| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 02 octobre 2006, 1A.100/2006

{T 0/2}1A.100/2006 /col Arrêt du 2 octobre 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger, Aeschlimann, Fonjallaz etEusebio.Greffier: M. Jomini. les époux A.________,recourants, contre Orange Communications SA, représentéepar Me Minh Son Nguyen, avocat,intimée,Chemins de fer fédéraux suisses, Direction du domaine CFF, case postale 345,1001 Lausanne,partie intéressée,Municipalité de Grandvaux, 1091 Grandvaux,Département des institutions et des relations extérieures du canton de Vaud,Service de l'aménagement du territoire, place de la Riponne 10,1014 Lausanne,Tribunal administratif du canton de Vaud,avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne. autorisation de construire, installation de téléphonie mobile,recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif ducanton de Vaud du 22 mars 2006. Faits: A.Orange Communications S.A. (ci-après: Orange) a adressé le 14 septembre 2001à la Municipalité de la commune de Grandvaux (ci-après: la municipalité) unedemande d'autorisation de construire en vue d'installer sur un "mât sur voiesCFF" une installation de téléphonie mobile (installation combinée GSM etUMTS, deux antennes et deux armoires techniques). Ce mât ou poteau se trouvesur la parcelle n°1148 du registre foncier, à Grandvaux, terrain du domaineferroviaire appartenant aux Chemins de fers fédéraux suisses (CFF). Le projeta été mis à l'enquête publique du 12 au 31 octobre 2001; plusieursoppositions ont été enregistrées.La demande d'autorisation de construire a été transmise à l'administrationcantonale vaudoise. Le Service de l'aménagement du territoire (SAT) adélivré, au nom du département cantonal, une autorisation spéciale pourconstructions hors de la zone à bâtir (art. 24 LAT). Cette autorisation a étécommuniquée à la municipalité le 18 décembre 2001 avec, entre autres, unpréavis favorable du Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN).Le 4 février 2002, à la requête de la municipalité, une séance deconciliation a réuni des représentants d'Orange et des voisins auteurs d'uneopposition. Le 13 mars 2002, Orange a communiqué à la municipalité descompléments et des modifications de sa demande.Le 22 avril 2002, la municipalité a refusé le permis de construire. Sadécision a été notifiée le 9 mai 2002 à Orange, qui a recouru auprès duTribunal administratif du canton de Vaud. Plusieurs opposants, dont les épouxA.________, propriétaires d'une maison voisine à quelques dizaines de mètresde l'emplacement prévu pour l'installation litigieuse, sont intervenus commeparties à cette procédure. Le Tribunal administratif a statué le 22 mars2006; il a partiellement admis le recours (ch. I du dispositif), annulé ladécision de la municipalité et renvoyé le dossier à cette autorité "afinqu'elle complète l'instruction conformément aux considérants du présent arrêtet statue à nouveau" (ch. II du dispositif). Le considérant 7 de l'arrêtcontient un résumé des considérants précédents, ainsi rédigé:"En résumé, le projet se révèle conforme aux règles en vigueur régissant laprotection de l'environnement (nécessité d'implantation; valeursd'installation; contrôle du respect de la coordination et de l'optimalisationdes réseaux existants, dans un site de surcroît sensible et bénéficiant d'uneprotection particulière) et les griefs des recourants [recte: des opposants]concernant ces points doivent être rejetés. En revanche, le recours n'est quepartiellement admis, car le dossier doit être retourné à la municipalité afinqu'elle complète l'instruction pour solliciter auprès de l'exploitant lecalcul de la distance d'opposition et détermine si une enquête complémentaireest nécessaire, et aussi afin qu'elle soumette le projet à l'approbation del'Office fédéral [des transports] et qu'elle statue ensuite sur la demande depermis. Les considérants qui précèdent conduisent à rejeter l'essentiel desmoyens soulevés par les opposants."Le considérant 1 de l'arrêt explique la raison du renvoi pour procéder au"calcul de la distance d'opposition". Cette indication ne figure pas dans ledossier, alors que cela devrait être un élément de la "fiche de donnéesspécifique au site" établie par le détenteur de l'installation (cf. art. 11de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant [ORNI;RS 814.710]). Le Tribunal administratif a relevé, dans ce considérant, unedifférence d'environ 28 m entre l'emplacement prévu pour l'installation dansle dossier mis à l'enquête publique en octobre 2001, et l'emplacement indiquédans le "nouveau dossier" transmis à la municipalité le 13 mars 2002. L'arrêtcite par ailleurs (dans la partie "faits", let. C) une lettre écrite ce mêmejour par Orange aux opposants, où il était fait mention d'une erreur, sur lesplans mis à l'enquête publique, au sujet de l'implantation des antennes; il yétait également indiqué, notamment, que la puissance du site devrait êtreabaissée (1000 W au lieu de 2160 W, incluant le GSM et l'UMTS). Quant à laquestion de l'approbation du projet d'installation de téléphonie mobile parl'Office fédéral des transports, elle est traitée au considérant 6 del'arrêt. D'après le Tribunal administratif, la compétence de l'office précitédécoulerait de l'art. 18 de la loi fédérale sur les chemins de fer (LCdF, RS742.101); cette approbation serait nécessaire avant l'octroi du permis deconstruire par l'autorité communale. B.Agissant par la voie du recours de droit administratif - subsidiairementcelle du recours de droit public -, les époux A.________ demandent auTribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et de dire quel'autorisation de construire est refusée. A titre subsidiaire, ils concluentau paiement d'une indemnité de 50'000 fr. pour protéger leur maison desrayonnements électromagnétiques.L'intimée ainsi que les parties ou autorités intéressées ont été invitées àse déterminer sur la question de la compétence des autorités cantonales(municipalité et département cantonal) ou des autorités fédérales (Officefédéral des transports) pour autoriser la pose d'une installation detéléphonie mobile sur une installation ferroviaire. Orange, les CFF, leService de l'aménagement du territoire du Département cantonal desinstitutions et des relations extérieures, l'Office fédéral del'environnement (OFEV) ainsi que l'Office fédéral des transports (OFT) ontdéposé des observations écrites. C.Par une décision du 30 mai 2006, la Ire Cour de droit public a rejeté lademande d'assistance judiciaire présentée par les recourants. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recoursqui lui sont soumis (ATF 131 II 58 consid. 1 p. 60 et les arrêts cités). 1.1 Selon l'arrêt attaqué, l'installation litigieuse devrait être soumise àune double procédure d'autorisation: d'une part une procédure cantonale, oùun permis de construire est délivré par la municipalité, en étant assortid'une autorisation spéciale de l'autorité cantonale fondée sur l'art. 24 LAT(exceptions prévues hors de la zone à bâtir); d'autre part une procédurefédérale, dite d'approbation des plans, selon les dispositions de lalégislation sur les chemins de fer (art. 18 ss LCdF). Dans les deux cas,lorsque l'autorisation est délivrée ou refusée, la décision de l'autoritéinférieure de recours, prise en dernière instance cantonale ou par uneautorité juridictionnelle fédérale (Commission de recours en matièred'infrastructures et d'environnement, prochainement Tribunal administratiffédéral), peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunalfédéral (art. 97 ss OJ; en particulier art. 98 let. e et g OJ, en relationavec l'art. 34 al. 1 LAT). 1.2 L'arrêt du Tribunal administratif ne met pas fin à la procédure puisqu'ilrenvoie l'affaire à la municipalité pour qu'elle statue à nouveau. D'aprèsles considérants, ce renvoi a formellement un double objet. D'une part,l'autorité compétente dans la procédure ouverte par le dépôt de la demande depermis de construire, à savoir la municipalité en vertu des art. 103 ss de laloi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC),doit rendre une nouvelle décision, tenant compte de l'autorisation spécialede l'autorité cantonale (art. 120 let. a LATC); la coordination entre ladécision principale, de la municipalité, et l'autorisation spéciale, est dureste prévue par le droit cantonal (cf. notamment art. 123 LATC). D'autrepart, une nouvelle procédure administrative, fédérale, devrait être ouverteséparément, la juridiction cantonale imposant en effet à la municipalité derequérir de l'Office fédéral des transports une décision d'approbation desplans selon les art. 18 ss LCdF. 1.2.1 Dans la mesure où il renvoie l'affaire à la municipalité pour nouvelledécision dans la procédure administrative pendante au niveau cantonal,l'arrêt attaqué a un caractère incident. Le recours de droit administratifn'est recevable contre une décision incidente, prise séparément, qu'à ladouble condition que cette voie de droit soit ouverte contre la décisionfinale, ce qui résulte de l'art. 101 let. a OJ (cette condition est remplieen l'espèce - cf. supra, consid. 1.1), et que, comme le prévoit lajurisprudence en se référant à l'art. 45 al. 1 PA, la décision incidente soitde nature à causer un préjudice irréparable au recourant. De ce point de vue,il suffit cependant que le recourant ait un intérêt digne de protection à ceque la décision attaquée soit immédiatement annulée ou modifiée (ATF 130 II149 consid. 1.1 p. 153; 129 II 183 consid. 3.2 p. 186 et les arrêts cités).Dans le cas particulier, la municipalité n'a pas simplement reçu l'injonctionde délivrer le permis de construire sur la base de la demande d'autorisationinitiale. Au contraire, elle doit encore se prononcer sur la base d'un"nouveau dossier" de l'opérateur, qui décrit différemment certainescaractéristiques des antennes et qui précise leur localisation. Elle doit enoutre examiner la nécessité d'une enquête publique complémentaire, aprèsavoir déterminé le périmètre dans lequel les voisins ont qualité pour faireopposition (cf. ATF 128 II 168). Quand bien même l'arrêt attaqué énonce, enapplication d'un "principe de l'économie du procès" (consid. 1 in fine), desconsidérations au sujet de l'art. 24 LAT (consid. 2), des prescriptions del'ORNI (consid. 3) et de la protection des sites (consid. 5), puis conclutque "le projet se révèle conforme aux règles en vigueur régissant laprotection de l'environnement" (consid. 7), le renvoi pour complémentd'instruction à la municipalité, laquelle tiendra compte des nouvellesindications données par l'opérateur, laisse à cette autorité une certainemarge pour définir l'ensemble des éléments de l'autorisation. Le dossierpourrait du reste être complété, en cas de nouvelle enquête publique, par ledépôt d'autres oppositions. Dans cette situation particulière, on doit nieraux actuels recourants un intérêt digne de protection à l'annulationimmédiate de l'arrêt du Tribunal administratif, quand bien même cettedécision contient déjà quelques considérations de principe. C'est pourquoi lerecours de droit administratif doit, dans cette mesure, être déclaréirrecevable. 1.2.2 L'arrêt de renvoi du Tribunal administratif comporte cependantégalement une autre décision au sujet de la procédure à suivre, dont toutesles parties - y compris les recourants - ont un intérêt à l'annulationimmédiate. La juridiction cantonale impose en effet à la municipalité derequérir de l'Office fédéral des transports une décision préalable dans laprocédure d'approbation des plans selon les art. 18 ss LCdF. Cette procédured'approbation des plans est une procédure indépendante, réglée exclusivementpar le droit fédéral et où les autorités fédérales sont seules compétentes(office fédéral puis, en cas de recours, commission fédérale de recours ouTribunal administratif fédéral). La coordination entre une procédurecantonale d'autorisation de construire et une procédure fédéraled'approbation des plans serait en soi délicate. La dualité des procéduresdans cette affaire serait, pour toutes les parties et non seulement pourl'opérateur de téléphonie mobile, une source de difficultés et de coûtssupplémentaires, en conseils juridiques notamment. C'est pourquoi le recoursde droit administratif est recevable, au regard du critère du préjudiceirréparable de l'art. 101 let. a OJ, en tant que la contestation porte sur lerenvoi de l'affaire en vue d'une décision de l'Office fédéral des transports. 1.3 En tant que propriétaires d'une maison d'habitation proche del'emplacement prévu pour l'installation litigieuse, les recourants ontmanifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 103 let. a OJ. 1.4 Les recourants, qui concluent à l'annulation totale de l'arrêt attaqué,se plaignent essentiellement de la violation des prescriptions du droitfédéral de l'environnement en matière de protection contre le rayonnement nonionisant. Le Tribunal fédéral, saisi d'un recours de droit administratif, estlié par les conclusions des parties mais pas par les motifs qu'ellesinvoquent (art. 114 al. 2 OJ). Il peut ainsi appliquer le droit fédérald'office, en particulier les règles sur la compétence des autoritéscantonales et fédérales pour autoriser une installation de téléphonie mobile. 2.Comme cela résulte du considérant précédent, il y a lieu d'examiner si leTribunal administratif était fondé à imposer l'ouverture d'une procédurefédérale d'approbation des plans. 2.1 La société intimée entend construire son installation sur le domaineferroviaire des CFF (hors des zones à bâtir du plan d'affectation de lacommune de Grandvaux). La double antenne GSM/UMTS devrait être fixée sur unmât des CFF, soit un élément d'une installation ferroviaire. Le Tribunaladministratif a considéré que cet équipement de téléphonie mobile, ayant dureste un rayonnement plus important qu'une seule antenne de type GSM, devaitêtre qualifié d'élément servant directement à l'exploitation d'un chemin defer au sens de l'art. 18 al. 1 LCdF. 2.2 L'art. 18 LCdF, dont la note marginale est "procédure d'approbation desplans, principe", a la teneur suivante:1 Les constructions et installations servant exclusivement ouprincipalement à la construction et à l'exploitation d'un chemin de fer(installations ferroviaires) ne peuvent être établies ou modifiées que si lesplans du projet ont été approuvés par l'autorité compétente.2 L'autorité chargée de l'approbation des plans est:a. l'office;b. pour les grands projets cités en annexe, le département.3 L'approbation des plans couvre toutes les autorisations requises parle droit fédéral.4 Aucune autorisation ni aucun plan relevant du droit cantonal ne sontrequis. Le droit cantonal est pris en compte dans la mesure où il n'entravepas de manière disproportionnée l'accomplissement des tâches de l'entrepriseferroviaire.5-6 [...]Une autre disposition du même chapitre de la loi, l'art. 18m LCdF, prévoittoutefois une réglementation particulière pour les "installations annexes".Cet article, qui n'a pas été mentionné
dans l'arrêt attaqué, est ainsilibellé:1 L'établissement et la modification de constructions oud'installations ne servant pas exclusivement ou principalement àl'exploitation ferroviaire (installations annexes) sont régis par le droitcantonal. Ils ne peuvent être autorisés qu'avec l'accord de l'entrepriseferroviaire si l'installation annexe:a. affecte des immeubles appartenant à l'entreprise ferroviaire ou leur estcontiguë;b. risque de compromettre la sécurité de l'exploitation.2 Avant d'autoriser une installation annexe, l'autorité cantonaleconsulte l'office:a. à la demande d'une des parties, lorsqu'aucun accord entre le maître del'ouvrage et l'entreprise ferroviaire n'a été trouvé;b. lorsque l'installation annexe peut empêcher ou rendre considérablementplus difficile une extension ultérieure de l'installation ferroviaire;c. lorsque le terrain à bâtir est compris dans une zone réservée ou touchépar un alignement déterminés par la législation ferroviaire.3 [...]Il apparaît ainsi que le législateur fédéral a expressément distingué,s'agissant de la procédure d'autorisation, les installations ferroviairesproprement dites et les installations annexes. Dans le premier cas, seuledoit être ouverte une procédure fédérale d'approbation des plans, àl'exclusion de toute autre procédure cantonale (art. 18 al. 4 LCdF); dans lesecond cas, la procédure d'autorisation est réglée par le droit cantonal,l'Office fédéral des transports étant simplement consulté (art. 18m al. 1 et2 LCdF). 2.3 Le Tribunal administratif n'a pas examiné, ou du moins pas expressément,la question de savoir si l'installation de téléphonie mobile litigieusepouvait être qualifiée d'installation annexe au sens de l'art. 18m LCdF.Telle est pourtant la conclusion à laquelle est parvenu l'Office fédéral dela communication (OFCOM) dans ses "recommandations pour la coordination desprocédures de planification et d'octroi des autorisations de construire pourles stations de base de téléphonie mobile et de raccordements sans fild'abonnés (antennes)", qui s'appliquent en particulier aux antennes GSM, UMTSet WLL, à l'exception du "GSM-Rail" (ch. 1.2 et 4.2 desdites recommandations,texte pouvant être consulté sur le site www.bakom.admin.ch). Dans un arrêt1P.140/2003 du 18 mars 2004 (consid. 2, publié in ZBl 107/2006 p.193), leTribunal fédéral s'est prononcé dans le même sens, cette question n'étanttoutefois pas examinée en détail. Invités à se prononcer à ce sujet dans laprésente procédure, l'Office fédéral des transports, les CFF, le Servicecantonal de l'aménagement du territoire ainsi que l'opérateur intiméconsidèrent également qu'il y a lieu d'appliquer le régime de l'art. 18mLCdF. Il ressort de ces déterminations que cette pratique est égalementobservée dans d'autres cantons. Le législateur fédéral ayant prévu uneréglementation spécifique pour les installations annexes sur le domaineferroviaire (peu importe qu'elles soient posées sur un bâtiment, sur unéquipement techniquement ou directement sur le sol), on ne voit dans cesconditions aucun motif d'exclure du champ d'application de l'art. 18m LCdFles installations de téléphonie mobile des concessionnaires tels que lasociété intimée. Il s'ensuit que le Tribunal administratif a violé le droitfédéral en subordonnant, dans son arrêt de renvoi, l'octroi de l'autorisationde construire à une décision préalable de l'Office fédéral des transportsdans la procédure d'approbation des plans selon les art. 18 ss LCdF. Lerecours de droit administratif doit donc être partiellement admis dans cettemesure, l'obligation de compléter l'instruction conformément aux considérants(ch. II du dispositif) n'étant pas entièrement conforme au droit fédéral.Il incombe au Tribunal fédéral de réformer l'arrêt attaqué (art. 114 al. 2OJ) en complétant le ch. II du dispositif, dans le sens suivant: "La décisionde la Municipalité de Grandvaux est annulée, le dossier lui étant renvoyéafin qu'elle complète l'instruction conformément aux considérants du présentarrêt - à l'exception de l'obligation de soumettre le projet à l'approbationde l'Office fédéral des transports - et statue à nouveau". 2.4 Les recourants ont également présenté des conclusions tendant à l'octroid'une indemnité pour protéger leur maison des rayonnementsélectromagnétiques. Ces conclusions sont manifestement irrecevables, devantle Tribunal fédéral, à ce stade de la procédure. Si le propriétaire fonciervoisin d'une installation de télécommunications prétend à une indemnité, àcause des nuisances provoquées par cette installation, il lui incombe defaire valoir ses prétentions - dès qu'il est effectivement exposé auxnuisances, ou lorsque celles-ci sont prévisibles et suffisamment déterminées- dans le cadre d'une procédure d'expropriation. L'art. 36 al. 1 de la loifédérale sur les télécommunications (LTC; RS 784.10) prévoit que le droitd'expropriation peut être conféré à l'opérateur, et que les règles de la loifédérale sur l'expropriation (LEx; RS 711) sont alors applicables.Conformément à la jurisprudence, l'ouverture de la procédure d'expropriationpeut être demandée par le propriétaire voisin (cf. ATF 124 II 543 consid. 4ap.550; 116 Ib 249 consid. 1a p. 252). Il n'y a pas lieu d'examiner plusavant à quelles conditions une telle procédure pourrait être ouverte dans lecas particulier, ni sur quelle base des prétentions pourraient le cas échéantêtre formulées. 3.Vu l'issue de la procédure, il se justifie de statuer sans frais ni dépens. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours de droit administratif est partiellement admis, dans la mesure oùil est recevable, et le chiffre II du dispositif de l'arrêt rendu le 22 mars2006 par le Tribunal administratif du canton de Vaud est réformé dans le senssuivant:"La décision de la Municipalité de Grandvaux est annulée, le dossier luiétant renvoyé afin qu'elle complète l'instruction conformément auxconsidérants du présent arrêt - à l'exception de l'obligation de soumettre leprojet à l'approbation de l'Office fédéral des transports - et statue ànouveau". 2.Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. 3.Il n'est pas alloué de dépens. 4.Le présent arrêt est communiqué en copie aux recourants, au mandataire de lasociété intimée, aux Chemins de fer fédéraux suisses, à la Municipalité deGrandvaux, au Département des institutions et des relations extérieures et auTribunal administratif du canton de Vaud, à l'Office fédéral del'environnement et à l'Office fédéral des transports. Lausanne, le 2 octobre 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: