| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 04 septembre 2006, 1A.48/2006

{T 1/2}1A.48/2006 /ajp Arrêt du 4 septembre 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger et Reeb.Greffière: Mme Truttmann. Commune du Landeron, 2525 Le Landeron,recourante, représentée par Me Blaise Galland, avocat, case postale 2369,2001 Neuchâtel 1, contre Département de la gestion du territoire, Château, 2001 Neuchâtel 1,Tribunal administratif du canton de Neuchâtel,case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1. Aménagement du territoire, régime de compensation, recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif de laRépublique et canton de Neuchâteldu 9 février 2006. Faits: A.La commune du Landeron (ci-après: la commune) est propriétaire de l'article6709 du cadastre du Landeron. Cet article était classé en zone de vignes etgrèves, hors zone d'urbanisation. Suite à la sanction par le Conseil d'Etatdu règlement d'aménagement de la commune le 13août 1997, il a été affecté,pour une surface de 34'810 m2, à la zone artisanale et de petite industrie,qui est constructible. Par arrêté du 23 mars 2000, le Conseil général a autorisé le Conseil communalà vendre une parcelle d'environ 17'000 m2, à détacher de l'article 6709, auprix de 20 francs le m2. Cet arrêté a été sanctionné par le Conseil d'Etat le20 décembre 2000 et la vente de la parcelle, devenue l'article 8340 ducadastre du Landeron, a été concrétisée le 8mars 2001. Le reste de lasurface a constitué dans un premier temps l'article 8341 du cadastre, puis aencore subi des modifications. B.Par décision du 5 novembre 2001, le Département cantonal de la gestion duterritoire (ci-après: le département cantonal) a fixé à 515'188 francs lacontribution de plus-value due par la commune suite à la nouvelle mesured'aménagement. Il a fixé la valeur du m2 à 6francs avant le changementd'affectation et à 80 francs après. Par arrêt du 24 février 2003, le Tribunal administratif cantonal a admis lerecours interjeté par la commune contre cette décision et a renvoyé la causeau département cantonal pour instruction complémentaire et nouvelle décision.Il a estimé que le dossier ne contenait pas suffisamment de données pourdéterminer la valeur objective de comparaison. Il a relevé que la date de lapublication de la sanction du règlement d'aménagement n'était pas connue etque le dossier ne fournissait que très peu de renseignements au sujet de lavaleur de terrains situés en zone industrielle. Enfin, en raison de lamauvaise qualité du sol mise en évidence par deux études sollicitées par lacommune et de l'éventuelle absence de parcelles présentant suffisamment desimilitudes pour permettre une comparaison appropriée, il a jugé qu'uneexpertise pourrait se révéler nécessaire. C.A la suite de cet arrêt, le département cantonal a mandaté deux architectesen vue de déterminer la valeur objective de la surface en cause. Les expertsont rendu leur rapport le 26 août 2004. Ils ont évalué la valeur du m2 à 4francs avant la mesure d'aménagement et à 150 francs après. En ce quiconcerne ce dernier montant, ils ont retenu un facteur de pondération de 0.85en raison de la mauvaise qualité du sol ainsi qu'un coût d'équipement de40.80 le m2. Les représentants de la commune ont été successivement entendus le 22 mars2005, par le chef du département cantonal, et le 2 mai 2005, par le chef duservice de l'aménagement du territoire. Par décision du 30 mai 2005, ledépartement cantonal a confirmé le prélèvement d'une plus-value, dont il afixé le montant à 398'226.40 francs en se fondant sur le rapport d'expertise.Il a en revanche consenti à réduire la valeur du terrain après le changementd'affectation de 150 à 120 francs lem2. La commune a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif.Elle a contesté les valeurs retenues pour le calcul de la plus-value et asouligné encore que le Conseil d'Etat lui-même avait autorisé la vente d'unepartie du terrain de la nouvelle zone au prix de 20 francs le m2. Elle aégalement critiqué le déroulement de la procédure. Le Tribunal administratifa jugé que, dans la mesure où il avait constaté dans son précédent arrêt quela valeur du terrain avant l'entrée en vigueur de la mesure d'aménagementn'était pas querellée, le département cantonal ne pouvait pas la modifier. Ila donc annulé la décision du département cantonal, fixé la plus-value à384'302.40 francs et renvoyé la cause à ce dernier pour qu'il fixe lesmodalités de paiement et les garanties de la dette. Il a jugé que lesinformalités procédurales commises par le département cantonal étaientregrettables mais qu'elles ne permettaient pas de considérer que le droitd'être entendu de la commune avait été violé. Pour le surplus, il a considéréqu'il n'existait aucun motif objectif de s'écarter du rapport des experts. D.Agissant par la voie du recours de droit administratif, la commune demande auTribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et de luirenvoyer le dossier pour nouvelle décision au sens des considérants. Elle seplaint de la violation de son droit d'être entendue. Le Tribunal administratif se réfère à sa décision et conclut au rejet durecours. Le département cantonal a présenté des observations. L'Officefédéral du développement territorial a estimé que l'affaire n'appelait aucuneobservation de sa part. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.1.1 La décision de plus-value est une décision fondée, en tout caspartiellement, sur le droit public fédéral, qui peut faire l'objet d'unrecours de droit administratif en vertu de l'art. 97 al. 1 OJ, en relationavec l'art. 34 al. 1 LAT (ATF 131 II 571 consid. 1 p. 573 ss). 1.2 Les collectivités de droit public telles que les communes ont qualitépour exercer le recours de droit administratif lorsqu'une disposition dedroit fédéral le prévoit (art. 103 let. c OJ). Elles ont en outre qualitépour agir dans les cas où elles sont touchées directement de la même manièrequ'un particulier, ainsi que dans ceux où, touchées dans leurs attributionsde détentrices de la puissance publique, elles font valoir un intérêt dignede protection à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée(art. 103 let. a OJ). A cet égard, l'intérêt général à l'application correctedu droit fédéral ne suffit pas à leur conférer la qualité pour recourir (ATF124 II 293 consid. 3b p. 304 et les références citées). En l'espèce, en tantque débitrice de la contribution de plus-value, la commune est directementtouchée, à l'instar d'un particulier, de sorte qu'elle dispose de la qualitépour exercer le recours de droit administratif. 1.3 Le Tribunal administratif a certes annulé la décision du départementcantonal et lui a renvoyé la cause. Le renvoi ne concerne toutefois que lesmodalités de paiement et les garanties de la contribution de plus-value. Tousles autres points ont en revanche été définitivement tranchés par le Tribunaladministratif. Ce dernier a donc rendu une décision finale partielle. Lerecours de droit administratif est recevable contre une telle décision, quin'a dans cette mesure pas un caractère incident (ATF 132 II 10 consid. 1 p.13; 129 II 286 consid.4.2 p. 291, 384 consid. 2.3 p. 385). 1.4 Les droits constitutionnels font partie du droit fédéral susceptibled'être revu dans le cadre du recours de droit administratif (cf. art. 104let. a OJ; ATF 130 III 707 consid. 3.1 p. 709; 130 I 312 consid. 1.2. p.318;129 II 183 consid. 3.4. p. 188; 128 II 56 consid. 2b p. 60; 126V252 consid.1a p. 254). 2.La commune fait valoir que le département cantonal n'aurait pas respecté lesrègles de procédure cantonale relative à l'expertise et que son droit d'êtreentendu aurait par conséquent été violé. 2.1 La loi sur la procédure et la juridiction administratives neuchâteloise(LPJA) ne mentionne pas l'expertise comme moyen de preuve. Or il peutnaturellement être recouru à un tel moyen. Les règles du code de procédurecivile neuchâtelois (art. 268 ss CPCN) sont alors applicables à titresubsidiaire (Robert Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise,Commentaire de la loi sur la procédure et la juridiction administratives(LPJA) du 27 juin 1979, Neuchâtel 1995, p. 82). En l'espèce, le Tribunal administratif a relevé que le département cantonaln'avait respecté aucune des normes cantonales relatives à la procédured'expertise. Il a souligné que la commune n'avait pas eu le droit deprésenter des propositions quant à la personne des experts, qu'elle n'avaitpas été consultée sur le cadre de l'expertise et qu'elle n'avait pas étéinvitée à poser des questions aux experts. Elle a également constaté qu'ilapparaissait que le rapport d'expertise n'avait pas été porté à laconnaissance de la commune et que cette dernière n'avait donc pas pu requérirun éventuel complément d'expertise. Le Tribunal administratif a cependant observé que la commune avait étéentendue oralement à deux reprises. Tout en déplorant l'absence deprocès-verbaux ou de notes relatant le contenu de ces entretiens etl'empêchant de la sorte d'exercer en tout connaissance de cause son contrôle,il a malgré tout estimé que le droit d'être entendu de la commune n'avait pasété violé. Cette dernière avait en effet pu faire valoir ses arguments à cesoccasions, ainsi qu'en témoignait la baisse de prix concédée par ledépartement cantonal. 2.2 Le contenu du droit d'être entendu est déterminé en premier lieu par lesdispositions cantonales de procédure, dont le Tribunal fédéral ne contrôlel'application et l'interprétation que sous l'angle de l'arbitraire; dans tousles cas, l'autorité cantonale doit cependant respecter les garantiesminimales déduites directement de l'art. 29 al.2 Cst., dont le Tribunalfédéral examine librement le respect (ATF127 III 193 consid. 3 p. 194; 125 I257 consid. 3a p. 259). Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst.,comprend en particulier le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur leséléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise, de participer àl'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimersur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision àrendre (ATF 127 III 576 consid. 2c p. 578 s.; 127 V 431 consid. 3a p. 436;124 II 132 consid. 2b p. 137 et la jurisprudence citée). Le droit d'êtreentendu est un droit de nature formelle, dont la violation entraînel'annulation de la décision attaquée, indépendamment du sort du recours surle fond (ATF 121 I 230 consid. 2a p. 232 et les arrêts cités). 2.3 En l'espèce, l'art. 276 al. 3 CPCN prévoit expressément que le rapportd'expertise doit être communiqué aux parties. L'art. 277 al. 2 CPCN précisequant à lui que les parties peuvent proposer de nouvelles questionsd'expertise dans les 20 jours qui suivent la communication de ce rapport. Ilest constant que ces dispositions n'ont pas été respectées. Lorsque l'autorité requiert l'avis d'experts, le rapport de ces derniers doitêtre transmis d'office aux parties (ATF 101 Ia 309 consid. 1b p.311). Lesexigences du droit d'être entendu découlant du droit fédéral sont satisfaitessi les parties peuvent se déterminer sur l'expertise avant que ne soit renduela décision attaquée et si elles ont l'occasion de soulever à ce moment-làleurs objections contre la personne de l'expert ou de proposer des questionscomplémentaires (ATF 99 Ia 42 consid. 3b p. 47). Les parties ont cependant ledroit de prendre connaissance du rapport lui-même. Une information orale,indirecte, sur le contenu de celui-ci ne suffit pas (ATF 101 Ia 309 consid.2a p. 312 et 2c p. 314). En procédure administrative notamment, l'omission deconsigner au procès-verbal des points essentiels soulevés au cours d'uneaudience en présence des parties constitue également une violation du droitd'être entendu (ATF 124 V 389). En l'espèce, les experts mandatés par le département cantonal ont rendu leurrapport le 26 août 2004. La commune a eu connaissance du résultat del'expertise à l'occasion de deux entretiens avec les représentants de l'Etat,qui se sont déroulés le 22 mars et le 2 mai 2005, soit plus de sept moisaprès le dépôt du rapport. La commune ne paraît pas avoir obtenu de délaipour se déterminer sur le rapport d'expertise, puisque la décision relative àla perception de la plus-value a été prise peu après le second entretien. Lefait que le chef du département cantonal a consenti à une réduction du prixdu terrain après l'entrée en vigueur de la mesure d'aménagement ne permet pasd'inférer que les représentants de la commune ont pu faire valoir leursarguments et que le droit d'être entendu a ainsi été respecté. Comme on l'avu, une information orale n'est pas suffisante. Au demeurant, l'absence deprocès-verbal de ces réunions ne permet pas de déterminer quels sont lesarguments qui ont véritablement été pris en compte. Cette situation a dureste conduit le Tribunal administratif à considérer qu'il n'était de ce faitpas en mesure d'exercer pleinement son contrôle. Aux lacunes de la procédure d'expertise proprement dite, il faut encoreajouter que le rapport d'expertise est sommaire et schématique, ce qui rendparticulièrement difficile son examen (ATF 126 I 15 consid.2a/aa p. 17, 97consid. 2b p. 102). Le prix du terrain retenu par les experts ne semblereposer sur aucun élément comparatif. On ignore au demeurant comment il a étécalculé. Il ne ressort pas clairement non plus du rapport d'expertise que cemontant correspond véritablement à la valeur du terrain au moment de l'entréeen vigueur de la mesure d'aménagement en 1997. Le calcul du facteur depondération, fixé à 0.85, mériterait également des explicationssupplémentaires. Le rapport d'expertise est enfin muet sur la façon dont les3'136'000 fr. investis par la commune pour viabiliser la zone ont été pris enconsidération. 2.4 Les cantons sont libres d'organiser la compensation prévue par l'art. 5al. 1 LAT comme ils le souhaitent (dfjp/ofat, Etude relative à la loifédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, art. 5 n. 15, p. 120).D'une manière générale, dans les cantons qui ont eu recours à l'impôt sur lesgains immobiliers, les collectivités publiques sont exonérées de paiement(Adrian Schneider, Der angemessene Ausgleich für erhebliche Planungsvorteilenach Art. 5 Abs. 1 RPG, thèse Fribourg, 2006, p. 239). Le canton deBâle-Ville, qui connaît un système de contribution spécifique de plus-valuecomme le canton de Neuchâtel, exonère également les collectivités publiquesdu paiement de la contribution de plus-value (§ 124 de la Bau- undPlanungsgesetz du 17 novembre 1999). Les raisons qui parlent en faveur de l'exonération des collectivités au titredes impôts généraux devraient en effet aussi pouvoir être invoquées pourjustifier l'exonération de la contribution sur les avantages (dfjp/ofat,Recommandations concernant le régime de la compensation des avantagesrésultant de mesures d'aménagement selon l'art. 5, premier alinéa, de la LAT,novembre 1986, p. 25 s.; Ferdinand Zuppinger, Bodenmehrwerte und Steuerrechtin Archives de droit fiscal suisse, V. 47, 1978/1979, p. 135 ss, p. 153;Adrian Schneider, op. cit., p. 213 s; Markus Wirth, Die Ausgestaltung
derPlanungswertabschöpfung in Wirtschaft und Recht, 1972, p. 223 ss, p.234). Onpeut en effet avoir des doutes sur le sens d'une telle obligation à l'égardde collectivités publiques qui agissent dans le cadre de leurs attributionsen matière d'aménagement et qui sont ainsi conduites à alimenter le fondscantonal de compensation au sens de l'art. 40 LCAT. Certains auteurs parlentde non-sens (Adrian Schneider, op.cit., p. 213; Markus Wirth, op. cit., p.234). La LCAT ne prévoit cependant pas formellement une telle exonération. L'art.35 al. 2 LCAT réserve la législation sur l'impôt sur les gains immobiliers,sans toutefois préciser la portée de cette règle. Selon la pratique, lepropriétaire astreint au paiement d'une plus-value continuant à êtreassujetti à l'impôt sur les gains immobiliers, la plus-value prélevée estdéduite du montant imposable sur lequel l'impôt sur les gains immobiliers estcalculé (Francesco Parrino, La contribution sur la plus-value dans le cantonde Neuchâtel in Mémoire ASPAN N°57, Berne 1992, p. 39 ss, p. 50). Or l'art.81 al. 1 let. c de la loi neuchâteloise sur les contributions directes du 21mars 2000 (LCdir) précise que les communes sont exonérées de l'impôt cantonaldirect. Les art. 81 al. 2 et 56 al. 1 let. c LCdir semblent en outre prévoira contrario que les communes ne sont pas non plus soumises à l'impôt sur lesgains immobiliers. Il n'incombe toutefois pas au Tribunal fédéral de seprononcer à ce stade de la procédure sur l'articulation de ces normes dedroit cantonal. Par ailleurs, il est vrai que le calcul de la plus-value repose, selon lajurisprudence et la doctrine neuchâteloises, en principe sur des motifsobjectifs et que le prix de vente effectif n'est pas déterminant (arrêt duTribunal administratif du 24 février 2003 paru à la RJN 2003 360; FrancescoParrino, op. cit., p. 46). Dans une affaire neuchâteloise, le Tribunalfédéral a récemment été amené à préciser que l'avantage majeur à l'origine duprélèvement de la contribution de plus-value doit être de nature économiqueet qu'il doit s'apprécier selon l'ensemble des circonstances (arrêt1A.310/2005 du 18 juillet 2006, consid. 2.1 et2.3, destiné à lapublication). En l'espèce, le fait que la mesure d'aménagement en cause a étéprise, du moins partiellement, dans le cadre d'un projet de promotionéconomique encouragé par l'autorité cantonale et qu'il était envisagé devendre une partie de la parcelle à un prix bien inférieur à celui du marché,constitue une circonstance particulière qui ne devrait pas être ignorée dansl'appréciation de la plus-value. A défaut, le résultat risquerait d'êtrechoquant et contraire au principe de l'équité, la commune étant pénaliséepour les efforts consentis à la mise en oeuvre d'une mesure d'aménagements'insérant dans le cadre de la promotion économique. Cas échéant, ilappartiendra à l'autorité cantonale d'examiner ces questions particulières. 2.5 Il résulte de ce qui précède que le grief tiré de la violation du droitd'être entendu est fondé. Le recours de droit administratif doit donc êtreadmis, ce qui entraîne l'annulation de l'arrêt attaqué. La cause est dès lorsrenvoyée à l'autorité cantonale pour nouvelle décision. L'exception de l'art.159 al. 2 OJ ne s'applique pas en l'espèce, la commune étant intervenue àl'instar d'un particulier. Représentée par un avocat, elle a donc droit à desdépens. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours de droit administratif est admis et l'arrêt du Tribunaladministratif du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel du9 février 2006 est annulé. La cause est renvoyée à l'autorité cantonale pournouvelle décision dans le sens des considérants. 2.Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. 3.Une indemnité de 2'000 fr., à payer à la Commune du Landeron à titre dedépens, est mise à la charge du canton de Neuchâtel. 4.Le présent arrêt est communiqué en copie à la Commune du Landeron, auDépartement de la gestion du territoire et au Tribunal administratif de laRépublique et canton de Neuchâtel ainsi qu'à l'Office fédéral dudéveloppement territorial. Lausanne, le 4 septembre 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: La greffière: