| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 01 septembre 2006, 1A.115/2006

1A.115/2006 /fzc{T 0/2} Arrêt du 1er septembre 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Féraud, Président, Aemiseggeret Fonjallaz.Greffier: M. Rittener. X. ________ SA,recourante, représentée par Me Pierre-Cyril Sauthier, avocat, contre Commune de Collombey-Muraz, Administration communale, 1868 Collombey,Conseil d'Etat du canton du Valais, Palais du Gouvernement, 1950 Sion,Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais deJustice, av. Mathieu-Schiner 1, 1950 Sion 2. révision d'un plan d'affectation; constatation de la nature forestière, recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal cantonal du cantondu Valais, Cour de droit public, du25 avril 2006. Faits: A.La société X.________ SA est propriétaire des parcelles n° 3438 et 3439 duregistre foncier de Collombey-Muraz. La parcelle n° 3438, d'une surface de28'245 m2, est sise au nord-ouest du complexe industriel de la raffinerie duRhône. La parcelle n° 3439, d'une surface de 110'991 m2, est située ausud-est de ce complexe, entre la raffinerie et l'usine d'incinération desordures Satom, cette dernière se trouvant en zone industrielle sur leterritoire de la commune de Monthey. Selon le plan de zones adopté le 30novembre 1980 par l'assemblée primaire de la commune de Collombey-Muraz etapprouvé le 26 mai 1982 par le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après:le Conseil d'Etat), les parcelles n° 3438 et 3439 étaient classées en zoneindustrielle. B.Un projet de révision du règlement communal sur les constructions et de sonplan de zones a été soumis à l'enquête publique par avis paru au Bulletinofficiel du canton du Valais du 12 avril 1990; il prévoyait le classement dela parcelle n° 3438 en zone forêt et le classement de la parcelle n° 3439 enzone agricole. X.________ SA a formé opposition le 11 mai 1990. Invoquantnotamment la continuité des zones industrielles de Collombey-Muraz et deMonthey, elle demandait le maintien des parcelles litigieuses en zoneindustrielle. Le conseil communal de Collombey-Muraz a écarté cette opposition en séancesdes 5 juin et 27 août 1990, retenant en substance que la parcelle n° 3439constituait une zone tampon entre la raffinerie et la Satom, dans leprolongement de la zone agricole Collombey-Collombey-le-Grand et qu'ellereprésentait une surface non négligeable de terrains propres à l'agriculture.Quant à la parcelle n° 3438, elle avait été replantée et était à nouveauintégrée dans le rideau d'abri des Iles, en zone forêt. Le 23 septembre 1990,l'assemblée primaire a adopté le nouveau plan d'affectation. X.________ SA arecouru contre ces décisions au Conseil d'Etat, qui a rejeté le recours pardécision du 25 septembre 1991, relevant notamment le surdimensionnement de lazone industrielle, l'absence de besoin démontré par l'entreprise des terrainslitigieux et l'adéquation des affectations retenues avec la nature du sol deces deux parcelles. C.Le 29 octobre 1991, X.________ SA a recouru contre cette décision auprès duTribunal administratif du canton du Valais (devenu la Cour de droit public duTribunal cantonal du canton du Valais; ci-après: le Tribunal cantonal). Laprocédure a été suspendue à la demande des parties et a repris en 2006.X.________ SA a alors confirmé les conclusions prises en 1991 et a déposé uneécriture ampliative. Par arrêt du 25 avril 2006, le Tribunal cantonal arejeté le recours. Il a considéré, en substance, que le classement desparcelles n° 3438 et 3439 en zone agricole et en zone forêt était justifié enraison du surdimensionnement de la zone industrielle, X.________ SA nedémontrant pas que l'évaluation des besoins en la matière était inexacte. Deplus, l'affectation de la parcelle n° 3438 à la zone forestière ne prêtaitpas à discussion, dès lors que X.________ SA admettait que ce terrain avaitété reboisé et qu'il faisait partie de l'aire forestière. Quant àl'affectation agricole de la parcelle n° 3439, elle avait été retenue "entoute logique et conformément aux principes de coordination". Enfin, il n'yavait pas d'inégalité de traitement par rapport aux cas mentionnés parX.________ SA et les prétentions financières de cette dernière n'avaient pasà être prises en compte dans la pesée des intérêts. D.Agissant par la voie du recours de droit administratif, X.________ SA demandeau Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et de renvoyer le dossier àl'autorité compétente pour nouvelle décision dans le sens des considérants, àsavoir le classement des parcelles litigieuses en zone industrielle. Elledemande subsidiairement que son recours soit traité comme un recours de droitpublic. Invoquant l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et la garantiede la propriété (art. 26 Cst.), elle se plaint d'une violation de l'art. 13de la loi sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921.0) et des art. 15 et16 de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700).Elle sollicite une inspection des lieux. La commune de Collombey-Muraz aprésenté des observations; le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat y ontrenoncé. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recoursqui lui sont soumis (ATF 131 II 571 consid. 1 p. 573; 130 I 312 consid. 1 p.317 et les arrêts cités). La recourante a déposé un recours de droitadministratif, qu'elle demande subsidiairement de traiter sous la forme d'unrecours de droit public. Le recours de droit public étant subsidiaire auxautres moyens de droit (art. 84 al. 2 OJ), la recevabilité du recours dedroit administratif (art. 97 ss OJ) doit être examinée en premier lieu. 1.1 Lorsque la contestation porte sur un plan d'affectation au sens du droitfédéral de l'aménagement du territoire, à savoir un plan réglant le moded'utilisation du sol dans son périmètre (art. 14 al. 1 LAT), il résulte del'art. 34 al. 3 LAT que seule la voie du recours de droit public est enprincipe ouverte, devant le Tribunal fédéral, contre la décision prise endernière instance cantonale. La jurisprudence admet cependant qu'une décisionrelative à l'adoption d'un plan d'affectation fasse l'objet d'un recours dedroit administratif, lorsque notamment l'application du droit fédéral de laprotection de l'environnement ou de la législation fédérale sur les forêtsest en jeu, en particulier quand le plan se rapporte à un projet concret (ATF132 II 209 consid. 2 p. 211; 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 125 II 10 consid.2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p.234; 121 II 72 consid.1b p. 75 et les arrêts cités). On considère en effet qu'il s'agit dans cettemesure d'une décision fondée non seulement sur le droit cantonal del'aménagement du territoire mais également sur le droit public fédéral ausens de l'art.5 al. 1 PA, et que par conséquent les règles de la procédurede recours de droit administratif s'appliquent (cf. art. 97 al. 1 OJ). En l'espèce, la recourante invoque une violation de l'art. 13 LFo, régissantla délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir. Elle affirmeseulement qu'elle conteste cette délimitation et se borne à mentionner ladisposition précitée, sans exposer en quoi elle aurait été violée par lesautorités cantonales. Il ressort au demeurant du dossier que la procédure enconstatation de la nature forestière a été régulièrement suivie, conformémentà l'art. 13 LFo, et que la recourante y a participé, ce qu'elle ne contestepas. Dans ces conditions, on ne saurait considérer que l'application de lalégislation fédérale sur les forêts est en jeu dans la présente procédure.Pour le reste, le recours concerne l'application de règles du droit del'aménagement du territoire qui ne sont pas dans un rapport particulièrementétroit avec l'application du droit fédéral de la protection del'environnement, de sorte que le recours de droit administratif doit êtredéclaré irrecevable. 1.2 Irrecevable, le recours de droit administratif peut néanmoins êtreconverti en recours de droit public, pour autant que les conditions de formelégales soient respectées, en particulier les exigences de motivation del'art. 90 al. 1 let. b OJ (ATF 122 I 328 consid. 2d p. 333; 121 II 39 consid.3d/bb p. 47 et les références). 1.2.1 Formé en temps utile contre une décision finale prise en dernièreinstance cantonale et qui touche la recourante dans ses intérêtsjuridiquement protégés, le recours satisfait aux exigences des art. 84 à 89OJ. 1.2.2 Pour être recevable, un recours de droit public doit cependant contenirun exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiquesviolés et préciser en quoi consiste la violation (art. 90 al. 1 let. b OJ).Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'adonc pas à vérifier de lui-même si le prononcé attaqué est en tous pointsconforme à la Constitution. Il n'examine que les griefs d'ordreconstitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. Lerecourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyeraux actes cantonaux (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261, 26 consid. 2.1 p. 31;125 I 71 consid. 1c p. 76). En outre, dans la mesure où le recourant seplaint d'arbitraire (art. 9 Cst.), il doit préciser en quoi le prononcéentrepris serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif sérieux etobjectif, apparaîtrait insoutenable ou heurterait gravement le sens de lajustice (ATF 130 I 258 consid.1.3 p. 262; 125 I 492 consid. 1b p. 495;110Ia1 consid. 2a p. 3 s.). En l'occurrence, la recourante se borne àinvoquer l'art. 9 Cst. sans expliquer en quoi l'autorité attaquée aurait faitpreuve d'arbitraire, de sorte que ce grief est irrecevable. Il est parailleurs douteux que le moyen tiré de la garantie de la propriété satisfasseaux exigences de motivation précitées. Cette question peut cependant demeurerindécise, vu l'issue du recours. 1.2.3 Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours dedroit public est de nature purement cassatoire (ATF 129 I 129 consid. 1.2.1p. 131; 128 III 50 consid. 1b p. 53; 126 II 377 consid. 8c p.395 et lajurisprudence citée). La conclusion demandant le renvoi de la cause àl'autorité cantonale pour que celle-ci classe les parcelles litigieuses enzone industrielle est donc irrecevable. 1.3 Le Tribunal fédéral s'estimant suffisamment renseigné par le dossier, iln'y a pas lieu de procéder à l'inspection locale requise par la recourante(art. 95 OJ). 2.Invoquant la garantie de la propriété, la recourante s'en prend au classementde ses parcelles en zone forêt et en zone agricole. Elle se plaint d'uneviolation des art. 15 et 16 LAT. Elle se réfère également au principe de lastabilité des plans (art. 21 LAT), sans toutefois alléguer une violation dece principe. 2.1 Le classement d'un terrain dans une zone forêt ou une zone agricolereprésente une restriction au droit de propriété qui n'est conforme à l'art.26 Cst. que si elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêtpublic suffisant et respecte le principe de la proportionnalité (art. 36Cst.; cf. ATF 125 II 129 consid. 8 p. 141; 121 I 117 consid. 3b p. 120; 120Ia 227 consid.2c p. 232; 119 Ia 411 consid. 2b p. 415 et les arrêts cités).La condition de la base légale n'est pas en cause dans la présente affaire. 2.1.1 Le Tribunal fédéral examine en principe librement si une restriction dela propriété se justifie par un intérêt public et si cet intérêt l'emportesur l'intérêt privé auquel il s'oppose; il jouit d'une même latitudelorsqu'il s'agit d'apprécier si une telle restriction viole le principe de laproportionnalité. Il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agitde tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questionsd'appréciation (ATF 125 II 86 consid. 6 p.98 et les arrêts cités). Tel estnotamment le cas lorsque le litige porte sur la délimitation des zonesd'affectation (ATF 113 Ia 444 consid. 4b/ba p.448 et les arrêts cités). 2.1.2 L'accomplissement d'une planification satisfaisant aux exigences de laLAT répond à un intérêt public important. Pour décider si l'attribution d'uneparcelle à la zone agricole est justifiée par un intérêt public prépondérant,il y a lieu de tenir compte des critères posés dans la LAT, des règlesd'aménagement prévues par le droit cantonal, ainsi que de tous les intérêtsdéterminants dans le cas d'espèce (ATF 118 Ia 151 consid. 4b p. 157).Selon l'art. 15 let. a et b LAT, les zones à bâtir comprennent les terrainspropres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou serontprobablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir etseront équipés dans ce laps de temps. Lorsque les surfaces concernées ne sontprobablement pas nécessaires à la construction dans les quinze années à venirau sens de l'art. 15 let. b LAT, les mesures servant à les réduire répondentà un intérêt public suffisant l'emportant sur le principe de la stabilité desplans et sur les intérêts privés opposés. On ne saurait dès lors déduire duprécédent classement de terrains en zone à bâtir un droit au maintien decette affectation (cf. RDAT 2001 I 49 199, 1998 II 47 174; ATF 118 Ia 151consid. 6c p. 162 et les arrêts cités). Aux termes de l'art. 16 al. 1 let. aLAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent àl'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires àl'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture. L'art. 16al. 2 LAT précise qu'il importe, dans la mesure du possible, de délimiter dessurfaces continues d'une certaine étendue. 2.1.3 Enfin, le principe de la proportionnalité suppose que la mesure deplanification litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et queceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. Ilinterdit en outre toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exigeun rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés quisont compromis (ATF 128 II 292 consid. 5.1 p. 297; 125 I 474 consid. 3 p.482; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353). 2.2 En l'espèce, la recourante ne conteste pas que la zone industrielle deCollombey-Muraz prévue par le plan d'affectation approuvé le 26 mai 1982était surdimensionnée. Pour remédier à cette situation et satisfaire auxexigences de l'art. 15 LAT, la commune de Collombey-Muraz a décidé de réduirecette zone, ce qui impliquait de rendre certaines surfaces à la zoneagricole. La recourante ne remet pas en question la légitimité de cetteapproche au regard des exigences posées en matière de planification. Elleprétend cependant que la soustraction des parcelles litigieuses à la zoneindustrielle ne repose pas sur des critères objectifs et ne répond pas à unintérêt public suffisant. 2.2.1 La recourante s'en prend d'abord au classement de la parcelle n° 3438en zone forêt. Alléguant que cette parcelle est idéalement située au nord dela raffinerie, elle prétend que la soustraire à la zone industriellereviendrait à créer un "trou" au milieu du complexe de la raffinerie. Cettedémarche ne serait pas justifiée par des motifs objectifs ni par un intérêtpublic prépondérant et violerait le principe
de proportionnalité. Il convientd'abord de relever que, selon le plan d'affectation daté de 1995 déposé parla recourante, seul le tiers de la parcelle n° 3438 est affecté à la zoneforêt, le reste étant classé en zone d'affectation différée. Quoi qu'il ensoit, le "motif objectif" du classement de la parcelle n° 3438 en zone forêtest évident, la nature forestière de cette parcelle ayant été régulièrementconstatée (cf. supra consid.1.1) et la recourante ne la remettant pas encause. Dès lors que ce classement est apte à atteindre le but d'intérêtpublic que constitue la conservation de la forêt (cf. art. 1 LFo) et dans lamesure où l'on ne voit pas quelle mesure moins restrictive permettrait deréaliser cet objectif, il y a lieu de constater que le principe de laproportionnalité n'est pas violé. Ce grief doit donc être rejeté. 2.2.2 Selon la recourante le classement en zone agricole de la parcelle n°3439, située entre le complexe de la raffinerie et l'usine d'incinérationSatom, constituerait une "aberration". De plus, ce classement créerait une"brèche dans le milieu bâti industriel" en rompant la continuité entre lazone industrielle de la commune de Collombey-Muraz et celle de la commune deMonthey (zone du "Boeuferrant"). La recourante allègue d'abord que ce terrain n'est "pas propre àl'agriculture" en raison de sa situation entre deux industries "lourdes",mais aucun élément concret ne vient étayer cette affirmation. Le Tribunalcantonal a au contraire relevé, sans être contredit sur ce point, que laparcelle litigieuse avait toujours servi à la production agricole et qu'elleétait comprise dans l'inventaire des surfaces d'assolement du canton duValais. On peut donc raisonnablement en déduire avec l'autorité attaquée quece terrain se prête à une exploitation agricole au sens de l'art. 16 al. 1let. a LAT. De plus, s'il est vrai que le classement de cette parcelle enzone agricole crée une brèche dans la continuité des zones industrielles deCollombey-Muraz et Monthey, il ne crée pas pour autant un îlot, puisque laparcelle n° 3439 - d'une surface de plus de 11 ha - est bordée à l'ouest parles zones agricoles du Grand Verney et de La Chaux. La condition posée parl'art. 16 al. 2 LAT est donc également respectée. Pour le surplus, c'est àjuste titre que les autorités cantonales ont considéré que le besoind'affecter les terrains litigieux à la zone industrielle n'était nullementdémontré et que l'intérêt public à réduire cette zone surdimensionnée devaitl'emporter sur l'intérêt purement financier du propriétaire des parcellesconcernées. 2.3 Ainsi, l'application par le Tribunal cantonal des art. 15 et 16 LAT neconsacre aucune violation de la garantie de la propriété, de sorte que legrief formulé à cet égard doit être rejeté. 3.La recourante mentionne enfin le cas d'autres parcelles qui n'ont pas étéclassées en zone agricole, mais en zone différée. Elle ne se plaint toutefoispas d'inégalité de traitement et il n'appartient pas au Tribunal fédéral detraiter cette question d'office (art. 90 al. 1 let. b OJ), de sorte qu'il n'ya pas lieu d'entrer en matière sur ce moyen. 4.Il s'ensuit que le recours de droit public doit être rejeté, dans la mesureoù il est recevable. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais dela présente procédure (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours de droit administratif est irrecevable. 2.Le recours de droit public est rejeté, dans la mesure où il est recevable. 3.Un émolument judiciaire de 4000 fr. est mis à la charge de la recourante. 4.Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la recourante, à laCommune de Collombey-Muraz, au Conseil d'Etat du canton du Valais et auTribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public. Lausanne, le 1er septembre 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: