| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 08 décembre 2006, 2P.226/2006

{T 0/2}2P.226/2006 Arrêt du 8 décembre 2006IIe Cour de droit public MM. et Mme les Juges Merkli, Président,Hungerbühler, Wurzburger, Müller et Yersin.Greffière: Mme Dupraz. X. ________,recourant,représenté par Me Pascal Moesch, avocat, contre Commission de surveillance du notariat du canton de Neuchâtel, Hôteljudiciaire, avenue Léopold-Robert 10, case postale 2284, 2302 LaChaux-de-Fonds,Autorité de recours des avocates, des avocats et du notariat du canton deNeuchâtel, c/o Tribunal cantonal, Hôtel judiciaire, rue du Pommier 1, casepostale 3174, 2001 Neuchâtel 1. Art. 9 Cst.: activité incompatible avec la pratique du notariat (appartenanceà un organe d'une personne morale ayant un but commercial ou industriel), recours de droit public contre la décision de l'Autorité de recours desavocates, des avocats et du notariat du canton de Neuchâtel du 19 juillet2006. Faits : A.X. ________ exerce une activité de notaire dans le canton de Neuchâtel. Ilest également membre de nombreux conseils d'administration et de différentsconseils de fondation. Estimant que X.________ assumait des mandats incompatibles avec sa fonctionnotariale, le Département de la justice, de la santé et de la sécurité,actuellement le Département de la justice, de la sécurité et des finances, ducanton de Neuchâtel (ci-après: le Département cantonal) l'a dénoncé, le 17mai 2004, à la Commission de surveillance du notariat du canton de Neuchâtel(ci-après: la Commission de surveillance). Par décision disciplinaire du 15septembre 2004 (RJN 2004 p. 209), celle-ci a infligé un blâme à X.________.Elle a admis que la loi neuchâteloise du 26 août 1996 sur le notariat(abrégée ci-après: LN) n'interdisait pas aux notaires de faire partie d'unconseil d'administration quel qu'il soit et qu'il fallait examiner danschaque cas si le notaire concerné exerçait une activité commerciale ouindustrielle. Dans le cas de X.________, cet examen n'était pas nécessaire,car l'intéressé participait aux organes de personnes morales si nombreusesqu'il violait forcément l'une des dispositions de la loi neuchâteloise sur lenotariat (art. 3 ou 4 LN). Cette décision n'a pas été attaquée. X. ________ n'ayant pratiquement rien changé à ses participations à desorganes de personnes morales, le Département cantonal l'a à nouveau dénoncé àla Commission de surveillance. Par décision disciplinaire du 13 mars 2006,celle-ci a infligé une amende de 12'000 fr. à l'intéressé. La Commission desurveillance a retenu que X.________ avait une fonction d'organe dans 21sociétés anonymes et une société coopérative ainsi que de membre de 10conseils de fondation. Il consacrait environ 10% de son temps à cetteactivité qui représentait 15% de son chiffre d'affaires. La Commission desurveillance a admis la participation à 4 conseils d'administration (3sociétés de conseils et la Société Immobilière de Y.________ - les Sociétésde Y.________ et des Z.Y.________ n'étant pas dénuées de tout intérêt public-), mais a déclaré incompatible avec l'activité de notaire la participationaux conseils d'administration de 17 sociétés anonymes et d'une sociétécoopérative. Elle a admis la participation aux 10 conseils de fondation (8fondations d'intérêt public et 2 fondations de prévoyance). Il ressort de ladécision précitée du 13 mars 2006 qu'un notaire peut être conseiller d'unepersonne morale exerçant une activité commerciale, mais pas faire partie d'unorgane d'une telle société. La Commission de surveillance a précisé qu'unconseil juridique global n'oblige pas à assumer une fonction d'organe. B.Par décision du 19 juillet 2006, l'Autorité de recours des avocates, desavocats et du notariat du canton de Neuchâtel (ci-après: l'Autorité derecours) a rejeté le recours formé par X.________ contre la décision de laCommission de surveillance du 13 mars 2006. Elle a relevé que le législateurentendait empêcher un notaire de participer, à quelque titre que ce soit,directement ou indirectement par le biais d'un conseil d'administration, àune société ayant une activité ou un but commercial ou industriel. Le textede la loi neuchâteloise sur le notariat était clair et sans ambiguïté sur cepoint. Certes, l'appartenance à un conseil d'administration de sociétén'était pas exclue, mais il convenait d'examiner dans chaque cas si le mandatétait compatible avec l'activité notariale, ce que la Commission desurveillance avait fait correctement. L'appartenance à un organe d'unesociété commerciale ou industrielle suffisait à justifier l'interdiction. Peuimportait le rôle joué au sein du conseil d'administration, dès lors qu'unorgane exprimait la volonté de la société. C.Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande auTribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler la décision del'Autorité de recours du 19 juillet 2006. Il invoque l'art. 9 Cst., seplaignant essentiellement de violation de l'interdiction de l'arbitraire etde la protection de la bonne foi. L'Autorité de recours et la Commission de surveillance ont renoncé à formulerdes observations sur le recours. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recoursqui lui sont soumis (ATF 132 III 291 consid. 1 p. 292). 1.1 Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi, par unepersonne ayant manifestement qualité pour recourir, contre une décisionfinale prise en dernière instance cantonale, le présent recours est enprincipe recevable au regard des art. 84 ss OJ. 1.2 Selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit - sous peined'irrecevabilité - contenir un exposé des faits essentiels et un exposésuccinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés,précisant en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours dedroit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier, de lui-même, sil'acte attaqué est en tout point conforme au droit et à l'équité; iln'examine que les moyens de nature constitutionnelle, invoqués etsuffisamment motivés dans le mémoire de recours (ATF 130 I 26 consid. 2.1 p.31, 258 consid. 1.3 p. 261/262). En outre, dans un recours pour arbitraire,le recourant ne peut pas se contenter de critiquer l'acte entrepris comme ille ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut revoirlibrement l'application du droit. Il doit préciser en quoi l'acte attaquéserait arbitraire (ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312). C'est à la lumière de ces principes que doivent être appréciés les moyenssoulevés par l'intéressé. 2.Il y a lieu de rappeler les dispositions légales qui sont au centre duprésent litige. L'art. 3 LN établit que la pratique du notariat estincompatible avec toute autre activité lucrative prépondérante. Par ailleurs,l'art. 4 LN a la teneur suivante: "1 Le notaire ne peut exercer, directement ou indirectement, à titrepersonnel ou comme organe d'une personne morale, aucune activité, mêmeoccasionnelle, qui soit incompatible avec l'exercice indépendant etirréprochable de ses fonctions ou avec la réputation du notariat. 2 Sont notamment incompatibles avec la pratique du notariat:a) les fonctions et emplois permanents au service des collectivités publiqueset de leurs établissements;b) les activités commerciales et industrielles, en particulier la promotionimmobilière, ainsi que le commerce et le courtage des immeubles;c) les activités à caractère spéculatif." 3.Le recourant se plaint à différents égards d'arbitraire, notion qu'ilconvient dès lors de définir. Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation defait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair etindiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de lajustice et de l'équité. A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de lasolution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elleapparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situationeffective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain.De plus, pour qu'une décision soit annulée, il ne suffit pas que samotivation soit insoutenable; il faut encore que cette décision soitarbitraire dans son résultat. En outre, il n'y a pas arbitraire du seul faitqu'une autre solution - en particulier une autre interprétation de la loi-que celle de l'autorité intimée paraît concevable, voire préférable (ATF 131I 217 consid. 2.1 p. 219; 129 I 173 consid. 3.1 p. 178; 120 Ia 369 consid. 3ap. 373). 4.Dans la partie de son recours intitulée "Arbitraire dans l'appréciation despreuves et les constatations de fait", le recourant s'en prend à certainesdispositions de la loi neuchâteloise sur le notariat et reproche à l'autoritéintimée d'être tombée dans l'arbitraire en les appliquant. L'intéressé peutcertes contester à titre préjudiciel différents points de la loineuchâteloise sur le notariat. Toutefois, on peut se demander si, à cetégard, sa motivation satisfait aux exigences strictes de l'art. 90 al. 1lettre b OJ. Cette question peut cependant rester indécise, car les griefssoulevés ne sont de toute façon pas fondés. 4.1 Le recourant fait valoir que la base légale pour lui interdired'appartenir au conseil d'administration de sociétés commerciales ouindustrielles serait insuffisante. Il se réfère notamment à un arrêt où leTribunal fédéral a constaté qu'un notaire pouvait être membre d'un conseild'administration à moins que la loi cantonale ne le lui interdiseexpressément (arrêt 2P.151/1995, du 12 décembre 1996, RDAT 1997 II n° 10 p.14 consid. 3e p. 19, traduit en allemand in RNRF 81/2000 p.407 consid. 3e p.410). Ce moyen doit être rejeté. En effet, la loi neuchâteloise sur le notariatindique tout d'abord que le notaire ne peut exercer à titre personnel oucomme organe d'une personne morale une activité incompatible avec la pratiquedu notariat (art. 4 al. 1 LN). Ensuite, elle déclare notamment incompatibleavec la pratique du notariat les activités commerciales et industrielles(art. 4 al. 2 lettre b LN). Il n'est pas nécessaire que la loi neuchâteloisesur le notariat énumère expressément toutes les activités qui tombent sous lecoup de cette interdiction. C'est une question d'interprétation, dans lecadre d'une base légale suffisante, que de préciser les limites del'interdiction. 4.2 Le recourant soutient qu'il n'y aurait pas d'intérêt public suffisantpour justifier l'interdiction contestée. Il fait valoir que cetteinterdiction ne permettrait pas un service juridique global recherché par lesentreprises et que l'offre d'un tel service relèverait d'ailleurs del'intérêt public. On ne saurait suivre le recourant. La loi neuchâteloise sur le notariat estcertes restrictive, mais elle se fonde sur un intérêt public suffisant. Eneffet, la participation directe - comme organe et non pas comme simpleconseiller - du notaire aux affaires commerciales et industrielles comportedes risques pouvant porter atteinte à son indépendance et entamer laconfiance nécessaire que les particuliers doivent avoir en lui quand ilsrecourent à son ministère (cf. arrêt 2P.62/1989, du 10 novembre 1989, SJ 1990p. 97 consid. 3b p. 101/102 = RNRF 74/1993 p. 50 consid. 3b p. 52). A cetégard, il suffira de relever que certaines sociétés simplement "accompagnées"par le recourant sont tombées en faillite. Au demeurant, le Tribunal fédérala admis, dans la législation genevoise sur le notariat, une interdictioncomparable à celle ici en cause (arrêt 2P.62/1989, du 10 novembre 1989, SJ1990 p.97 consid. 3b et 3c p. 101/102 = RNRF 74/1993 p. 50 consid. 3b et 3cp. 52/53; cf. Christian Brückner, Schweizerisches Beurkundungsrecht, Zurich1993, p. 981, note 82, qui considère qu'une telle interdiction seraitdisproportionnée lorsque le droit cantonal ne prévoit pas par ailleurs unnumerus clausus des notaires). Cela étant, on ne voit pas qu'un notaire nepuisse fournir un conseil juridique global à une société sans faire partie deson conseil d'administration. 5.Pour l'essentiel, le recourant se plaint que l'Autorité de recours soittombée dans l'arbitraire en considérant comme incompatible avec l'exercice dunotariat l'ensemble des mandats d'administrateurs de sociétés à caractèrecommercial ou industriel. Selon le recourant, la participation à un organe desociétés de ce genre, notamment à un conseil d'administration, ne doit pasêtre interdite si le notaire ne prend pas une part directe et active auxdécisions du conseil d'administration, mais se contente d'un rôle de conseilou de garant du fait que les décisions sont correctement protocolées. Ilfaudrait donc déterminer chaque fois son rôle exact pour voir s'il estvéritablement commercial ou industriel et tombe par conséquent sous le coupde l'interdiction légale. Les preuves nécessaires pour élucider ce rôlen'ayant pas été administrées en l'espèce, l'intéressé reproche à l'Autoritéde recours d'avoir commis arbitraire à cet égard également. La décision attaquée constate tout d'abord que la loi neuchâteloise sur lenotariat ne prohibe pas toute participation des notaires à l'organe d'unepersonne morale - en particulier au conseil d'administration d'une sociétéanonyme. Puis, elle rappelle que l'interdiction légale ne vise que lesmandats d'administrateurs de sociétés exerçant des activités commerciales ouindustrielles. La décision entreprise confirme ainsi celle de la Commissionde surveillance du 13 mars 2006 qui admet, d'une part, que le recourant soitmembre du conseil d'administration d'une société de conseils ou d'une sociétéimmobilière détenant l'immeuble d'une société d'étudiants et, d'autre part,qu'il participe au conseil de fondation de fondations ayant un butdésintéressé ou de prévoyance. En revanche, la décision attaquée n'admetaucune participation au conseil d'administration de sociétés anonymes ayantdes buts clairement commerciaux, sans même examiner si le recourant se seraitcantonné dans certains cas, comme il le prétend, dans un rôle en quelquesorte accessoire de conseil. Cette appréciation n'est en tout cas pasarbitraire. Comme l'a relevé l'Autorité de recours, les personnes moraless'expriment et agissent par leurs organes, qui les obligent (art. 55 CC), lavolonté des organes d'une personne morale étant le résultat de l'interventiondes personnes physiques qui la composent. L'administrateur participe à laformation de la volonté de la société et décide donc de la marche desaffaires. D'ailleurs, la position du recourant n'est pour le moins pasdépourvue de risques. L'administrateur d'une société anonyme a en effet uneobligation de diligence et il doit veiller fidèlement aux intérêts de lasociété dans le cadre de l'ensemble des attributions du conseild'administration (cf. art. 717 CO; Peter Forstmoser/Arthur Meier-Hayoz/PeterNobel, Schweizerisches Aktienrecht, Berne 1996, § 28, n. 67 et 68, p. 303,qui précisent que l'administrateur a le devoir de participer aux fonctionsd'organe qu'exerce le conseil d'administration dans son ensemble, ce quiinclut le devoir de participer à la formation de la volonté dudit conseil).S'il ne le fait pas, sa responsabilité
peut se trouver engagée. Autrementdit, si le recourant exerce correctement ses devoirs d'administrateur desociété ayant une activité commerciale ou industrielle, il a lui-même unetelle activité, qui tombe sous le coup de l'art. 4 al. 1 et 2 lettre b LN.S'il entend en réalité être membre du conseil d'administration d'une sociétéde ce type sans en assumer tous les devoirs, son attitude est contraire à sesobligations légales et apparaît incompatible avec la réputation du notariatau sens de l'art. 4 al. 1 LN. Le recourant ne peut donc pas être membre duconseil d'administration d'une société ayant un but commercial ou industriel,sans enfreindre la loi neuchâteloise sur le notariat. Dès lors, il n'étaitpas nécessaire de déterminer le rôle exact qu'il joue dans chaque conseild'administration de sociétés de ce genre, si tant est que cela soit possible.Ainsi, l'Autorité de recours n'a pas violé l'interdiction de l'arbitraire ou,plus exactement, le droit d'être entendu, en s'abstenant d'administrer sur cepoint des preuves sans pertinence. 6.Le recourant invoque le principe de la bonne foi garanti par l'art. 9 Cst. Ilse plaint que les autorités ne l'aient pas renseigné sur ce qu'il pouvaitexactement faire ou non, alors que la situation n'était pas claire. Dans sa première décision, du 15 septembre 2004, la Commission desurveillance a certes indiqué qu'un examen de détail était nécessaire, maiselle a renoncé à y procéder. Elle a en effet considéré que le recourantcontrevenait de toute façon à la loi neuchâteloise sur le notariat, comptetenu du nombre de conseils d'administration auxquels il participait, et lui ainfligé un blâme. Depuis lors, le recourant, qui n'a pas attaqué cettedécision, n'a pratiquement rien changé à son comportement. Il devait pourtantréaliser qu'il ne pourrait pas persister impunément dans cette voie.D'ailleurs, par lettre du 21 février 2005, le Département cantonal a menacél'intéressé de saisir à nouveau la Commission de surveillance s'il ne seconformait pas aux exigences de la loi neuchâteloise sur le notariat dans undélai échéant le 29 avril 2005; il lui demandait ainsi de résilier lesmandats incompatibles avec sa fonction notariale qu'il assumait dansdifférentes sociétés. Dans sa réponse du 13 avril 2005, le recourant a refuséd'obtempérer. Confondant les art. 3 et 4 LN, il s'est contenté de fairevaloir qu'un notaire pouvait avoir une activité d'administrateur de sociétésdans la mesure où elle n'était pas prépondérante. Il ressort en fait dudossier que le recourant a toujours contesté le principe posé à l'art. 4 al.2 lettre b LN, en tant qu'il se voyait interdire la participation à desorganes de sociétés à but commercial ou industriel. Il a certes proposé unediscussion et l'intervention d'un organe neutre, essayant, par ce biais, deremettre en cause le droit applicable lui-même. On ne voit pas que lesautorités cantonales auraient dû entrer en matière sur cette suggestion,d'autant plus qu'aucun doute ne pouvait subsister après les débats du GrandConseil du canton de Neuchâtel consacrés à la loi neuchâteloise sur lenotariat (cf. décision attaquée, consid. 2b, p. 6) et que le Conseil notarialdu canton de Neuchâtel a lui-même constaté que le texte de la loineuchâteloise sur le notariat ne souffrait guère d'interprétation à cetégard, dans son rapport complémentaire sur les incompatibilités du 10 mai1999, versé au dossier. Compte tenu de ces conditions et du refus durecourant de renoncer à quelque conseil d'administration que ce soit, on nesaurait considérer que le Département cantonal a violé le principe de labonne foi en le dénonçant à la Commission de surveillance. 7.Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il estrecevable. Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al.1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 2.Un émolument judiciaire de 3'500 fr. est mis à la charge du recourant. 3.Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, à laCommission de surveillance du notariat et à l'Autorité de recours desavocates, des avocats et du notariat du canton de Neuchâtel. Lausanne, le 8 décembre 2006 Au nom de la IIe Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: La greffière: