| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 19 novembre 2006, C.342/05

Cause {T 7}C 342/05 Arrêt du 19 novembre 2006IVe Chambre MM. et Mme les Juges Ursprung, Président, Widmer et Frésard. Greffier : M.Métral M.________, recourant, contre Service cantonal des arts et métiers et du travail du canton du Jura, rue du24-Septembre 1, 2800 Delémont, intimé Tribunal cantonal de la République et canton du Jura, Chambre des assurances,Porrentruy (Jugement du 10 novembre 2005) Faits: A.Par décision du 22 juillet 2004 et décision sur opposition du 16novembre2004, le Service des arts et métiers et du travail du canton du Jura asuspendu le droit de M.________ à l'indemnité journalière de chômage, pourune durée de 45 jours dès le 2 juin 2004, au motif qu'il avait refusé unemploi convenable. La décision sur opposition du 16novembre 2004 a étéenvoyée à l'assuré par lettre signature (LSI). La Poste suisse a tenté envain de remettre l'envoi à M.________, et a laissé dans sa boîte à lettresune invitation à venir le retirer au bureau de poste de sa Commune dedomicile, dans un délai de sept jours échéant le 25 novembre 2004. Elle a parla suite retourné cet envoi à son expéditeur avec la mention «non réclamé».Le Service des arts et métiers et du travail a finalement envoyé la décisionsous pli simple à l'assuré. B.Le 8 janvier 2005, M.________ a recouru contre la décision sur opposition du16 novembre 2004 devant le Tribunal cantonal jurassien. Il précisait avoiroublié de retirer la lettre signature que lui avait envoyé le Service desarts et métiers et du travail, de sorte que cet envoi était réputé notifié ledernier jour du délai de garde, soit le 25novembre 2004; compte tenu de lasuspension des délais prévue par l'art. 38 al. 4 let. c LPGA, pour la périodedu 18 décembre au 1erjanvier inclusivement, le recours avait été déposé entemps utile. Par jugement du 10 novembre 2005, la juridiction cantonale a déclaré lerecours irrecevable. Elle a considéré que les règles relatives à lasuspension des délais du 18 décembre au 1er janvier inclusivement, citéesl'assuré, n'étaient pas applicables et que le droit cantonal pertinent neprévoyait aucune période de suspension des délais, de sorte que le recoursétait tardif. C.C.aM.________ interjette un recours de droit administratif contre cejugement. En substance, il en demande l'annulation et conclut au renvoi de lacause à la juridiction cantonale pour qu'elle entre en matière sur le recourscontre la décision sur opposition du 16 novembre 2004, sous suite de frais.L'intimé conclut à l'admission du recours. Il ajoute que si le Tribunalfédéral des assurances devait, tout en admettant la recevabilité du recoursinterjeté devant la juridiction cantonale, renoncer à renvoyer la cause àcette instance et entrer en matière sur le fond du litige, par économie deprocédure, il conviendrait de confirmer la suspension du droit auxprestations prononcée par décision sur opposition du 16novembre 2004. LeSecrétariat d'Etat à l'économie (Seco) a renoncé à se déterminer. C.b M.________ a également adressé un recours de droit public au Tribunalfédéral contre le jugement du 10 novembre 2005 du Tribunal cantonaljurassien. Par acte du 20 décembre 2005, le Tribunal fédéral a transmis cerecours au Tribunal fédéral des assurances, pour valoir recours de droitadministratif. Considérant en droit: 1.1.1 Les jugements incidents et finaux rendus par des tribunaux cantonaux dansdes litiges ressortissant au droit fédéral des assurances sociales ettranchant une question de droit de procédure cantonale peuvent être déférésau Tribunal fédéral des assurances par la voie du recours de droitadministratif - ce qui exclut la voie du recours de droit public (art. 84 al.2 OJ) -, indépendamment du point de savoir si un recours est interjeté sur laquestion de fond (ATF 126 V 145 ss consid. 1 et 2). Le pouvoir d'examen duTribunal fédéral des assurances est toutefois limité à la violation du droitfédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 104 let.a OJ), au regard notamment des garanties de procédure prévues à l'art. 29Cst. et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.; cf. ATF 123 V 33consid.5c/cc, 120 V 416 consid. 4a, 118 Ia 10 consid.1b, 114 V 205 sv.consid. 1a et les références). 1.2 Sous réserve de leur intitulé, les deux recours adressés par M.________au Tribunal fédéral et au Tribunal fédéral des assurances ont exactement lemême contenu et portent sur un jugement d'irrecevabilité rendu par leTribunal cantonal jurassien à la suite d'un recours en matièred'assurance-chômage. Il convient donc de les traiter comme un seul et mêmerecours de droit administratif, dont l'objet est de déterminer si le recoursinterjeté contre la décision sur opposition rendue le 16 novembre 2004 par leService des arts et métiers et du travail du canton du Jura est recevable. 2.2.1Un envoi postal est en principe réputé notifié à la date à laquelle sondestinataire le reçoit effectivement. Lorsque ce dernier ne peut pas êtreatteint et qu'une invitation est déposée dans sa boîte aux lettres ou sa casepostale, la date de retrait de l'envoi est déterminante. Toutefois, sil'envoi n'est pas retiré dans un délai de garde de sept jours, il est réputéavoir été communiqué le dernier jour de ce délai lorsque son destinatairedevait s'attendre à le recevoir (ATF 130 III 399, consid. 1.2.3 et lesréférences). 2.2 M.________ devait s'attendre à se voir notifier une décision suropposition du Service des arts et métiers et du travail du canton du Jura.Cette décision lui a été envoyée par lettre signature (LSI), qu'il n'atoutefois pas retirée dans le délai de garde de sept jours. La décision du 16novembre 2004 est donc réputée lui avoir été notifiée le dernier jour de cedélai, soit le 25 novembre 2004. Le recours a été interjeté le 8 janvier2005, de sorte qu'il est en principe tardif, à moins d'admettre unesuspension du délai pendant la période de Noël. A cet égard, le recourant etl'intimé soutiennent que l'art. 171 de la Loi cantonale de procédure et dejuridiction administrative et constitutionnelle, du 30 novembre 1978 (Code deprocédure administrative; RS/JU 175.1, ci-après : CPA), renvoie aux règles deprocédure prévues par le droit fédéral en matière d'assurances sociales;conformément aux art. 38 al. 4 let. c et 60 al. 2 LPGA, le délai de recourscontre la décision sur opposition du 16 novembre 2004 était suspendu entre le18 décembre 2004 et le 1er janvier 2005. Pour leur part, les premiers juges ont considéré, sans faire mention del'art. 171 CPA, que le CPA ne connaissait pas la notion de suspension desdélais et que pendant un délai transitoire de cinq ans échéant le 31 décembre2007, le droit cantonal de procédure contraire à la LPGA restait applicable,conformément à l'art. 82 al. 2 LPGA. 3.3.1La LPGA impose aux cantons d'adapter leur législation dans un délai decinq ans à partir de son entrée en vigueur. Dans l'intervalle, lesdispositions cantonales en vigueur restent applicables (art. 82 al. 2 LPGA).Cette réglementation transitoire vise les normes cantonales de procédure etleur adaptation aux art. 56 à 61 LPGA. Elle autorise les cantons à mainteniret à appliquer sans changement leurs propres normes de procédure, mêmecontraires à la LPGA, pendant un délai de cinq ans échéant le 31 décembre2007. En matière d'assurance militaire, d'assurance-accidents,d'assurance-chômage et d'assurance-maladie, la jurisprudence en a déduit queles lois cantonales de procédure prévoyant d'autres périodes de suspensiondes délais que celles réservées par l'art. 38 al. 4 LPGA (en relation avecl'art. 60 al. 2 LPGA), ou ne prévoyant pas de suspension des délais,demeuraient applicables jusqu'à leur adaptation à la LPGA, mais au plus tardjusqu'au 31 décembre 2007 (ATF 131 V 314 auquel s'est référée la juridictioncantonale; arrêt F. du 8 mars 2006, I 941/05, prévu pour la publication). 3.23.2.1Le Titre quatrième du CPA porte sur la juridiction administrative etpose, dans le Chapitre premier, Section 1 (art. 117 à 145), les règles de laprocédure de recours. L'art. 121 CPA prévoit que le recours est déposé dansles trente jours ou, s'il s'agit d'une décision incidente, dans les dix joursdès la notification de la décision (al. 1), sous réserve des délais spéciauxprévus par le droit cantonal et par le droit fédéral (al. 2). L'art. 145 CPArenvoie, par ailleurs, au Titre deuxième (règles générales de procédure),dont le Chapitre III (art. 44 à 48) est consacré aux délais. Ces dispositionsne prévoient aucune période de suspension des délais. Les art. 169 à 171 CPA constituent la Section 3 du Chapitre II du Titrequatrième. Cette section est intitulée «Litiges relatifs à la sécuritésociale». L'art. 169 CPA attribue à la Chambre des assurances de la Couradministrative la compétence de statuer sur les contestations relatives à lasécurité sociale de droit cantonal et fédéral (a), aux diverses pensions etallocations allouées par les caisses de retraite des fonctionnaires et autresagents publics (b) et à d'autres affaires, dans les cas prévus par la loi(c). L'art. 170 CPA renvoie aux règles de compétence instituées par certaineslois spéciales en matière d'assurances sociales en faveur de tribunauxarbitraux. Enfin, sous le titre marginal «Réserve», l'art. 171 CPA prévoit :«Les prescriptions spéciales de procédure du droit fédéral sont réservées.»3.2.2Dans un arrêt B. du 16 octobre 2006 (U 337/05), le Tribunal fédéral desassurances a examiné la portée d'une norme de procédure cantonalefribourgeoise réservant, à l'instar des art. 170 et 171 CPA, les règles dedroit fédéral, en particulier dans le domaine du droit des assurancessociales. Il a considéré que de telles normes cantonales énoncent une réserveimpropre en faveur du droit fédéral (sur cette notion: cf. Pierre Tschannen,Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Berne 2004, § 21 no 22 p.300) et n'ont pas d'autre portée que de rappeler le principe de la forcedérogatoire du droit fédéral ancré dans la Constitution fédérale (art. 49 al.1 Cst; cf. ATF130I86 consid. 2 et les références). Autrement dit, elles nesauraient avoir pour effet de rendre immédiatement applicables les art.38 et60 al. 2 LPGA, en lieu et place du droit cantonal de procédure, alors que lesnormes fédérales ne s'imposeront aux cantons qu'après l'échéance du délaitransitoire prévu par l'art. 82 al. 2 LPGA. Conformément à cette jurisprudence, le délai de recours devant le Tribunalcantonal jurassien, contre les décisions rendues en matièred'assurance-chômage, est régi par les art. 44 à 48 CPA jusqu'à l'échéance dudélai transitoire fixé par l'art. 82 al. 2 LPGA. Les art. 170 et 171 CPA nepermettent pas d'appliquer directement les art. 38 et 60 al. 2 LPGA avantl'échéance de ce délai, et c'est à juste titre que les premiers juges ontdéclaré le recours tardif, sous réserve de ce qui suit. 4.Le recourant soutient que les juges cantonaux devaient examiner d'emblée larecevabilité du recours, en vertu de l'art. 83 CPA; ils ne pouvaient plusdéclarer ce recours tardif plusieurs mois après en avoir été saisis et avoirinstruit la cause. 4.1 Aux termes de l'art. 83 CPA, l'autorité examine d'emblée si lesconditions préalables à la prise d'une décision sont remplies (al. 1). Lesconditions de recevabilité sont notamment les suivantes : la compétence àraison de la matière et du lieu, la capacité du requérant d'être partie etcelle d'ester en procédure, les pouvoirs de représentation et l'observationdes délais (al. 2). Si une condition de recevabilité n'est pas remplie,l'autorité n'a pas à statuer sur le fond (al. 3). Si une requête ne satisfaitpas aux exigences légales de forme et que ce vice est remédiable, l'autoritéinvite le requérant à corriger les irrégularités commises dans un délairaisonnable (al. 4). 4.2 La juridiction cantonale n'a pas appliqué la disposition citée de manièrearbitraire, ni excédé ou abusé d'une autre manière de son pouvoird'appréciation en vérifiant l'observation du délai de recours avant de rendreun éventuel jugement sur le fond, quand bien même la phase d'instruction dela cause avait été menée à terme. Cette constatation suffit à rejeter legrief soulevé par le recourant, compte tenu du pouvoir d'examen restreint duTribunal fédéral des assurances quant à l'application du droit cantonal deprocédure (cf. consid. 1.1 supra). 5.5.1Le recourant fait grief à la juridiction cantonale d'avoir violé son droità la protection de la bonne foi, garanti par l'art. 9 Cst. Il allègue que lesdirectives du Seco de décembre 2002 sur l'application de la LPGA et de l'OPGAà l'assurance-chômage précisent, en page 42, que les art.34 à 55 LPGA sontapplicables dès le 1er janvier 2003, ce que la Conseillère fédérale RuthDreifuss aurait également indiqué aux gouvernement cantonaux, dans une lettrecirculaire du 25 janvier 2002. Le recourant se réfère en outre à un avis dedoctrine publié en 2003. 5.2 Les directives du Seco citées par le recourant sont rédigées comme suit,sous le titre «Contentieux, art. 56 à 62 LPGA» : «L'art. 82, al.2, LPGA,oblige les cantons à adapter leur législation à la LPGA (art. 56 à 62 LPGA)dans un délai de cinq ans à partir de son entrée en vigueur, les dispositionscantonales en vigueur restant applicables dans l'intervalle. Les dispositionsde procédure concernant les assurances sociales, soit les art. 34 à 55 LPGAsont en revanche applicables dès le 1er janvier 2003. Mme la conseillèrefédérale Ruth Dreifuss l'a signalé aux gouvernement cantonaux par lettrecirculaire du 25 janvier 2002.» Ces informations sont exactes et ne sont pas mises en cause par lajurisprudence citée au considérant 3.1 supra. Elles précisent uniquement quela procédure devant les organes de l'assurance-chômage est régie, depuis le1er janvier 2003, par les art. 34 à 55 LPGA. Le recourant ne pouvait pas endéduire que les délais de recours devant les juridictions cantonales, pourlesquelles la réglementation transitoire prévue par l'art. 82 al. 2 LPGAentre en considération, seraient également régis par la LPGA dès le 1erjanvier 2003. Il n'en va pas différemment de la lettre circulaire du 25janvier 2002 adressée au gouvernement cantonaux, dont le recourant ne précised'ailleurs pas qu'il avait connaissance au moment de la rédaction de sonrecours devant la juridiction cantonale. Enfin, un avis de doctrine ne liepas les autorités d'application de la loi; le recourant devait prendrel'opinion citée comme telle et ne pouvait tenir pour établi que lajurisprudence donnerait de la LPGA une interprétation identique à celle quiétait proposée. 6.Soulevant implicitement le grief de violation du droit à l'égalité detraitement (art. 8 Cst), le recourant soutient qu'après le 26 août 2005,c'est-à-dire après que la jurisprudence publiée à l'ATF 131 V 314 (consid.3.1 supra) a été rendue, la juridiction cantonale est entrée en matière surde nombreux recours déposés dans les mêmes circonstances que le sien, sansles déclarer tardifs. 6.1 En règle générale, le principe de la légalité prévaut sur celui del'égalité de traitement. Lorsqu'une autorité reconnaît expressémentl'illégalité d'une pratique
antérieure déterminée et affirme son intention dese conformer désormais à la loi, le principe de l'égalité de traitement doitcéder le pas au principe de la légalité, pour autant toutefois que laditeautorité soit en mesure de concrétiser effectivement son intention, soit, end'autres termes, qu'elle puisse réellement appliquer la loi de manièrecorrecte (ATF131 V 20 consid.3.7, 126V392 consid.6a, 122II451consid.4a et les références à la doctrine et à la jurisprudence). 6.2 Depuis l'ATF 131 V 314, le Tribunal fédéral des assurances a été saisi deplusieurs recours contre des jugements d'irrecevabilité du Tribunal cantonaljurassien, dans lesquels celui-ci a calculé l'échéance du délai de recoursselon le droit cantonal, sans prendre en considération les périodes desuspension prévues par les art. 38 et 60 al. 2 LPGA (cf. arrêts P. du 6 avril2006, I 9/06, G. du 6 avril 2006, I11/06, B. du 6 avril 2006, I 14/06, F. du8 mars 2006, I 941/05). Contrairement à ce que soutient le recourant, il n'ydonc pas lieu de retenir que la juridiction cantonale aurait traité sonrecours d'une manière différente des autres. Qu'une période de suspension desdélais ait été prise en considération dans l'un ou l'autre cas particulieraprès l'ATF 131 V 314, ou, de manière plus générale, avant la publication decet arrêt, ne suffit pas à déduire un droit à l'égalité de traitement enfaveur du recourant, en violation du principe de la légalité. Le recourant nesoutient pas, par ailleurs, qu'il aurait eu connaissance d'une telle pratiqueavant d'interjeter un recours devant la juridiction cantonale, et qu'ilaurait ainsi été induit en erreur. La question de son droit à la protectionde la bonne foi, en relation avec un éventuel changement de pratique, ne sepose donc pas en l'espèce. 7.Vu ce qui précède, le recours est mal fondé. La procédure ne porte pas surl'octroi ou le refus de prestations d'assurance, de sorte qu'elle estonéreuse (art. 134 OJ). Eu égard au sort de ses conclusions, le recourantsupportera les frais de justice (art. 156 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce: 1.Le recours est rejeté. 2.Les frais de justice, d'un montant de 500fr., sont mis à la charge durecourant et sont compensés avec l'avance de frais qu'il a effectuée. 3.Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal cantonal de laRépublique et canton du Jura, Chambre des assurances, à l'Office régional deplacement et au Secrétariat d'Etat à l'économie. Lucerne, le 19 novembre 2006 Au nom du Tribunal fédéral des assurances Le Président de la IVe Chambre: Le Greffier: