| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 07 novembre 2006, 2P.170/2006

{T 0/2}2P.170/20062P.171/20062P.172/2006 /fzc Arrêt du 7 novembre 2006IIe Cour de droit public MM. et Mme les Juges Merkli, Président,Hungerbühler, Wurzburger, Müller et Yersin.Greffier: M. Vianin. 1. Commune de Founex, 2. Commune de Nyon, 3. Commune de Buchillon,Commune de Commugny,Commune de Crans-près-Céligny,Commune de Gingins, recourantes, toutes représentées par Me Minh Son Nguyen, avocat, contre Conseil d'Etat du canton de Vaud, Château cantonal, 1014 Lausanne,Cour constitutionnelle du canton de Vaud, avenue Eugène-Rambert 15, 1014Lausanne. art. 5, 8, 9 Cst. (péréquation intercommunale et facture sociale), recours de droit public contre l'arrêt de la Cour constitutionnelle du cantonde Vaud du 30 mai 2006. Faits: A.Le 28 juin 2005, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté la loi sur lespéréquations intercommunales (LPIC; RS/VD 175.51) et le décret fixant pourles années 2006, 2007, 2008 et 2009 les modalités d'application de la loi surles péréquations intercommunales (DLPIC; RSV 175.515). Le référendum n'ayantpas été demandé, ces deux actes législatifs ont été promulgués avec effet au1er janvier 2006. Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté le 11 janvier 2006 un "arrêtéfixant les critères applicables pour la classification provisoire descommunes pour 2006 (péréquation intercommunale et facture sociale)"(ci-après: l'arrêté), qui a été publié dans la Feuille des avis officiels du13 janvier 2006. Les 1er et 2 février 2006, la commune de Morges et divers consorts,X.________ et divers consorts dont les communes de Buchillon, Commugny,Crans-près-Céligny, Founex et Gingins, ainsi que la commune de Nyon et diversconsorts ont formé à l'encontre de l'arrêté une requête devant la Courconstitutionnelle du canton de Vaud. Après avoir joint les causes, la Cour constitutionnelle a, par arrêt du 30mai 2006, rejeté les requêtes dans la mesure où elles étaient recevables. B.Agissant par la voie du recours de droit public, la commune de Founex, enpremier lieu, celle de Nyon, en deuxième lieu et celles de Buchillon, deCommugny, de Crans-près-Céligny et de Gingins, en troisième lieu, demandentau Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt, sous suite de frais et dépens. Ellesrequièrent également l'octroi de l'effet suspensif. Elles dénoncent uneviolation de leur autonomie ainsi que des principes de la légalité, de laséparation des pouvoirs, de l'égalité de traitement, de la proportionnalitéet de l'interdiction de l'arbitraire. L'autorité intimée s'en remet à justice. Le Conseil d'Etat conclutprincipalement à ce que le recours soit déclaré irrecevable etsubsidiairement à ce qu'il soit rejeté. Par ordonnance du 18 août 2006, le Président de la IIème Cour de droit publica rejeté la requête d'effet suspensif. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Dirigés contre le même arrêt, les trois recours reposent sur le même état defait et soulèvent des griefs identiques; il se justifie dès lors de joindreles causes par économie de procédure. 2.2.1Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux particulierset aux collectivités lésés par des arrêtés ou des décisions qui lesconcernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Le recours de droit public est conçu pour la protection des droitsconstitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 lettre a OJ). Il doit permettreà ceux qui en sont titulaires de se défendre contre toute atteinte à leursdroits de la part de la puissance publique. De tels droits ne sont reconnusen principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui,en tant que détentrices de la puissance publique, n'en sont pas titulaires etne peuvent donc pas attaquer, par la voie du recours de droit public, unedécision qui les traite comme autorités. Cette règle s'applique aux cantons,aux communes et à leurs autorités, qui agissent en tant que détentrices de lapuissance publique (ATF125 I 173 consid. 1b p. 175; 121 I 218 consid. 2a p.219; 120 Ia 95 consid. 1a p. 96-97 et les références citées). Lajurisprudence considère toutefois qu'il y a lieu de faire deux exceptionspour les communes et autres corporations de droit public. La première estadmise lorsque la collectivité n'intervient pas en tant que détentrice de lapuissance publique, mais qu'elle agit sur le plan du droit privé ou qu'elleest atteinte dans sa sphère privée de façon identique ou analogue à unparticulier, notamment en sa qualité de propriétaire de biens frappésd'impôts ou de taxes, ou d'un patrimoine financier ou administratif. Laseconde est reconnue lorsque la collectivité se plaint d'une violation de sonautonomie (art. 50 Cst., cf. ATF 131 I 91 consid.1 p. 93; 128 I 3 consid. 1cp. 7) ou d'une atteinte à son existence ou à l'intégrité de son territoire,garanties par le droit cantonal (ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175; 121 I 218consid. 2a p. 219/220; 119 Ia 214 consid. 1a p. 216). La collectivité estalors aussi recevable à invoquer, à titre accessoire, la protection contrel'arbitraire ainsi que les autres droits découlant de l'art. 4 aCst., soitnotamment l'égalité, la proportionnalité, la bonne foi et le droit d'êtreentendu, à condition que ces griefs se trouvent en relation étroite aveccelui de la violation de l'autonomie communale (ATF 121 I 218 consid. 4a p.220; 116 Ia 252 consid. 3b p. 255/256; 113 Ia 332 consid. 1b p. 333/334). Lenouvel art. 189 al. 1 lettre b Cst. a consacré cette jurisprudence, qu'il nemodifie pas (Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitutionfédérale, FF 1997 I p. 433; cf. Andreas Auer/Giorgio Malinverni/MichelHottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, nos 2018 ss). 2.2 Dans un recours de droit public, de nouveaux moyens de droit, qui n'ontpas déjà été invoqués en procédure cantonale, ne sont en principe pasrecevables. La jurisprudence admet cependant la recevabilité de nouveauxmoyens de droit lorsque l'autorité cantonale de dernière instance disposaitd'un libre pouvoir d'examen et devait appliquer le droit d'office. Cetteexception vaut pour tous les griefs qui ne se confondent pas avecl'arbitraire, à condition que le comportement du recourant ne soit pascontraire à la bonne foi (ATF 119 Ia 88 consid. 1a p. 90/91 et lajurisprudence citée). De nouveaux moyens soulevés dans un recours de droitpublic sont également recevables s'ils portent sur une question juridique quia été évoquée pour la première fois et de manière imprévisible dans ladécision de dernière instance cantonale ou qui s'imposait à tel point quel'autorité cantonale aurait dû l'examiner d'office (ATF 129 I 49 consid. 3 p.57; 128 I 354 consid. 6c p. 357; 99 Ia 113 consid. 4a p. 122; Walter Kälin,Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2ème éd., Berne 1994, p.369/370). 2.3 En l'occurrence, les recourantes n'ont soulevé devant l'autorité intimée- dans leur mémoire complémentaire, à l'exception de la commune de Nyon quil'a fait dans son mémoire initial - le moyen tiré de la violation de leurautonomie qu'en relation avec leur qualité pour agir. Sur le fond, elles ontsoutenu que l'arrêté litigieux était inconstitutionnel et illégal. De soncôté, l'autorité intimée a estimé que la question de la qualité pour agir descommunes pouvait demeurer indécise, du moment que le recours devait de toutemanière être rejeté sur le fond. Partant, elle n'a pas abordé le problème del'autonomie communale. Dans ces conditions, le grief tiré de l'atteinte à l'autonomie communalen'apparaît pas comme nouveau au sens de la jurisprudence mentionnée ci-dessuset est, partant, recevable. La question de savoir si, dans le domainejuridique particulier, les communes recourantes sont effectivement autonomesn'est pas une question de recevabilité, mais de fond (ATF 128 I 136 consid.1.2 p. 139; 124 I 223 consid. 1b p.226; 120 Ia 203 consid. 2a p. 204 et lajurisprudence citée). Il y a dès lors lieu d'entrer en matière sur lesrecours, les autres conditions de recevabilité étant par ailleurs réunies. 3.3.1Les recourantes admettent que les communes vaudoises ne sont pas autonomesen matière de péréquation financière intercommunale. Elles prétendent enrevanche que la décision attaquée - en tant qu'elle confirme la validité del'arrêté litigieux - porte atteinte à leur autonomie fiscale. Elles déduisenten effet de la jurisprudence du Tribunal de céans (2P.293/2004, consid. 5.4)qu'il y a atteinte à l'autonomie fiscale lorsqu'une commune est "dansl'impossibilité d'augmenter le taux d'imposition pour pallier lesconséquences négatives résultant des contributions à verser au titre de lapéréquation financière". Tel serait bien le cas en l'occurrence. En effet,les contributions dues au titre de la péréquation pour l'année 2006 étantcalculées sur la base de la situation 2006, les montants définitifs neseraient connus qu'au début 2007. Si les montants finalement dus devaientêtre plus importants que prévu, les communes pourraient seulement prendre desmesures pour 2008 et se trouveraient dans l'impossibilité de "faire usage deleurs compétences fiscales" pour remédier à cette situation en ce quiconcerne l'année 2006. De plus, la fixation des contributions serait rendueimprévisible par le système des "plafonds/planchers" introduit par l'arrêtélitigieux. Les communes se trouveraient ainsi "dans l'impossibilité de fairedes prévisions en matière financière"; il leur serait "quasiment impossibled'établir un budget". S'agissant de l'année 2006, l'incertitude serait encoreaccrue par le fait que les départements compétents ont communiqué -d'ailleurs tardivement - aux communes le montant provisoire de leurcontribution une première fois (en septembre 2005) et une seconde fois aprèsl'adoption de l'arrêté litigieux (en janvier 2006) et que les deuxestimations sont "contradictoires". 3.2 Selon la jurisprudence encore valable après l'entrée en vigueur de lanouvelle Constitution (cf. ATF 128 I 3 consid. 2a p. 8), une communebénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droitcantonal ne règle pas de manière exhaustive mais dans lesquels il lui laisseune liberté de décision relativement importante (ATF 129 I 410 consid. 1 et 2p. 412 ss; 129 I 313 consid. 5.2 p. 320; 126 I 133 consid. 2 p. 136).L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrètesont déterminées essentiellement par la constitution et la législationcantonales (ATF 127 II 238 consid. 3a p. 240; 124 I 223 consid. 2b p. 226/227et les arrêts cités). Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domainespécifique, une commune peut notamment se plaindre, par la voie du recours dedroit public, du fait qu'une autorité cantonale de recours ou de surveillancea excédé son pouvoir d'examen ou a faussement appliqué des normes communales,cantonales ou fédérales régissant le domaine en cause; la commune peutégalement faire grief à ladite autorité d'avoir interprété trop largement undroit fondamental - comme en particulier la liberté du commerce et del'industrie - ou d'avoir transgressé un principe constitutionnel, limitantainsi de manière inadmissible son autonomie (cf. ATF 126 I 133 consid. 2 p.136; 122 I 279 consid. 8c p.291; 116 Ia 252 consid. 3b p. 256/257). LeTribunal fédéral examine librement l'interprétation du droit constitutionnelcantonal ou fédéral; en revanche, il ne vérifie l'application des règles derang inférieur à la constitution que sous l'angle restreint de l'arbitraire(ATF 132 I 68 consid. 1.1 p. 69/70; 122 I 279 consid. 8c p. 291 et lajurisprudence citée). 3.3 L'art. 139 al. 1 de la constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003(RS/VD 101.01) pose le principe selon lequel "les communes disposentd'autonomie" et énumère de manière non exhaustive les domaines où cetteautonomie s'exerce. Comme les recourantes l'admettent elles-mêmes, les communes vaudoises nebénéficient d'aucune autonomie dans l'institution et le mode de calcul descontributions dues au titre de la péréquation financière intercommunale(2P.293/2004, consid. 5.4; 2P.70/2003, consid. 5.1; 2P.134/1997, consid.3b/cc). En revanche, parmi les domaines où s'exerce l'autonomie communale, l'art. 139al. 1 Cst./VD mentionne "la fixation, le prélèvement et l'affectation destaxes et impôts communaux" (lettre c). Le Tribunal fédéral a déjà eul'occasion de constater que l'autonomie fiscale des communes vaudoises étaitrestreinte non seulement par la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur lesimpôts communaux (LICom; RS/VD 650.11), mais également par un système depéréquation financière intercommunale qui est désormais expressément consacrépar l'art. 168 Cst./VD. Les contributions dues au titre de cette péréquationont une influence indirecte sur les finances communales, dans la mesure oùune commune peut être amenée à augmenter ses impôts et/ou à recourir àl'emprunt pour faire face à une hausse de la charge financière. Elles netouchent pas pour autant son autonomie fiscale, car la commune demeure libredans le choix du mode de financement des contributions en question(2P.293/2004, consid. 5.3; 2P.134/1997, consid. 3c). Le système de péréquation financière intercommunale est concrétisé par la loisur les péréquations intercommunales et par le décret qui fixe les modalitésd'application de celle-ci pour les années 2006 à 2009, actes législatifs quisont entrés en vigueur sans avoir été contestés. En se référant à l'art. 11LPIC, l'art. 8 al. 3 du décret prévoit que la classification définitive descommunes est calculée sur la base des résultats et des taux effectifs desexercices concernés, soit sur une base actuelle. En raison de ce mode decalcul, il est plus difficile pour une commune d'estimer, en vue d'établirson budget, le montant de la contribution qu'elle devra au titre de lapéréquation financière. En effet, au moment d'établir son budget, la communene connaît pas les éléments sur la base desquels sa contribution seracalculée. Lorsqu'elles dénoncent cet état de choses, les recourantes perdenttoutefois de vue que le système en question est prévu par la loi - qu'ellesn'ont pas attaquées - et que leur autonomie s'en trouve réduite d'autant. Au demeurant, quoi qu'en disent les recourantes, le fait que le montant descontributions dues au titre de la péréquation intercommunale ne soit pasd'emblée prévisible ne rend pas "quasiment impossible" l'établissement d'unbudget. D'autres postes budgétaires sont soumis à des variations sensibles etsouvent peu prévisibles; il en va ainsi notamment des rentrées fiscales quidépendent de la situation conjoncturelle. De plus, l'incertitude dont seplaignent les recourantes est liée en bonne partie à la nouveauté du systèmeet se limitera, une fois celui-ci mis en place, aux variations d'un exerciceà l'autre. Quant au fait que les recourantes ne puissent pas remédier auxécarts existants entre les montants portés au budget et ceux effectivementdus en prenant des mesures pendant l'exercice lui-même, mais seulementpendant les exercices suivants, il n'est pas inhérent au mode de calcul surune base actuelle: toute compensation d'un surcroît de charges ou d'un manquede recettes par une augmentation du taux d'impôt
représente nécessairement unrattrapage a posteriori. Par ailleurs, l'avantage de ce mode de calcul estque la contribution due au titre de la péréquation pour une période donnéecorrespond exactement à la situation de la commune durant cette période. Mêmesi les montants définitifs ne sont pas encore connus, l'introduction dunouveau système de péréquation peut du reste conduire à une augmentation nonnégligeable des contributions dues par certaines communes, dont la capacitécontributive est relativement forte. Cela pourra amener celles d'entre ellesqui choisissent ce mode de financement à relever dans une certaine mesure letaux des impôts communaux. En soi, un tel effet est conforme à l'art. 168 al.2 Cst./VD, selon lequel la péréquation financière intercommunale doitatténuer les inégalités entre les communes. A cet égard, les recourantes nedémontrent pas qu'en adoptant l'arrêté litigieux le Conseil d'Etat se seraitlaissé guider par des considérations étrangères à l'objectif constitutionnel.Ainsi, l'arrêté litigieux ne touche pas l'autonomie restreinte dont lescommunes vaudoises bénéficient en matière fiscale. Par conséquent, le griefde violation de l'autonomie communale doit être rejeté et les moyensaccessoires tirés de la violation des principes de la légalité, de laséparation des pouvoirs, de l'égalité de traitement, de la proportionnalitéet de l'interdiction de l'arbitraire n'ont pas à être examinés. 4.Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours de droitpublic. Succombant, les recourantes doivent supporter les frais judiciaires, dès lorsque leurs intérêts pécuniaires sont en cause (art. 156 al. 2 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Les causes 2P.170/2006, 2P.171/2006 et 2P.172/2006 sont jointes. 2.Les recours de droit public sont rejetés. 3.Un émolument judiciaire de 15'000 fr. au total est mis pour 5'000 fr. à lacharge de la commune de Founex, pour 5'000 fr. à la charge de la commune deNyon et pour 5'000 fr. à la charge des communes de Buchillon, Commugny,Crans-près-Céligny et Gingins, solidairement entre elles. 4.Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourantes, auConseil d'Etat et à la Cour constitutionnelle du canton de Vaud. Lausanne, le 7 novembre 2006 Au nom de la IIe Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: