| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 04 décembre 2006, I.411/06

Cause {T 7}I 411/06 Arrêt du 4 décembre 2006IIIe Chambre MM. les Juges Ferrari, Président, Meyer et Lustenberger. Greffier : M. Métral Office de l'assurance-invalidité pour le canton de Vaud, avenueGénéral-Guisan 8, 1800 Vevey, recourant, contre L.________, intimée, représentée par Me Mihaela Amoos, avocate, place Pépinet1, 1002 Lausanne Tribunal des assurances du canton de Vaud, Lausanne (Jugement du 24 février 2006) Faits: A.Le 8 mai 2002, L.________ a déposé une demande de prestations del'assurance-invalidité, que l'Office de l'assurance-invalidité pour le cantonde Vaud a rejetée par décision du 17 mai 2004 et décision sur opposition du24 mars 2005. La décision sur opposition a été notifiée à l'assurée le 30mars 2005. B.L.________, représentée par Me Mihaela Amoos, a déféré la cause au Tribunaldes assurances du canton de Vaud, par acte du 4 mai 2005. L'Office AI aconclu a l'irrecevabilité du recours, pour cause de tardiveté. Par jugementincident du 24 février 2006, le Tribunal des assurances du canton de Vaud adéclaré le recours recevable. C.L'Office AI interjette un recours de droit administratif contre ce jugement.En substance, il en demande la réforme, en ce sens que le recours del'assurée en instance cantonale soit déclaré irrecevable. L'intimée conclutau rejet du recours, alors que l'Office fédéral des assurances sociales arenoncé à se déterminer. Considérant en droit: 1.1.1 Selon l'art. 128 OJ, le Tribunal fédéral des assurances connaît endernière instance des recours de droit administratif contre des décisions ausens des art. 97, 98 let. b à h et 98a OJ, en matière d'assurances sociales.Quant à la notion de décision pouvant faire l'objet d'un recours de droitadministratif, l'art. 97 OJ renvoie à l'art. 5 PA (cf. aussi l'art. 49 al. 1LPGA; ATF 130 V 391 consid. 2.3). Selon le premier alinéa de cettedisposition, sont considérées comme décisions les mesures prises par lesautorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral (et quiremplissent encore d'autres conditions, définies plus précisément par rapportà leur objet). En ce qui concerne les décisions incidentes, l'art. 5 al. 2 PArenvoie à l'art. 45 PA, de sorte que le recours de droit administratif n'estrecevable -séparément d'avec le fond - que contre les décisions de cettenature qui peuvent causer un préjudice irréparable au recourant. Il faut, ausurplus, conformément à l'art. 129 al. 2 en liaison avec l'art. 101 let. aOJ, que le recours de droit administratif soit également ouvert contre ladécision finale (ATF 128 V 201 consid. 2a, 124 V 85 consid. 2 et lesréférences). 1.2 La jurisprudence admet l'existence d'un préjudice irréparable lorsque lerefus d'entrer en matière sur un recours de droit administratif dirigé contreun jugement cantonal incident obligerait éventuellement le recourant àsupporter un long procès sur le fond en instance cantonale, sans qu'il puisseen être indemnisé, même en obtenant gain de cause. En outre, l'admission dubien-fondé d'un grief formel seulement au moment du procès sur le fond iraità l'encontre du principe d'économie de la procédure (art. 61 let. a LPGA). Eneffet, le Tribunal fédéral des assurances examine d'office les conditionsdont dépend la qualité pour recourir et les conditions formelles de validitéet de régularité de la procédure administrative, soit en particulier le pointde savoir si c'est à juste titre que la juridiction cantonale est entrée enmatière sur le recours ou sur l'action (ATF 125 V 23 consid. 1a, 122 V 322consid. 1). Ainsi, le refus d'entrer en matière sur le recours dirigé contreun jugement incident obligerait la juridiction cantonale à rendre un jugementsur le fond, avec le risque que celui-ci soit ensuite annulé par le Tribunalfédéral des assurances pour le motif formel qui a fait l'objet de laprocédure incidente (ATF 131 V 314 consid. 1.3 non publié au recueilofficiel; SVR 1998 UV no 10 p. 26 consid. 1b; RAMA 2006 no U 573 p. 89consid. 1.2). Dès lors, le recours de droit administratif est recevable séparément d'avecle fond. 2.La décision litigieuse n'ayant pas pour objet l'octroi ou le refus deprestations d'assurance, le Tribunal fédéral des assurances doit se borner àexaminer si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris parl'excès ou l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits pertinentsont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou incomplète, ous'ils ont été établis au mépris de règles essentielles de procédure (art. 132OJ, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 juin 2006 [RO 1969 801, 2006 2003;cf. Loi fédérale du 16décembre 2005 portant modification de la loi fédéralesur l'assurance-invalidité, dispositions transitoires, ch. II let. c], enrelation avec les art. 104 let. a et b et 105 al. 2 OJ). 3.3.1D'après les premiers juges, le délai de recours contre la décision suropposition du 24 mars 2005 est arrivé à échéance le 4 mai 2005, date du dépôtdu recours. Les règles de procédure cantonale étaient applicables pendant ledélai de cinq ans, échéant le 31 décembre 2007, laissé aux cantons pouradapter leur législation à la LPGA (art.82 al. 2 LPGA). Or, selonl'interprétation donnée par les premiers juges au droit cantonal deprocédure, le délai de recours ne pouvait pas commencer à courir avant le2ème jour suivant la fin des féries de Pâques prévues par l'art. 39 al. 1let. a du Code de procédure civile vaudois du 14 décembre 1966 (en relationavec l'art. 28 de la Loi cantonale sur le Tribunal des assurances, du 2décembre 1959; RS/VD 173.41 et 270.11). En 2005, la fin de ces fériescorrespondait au 3 avril. Le délai de recours de trente jours aurait donccommencé à courir le 5 avril 2005 et n'était pas échu lorsque le recours aété déposé. Le recourant conteste l'application du droit cantonal et soutient que lesrègles de procédure prévues par la LPGA sont applicables. Ces règlesconduiraient en l'occurrence à déclarer irrecevable le recours interjetédevant la juridiction cantonale. 3.23.2.1La loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit desassurances sociales (LPGA) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003. Ellecoordonne le droit fédéral des assurances sociales, notamment en fixant lesnormes d'une procédure uniforme et en réglant l'organisation judiciaire dansce domaine (art. 1 let. b LPGA). Le contentieux fait l'objet de la section 3du chapitre 4 de la LPGA (art. 56 ss). Les art. 56 al. 1 et 60 al. 2 LPGAdisposent que les décisions sur opposition et celles contre lesquelles lavoie de l'opposition n'est pas ouverte sont sujettes à recours, dans lestrente jours suivant leur notification. Les art. 38 à 41 sont applicables paranalogie (art. 60 al. 2 LPGA). Aux termes de l'art. 38 alinéa 4 LPGA, lesdélais en jours ou en mois fixés par la loi ou par l'autorité ne courent pas:a)du 7ème jour avant Pâques au 7ème jour après Pâques inclusivement;b)du 15 juillet au 15 août inclusivement;c)du 18 décembre au 1er janvier inclusivement.Ces périodes de féries sont identiques à celles définies par l'art. 22a PApour les délais fixés en jours par la loi ou par l'autorité. En effet, lelégislateur n'a pas voulu créer, pour la partie générale du droit desassurances sociales, un régime de suspension des délais fondamentalementdifférent de celui de la PA, dont il s'est inspiré (ATF131 V 310 sv. consid.4.3).3.2.2 La LPGA impose aux cantons d'adapter leur législation dans un délai decinq ans à partir de son entrée en vigueur. Dans l'intervalle, lesdispositions cantonales en vigueur restent applicables (art. 82 al. 2 LPGA).Cette réglementation transitoire vise les normes cantonales de procédure etleur adaptation aux art. 56 à 61 LPGA. Elle autorise les cantons à mainteniret à appliquer sans changement leurs propres normes de procédure, mêmecontraires à la LPGA, pendant un délai de cinq ans échéant le 31 décembre2007 (ATF 131 V 313 consid.5.1, 323 consid. 5.2). En matière d'assurance-accidents, d'assurance-chômage et d'assurance-maladie,la jurisprudence en a déduit que les lois cantonales de procédure prévoyantd'autres périodes de suspension des délais que celles réservées par l'art. 38al. 4 LPGA (en relation avec l'art. 60 al. 2 LPGA), ou ne prévoyant pas desuspension des délais, demeuraient applicables jusqu'à leur adaptation à laLPGA, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2007 (ATF 131 V 314). Il n'en vapas de même, toutefois, dans les domaines de l'assurance-vieillesse etsurvivants, de l'assurance-invalidité, des prestations complémentaires àl'assurance-vieillesse, survivants et invalidité, des allocations pour pertede gain et des allocations familiales dans l'agriculture. Dans ces branchesdu droit des assurances sociales, la législation fédérale applicable jusqu'au31 décembre 2002 renvoyait aux art. 20 à 24 PA et ne laissait donc pas deplace, déjà avant l'entrée en vigueur de la LPGA, à l'application de normesde procédure cantonales excluant la suspension des délais fixés en jours parl'autorité ou par la loi, pour les périodes du 7ème jour avant Pâques au 7èmejour après Pâques inclusivement, du 15 juillet au 15 août inclusivement et du18 décembre au 1er janvier inclusivement. De ce point de vue, l'entrée envigueur de la LPGA n'a pas modifié la situation, de sorte que le délaitransitoire réservé par l'art. 82 al. 2 LPGA pour l'adaptation du droitcantonal ne revêt aucune portée. Il s'ensuit qu'en matièred'assurance-vieillesse et survivants, d'assurance-invalidité, de prestationscomplémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité,d'allocations pour perte de gain et d'allocations familiales dansl'agriculture, l'art. 38 LPGA est directement applicable, comme l'étaientprécédemment les art. 20 à 24 PA, lorsque le droit cantonal de procédure necomporte aucune disposition relative à la suspension des délais ou pose uneréglementation différente de celle prévue par le droit fédéral (arrêt F. du 8mars 2006, I 941/05, destiné à la publication dans le Recueil Officiel). 3.33.3.1Le litige soumis aux premiers juges porte sur des prestations del'assurance-invalidité, de sorte que la réglementation sur les féries prévuepar les art. 38 et 60 al. 2 LPGA est applicable, conformément à ce quiprécède. Cela étant, il reste à déterminer si le délai de recours a commencéà courir le 1er jour ou le 2ème jour après la fin de la période de suspensiondes délais prévue par l'art. 38 al. 4 LPGA. 3.3.2 L'art. 20 al. 1 PA prévoit que le délai compté en jour et qui doit êtrecommuniqué aux parties commence à courir le lendemain de sa communication.Avant l'entrée en vigueur de la LPGA, le Tribunal fédéral des assurances adéduit de cette disposition que le délai de recours contre une décisionnotifiée pendant les féries prévues par l'art. 22a PA commence à courir lepremier jour suivant la fin de la suspension des délais (VSI 1998 p. 218). Ils'est écarté de l'interprétation donnée à l'art. 32 OJ, pour la computationdes délais de recours devant le Tribunal fédéral et le Tribunal fédéral desassurances, d'après laquelle le délai de recours contre une décision notifiéependant l'une des périodes de féries prévues par l'art. 34 al. 1 OJ commenceà courir non pas le premier jour, mais le deuxième jour suivant la fin de lasuspension des délais (ATF 122 V 60). Le Tribunal fédéral s'est rallié àcette interprétation de l'art. 20 al. 1 PA, malgré les objections decertaines juridictions fédérales (ATF 132 II 153, qui se réfère à desjugements de la Commission fédérale de recours en matière de personnelfédéral [JAAC 63/1999 no 44 p. 432, consid.1b/aa] et de la Commission derecours pour les questions de concurrence [DPC 1/2004 p. 173, consid. 1.2]).Compte tenu de l'analogie avec l'art. 20 al. 1 PA, le Tribunal fédéral desassurances a repris la même interprétation pour l'application de l'article 38al. 1LPGA (ATF 131 V 307 consid. 4). Conformément à cette jurisprudence, ledélai de recours contre la décision sur opposition rendue par l'Office AI le24mars 2005 et notifiée le 30 mars suivant a commencé à courir le 1er jouraprès la fin de la suspension des délais prévue par l'art. 38 al.4 let. aLPGA, soit le 4 avril 2005. Il est arrivé à échéance le 3 mai 2005, soit laveille du dépôt du recours, comme le soutient le recourant. 4.L'intimée se prévaut du droit constitutionnel à la protection de sa bonnefoi. Elle soutient, d'abord, s'être fiée à la pratique des autoritésvaudoises lors du dépôt du recours, d'après laquelle le délai de recourscontre une décision notifiée pendant les féries de droit cantonal commence àcourir le 2ème jour seulement après la fin de la suspension des délais. Lejugement entrepris illustre cette pratique, qui s'inspire de celle desTribunaux fédéraux relative aux art. 32 al. 1 et 34 OJ. L'intimée met ensuiteen évidence les interprétations contradictoires données par les différentesautorités fédérales et cantonales, en ce qui concerne la computation desdélais de recours contre une décision notifiée pendant une période de féries.Elle se réfère sur ce point aux jugements de la Commission fédérale derecours en matière de personnel fédéral et de la Commission de recours pourles questions de concurrence citées au consid. 3.3.2 supra. Les controversessont désormais tranchées (cf. ATF 122 V 60 en ce qui concerne l'art.32 OJ,ATF 132 II 153 et VSI 1998 p. 159 en ce qui concerne l'art. 20 al. 1 PA; ATF131 V 307 consid. 4 en ce qui concerne l'art. 38 al. 1 LPGA), mais lapratique n'avait pas encore été clarifiée à l'époque où la décision suropposition litigieuse avait été notifiée. 4.14.1.1Une nouvelle pratique est en règle générale applicable immédiatement àtoutes les procédures pendantes et futures. Ce principe est toutefois limitépar celui de la confiance (art. 9 Cst.), qui impose à l'autorité, selon lescirconstances, d'annoncer un changement de pratique, voire une précision dejurisprudence, avant de l'appliquer. Selon la jurisprudence du Tribunalfédéral, le principe de la confiance l'emporte généralement en matière decomputation de délais (ATF 132 II 159 consid. 5.1, 130 IV 47 consid. 1.5;plus nuancé: ATF 122 I 57 consid. 3c). Pour sa part, le Tribunal fédéral desassurances renonce, à certaines conditions, à l'application immédiate d'unenouvelle jurisprudence lorsque celle-ci consacre un véritable revirement,voire clarifie une question à laquelle il avait jusqu'alors apporté desréponses divergentes (cf. ATF 111 V 170 consid. 5b; SVR 1999 IV no 26 p. 81consid. 5a; VSI 1995 p. 160 consid. 4b; voir cependant : ATF 123 V 335); enrevanche, il applique généralement immédiatement une jurisprudence précisant,pour la première fois, la portée d'une nouvelle disposition légale (cf. arrêtB. du 16 octobre 2006, U 337/05, prévu pour la publication dans le RecueilOfficiel, consid. 4.4.6; arrêts M. du 19 novembre 2006, C 342/05, consid. 5sv., A. du 24 octobre 2005, U86/05, consid. 4; voir également ATF 131 V312). 4.1.2 La décision sur opposition du 24 mars 2005 indique expressément lesvoies de droit dont disposait l'assurée, en renvoyant à l'art.38 LPGA en cequi concerne les périodes de suspension des délais.
Par ailleurs, l'intiméese réfère elle-même à l'art. 38 LPGA dans le recours adressé à la juridictioncantonale. Contrairement à ses allégations, elle ne s'est pas fondée de bonnefoi sur une pratique cantonale relative à l'art. 39 al. 1 du Code deprocédure civile vaudois du 14 décembre 1966. Au demeurant, il n'est pasétabli que le jugement entrepris corresponde à une pratique bien établie duTribunal des assurances du canton de Vaud depuis l'entrée en vigueur de laLPGA. L'art. 38 al. 1 LPGA n'avait pas encore fait l'objet d'un arrêt du Tribunalfédéral des assurances lorsque l'Office AI a rendu la décision sur oppositiondu 24 mars 2005. Par la suite, l'ATF 131 V 325 a défini, pour la premièrefois en instance fédérale, la portée de cette norme légale lorsqu'unedécision est notifiée pendant une période de suspension des délais. Cettearrêt ne consacre pas un revirement de jurisprudence et s'applique enprincipe à toute procédure pendante ou future, sans que les circonstances ducas d'espèce justifient d'y faire une exception. En effet, le Tribunalfédéral des assurances se réfère dans cet arrêt à l'interprétation qu'ilavait donnée de l'art. 20 al. 1 PA, applicable précédemment aux procédure derecours contre les décisions en matière d'assurance-invalidité (VSI 1998 p.218). Il transpose cette jurisprudence, sur laquelle il n'est jamais revenu,à l'art. 38 al. 1 LPGA, dont la teneur est quasiment identique à l'art. 20al. 1 PA. Cette interprétation était prévisible, quand bien même l'intiméecite un avis de doctrine se référant à la jurisprudence relative à l'art. 32al. 1 OJ (ATF 122 V 60). L'intimée devait prendre cet avis de doctrine commetel et ne pouvait tenir pour établi que la jurisprudence donnerait de la LPGAune interprétation identique à celle qui était proposée. Quant auxjurisprudences des commissions fédérales de recours mentionnées par l'intiméepour appuyer son argumentation relative à la protection de la bonne foi,elles mentionnent expressément qu'elles s'écartent de l'interprétation del'art. 20 al. 1 PA donnée par le Tribunal fédéral des assurances. L'intiméene pouvait donc pas d'emblée considérer, à la lecture de ces jugements, quele Tribunal fédéral des assurances s'en inspirerait pour interpréter l'art.38 al. 1 LPGA, plutôt que de se référer à sa propre jurisprudence sur l'art.20 al. 1 PA. Dans ces conditions, l'intimée ne peut se prévaloir du principede la confiance pour obtenir une restitution du délai de recours. 5.Vu ce qui précède, l'intimée ne peut prétendre de dépens à la charge durecourant, dont les conclusions sont bien fondées (art. 159 al. 1 OJ). Ellesupporte en principe les frais de la procédure (art. 134 et 156 al. 1 OJ),mais a demandé le bénéfice de l'assistance judiciaire. Il convient d'accéderà cette demande, dès lors que l'intimée ne peut assumer les frais de procès,y compris ses propres frais de défense, sans puiser dans les ressourcesnécessaires à son entretien et à celui de sa famille (art. 152 al. 1 et 2OJ). Elle est toutefois rendue attentive au fait qu'elle sera tenue derembourser la caisse du tribunal si elle est ultérieurement en mesure de lefaire (art. 152 al. 3 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce: 1.Le recours est admis. Le jugement du Tribunal des assurances du canton deVaud du 24 février 2006 est réformé en ce sens que le recours interjetécontre la décision sur opposition du 24 mars 2004 de l'Office del'assurance-invalidité du canton de Vaud est déclaré irrecevable. 2.Les frais de justice, d'un montant de 500fr., sont mis à la charge del'intimée. L'assistance judiciaire, tendant à la dispense des frais, lui estaccordée. Les frais de justice sont supportés provisoirement par la caisse duTribunal fédéral des assurances. 3.L'assistance judiciaire est accordée. Les honoraires de la mandataire del'intimée sont fixés à 2'000fr. (y compris la taxe à la valeur ajoutée) pourla procédure fédérale et seront supportés par la caisse du Tribunal. 4.Le Tribunal des assurances du canton de Vaud statuera sur les dépens pour laprocédure cantonale. 5.Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal des assurances ducanton de Vaud et à l'Office fédéral des assurances sociales. Lucerne, le 4 décembre 2006 Au nom du Tribunal fédéral des assurances Le Président de la IIIe Chambre : Le Greffier: