| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 27 novembre 2006, 1A.134/2006

{T 0/2}1A.134/2006 /col Arrêt du 27 novembre 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Féraud, Président,Aemisegger et Reeb.Greffière: Mme Truttmann. Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel,2001 Neuchâtel 1,recourant, contre A.________,intimé, représenté par Me Chantal Kuntzer-Krebs, avocate,Tribunal administratif du canton de Neuchâtel,case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1. contribution en cas de plus-value résultant d'une mesure d'aménagement duterritoire, recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif ducanton de Neuchâtel du 31 mai 2006. Faits : A.A. ________ est devenu propriétaire, par voie de succession, en 1975 et en1978, des parcelles nos 5195 et 5197 du cadastre de Boudry.La parcelle 5195 présente une forme particulière, avec une bande étroite ausud d'environ 10 mètres de large et 40 mètres de long, suivie d'une surfacetrapézoïdale au nord, qui jouxte une zone de forêt, de 35 mètres de long etde 25 mètres dans sa partie la plus large. D'une superficie totale de 1174m2, elle était colloquée en zone de construction ONC 1 [ordre non contigu](260 m2), en zone de construction ONC 2 (837 m2) et en zone forêt au nord dufonds (77m2). Une surface de 295 m2 fait au surplus l'objet d'une charge auprofit de la Commune de Boudry (parcelle 4962) au titre du taux d'occupationdu sol.La parcelle 5197, présentant une surface rectangulaire de 3012 m2, étaitquant à elle classée en zone de forêt au nord (217 m2) et en zone deconstruction ONC 2 au sud (2795 m2).Le plan d'aménagement communal, sanctionné par le Conseil d'Etat le 16novembre 1979, a classé les deux zones de construction ONC 2 en zoneagricole. B.Un nouveau plan d'aménagement, sanctionné le 12 juin 1996, a classé en zoned'urbanisation (zone d'habitation à moyenne densité et zone d'habitation àhaute densité) une surface de 837 m2 (dont 20 m2 sont grevés par uneservitude) de l'article 5195, et de 2795 m2 de l'article 5197 (zoned'habitation à moyenne densité).Par décision du 20 avril 2001, le département cantonal de la gestion duterritoire (ci-après: le département cantonal) a fixé à 137'226.80 fr. lacontribution due à titre de plus-value par A.________. Il a retenu que lavaleur des parcelles 5195 et 5197 était de 8 fr. le m2 avant l'entrée envigueur de la mesure d'aménagement, et respectivement de 220 et de 190 fr. lem2 après.Le Tribunal administratif de la République et canton de Neuchâtel (ci-après:le Tribunal administratif) a, par arrêt du 25 février 2002, admis le recoursinterjeté par A.________, annulé la décision du département cantonal etrenvoyé la cause à cette autorité pour instruction complémentaire et nouvelledécision.Par arrêt du 1er mai 2002, le Tribunal fédéral a déclaré le recours deA.________ contre l'arrêt du Tribunal administratif irrecevable. C.Par décision du 10 août 2004, le département cantonal a confirmé leprélèvement d'une plus-value dont il a fixé le montant à 141'745.20, sur labase du rapport des experts qu'il avait mandatés. Dans leur rapport du 8 mars2004, ces derniers ont évalué la valeur du m2 de la parcelle 5195 à 2 fr.avant la mesure d'aménagement, et à 110 fr. après. En ce qui concerne cedernier montant, ils ont retenu un facteur de pondération de 0.6 en raisonnotamment de la mauvaise configuration du terrain et de son orientation. Ilsont en outre considéré, qu'eu égard à la servitude grevant une partie dufonds (20 m2), il convenait de limiter le calcul de la plus-value à unesurface de 817 m2. Ils ont enfin encore déduit le coût de l'équipement duterrain. La valeur du m2 de la parcelle 5197 a quant à elle été évaluée à 3fr. avant la mesure d'aménagement, et à 225 fr. après. Les architectes sesont basés sur un facteur de pondération de 0.9.Par arrêt du 31 mai 2006, le Tribunal administratif a admis le recours deA.________ et a renvoyé la cause au département cantonal pour instructioncomplémentaire et nouvelle décision selon les considérants. Il a estimé qu'ilfallait tenir compte, pour le calcul de la plus-value, du fait que lessurfaces des parcelles situées dans les trente mètres de la limite à la forêtétaient frappées d'une interdiction de construire. Les déclarationsd'intention du département cantonal quant à l'octroi d'une dérogationn'étaient pas suffisantes. Vu la configuration de la parcelle 5195, il enrésultait qu'aucune construction n'était réalisable. Concernant la parcelle5197, le Tribunal administratif a relevé que la surface qui subsistait aprèsla prise en compte de la distance des trente mètres était faible etprésentait une configuration réduisant de manière importante les possibilitésde construire. Le département cantonal était donc invité à déterminer lasurface subsistant et sa valeur. D.Agissant par la voie du recours de droit administratif, le Conseil d'Etat dela République et canton de Neuchâtel (ci-après: le Conseil d'Etat) demande auTribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 31 mai 2006 du Tribunal administratifen tant qu'il rend obligatoire la prise en compte de la distance légale detrente mètres à la forêt et qu'il nie la reconnaissance d'un avantage majeurpour l'article 5195, et de lui renvoyer le dossier pour nouvelle décision ausens des considérants. Il se plaint d'une application arbitraire des art. 34ss LCAT et d'une violation de l'art. 5 LAT.Le Tribunal administratif s'est référé aux motifs de l'arrêt attaqué et aconclu au rejet du recours. A.________ a également conclu au rejet durecours.L'Office fédéral du développement territorial a estimé que l'affaire nesoulevait pas, au regard du droit fédéral de l'aménagement du territoire etde la planification, des questions de principe nécessitant des observationsde sa part. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.1.1 La décision de plus-value est une décision fondée, en tout caspartiellement, sur le droit public fédéral, qui peut faire l'objet d'unrecours de droit administratif en vertu de l'art. 97 al. 1 OJ, en relationavec l'art. 34 al. 1 LAT (ATF 131 II 571 consid. 1 p. 573 ss). L'art. 34 al.2 LAT, en rapport avec l'art. 103 let. c OJ, confère expressément aux cantonsla qualité pour recourir (ATF 131 II 571 consid. 1.4 p.577). 1.2 Le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droitfédéral, y compris l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 104 let.a OJ). Le Tribunal fédéral vérifie d'office l'application du droit fédéral,sans être lié par les motifs invoqués par les parties (art. 114 al. 1 in fineOJ). Lorsque, comme en l'espèce, le recours est dirigé contre la décisiond'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par les faitsconstatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ouincomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles deprocédure (art. 104 let. b et 105 al. 2 OJ). 1.3 Le Tribunal administratif a certes annulé la décision du départementcantonal et lui a renvoyé la cause. Il a cependant définitivement retenuqu'il fallait tenir compte, pour les deux articles, de la distance légale detrente mètres à la forêt. Il a au surplus définitivement jugé que lechangement d'affectation de la parcelle 5195 ne procurait aucun avantagemajeur. Il a donc rendu une décision finale partielle. Le recours de droitadministratif est recevable contre une telle décision, qui n'a dans cettemesure pas un caractère incident (ATF 132 II 10 consid. 1 p. 13; 129 II 286consid. 4.2 p. 291, 384 consid. 2.3 p.385). 2.Le Conseil d'Etat conteste exclusivement la prise en compte de la distancelégale de trente mètres à la forêt. Il fait valoir que la dérogation, quiserait accordée de manière vraisemblable, aurait dû être retenue. Selon lui,une restriction des possibilités de construire ne devrait de toute façon pasconduire à nier l'existence d'un avantage majeur, mais tout au plus avoir uneffet sur le montant de la plus-value. 2.1 Selon l'art. 33 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire(ci-après: LCAT), les avantages et les inconvénients résultant de mesuresd'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation s'ils sontmajeurs. L'augmentation de valeur d'un bien-fonds consécutive à sonaffectation à la zone d'urbanisation (art. 47) ou à une zone spécifique (art.53) est réputée avantage majeur constituant une plus-value (art. 34 al. 1LCAT). Celle-ci est la différence présumée entre la valeur d'un bien-fondsavant et après la mesure d'aménagement (art. 34 al. 2 LCAT). En cas deplus-value, une contribution correspondant à 20 % de celle-ci est due àl'Etat par le propriétaire du bien-fonds (art. 35 al. 1 LCAT).La présomption de l'art. 34 al. 1 LCAT est réfragable (arrêt du 24février2003 paru à la RJN 2003 360 et les arrêts cités). La jurisprudence cantonalea également posé que le caractère majeur de l'avantage procuré par la mesured'aménagement doit être apprécié au regard de la variation réelle et concrètede la valeur de l'immeuble en cause et non dans l'abstrait. Est déterminantela possibilité effective d'utiliser la parcelle pour la construction d'unemanière conforme à la zone dont elle fait désormais partie (ibid.). Il fauttenir compte, équitablement, dans le cas concret, des avantages etinconvénients majeurs tels qu'ils résultent de l'ensemble des circonstancespropres à la mesure d'aménagement considérée (arrêt du 17 février 1994 paru àla RJN 1994 167). La doctrine et la jurisprudence ont en outre interprétél'art. 34 al. 2 LCAT en ce sens que c'est la valeur objective du terrain quidoit être prise en considération (Francesco Parrino, La contribution sur laplus-value dans le canton de Neuchâtel in Mémoire ASPAN n°57, Berne 1992, p.39 ss, p. 46; arrêt du 24 février 2003 paru à la RJN 2003 360).La réglementation cantonale a été mise en place suite à l'entrée en vigueurle 1er janvier 1980 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT),dont l'art. 5 al. 1 prévoit que le droit cantonal doit établir un régime decompensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et desinconvénients majeurs qui résultent des mesures d'aménagement. La notiond'avantage majeur est une notion de droit fédéral. Il s'agit toutefois d'unenotion juridique indéterminée, de sorte qu'il faut laisser à la juridictioncantonale une certaine latitude de jugement (cf. notamment Enrico Riva,Commentaire LAT, art. 5 n.84). Dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral aprécisé que l'avantage majeur devait s'apprécier selon l'ensemble descirconstances (arrêt 1A.310/2005 du 17 juillet 2006 consid. 2.1, destiné à lapublication). 2.2 En l'espèce, une fraction de la parcelle 5195 (le solde étant en effetdemeuré en zone constructible en permanence) et la parcelle 5197 ont étéclassées en zone d'urbanisation, alors qu'elles étaient sises antérieurementen zone agricole. Cette situation fait présumer l'existence d'un avantagemajeur.Le Conseil d'Etat ne conteste pas que les surfaces comprises dans la distancede trente mètres à la forêt sont frappées d'une interdiction de construire etque les considérations des experts qu'il a mandatés sont fausses à cet égard.Selon une jurisprudence cantonale qu'il n'y a pas lieu de remettre en causeici (RJN 1998 271 consid. 3b p. 275), pour ces surfaces, la nouvelleaffectation n'entraîne donc manifestement aucun avantage majeur.Le Conseil d'Etat soutient cependant que la dérogation que le départementcantonal pourrait accorder devrait être prise en considération. Selon l'art.35 du règlement d'exécution de la loi cantonale sur les forêts du 27 novembre1996, qui reprend la teneur de l'art. 16 de la loi cantonale sur les forêtsdu 6 février 1996, l'octroi d'une dérogation à l'interdiction de construire àmoins de trente mètres de la lisière de la forêt suppose qu'il n'en résulteaucun inconvénient majeur pour la conservation, le traitement etl'exploitation de la forêt, et qu'aucun autre intérêt prépondérant ne s'yoppose (al. 2). Le département procède à une pesée des intérêts en présence.Il prend notamment en considération les besoins de la forêt et le respect deses lisières, d'une part, et, d'autre part, les exigences d'une utilisationrationnelle du terrain destiné à la construction (al. 3).Ces dispositions légales confèrent une liberté d'appréciation très large audépartement cantonal. Il résulte d'ailleurs des termes mêmes employés par leConseil d'Etat que l'octroi d'une dérogation par le département cantonal nedemeure qu'une possibilité. Or, selon la jurisprudence qui vient d'êtrerappelée (cf. consid. 2.1), l'avantage procuré par une mesure d'aménagementdoit être apprécié au regard de la variation réelle et concrète de la valeurde l'immeuble en cause et non hypothétique, au moment du calcul de la taxecompensatoire. La possibilité "effective" d'utiliser la parcelle pour laconstruction d'une manière conforme à la zone dont elle fait partie est à cetégard déterminante. Or, l'éventualité de l'octroi d'une dérogation est tropaléatoire pour que les surfaces comprises dans la limite de trente mètrespuissent être considérées comme effectivement constructibles. Dès lors, leTribunal administratif a correctement estimé que l'éventuel octroi d'unedérogation n'était pas déterminant. 2.3 Le Conseil d'Etat soutient encore que l'on ne peut pas retenir de manièregénérale que toute surface comprise dans la distance à la forêt n'apporteaucun avantage majeur. Selon l'art. 13 du règlement d'exécution de la loicantonale sur l'aménagement du territoire (RELCAT), les surfaces sises àl'intérieur de la limite des trente mètres à la lisière de la forêtentreraient dans le calcul de la surface constructible. Il en résulte qu'unbâtiment plus grand pourrait être construit sur le solde de la parcelle. Lespossibilités de construction seraient ainsi modifiées.Cet argument n'est cependant pas pertinent. En effet, en l'espèce, nonseulement la surface sise dans la distance de trente mètres à la forêt, maiségalement le solde des parcelles ont été classés en zone d'urbanisation parle nouveau plan d'aménagement. Quand bien même la surface située dans lestrente mètres à la forêt doit être considérée comme constructible, il n'endemeure pas moins que l'éventuelle plus-value liée au changementd'affectation du solde des parcelles doit être analysée. Le Tribunaladministratif a précisément procédé à un tel examen, en évaluant notammentles possibilités de construire sur le solde des parcelles. Or, il n'a à cetégard pas retenu que l'aire frappée d'interdiction de construire selon lalégislation forestière ne devait pas entrer dans le calcul de la surfaceconstructible. L'argument du Conseil d'Etat, pour peu qu'il soit fondé (cf.RJN 1998 271 consid. 3b in fine p. 275 s.), n'a en effet de sens que dansl'hypothèse où seule la surface sise dans la limite serait colloquée en zoned'urbanisation.De la parcelle 5195, conformément à ce qui précède, il convient donc deretrancher la surface frappée d'une interdiction de construire par lalégislation sur les forêts. Or, l'aire qui subsiste ne semble effectivementpermettre, vu la configuration de la parcelle, aucune construction. En effet,seule reste alors disponible la longue bande étroite au sud,
qui est, selonles constatations de fait du Tribunal administratif et de façon non contestéepar le Conseil d'Etat, peu propice à la construction. Aucune des variantesprésentées par les experts ne propose du reste de bâtiment à cet endroit.Dans ces conditions, le changement d'affectation ne procure aucun avantagemajeur à l'intimé, qui, avant comme après la mesure d'aménagement, se voitdans l'impossibilité de construire sur son terrain. 2.4 Concernant la parcelle 5197, le Conseil d'Etat ne semble pas critiquer leraisonnement suivi par le Tribunal administratif. En effet, dans son recours,il se contente en réalité d'affirmer que l'avantage majeur ne peut pas êtrenié, même lorsque l'ensemble du potentiel constructible ne peut pas êtreréalisé.Or, le Tribunal administratif n'a précisément pas nié un tel avantage enl'espèce. Il a au contraire décidé de renvoyer la cause au départementcantonal pour que celui-ci détermine la valeur de la surface subsistant aprèsle retranchement de celle sise dans la distance des trente mètres à la forêt.Il a toutefois observé que celle-ci était faible et qu'elle réduisaitconsidérablement les possibilités de construire. En effet, n'est alors plusque libre une surface triangulaire au sud de la parcelle, qui représentemoins de la moitié de l'aire que les experts avaient estimée constructible.La construction esquissée par ces derniers s'avère donc irréalisable. Celaest en tout cas évident pour ce qui est du bâtiment situé au nord-ouest de laparcelle et pour celui au sud-est, en forme de coude. Le Conseil d'Etat nesoulève au demeurant aucune contestation à cet égard.Il résulte de ce qui précède que les griefs formulés par le Conseil d'Etatdoivent être rejetés. 3.Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être rejeté. L'intérêtpécuniaire du canton étant en cause dans la présente procédure, il doit êtreastreint à payer un émolument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 et 2OJ). L'intimé a droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Neuchâtel (art.159 al. 1 et 2 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours de droit administratif est rejeté. 2.Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de l'Etat deNeuchâtel. 3.Une indemnité de 1'500 fr., à payer à A.________ à titre de dépens, est miseà la charge de l'Etat de Neuchâtel. 4.Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de l'intimé, auConseil d'Etat et au Tribunal administratif de la République et canton deNeuchâtel, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial. Lausanne, le 27 novembre 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: La greffière: