recours de A.________, et rejeté celui de C.________.A.________ était située à plus d'un kilomètre de la zone concernée, et on nevoyait pas en quoi elle serait touchée plus que quiconque par la modificationdes limites de zones. Sur le fond, le plan attaqué était un pland'affectation général qui devait encore être concrétisé par un plan dedétail. Les problématiques relatives à l'OPAir, à l'OPB et à l'OPAM n'avaientpas à être résolues à ce stade. La nouvelle planification ne différait pasfondamentalement de la précédente, et le changement était justifié par lavolonté, concrétisée dans le plan directeur cantonal, d'implanter des centrescommerciaux à vocation régionale.Par arrêt du 7 mars 2006, le Tribunal administratif a par ailleurs admis lesrecours dirigés contre le PLQ et annulé celui-ci. Parmi d'autres recourants,A.________ s'est vu, cette fois, reconnaître la qualité pour agir: elleeffectuait entre 300 et 360 déplacements automobiles journaliers, et son seulaccès à l'autoroute de contournement était la route du Nant-d'Avril; lescarrefours concernés étaient, selon le rapport d'impact, proches de lasaturation. Elle se trouvait ainsi exposée à des nuisances directes etspéciales. Sur le fond, le plan était suffisamment précis pour imposer uneétude d'impact exhaustive. En l'occurrence, la première partie du rapport netraitait pas des mesures constructives et des mesures relatives àl'exploitation (incitant à l'utilisation des transports publics) ou à lagestion des marchandises (livraisons par rail). L'examen de l'évaluation desnuisances, des mesures liées au chantier et de l'accessibilité des zonesindustrielles en amont avait été renvoyé à la deuxième phase, de sorte queles faits pertinents n'avaient pas été suffisamment établis. Il en allait demême s'agissant de l'équipement: le périmètre était touché par la pollutionatmosphérique et sonore, et la charge de trafic était proche de lasaturation. Le respect de l'OPAM n'était pas non plus assuré à ce stade.Enfin, le projet était de nature à compromettre l'application du plan demesures 2003-2010, de sorte que l'adoption d'un plan localiséd'assainissement apparaissait nécessaire. C.A.________ forme un recours de droit administratif par lequel elle demande auTribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 22 novembre 2005 relatif au plan dezones et de lui reconnaître la qualité pour recourir contre la loi n° 9318.Elle forme également un recours de droit public tendant à l'annulation dumême arrêt.Le Tribunal administratif persiste dans les considérants et le dispositif deson arrêt. Le Grand Conseil conclut au rejet du recours de droitadministratif et à l'irrecevabilité du recours de droit public. IkeaImmobilière SA conclut à l'irrecevabilité des deux recours.Ikea Immobilière SA a pour sa part formé un recours de droit administratifcontre l'arrêt du 7 mars 2006 concernant le PLQ. La cause est toujourspendante devant le Tribunal fédéral. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.La recourante agit par la voie d'un recours de droit administratif, parlequel elle se plaint d'une violation des art. 33 al. 3 LAT et 98a OJ, et parla voie d'un recours de droit public pour violation du droit d'être entendueet du droit cantonal de procédure. Les deux causes peuvent être jointes afinqu'il soit statué par un même arrêt. 1.1 Le recours de droit administratif est interjeté dans le délai et lesformes utiles contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale.L'arrêt attaqué dénie à la recourante la qualité pour agir. Dès lors, seulecette question peut être soumise à la cour de céans, à l'exclusion du fond.Devant l'autorité cantonale, la recourante invoquait les principes figurantaux art. 3 et 9 LAT; elle critiquait les conclusions du rapport d'impact àpropos du trafic induit par le projet d'Ikea. Sur le fond, la contestationserait donc susceptible d'être portée devant le Tribunal fédéral par la voiedu recours de droit administratif. Dans ces conditions, l'auteur du recourscantonal qui s'est vu dénier la qualité pour recourir peut agir par cettevoie pour contester ce prononcé (ATF 124 II 499 consid. 1b p. 502). 1.2 Dans son recours de droit public, la recourante se plaint d'un déni dejustice: elle reproche au Tribunal administratif de s'être fondé sur le seulcritère de la distance du voisin au périmètre du plan, sans tenir compte deses arguments détaillés concernant l'engorgement du trafic et ses incidencessur le fonctionnement de l'entreprise. La recourante considère en outre quele refus d'admettre sa qualité pour recourir serait arbitraire compte tenu del'atteinte à laquelle elle serait exposée en cas de réalisation du projet.En vertu de l'art. 104 let. a OJ, le recours de droit administratif permetd'invoquer la violation du droit fédéral, cette notion incluant, dans lesdomaines relevant de la juridiction administrative fédérale, les droitsconstitutionnels des citoyens tel que le droit d'être entendu, lorsque cesmoyens sont en relation avec l'application du droit fédéral prétendumentviolé (ATF 125 II 1 consid. 2a p. 5; 122 IV 8 consid. 1b p. 11 et les arrêtscités). En l'occurrence, la violation de l'obligation de motiver est enrelation étroite avec la question de la qualité pour recourir et relève durecours de droit administratif. Quant au grief d'arbitraire - soulevé dansles deux recours -, il n'a aucune portée propre par rapport au grief soulevésur le fond dans le recours de droit administratif. Il en résulte que lerecours de droit public est entièrement irrecevable. Les questions formelleset matérielles soulevées par la recourante doivent être traitées dans lecadre du recours de droit administratif. 2.Dans un grief formel, la recourante reproche au Tribunal administratif de nepas avoir tenu compte de l'ensemble des circonstances évoquées par larecourante, propres selon elle à fonder sa qualité pour recourir. Selon deuxrapports d'experts, l'implantation d'un magasin Ikea sur le site de LaRenfile provoquerait un engorgement du trafic, entre 16h et 19h, sur les axesroutiers que les véhicules de l'entreprise doivent emprunter. La recouranteexposait quels étaient les déplacements de ses clients et de sescollaborateurs. La cour cantonale ne pouvait rejeter ces arguments en sefondant sur le seul critère de la distance. 2.1Le droit d'être entendu consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment ledevoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinatairepuisse la comprendre et la contester utilement s'il y a lieu, et quel'autorité de recours puisse exercer efficacement son contrôle. Pour répondreà ces exigences, il suffit que le juge mentionne, au moins brièvement, lesmotifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision; il n'atoutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les argumentsinvoqués par les parties. Il n'y a violation du droit d'être entendu que sil'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmespertinents (ATF 129 I 232 consid. 3.2; 126 I 97 consid. 2b). 2.2Le Tribunal administratif ne s'est certes pas montré des plus exhaustif ausujet de la qualité pour recourir de A.________. Après avoir rappelé que ladistance n'était pas l'unique critère et que les circonstances d'ensembleétaient déterminantes, il a considéré que l'entreprise se trouvait à plusd'un kilomètre de la zone concernée. Il en a conclu: "In concreto, l'on peineà voir en quoi elle serait touchée plus que quiconque, à cette distance, parla modification des limites de zones à La Renfile". Bien que très succincte,cette motivation fait ressortir les deux critères jugés déterminants par lacour cantonale: d'une part la distance considérable (plus d'un kilomètre) auregard des exemples de jurisprudence rappelés par la cour cantonale; d'autrepart, le fait que l'entreprise recourante ne serait pas touchée "plus quequiconque", c'est-à-dire qu'elle ne subirait pas une atteinte spéciale et nese trouverait pas dans un rapport suffisamment étroit avec l'objet de lacontestation. Même si le raisonnement qui a conduit à cette appréciationn'est pas expliqué dans le détail, la recourante est à même d'en contester lebien-fondé, ce qui, sous l'angle du droit d'être entendu, est suffisant. Legrief doit par conséquent être écarté. 3.Le recourante expose qu'elle se situe à un kilomètre à l'ouest du périmètrevisé par le plan, sur la route du Nant-d'Avril. Cet axe, qui constitue leseul accès à l'autoroute de contournement, serait déjà chargé actuellement enfin d'après-midi aux heures de pointe, le carrefour route deVernier/Nant-d'Avril étant proche de la saturation. L'augmentation de 2% dela circulation prévue dans le rapport d'impact aurait un effet catastrophiquesur l'entreprise, dont l'accès se fait exclusivement par la route duNant-d'Avril. Selon le calcul fait par les experts, les parcourssupplémentaires engendrés équivaudraient pour l'entreprise à 37'500 litres decarburant. La recourante serait plus touchée que les autres usagers habituelsqui ne font que transiter par la route du Nant-d'Avril, et que les autresentreprises qui disposent d'accès alternatifs. 3.1 Selon la jurisprudence relative à l'art. 103 let. a OJ (applicable aurecours cantonal en vertu de l'art. 98a OJ), le recours de droitadministratif peut être formé par le propriétaire d'un immeuble directementvoisin de la construction ou de l'installation litigieuse. Il peut en allerde même, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais quandune distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de laconstruction projetée. La jurisprudence traite notamment de cas où cettedistance est de 25 m (ATF 123 II 74 consid. 1b non publié), de 45 m (arrêtnon publié M. du 4 octobre 1990, consid. 3b), de 70 m (arrêt non publié C. du12 juillet 1989 consid. 2), de 120 m (ATF 116 Ib 323consid. 2) ou de 150 m(ATF 121 II 171 consid. 2c/bb p. 175). La qualité a en revanche été déniéedans des cas où cette distance était de 800 m (ATF 111 Ib 159 consid. 1b),respectivement de 600 m (arrêt B. du 8 avril 1997 publié in PRA 1998 5, p.27), de 220 m (arrêt non publié B. du 9 novembre 1998, consid. 3c), de 200 m(arrêt du 2 novembre 1983 publié in ZBl 85/1984, p.378) voire de 150 m (ATF112 Ia 119 consid. 4b).La distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisina un intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable quel'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières,vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situésà une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir(cf. ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997 inRDAF 1997 I p. 242). Il importe peu alors que le nombre de personnes touchéessoit considérable, dans le cas d'un aéroport par exemple (ATF 124 II 293consid. 3a p. 303).Les immissions ou autres inconvénients justifiant l'intervention d'un cercleélargi de personnes doivent présenter un certain degré d'évidence, sous peined'admettre l'action populaire que la loi a précisément voulu exclure. Il enva ainsi des riverains d'un aéroport, situés dans le prolongement de la pistede décollage, des voisins d'un stand de tir ou des personnes exposées auxémissions d'une installation de téléphonie mobile (ATF 128 I 59 consid. 1b).Il peut aussi s'agir des riverains d'une route habitant à un kilomètre del'exploitation, dans la mesure où le trafic supplémentaire sera la causeprobable de nuisances importantes durant tous les jours ouvrables (ATF 113 Ib225 consid. 1 p. 228). Lorsque la charge est déjà importante, la constructionprojetée doit impliquer une augmentation sensible des nuisances. Ainsi enva-t-il particulièrement en milieu urbain où la définition du cercle despersonnes touchées plus que n'importe quel habitant d'une agglomération n'estpas une chose aisée (arrêt 1A.47/2002 concernant la construction
d'un stadede football). 3.2 Compte tenu de ces principes, la seule qualité d'usager, même régulier,d'une route, ne saurait justifier un droit d'opposition (RJN 1995 p. 263,265); admettre le contraire reviendrait à reconnaître un tel droit à uncercle indéterminé de personnes sans aucun rapport de proximité avec leprojet litigieux, ce que l'art. 103 let. a OJ entend précisément exclure. 3.3 En l'occurrence, le site de l'entreprise recourante est distant d'environun kilomètre du périmètre du plan de zone. A une telle distance, larecourante qui entend se prévaloir des difficultés liées au traficsupplémentaire devrait disposer, pour que l'atteinte subie puisse êtrequalifiée de directe au sens de la jurisprudence, d'un usage quasi privatif,ou en tout cas privilégié de l'axe routier dont elle redoute l'encombrement.Or, l'axe constitué par la route du Nant-d'Avril et la route de Vernierconstitue une voie à grand trafic, menant notamment à la bretelle del'autoroute de contournement N1. Deux carrefours importants sont en outresitués entre le site du plan de zones et celui de l'entreprise recourante.Aux dires de la recourante, les mouvements de ses véhicules (entrées etsorties) sont d'environ 340 par jours, sur les 27000 que totalise notammentla route du Nant-d'Avril. Selon le rapport d'impact, il s'agira d'uneaugmentation d'environ 2% du volume total sur le tronçon en question, durantquelques heures de la journée. L'accès à l'autoroute de contournement peutd'ailleurs se faire en empruntant le giratoire de la rue Lect, situé quelquescentaines de mètres à l'ouest, et en rejoignant la route de Meyrin,En définitive, quels que soient les effets de l'implantation du centre Ikeasur le trafic, il ne pourra s'agir pour la recourante d'une d'atteinteparticulière: même si, concrètement, cela rendra plus difficile sonexploitation à certains moments de la journée, la recourante sera touchée aumême titre que les nombreuses autres entreprises de transport et deconstruction qui ont leur siège dans la Zone Industrielle de Mouille-Galland,que les habitants de Vernier et que les autres usagers qui, sans êtreimplantés dans les environs, doivent néanmoins obligatoirement emprunter laroute du Nant-d'Avril pour des besoins professionnels. 3.4 Par conséquent, en dépit de l'avis contraire émis par le Tribunaladministratif dans son second arrêt relatif au PLQ, l'arrêt d'irrecevabilitéest conforme au droit fédéral. 4.Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit public est irrecevable et lerecours de droit administratif doit être rejeté. Conformément à l'art. 156al. 1 OJ, un émolument judiciaire - fixé de manière globale pour les deuxcauses - est mis à la charge de la recourante qui succombe. Une indemnité dedépens - elle aussi globale - est allouée à l'intimée Ikea Immobilière SA(art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Les causes 1A.11/2006 et 1P.41/2006 sont jointes. 2.Le recours de droit public est irrecevable. 3.Le recours de droit administratif est rejeté. 4.Un émolument judiciaire de 4000 fr. est mis à la charge de la recourante. 5.Une indemnité de dépens de 3000 fr. est allouée à Ikea Immoblière SA, à lacharge de la recourante. 6.Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties, auGrand Conseil et au Tribunal administratif de la République et canton deGenève. Lausanne, le 27 décembre 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: