| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 09 octobre 2006, 2P.149/2006

{T 0/2}2P.149/2006 /fzc Arrêt du 9 octobre 2006IIe Cour de droit public MM. et Mme les Juges Merkli, Président,Wurzburger et Yersin.Greffier: M. Dubey. Municipalité de Lausanne,recourante, contre X.________,intimée, représentée par Me François de Rougemont, avocat,Tribunal administratif du canton de Vaud,avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne. Art. 189 Cst. (Autonomie communale; licenciement pour justes motifs), recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton deVaud du 1er mai 2006. Faits: A.X. ________, née en 1973, est malentendante. Après avoir obtenu un certificatd'employée de commerce en juin 1991, sur recommandation de son père, elle aété engagée à titre temporaire dès le 6janvier 1992 par la police communalede Lausanne auprès de l'Office de contrôle du stationnement puis sous contratde droit privé dès le 1er juillet 1992. Dès le 1er juillet 1993, elle a été nommée fonctionnaire auprès du Bureau ducontrôle du trafic et de l'Office de contrôle du stationnement. Alors qu'elleavait donné satisfaction jusqu'à cette date, dès le mois d'août 1993,X.________ a fait l'objet d'appréciations négatives portant sur la lenteurd'exécution du travail, ses nombreuses erreurs dans la rédaction de rapportsde dénonciation simples, son irrespect des instructions données en matière desaisie de données, ses indiscrétions et sa désinvolture, ce qui exigeait uncontrôle constant. Ces carences ont motivé le 25 août 1993 un sévèreavertissement de la part du conseiller municipal en charge de la police etdes rappels à l'ordre du Commandant de la police. Jusqu'en 1997, l'attitudeet la qualité du travail de X.________ n'a plus fait l'objet d'appréciationnégative, de sorte qu'elle a obtenu des qualifications moyennes. Dès 1997, la façon de se comporter de X.________ sur sa place de travail etavec ses collègues a de nouveau donné lieu à plusieurs avertissements orauxet écrits de ses chefs directs. En novembre 1997, X.________ devait remplacerun employé auprès du secrétariat de la police judiciaire municipale. Ce stagea été interrompu le 20 du mois en raison des carences de son travail et deson attitude envers ses collègues de travail, (voir une note du 30 mars1998). En avril et novembre 1997, après avoir tenu une première fois despropos grossiers puis, une deuxième fois, injurieux à l'égard d'une collègue,elle a dû rédiger des lettres d'excuses. Une note interne du 5 décembre 1997proposait une révocation, tout en relevant que, maîtrisée par la techniquedes appareils à disposition sur le marché, la surdité dont souffraitl'intéressée ne permettait pas d'excuser son attitude et sa désinvolture.Cette note a été suivie, le 17 février 1998, d'un avertissement du Commandantde la police enjoignant à l'intéressée de modifier radicalement soncomportement faute de quoi il serait donné suite à l'avertissement du 25 août1993.Le 6 avril 1998, en raison de faits constatés dans la note du 5 décembre1997, X.________ a été mutée au secrétariat de la police judiciairemunicipale. Selon, les rapports d'évaluation des 7 mai, 29mai et 29 juillet1998, la quantité de travail fourni était insuffisante; le comportement del'intéressée devait être considérablement amélioré; une mise en garde avaitdû lui être adressée à propos de la confidentialité des rapports de police.Ils constataient de nombreuses lacunes dans la qualité des prestations del'intéressée et dans ses relations avec autrui, une quantité inacceptabled'erreurs ainsi qu'une attitude arrogante, déplaisante ou choquante à l'égardde certains collègues de travail. Le 14 septembre 1998, en raison de ces constatations, X.________ a étéaffectée au pool de secrétariat de l'état major de la police, où elle atravaillé de façon acceptable jusqu'à fin 2000. Ses qualifications pour lesannées 1998 à 2000 sont ainsi passées d'insuffisant à suffisant puis à bien.Puis la situation s'est détériorée. Des rapports des 30 juillet 2001 et 4décembre 2001 faisaient état de carences de X.________. En particulier, ellea refusé d'utiliser le publipostage, préférant réécrire toutes les adresseset commettant ainsi un grand nombre d'erreurs. Elle a décidé de son proprechef de modifier des notes de test sur une liste de résultats en utilisantson propre barème. Elle a refusé de convoquer 60 personnes par messagerieinformatique prétextant qu'elle était débordée, alors même qu'elle trouvaitle temps de lire des revues sur sa place de travail. Elle s'était égalementabsentée sans prévenir laissant les bureaux vides. Sur plainte de X.________ du 20 décembre 2002 à propos des tâches qui luiétaient confiées et de l'absence d'augmentation de salaire, la conseillèremunicipale en charge de la police lui a adressé un courrier le 27 mars 2003.Dressant un tableau complet du cursus de l'intéressée au sein de la policecommunale, la conseillère municipale lui a rappelé qu'elle était passée àplusieurs reprises très près d'une révocation et l'a avertie que la patiencedont avait fait preuve la hiérarchie du corps de police pourrait prendre findans le cas où aucune amélioration de la qualité de son travail ne seraitconstatée. Le 10 septembre 2004, X.________ s'est absentée de son bureau de 14h00 à16h30 pour consulter une voyante. Cette absence a été portée à laconnaissance de ses supérieurs hiérarchiques par la voyante elle-même, quis'est plainte de recevoir depuis plusieurs semaines de nombreux appelstéléphoniques de sa cliente. Interrogée sur ce fait le 14 octobre 2004, ellea invoqué de manière mensongère des raisons médicales pour justifier sonabsence. A la fin de l'entretien, le Commandant de la police lui a signifiéqu'il allait demander son licenciement et sommé X.________ de remplir sesobligations professionnelles (travail et comportement), faute de quoi il severrait contraint de la suspendre avec effet immédiat (cf. compte rendud'entretien du 14 octobre 2004). Du 18 octobre au 6 décembre 2004, X.________s'est trouvée en incapacité de travail. Le 9 décembre 2004, elle a violemment menacé une collègue de travail qu'ellesoupçonnait à tort d'avoir dénoncé son absence du 10 septembre 2004.Convoquée en fin de journée à ce propos, elle a été suspendue avec effetimmédiat, conformément à l'avertissement qui lui avait été donné le 14octobre 2004, son traitement a en revanche été maintenu. Par courrier du 10 janvier 2005, le Syndic a confirmé la mesure de suspensionet informé X.________ de l'ouverture à son encontre d'une procédureadministrative tendant à un licenciement pour justes motifs. Le 1er avril2005, l'intéressée a été entendue par la conseillère municipale en charge dudossier. Elle a demandé à être entendue par la Commission paritaire. Par lettre du 25 mai 2005, le Syndic a notifié à X.________ qu'en raison dela mauvaise qualité de son travail, de son comportement inadéquat, de sonabsence du 10 septembre 2004 et des menaces proférées à l'égard d'unecollègue le 9 décembre 2004, la municipalité avait pris la décision deprincipe de la licencier pour justes motifs avec effet immédiat, le salaireétant maintenu. Le dossier devait être transmis à la Commission paritaireavant qu'une décision définitive ne soit prise. La Commission paritaire a décidé de renvoyer le dossier à la municipalité.Elle a considéré que le courrier du 27 mars 2003 ne constituait pas unavertissement formel. L'entretien du 1er avril 2005 pouvait en revanchel'être. Le 14 décembre 2005, passant outre l'avis de la Commission paritaire,la municipalité de Lausanne a confirmé le licenciement de X.________ aveceffet au 31 décembre 2005. B.Par arrêt du 1er mai 2006, le Tribunal administratif du canton de Vaud aadmis le recours déposé par X.________ contre la décision du 14 décembre2005. En s'abstenant pendant une douzaine d'années d'invoquer au titre dejustes motifs les insuffisances de l'intéressée dues en partie à son handicapet en partie aux changements de poste, l'employeur avait indiqué qu'il s'enaccommodait. Il ne pouvait s'en prévaloir à l'appui de sa décision delicenciement. Ayant au surplus renoncé à sanctionner l'attitude peucollaborante de l'intéressée, ses refus de respecter les instructions qu'ellerecevait ainsi que les conflits qu'elle suscitait avec ses collègues detravail, la municipalité ne pouvait s'en prévaloir à l'appui de sa décisionde licenciement sans tomber dans un comportement contradictoire. Lesavertissements des 25 avril 1993, 28 septembre 1993 et 17 février 1998n'avaient en effet pas été suivis de sanctions appropriées. Il n'y avait pasnon plus de relation effective entre l'avertissement du 27 mars 2003 etl'absence injustifiée du 10 septembre 2004. Les manquements du 10 septembre2004 et 9 décembre 2004 ne tombaient pas sous le coup d'un avertissementformel. Enfin, la municipalité n'avait pas respecté le préavis delicenciement de trois mois. C.Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de sonautonomie communale, la Commune de Lausanne demande au Tribunal fédéral, soussuite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt du 1ermai 2006 rendu par leTribunal administratif. Elle se plaint de la violation de l'interdiction del'arbitraire dans l'établissement des faits et l'appréciation des preuvesainsi que dans l'interprétation et l'application du droit communal sur lestatut des fonctionnaires. Elle dénonce aussi une violation de son droitd'être entendue. Le Tribunal administratif et X.________ concluent au rejet du recours, cettedernière sous suite de frais et dépens. D.Par ordonnance du 21 juin 2006, le Président de la IIe Cour de droit public aadmis la requête d'effet suspensif déposée par la Commune de Lausanne en tantqu'elle porte sur la réintégration de X.________ dans son poste de travail etl'a rejetée en tant qu'elle concerne le versement de son traitement. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recoursqui lui sont soumis (ATF 131 I 57 consid. 1 p. 59). 1.1 Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert auxparticuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou des décisions quiles concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Le recoursde droit public est conçu pour la protection des droits constitutionnels descitoyens (art. 84 al. 1 lettre a OJ). Il doit permettre à ceux qui en sonttitulaires de se défendre contre toute atteinte à leurs droits de la part dela puissance publique. De tels droits ne sont reconnus en principe qu'auxcitoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant quedétentrices de la puissance publique, n'en sont pas titulaires et ne peuventdonc pas attaquer, par la voie du recours de droit public, une décision quiles traite comme autorités. Cette règle s'applique aux cantons, aux communeset à leurs autorités, qui agissent en tant que détentrices de la puissancepublique. La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire uneexception pour les communes et autres corporations de droit public, notammentlorsque, par la voie du recours de droit public, elles se plaignent d'uneviolation de leur autonomie (art. 50 Cst.; cf. ATF 125 I 173 consid. 1b p.175; 121 I 218 consid. 2a). En l'espèce, la recourante est touchée par l'arrêt attaqué en sa qualité dedétentrice de la puissance publique, puisque l'intimée a été engagée commefonctionnaire le 1er juillet 1993. Pour que son recours de droit public soitrecevable, il suffit qu'elle invoque, comme en l'espèce, une violation de sonautonomie, la question de savoir si elle est réellement autonome dans ledomaine en cause étant une question de fond et non de recevabilité (ATF 129 I313 consid. 4.2 p. 319). 1.2 En vertu de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit, à peined'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits constitutionnels oudes principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation.Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'adonc pas à vérifier de lui-même si l'arrêt entrepris est en tous pointsconforme au droit et à l'équité. Il n'examine que les griefs d'ordreconstitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. Lerecourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyeraux actes cantonaux (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261, 26 consid. 2.1 p. 31;129 III 626 consid. 4 p. 629; 129 I 113 consid. 2.1 p. 120, 185 consid. 1.6p. 189; 125 I 71 consid. 1c p.76; 115 Ia 27 consid. 4a p. 30; 114 Ia 317consid. 2b p. 318). En outre, dans un recours pour arbitraire fondé surl'art. 9 Cst., l'intéressé ne peut se contenter de critiquer l'arrêt attaquécomme il le ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peutrevoir librement l'application du droit. Il doit préciser en quoi cet arrêtserait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif sérieux et objectif,apparaîtrait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (ATF128 I 295 consid. 7a p. 312; 125 I 492 consid. 1b p. 495 et la jurisprudencecitée). 1.3 Pour le surplus, déposé en temps utile contre une décision finale priseen dernière instance cantonale, qui ne peut être attaquée que par la voie durecours de droit public, le présent recours est recevable au regard des art.84 ss OJ. 2.La recourante dénonce en premier lieu la violation par le Tribunaladministratif de ses droits de partie, en particulier de son droit d'êtreentendue. Elle se plaint de l'attitude partiale du juge instructeur à sondétriment et de l'absence de tenue du procès-verbal de l'audience. Toutefois,comme elle renonce à en tirer un grief dirigé contre l'arrêt attaqué,conformément à l'art. 90 OJ, le Tribunal n'a pas à examiner d'office lesmérites de ses reproches. 3.Sur le fond, la recourante reproche au Tribunal administratif d'avoir violéson autonomie en annulant sa décision de licencier l'intimée pour justesmotifs. 3.1 Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie dans leslimites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie de la protectionde son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas demanière exhaustive mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale,lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine d'autonomieprotégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer desdispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dansl'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l'autonomiene doit pas nécessairement concerner tout une tâche communale, maisuniquement le domaine litigieux. L'existence et l'étendue de l'autonomiecommunale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par laconstitution et la législation cantonale (ATF 129 I 410 consid. 2.1 p. 412ss; 129 I 313 consid. 5.2 p. 320; 126 I 133 consid. 2 p. 136). 3.2 En droit vaudois, le principe de l'autonomie communale est inscrit àl'art. 139 Cst./VD, qui prévoit que les communes disposent d'autonomie, enparticulier dans la gestion de l'administration de la commune et précise que,dans ce domaine, la surveillance de l'Etat est limitée à la légalité (art.140
al. 1 Cst./VD). L'étendue de l'autonomie communale est fixée enparticulier par la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC/VD;RSVD 175.11, ci-après: la loi vaudoise sur les communes), notamment par sonart. 2 qui détermine les attributions et les tâches propres des autoritéscommunales, parmi lesquelles se trouvent l'organisation de l'administrationcommunale (art. 2 al. 2 lettre a LC/VD). Selon l'art. 4 al. 1 chiffre 9LC/VD, le conseil général ou communal délibère sur le statut desfonctionnaires communaux et la base de leur rémunération. D'après l'art. 42chiffre 3 LC/VD, entrent dans les attributions de la municipalité, lanomination des fonctionnaires et employés de la commune, la fixation de leurtraitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire. On peut en déduire que lescommunes vaudoises jouissent d'autonomie pour régler sur une base de droitpublic les rapports de travail de leurs fonctionnaires (arrêt 2P.163/2005 du31 août 2005 consid. 4.1; 2P.177/2001 du 9juillet 2002, consid. 2.2 et lesréférences citées). 3.3 Reconnue autonome dans ce domaine, la commune peut notamment se plaindre,par la voie du recours de droit public, du fait qu'une autorité cantonale derecours ou de surveillance a excédé son pouvoir d'examen ou a faussementappliqué des normes communales, cantonales ou fédérales régissant le domaineen cause (cf. ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136; 122 I 279 consid. 8c p. 291;116 Ia 252 consid. 3b p.256-257; 114 Ia 80 consid. 2a p. 82-83, 168 consid.2a p. 170; 113 Ia 332 consid. 1b p. 333-334 et la jurisprudence citée; arrêtdu 28 janvier 1994 in ZBl 1994 p. 300 consid. 4a p. 302-303 et les arrêtscités; Markus Dill, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung derGemeindeautonomie, thèse Berne 1996, p. 100 ss, 106 ss et 126). Le Tribunalfédéral examine librement l'interprétation du droit constitutionnel cantonalou fédéral; en revanche, il ne vérifie l'application des règles de ranginférieur à la constitution et la constatation des faits que sous l'anglerestreint de l'arbitraire (ATF 122 I 279 consid. 8c p.291 et lajurisprudence citée). 4.La recourante se plaint de la violation de l'art. 9 Cst. 4.1 Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situationde fait, lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clairet indiscuté, ou lorsqu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment dela justice et de l'équité. A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de lasolution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elleapparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situationeffective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain.De plus, il ne suffit pas que les motifs de l'arrêt attaqué soientinsoutenables, encore faut-il que ce dernier soit arbitraire dans sonrésultat. Il n'y a en outre pas arbitraire du seul fait qu'une autre solutionque celle de l'autorité intimée paraît concevable, voire préférable (ATF 131I 217 consid. 2.1 p. 219; 57 consid. 2 p. 61; 129 I 8 consid. 2.1 p. 9, 173consid. 3.1 p. 178; 128 I 273 consid. 2.1 p. 275; 127 I 60 consid. 5a p. 70;125 I 166 consid. 2a p. 168 et la jurisprudence citée). 4.2 Lorsque la partie recourante - comme c'est le cas en l'espèce - s'enprend à l'appréciation des preuves et à l'établissement des faits, ladécision n'est arbitraire et le Tribunal fédéral n'intervient, pour violationde l'art. 9 Cst., que si le juge cantonal a abusé de son pouvoird'appréciation, en particulier lorsqu'il méconnaît des preuves pertinentes ouqu'il n'en tient arbitrairement pas compte (ATF 118 Ia 28 consid. 1b p. 30;112 Ia 369 consid. 3 p. 371; 100 Ia 119 consid. 4 p.127), lorsque desconstatations de faits sont manifestement fausses (ATF 101 Ia 298 consid. 5p. 306; 98 Ia 140 consid. 3a p. 142 et la jurisprudence citée), enfin lorsquel'appréciation des preuves est tout à fait insoutenable (ATF 118 Ia 28consid. 1b p. 30; 116 Ia 85 consid. 2b p. 88). 5.La recourante s'en prend à l'appréciation des preuves et à l'établissementdes faits. Selon elle, le Tribunal administratif aurait retenu des faits encontradiction manifeste avec le contenu des pièces figurant au dossier et enaurait omis d'autres de manière arbitraire. 5.1 En premier lieu, la recourante lui reproche d'avoir retenu quel'inaptitude de l'intimée à remplir ses fonctions et son comportementétaient, comme son handicap auditif, indépendants de sa volonté. Ce reprocheest fondé. Comme le démontrent les faits qui ressortent du dossier, l'intiméea prouvé qu'elle était capable, lorsqu'elle le voulait et malgré sonhandicap, de donner satisfaction à son employeur. Tel a été le cas, unepremière fois avant qu'elle soit nommée fonctionnaire. Tel a aussi été lecas, une deuxième fois, après les avertissements qu'elle avait reçus en 1993du conseiller municipal en charge de la police et du Commandant de la policeet enfin tel a aussi été le cas lorsqu'elle a été affectée en septembre 1998au pool de secrétariat de l'état major de la police, où elle a travaillé defaçon acceptable jusqu'à fin 2000. Par conséquent, si le handicap del'intimée était bien indépendant de sa volonté, ce que la recourante n'ad'ailleurs jamais mis en doute, ses performances professionnelles et soncomportement dépendaient en revanche de son bon vouloir souvent pris endéfaut. 5.2 La recourante reproche aussi au Tribunal administratif d'avoir retenuqu'elle avait adopté comme employeur une attitude contradictoire. Elle auraità la fois dénoncé l'insuffisance des prestations de l'intimée et attribué,malgré cela, des qualifications acceptables. Il ressort du dossier que denombreux rapports relèvent les insuffisances de l'intimée et l'invitent às'amender. Il est vrai également que les prestations et le comportement del'intimée ont été qualifiés d'acceptables avant qu'elle soit nomméefonctionnaire, puis après les avertissements reçus en fin 1993 et enfin aprèssa mutation en septembre 1998 au sein du pool de secrétariat de l'état majorde la police. Si ces faits pouvaient être retenus par le Tribunaladministratif, celui-ci ne pouvait toutefois occulter les nombreuxavertissements écrits et oraux que l'intimée a reçus durant les périodesintermédiaires qui justifiaient les qualifications insuffisantes qu'elleobtenait une fois passées ces périodes d'embellie. Dans ces conditions, leTribunal administratif ne pouvait pas en déduire que la recourante avaitadopté un comportement contradictoire dans l'appréciation des qualités et ducomportement de l'intimée. 5.3 La recourante reproche encore au Tribunal administratif d'avoir retenuqu'en s'abstenant durablement d'invoquer les carences de l'intimée au titrede justes motifs de renvoi, elle s'en était accommodée. La conclusion duTribunal administratif est insoutenable. Toutes les pièces figurant audossier, en particulier les avertissements répétés datés des 25 avril 1993,28 septembre 1993 et 17 février 1998 et les rapports d'évaluation des 7 mai,29 mai et 29 juillet 1998 montrent au contraire que le but recherché par larecourante était de changer le comportement de l'intimée et de pallier sescarences professionnelles. Dans ces conditions, la patience manifestée par larecourante, notamment à l'endroit du comportement difficilement supportablede l'intimée, ne saurait être assimilée à une acceptation de ses carences. 5.4 Enfin, selon la recourante, le Tribunal administratif aurait omis detenir compte des pièces figurant au dossier s'agissant de l'absence du 10septembre 2004. Il serait insoutenable, selon elle, de tenir pour établiqu'une absence ne devait pas être précédée d'une demande d'autorisation etqu'il n'y avait nulle trace au dossier d'une injonction signifiant àl'intimée qu'il était exclu de quitter son poste de travail sansautorisation.Le grief est fondé. Les devoirs des fonctionnaires de la commune de Lausannesont décrits par le règlement communal du 11 octobre 1977 pour le personnelde l'administration communale (RPAC). L'art. 12 RPAC prévoit en particulierque le fonctionnaire empêché de respecter son horaire de travail en informeimmédiatement son chef. Il s'agit là d'une règle générale qui s'impose danstous rapports de travail, que le Tribunal administratif ne pouvait ignorersans tomber dans l'arbitraire. Enfin, il ressort du rapport du 4 décembre2001 que de nombreux rappels à l'ordre au sujet d'absences avaient étéadressés à l'intimée. Comme cela ressort de la note du 30 juillet 2001, il nes'agissait pas simplement, comme l'a retenu à tort le Tribunal administratif,d'admonestations sans conséquence mais bien de rappels concernant les devoirsdu fonctionnaire en cas d'absences, en particulier en cas d'absence pourraisons médicales. A cet égard, la recourante reproche aussi au Tribunal administratif d'avoiromis de manière arbitraire de prendre en considération, malgré les preuvesfigurant au dossier, les mensonges de l'intimée quant aux motifs de sonabsence du 10 septembre 2004. Comme le souligne la recourante, ce fait nepouvait être ignoré au regard des absences fréquentes de l'intimée dont seplaignait précisément son chef dans une note du 4 décembre 2001 figurantaussi au dossier. 6.Sur le fond, la recourante se plaint que le Tribunal administratif ainterprété et appliqué de manière arbitraire les notions juridiques de justesmotifs, d'avertissement et de délai de licenciement des art. 70 et 71 RPAC. 6.1 Sous le chapitre "cessation des fonctions" et le titre marginal "renvoipour justes motifs", l'art. 70 RPAC prévoit que la Municipalité peut en touttemps licencier un fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant troismois à l'avance au moins si la nature des motifs ou de la fonction n'exigepas un départ immédiat (al. 1). D'après l'alinéa 2, constituent de justesmotifs l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction ettoutes autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi,la poursuite des rapports de service ne peut être exigée. L'art. 71 RPACprévoit au surplus que le licenciement pour justes motifs ne peut êtreprononcé qu'après audition du fonctionnaire ou de son représentant légal, quipeuvent demander la consultation préalable de la commission paritaire (al.1). Lorsque le licenciement a pour motifs des faits dépendant de la volontédu fonctionnaire, il doit être précédé d'un avertissement (al. 2). 6.2 Les justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou d'employés de l'Étatpeuvent procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonnefoi, excluent la poursuite des rapports de service, même en l'absence defaute; de toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstancesque l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, decomportements ou de situations qui lui sont imputables (voir plusparticulièrement: Peter Hänni, La fin des rapports de service en droitpublic, RDAF 1995, p. 421 ss; Pierre Moor, Droit administratif, Berne 1992,n. 5.4.2.5-5.4.2.6, p. 250 ss; Blaise Knapp, Précis de droit administratif,4e éd. Bâle 1991, n. 3155 ss, p. 645 ss, p.3177 ss, p. 648; Tomas Poledna,Disziplinarische und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn undUnsinn einer Unterscheidung, ZBl 1995 p. 49 ss). Les conditions justifiantune résiliation ne se déterminent pas de façon abstraite ou générale, maisdépendent concrètement de la position et des responsabilités de l'intéressé,de la nature et de la durée des rapports de travail, ainsi que du genre et del'importance des griefs en cause (voir par analogie avec le droit privé RémyWyler, Droit du travail, Berne 2002, p. 364; Jürg Brühwiler, Kommentar zumEinzelarbeitsvertrag, 2e éd., Berne 1996, p. 360-363 et les référencescitées). 6.3 La résiliation immédiate pour justes motifs est une mesureexceptionnelle. Conformément aux principes dégagés par la jurisprudence duTribunal fédéral en droit privé (mais qui peuvent être appliqués par analogieen droit de la fonction publique), elle doit être admise de manièrerestrictive (ATF 130 III 28 consid. 4.1 p. 31, 213 consid. 3.1 p.220 s.; 129III 380 consid. 2.1 p. 382; 127 III 351 consid. 4a et les références cités).D'après la jurisprudence, les faits invoqués à l'appui d'un renvoi immédiatdoivent avoir entraîné la perte du rapport de confiance qui constitue lefondement du contrat de travail. Seul un manquement particulièrement grave dutravailleur justifie son licenciement immédiat; si le manquement est moinsgrave, il ne peut entraîner une résiliation immédiate que s'il a été répétémalgré un avertissement (ATF 130 III 28 consid. 4.1 p. 31, 213 consid. 3.1 p.220 s.; 129 III 380 consid. 2.1). Par manquement du travailleur, on entend enrègle générale la violation d'une obligation découlant du contrat de travail(ATF 127 III 351 consid. 4A p. 354 et les arrêts cités), mais d'autresincidents peuvent aussi justifier une résiliation immédiate (cf. ATF 129 III380 consid. 2.2).6.4 Selon la jurisprudence, le but de l'avertissement est d'amender sipossible l'intéressé (arrêt 2P.45/1998 du 28 mai 1998, consid. 3e). Iln'existe pas de critères absolus en matière d'avertissement, eu égard à ladiversité des situations envisageables. La jurisprudence ne saurait poser derègles rigides sur le nombre et le contenu des avertissements dont laméconnaissance, par le travailleur, est susceptible de justifier unlicenciement. Sont décisives, dans chaque cas particulier, entre autrescirconstances, la nature, la gravité, la fréquence ou la durée desmanquements reprochés au travailleur, de même que son attitude face auxinjonctions, avertissements ou mises en garde formulées par l'employeur(arrêt 2P.163/2005 du 31 août 2005, consid.7.1; par analogie avec le droitprivé: ATF 127 III 153 consid. 1c p.157). 6.5 L'employeur qui entend se prévaloir de manquements au titre de motifsjustifiant un licenciement, doit les invoquer sans tarder. En effet, s'ilmaintient le rapport de travail malgré la connaissance de ces manquements, iladmet qu'il ne les tient pas pour de justes motifs et ne peut s'en prévaloirensuite sous peine d'adopter un comportement contradictoire violant leprincipe de la bonne foi (arrêt 2P.189/2000 du 6 mars 2001, consid. 4b; arrêtP.784/1981 du 9 décembre 1982, consid. 4a in ZBl 85/1984 p. 404 et lesréférences citées). Toutefois, le Tribunal fédéral a admis qu'il y avait descas dans lesquels, dans le but d'apprécier une situation globale qui s'estmodifiée par la survenance d'événements nouveaux notables, même des faitslargement passés pouvaient ou même devaient être pris en considération (arrêtP.784/1981 du 9 décembre 1982, consid. 4a in ZBl 85/1984 p. 404). Il a enparticulier jugé que l'indiscipline répétée représentait un juste motif delicenciement au regard d'un contexte global ponctué d'avertissementssuccessifs pour de nombreuses fautes qui ne pouvaient être qualifiées degraves mais qui détruisaient tout rapport de confiance (arrêt 2P.207/1996 du13 août 1996, consid. 3c). 7.La recourante reproche au Tribunal administratif de l'obliger à garder à sonservice une fonctionnaire qui est incapable de remplir sa fonction sansexcuses pertinentes,
qui a un comportement agressif susceptible de nuire à lasanté de ses collègues en provoquant une ambiance délétère et qui a gravementfailli à son devoir de fidélité. Il aurait ainsi substitué son appréciationdes justes motifs de licenciement à la sienne. Il aurait également jugé àtort que le délai de licenciement de trois mois n'avait pas été respecté. 7.1 Dans son arrêt, le Tribunal administratif a distingué les faits survenusavant la fin de l'année 2004 des événements qui ont eu lieu les 10 septembreet 9 décembre 2004. S'agissant des événements des 10septembre et 9 décembre2004, le Tribunal administratif a considéré que le fait d'avoir quitté saplace de travail de 14h00 à 16h30 ainsi que l'altercation avec une collèguede travail soupçonnée d'avoir dénoncé cette absence constituaient desmanquements de l'intimée. Il a néanmoins jugé qu'à défaut de transgressiond'une injonction interdisant à l'intimée de quitter son poste sansautorisation, son absence du 10 septembre 2004 ne constituait pas enelle-même un motif de résiliation immédiate des rapports de service. Il enallait de même, à son avis, des menaces de l'intimée à l'égard de sa collèguedu 9 décembre 2004, du moment qu'elles pouvaient s'expliquer par lescirconstances sans que l'on doive leur attribuer une portée distincte del'absence du 10 septembre 2004. Ce faisant, il a considéré que l'intiméen'avait pas commis de faute grave, ce que conteste la recourante. 7.2 Il convient en premier lieu de rappeler que le Tribunal administratif aomis à tort de relever que l'intimée avait violé l'obligation imposée parl'art. 12 RPAC de demander l'autorisation de s'absenter le 10 septembre 2004(cf. consid. 5.4). Or, non seulement l'absence non annoncée du 10 septembre2004 violait bien des injonctions répétées de l'employeur, mais encore lesmotifs de cette absence ont fait l'objet de déclarations mensongères del'intimée à son employeur. En dissimulant une activité privée parl'affirmation mensongère qu'elle devait consulter pour raisons médicales,l'intimée a violé le devoir de fidélité que lui impose l'art. 22 RPAC, selonlequel le fonctionnaire doit en toutes circonstances agir conformément auxintérêts de la commune et s'abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perteou dommage. Contrairement à ce qu'affirme le Tribunal administratif, un telmensonge constitue une faute grave non seulement en lui-même, mais égalementen tant qu'il est mis en relation avec les nombreuses absences de l'intimée.Celle-ci justifiait en effet systématiquement ses absences par des motifsmédicaux. Dans ces circonstances, la recourante pouvait considérer que lerapport de confiance entre elle et l'intimée était irrémédiablement détruitet autorisait pour le moins un licenciement, si ce n'est un licenciementimmédiat. Le Tribunal administratif a considéré également à tort que l'attitudeviolente et menaçante de l'intimée à l'encontre d'une collègue de travail neconstituait pas également un motif de licenciement distinct des événements du10 septembre 2004, le bien juridique protégé n'étant pas le même. Or, lesmensonges étaient adressés à l'employeur dans le but de le tromper sur lesconséquences administratives de l'absence du 10 septembre 2004, tandis queles menaces de l'intimée se dirigeaient contre l'intégrité physique etpsychique d'une collègue que l'employeur a l'obligation légale de protéger.Les faits reprochés à l'intimée ne violant pas les mêmes dispositions légalescommunales, ils ne pouvaient être considérés comme un seul et mêmemanquement. A cela s'ajoute que le Tribunal administratif ne pouvait pas faire l'impassesur le contexte qui a prévalu durant les années antérieures. Les nombreuseslacunes dans la qualité des prestations de l'intéressée et dans ses relationsavec autrui, une quantité inacceptable d'erreurs ainsi qu'une attitudearrogante, déplaisante ou choquante à l'égard de certains collègues detravail constituaient, indépendamment de toute faute de l'intimée, des motifsde licenciement, dont la recourante ne s'est jamais accommodée (cf. consid.5.2 et 5.3).7.3 Il est inutile d'examiner si les événements des 10 septembre et9décembre 2004 justifiaient, ou non, un licenciement immédiat, car,contrairement aux termes utilisés à tort par la recourante, il n'y a pas eude licenciement immédiat, mais une suspension avec maintien du traitement, lelicenciement ayant fait d'abord l'objet de la décision de principe le 25 mai2005, puis d'une décision formelle le 14 décembre 2005. C'est donc manifestement à tort que le Tribunal administratif a jugé que larecourante n'avait pas respecté le délai de licenciement de trois mois prévupar l'art. 70 al. 1 RPAC. La raison d'être d'un tel délai consiste à donnerau fonctionnaire licencié le temps de prendre les mesures propres à assurerson avenir professionnel; ce délai a commencé à courir avec la décision deprincipe du 25 mai 2005, sur laquelle la Commission paritaire ne pouvait audemeurant donner qu'un avis consultatif (cf. art. 75 al. 1 RPAC). Lelicenciement de l'intimée ayant pris effet au 31 décembre 2005, le délai del'art. 70 al. 1 RPAC a par conséquent été respecté. 7.4 La recourante reproche encore au Tribunal administratif d'avoir considéréqu'aucun avertissement n'avait été signifié à l'intimée.Reprenant dans son arrêt presque intégralement le contenu de la lettre du 27mars 2003 adressée à l'intimée par la conseillère municipale en charge de lapolice, le Tribunal administratif a jugé qu'elle ne constituait pas unavertissement qui pouvait être mis en relation formelle avec les faitsreprochés à l'intimée au sens de l'art. 71 al. 2 RPAC. Son contenu était tropimprécis et trop ancien par rapport à l'absence du 10 septembre 2004. Lamunicipalité aurait dû donner un nouvel avertissement formel avant deprononcer le licenciement litigieux, ce qu'elle n'avait pas fait. Les termes de la lettre du 27 mars 2003 ne laissaient toutefois planer aucundoute sur l'effet d'avertissement qu'elle revêtait à l'endroit de l'intiméeet conservait toute sa valeur par rapport à l'ensemble des reproches formulésà son encontre. Dans la mesure où, contrairement à ce que le Tribunaladministratif a jugé, les carences professionnelles et le comportementinsupportable de l'intimée durant les années antérieures à 2004 devaient êtrepris en considération (cf. consid. 7.3), la lettre du 27 mars 2003constituait un avertissement également valable pour les événementspostérieurs des 10 septembre et 9 décembre 2004. Au surplus, l'intimée a euun entretien valant avertissement avec son supérieur le 14 octobre 2004, cequi n'a pas empêché l'altercation du 9 décembre 2004. 7.5 Par conséquent, en minimisant le nombre et l'importance des manquementsde l'intimée et en jugeant que les conditions d'un licenciement n'étaient pasremplies, le Tribunal administratif a substitué arbitrairement sonappréciation à celle de la commune et a violé l'autonomie dont elle jouit surce point. 8.Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et àl'annulation de l'arrêt du 1er mai 2006 rendu par le Tribunal administratif.Bien qu'ayant obtenu gain de cause, la recourante qui dispose de son propreservice juridique n'a pas droit à des dépens. Succombant, l'intimée supporteles frais judiciaires (art. 156 al. 1 OJ) et n'a pas droit à des dépens. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours est admis. 2.L'arrêt du 1er mai 2006 rendu par le Tribunal administratif du canton de Vaudest annulé. 3.Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de X.________. 4.Le présent arrêt est communiqué en copie à la recourante, au mandataire del'intimée et au Tribunal administratif du canton de Vaud. Lausanne, le 9 octobre 2006 Au nom de la IIe Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: