| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 29 août 2006, 2P.8/2006

2P.8/2006 /fzc{T 0/2} Arrêt du 29 août 2006IIe Cour de droit public MM. les Juges Merkli, Président,Hungerbühler et Wurzburger.Greffier: M. Addy. Municipalité de Nyon, 1260 Nyon,recourante, représentée par Mes Michel Rossinelli et Gloria Capt, avocats, contre Taxis X.________ SA,B.X.________,C.X.________,intimés,tous les trois représentés par Dominique Rigot, avocat,Tribunal administratif du canton de Vaud,avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne. autonomie communale; art. 8 et 9 Cst. (retrait de trois autorisations de typeA), recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton deVaud du 28 novembre 2005. Faits: A.Fondée en 1992, la société Taxis X.________ SA (ci-après: la Société), àNyon, a notamment pour but l'exploitation d'une entreprise de taxis et delocation de véhicules. L'administrateur en est C.X.________, fils deB.X.________; ce dernier est également inscrit depuis 1966 comme exploitanten raison individuelle une entreprise de taxis à Nyon. La Société est aubénéfice, en son propre nom ou - le point n'est pas clair - indirectement parl'entremise de C.X.________ et/ou de B.X.________, de onze autorisationsdites de type A, délivrées avec un permis autorisant le stationnement destaxis sur le domaine public à des emplacements réservés, par opposition auxautorisations dites de type B, dépourvues d'un tel permis. Le 14 décembre 2001, la Municipalité de Nyon (ci-après: la Municipalité) ainformé les entreprises de taxis titulaires d'une autorisation de type A,qu'à la suite d'un arrêt du Tribunal fédéral du 28 juin 2001 (2P.77/2001),elle devrait à l'avenir "modifier le projet de règlement concernant leservice des taxis qu'elle avait élaboré et mettre sur pied un système plussouple permettant de répartir différemment les autorisations." Le 20 décembre2002, elle a renouvelé cette information aux entreprises concernées, enindiquant que les autorisations demeuraient en vigueur jusqu'au 31 décembre2003, date à laquelle la question de leur renouvellement serait examinée.Elle précisait qu'elle allait confier au bureau Y.________ingénieurs-conseils S.A (ci-après: le Bureau d'experts), un mandat d'étudevisant notamment à faire un état des lieux concernant la demande, à cernerles besoins effectifs en terme de places de stationnement à prévoir et deconcessions à accorder, ainsi qu'à étudier les possibilités d'améliorer lasituation actuelle ou de créer de nouvelles places. Le 15 juin 2004, la Municipalité a convié les entreprises de taxis àparticiper à une séance d'information destinée notamment à présenter lesconclusions du Bureau d'experts rendues dans un rapport du 12décembre 2003. B.Par acte du 13 décembre 2004, notifié le 22 décembre suivant à "TaxisX.________ SA Messieurs C.X.________ et B.X.________,", la Municipalité adécidé de retirer à la Société trois autorisations de type A, à raison dedeux avec effet au 31 décembre 2005, et d'une avec effet au 31 décembre 2006. C.La Société, C.X.________ et B.X.________ ont saisi le Tribunal administratifdu canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif) d'un recours, enfaisant notamment valoir que la décision précitée de la Municipalité étaitinsuffisamment motivée et constituait une restriction intolérable à leurliberté économique. Ils concluaient à l'annulation des trois retraitsd'autorisation prononcés à leur encontre ainsi qu'au maintien de l'ensembledes autorisations octroyées à ce jour. Par arrêt du 28 novembre 2005, le Tribunal administratif a admis le recourset annulé la décision attaquée. Pour l'essentiel, il a considéré que laMunicipalité pouvait décider de ne pas augmenter le nombre d'autorisations Aaccordées, conformément aux conclusions du Bureau d'experts; en revanche, sadécision de retirer trois autorisations à la Société ne se justifiait par"aucun examen détaillé, aucun motif suffisant, ni aucune disposition légaleou réglementaire", et l'on ne comprenait notamment pas "les raisons pourlesquelles les retraits incriminés portent sur trois autorisations (et nonpas sur un nombre inférieur ou supérieur), ainsi que les raisons pourlesquelles ils sont échelonnés sur deux ans (et non pas sur un laps de tempsplus ou moins court)." Le Tribunal administratif a également constaté que laMunicipalité n'avait "toujours pas établi avoir procédé à une réflexionfouillée sur un éventuel tournus, cas échéant sur son rythme" et qu'ellen'avait "pas allégué avoir dressé une liste d'attente des candidats à uneautorisation A." D.Agissant par la voie du recours de droit public, la Municipalité conclut àl'annulation, sous suite de frais et dépens, de l'arrêt précité du Tribunaladministratif, et requiert le bénéfice de l'effet suspensif concernant lerèglement des frais et des dépens pour la procédure cantonale. Elle se plaintde la violation de son autonomie communale et des principes d'égalité etd'interdiction de l'arbitraire. Le Tribunal administratif s'en remet à justice sur la question de l'effetsuspensif et conclut, sur le fond, au rejet du recours, en se référant auxconsidérants de son arrêt. Les intimés ne s'opposent pas à la requête d'effetsuspensif telle que présentée par la Municipalité. E.Par ordonnance du 16 février 2006, le Président de la IIe Cour de droitpublic a admis la requête d'effet suspensif dans la mesure où elle concerneles chiffres III et IV du dispositif de l'arrêt attaqué emportant lacondamnation de la Municipalité aux frais et dépens. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Lorsqu'elle est touchée comme détentrice de la puissance publique par unedécision prise en dernière instance cantonale, une commune n'a qualité pourla contester par la voie du recours de droit public, en vertu des art. 84 al.1 lettre a, 86 et 88 OJ, que pour se plaindre de la violation de sonautonomie (cf. art. 189 al. 1 lettre b Cst.) garantie par la Constitutionfédérale dans les limites fixées par le droit cantonal (cf. art. 50 al. 1Cst.; ATF 131 I 91 consid. 1 p. 93; 129 I 313 consid. 4.1 p.318 s.; 128 I 3consid. 1c p. 7). Elle peut aussi, mais à titre accessoire seulement, seprévaloir de la violation de certaines garanties constitutionnelles, commel'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) ou le droit à l'égalité (art. 8Cst.), pour autant que les moyens soulevés soient en relation étroite avec laviolation de son autonomie (cf. ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175; 123 III 454consid. 2 p. 456; 121 I 218 consid. 2a p. 219-220 et les arrêts cités). Lepoint de savoir si une telle autonomie existe dans un domaine juridique donnéne relève pas de l'examen de la recevabilité du recours, mais du fond de lacause (cf. ATF 128 I 3 consid. 1c p. 7; 124 I 223 consid. 1b p. 226 et lesarrêts cités). Par conséquent, déposé en temps utile et dans les formes prescrites, lerecours formé par la Municipalité pour violation de son autonomie est de cechef recevable (cf. arrêt du 28 octobre 2002, 2P.39/2002, consid. 1.1 et lesarrêts cités), sans préjudice de la recevabilité des autres moyens soulevéspar la recourante, qu'il ne se justifie pas d'examiner avant d'avoir traitéle grief principal, vu leur caractère accessoire: en effet, à supposer que laMunicipalité ne dispose pas d'autonomie pour réglementer le service destaxis, elle ne peut tout simplement pas se plaindre de la violation desautres garanties constitutionnelles qu'elle invoque. 2.2.1Selon la recourante, la décision attaquée porte atteinte à la largeautonomie qui lui appartient pour réglementer le service des taxis et quidoit lui permettre "d'apprécier et déterminer librement les modalités de miseen oeuvre des exigences que le Tribunal fédéral a posées dans sajurisprudence et notamment dans son arrêt du 28 juin 2001 (soit la causeprécitée 2P.77/2001)." En particulier, elle estime être seule à mêmed'évaluer, compte tenu de ses connaissances des conditions locales, le nombred'autorisations A qu'il est opportun, en vue de se conformer à ces exigences,de retirer à la Société et de redistribuer à d'autres exploitants, et selonquelles modalités cette opération doit se faire. Dans ses effets, elle jugela décision attaquée contraire à l'art. 27 Cst., car elle l'empêche dechanger de système et de répartir de manière plus équitable qu'aujourd'huiles autorisations entre les différentes entreprises de taxis. Elle soulignequ'elle n'a d'autre choix, pour atteindre cet objectif, que de retirer desautorisations A à la Société, le nombre total d'autorisations de ce typeaccordées ne devant pas être augmenté selon les conclusions du Bureaud'experts. Par ailleurs, en tant que la décision attaquée lui impose de justifier selonquels critères les retraits ont été décidés, la recourante considère que leTribunal administratif a versé dans l'arbitraire en exerçant un contrôle enopportunité qui empiète sur sa large autonomie; à cet égard, elle relève que,"contrairement à ce que laisse entendre le Tribunal administratif, lesexigences constitutionnelles précisées par le Tribunal fédéral dans son arrêtdu 28 juin 2001 s'appliquent directement à la pratique que doit adopter laMunicipalité et ne nécessitent donc aucune transposition légale ouréglementaire spécifiques." Enfin, l'arrêt attaqué a pour résultat, toujoursselon la recourante, de "faire perdurer une situation qui a été jugéeinconstitutionnelle et (de) maintenir une répartition inégalitaire desautorisations de type A sur le territoire de la commune de Nyon."L'argumentation que la recourante développe en relation avec les principesd'égalité et de protection contre l'arbitraire se confond largement, enréalité, avec le grief tiré de la violation de l'autonomie communale, si bienqu'il se justifie d'examiner simultanément et de manière conjointe l'ensembledes moyens soulevés. 2.2 Dans son arrêt (précité) du 28 juin 2001, qui opposait déjà laMunicipalité, comme recourante, à des entreprises de taxis, le Tribunalfédéral a notamment posé les considérations suivantes qui demeurentpleinement valables pour trancher le présent litige (consid. 2a et 2b,extraits): "Il n'est pas contesté que la recourante bénéficie de l'autonomie communaleen matière de réglementation du service des taxis et qu'elle dispose d'unlarge pouvoir d'appréciation notamment pour délivrer les autorisations detype A impliquant un usage accru du domaine public. Le pouvoir d'appréciationn'est cependant pas illimité, mais est restreint par les principesconstitutionnels tels que la liberté économique garantie par l'art. 27 Cst.(art. 31 aCst.). Une collectivité publique peut certes limiter le nombre de places réservéesaux taxis, mais doit veiller à ne pas restreindre de manière disproportionnéel'exploitation du service dans son ensemble. En particulier, elle ne doit passoumettre la profession de chauffeur de taxi à un numerus clausus déterminépar les besoins du public. Il est en revanche admis que le nombre de placesde stationnement ne peut être augmenté à volonté si l'on veut éviter desquerelles entre chauffeurs et des problèmes de circulation. Un danger sérieuxde perturbation donne déjà à la collectivité publique, propriétaire dudomaine public, le droit de déterminer le nombre de bénéficiairesd'autorisation de garer sur des places réservées aux taxis en fonction de laplace disponible. Il n'est pas nécessaire pour cela d'apporter la preuve quela mise à la libre disposition de places de stationnement de tous lesconcurrents conduirait à une situation absolument intenable (ATF 99 Ia 394consid. 2 b/bb et 3 p. 400 ss; 97 I 653 consid. 5 b/bb p. 657). L'Etat peutsubordonner le permis de stationnement aux exigences de la circulation, à laplace disponible et, dans une moindre mesure, au besoin du public (ATF 79 I334 consid. 3 p. 337). (...) A cet égard, le Tribunal fédéral a récemment eu l'occasion de rappeler qu'ilétait contraire à la Constitution fédérale d'avoir - comme c'est le cas dansla commune de Nyon - un système complètement bloqué en ce qui concerne lesautorisations de type A (arrêt non publié du 7janvier 1999 en la causeMunicipalité de Montreux c. Tribunal administratif du canton de Vaud). (...)Il incombe donc à la commune de Nyon de remplacer le système actuel - rigide- par un système plus souple permettant de répartir équitablement lesditesautorisations entre les différents concurrents, dans la mesure où larecourante estimerait, après un examen approfondi de la situation, qu'il neserait pas possible d'augmenter le nombre des autorisations de type A.Autrement dit, il lui appartient de trouver une solution répondant auxexigences de l'art. 27 Cst., qui garantit notamment l'égalité de traitemententre concurrents directs. Tel pourrait être le cas d'un système attribuantune autorisation de type A aux chauffeurs de taxis par rotation, selon desmodalités restant à définir par la commune."2.3Selon l'arrêt attaqué, c'est sur la base d'un examen approfondi de lasituation que le Bureau d'experts et, dans sa suite, la Municipalité, ontconstaté que la demande de la clientèle en taxis sur le territoire communalest actuellement satisfaite par l'offre existante, que le nombre de places destationnement est globalement adapté aux besoins et que la situation duservice des taxis peut, à court terme, être maintenue en l'état, tandisqu'une gestion adéquate du nombre de concessions A octroyées devra être miseen place à moyen terme, afin d'éviter à la source certains problèmesdifficilement solubles une fois qu'ils sont survenus (arrêt attaqué, consid.7a, p.12). En revanche, les premiers juges retiennent que l'expertiseadministrée par la Municipalité ne se prononce nullement sur les modalitéspermettant d'atteindre l'objectif d'assouplir et de rendre compatible avecl'art. 27 Cst. l'actuel système de répartition des autorisations. Aussi bien,ils considèrent qu'en se bornant à renvoyer aux conclusions des experts pourmotiver le retrait d'autorisations ici litigieux prononcé à l'encontre de laSociété, la Municipalité n'a donné aucune explication de nature à justifiersa décision dans le cas particulier et, plus largement, à rendre intelligiblela ligne qu'elle s'est imposée et qu'elle devra suivre à l'avenir en lamatière. Or, estiment-ils, une telle clarification s'impose, afin que "lesexploitants de taxis au bénéfice d'une situation avantageuse en raison dunombre de concessions A déjà attribuées (puissent) comprendre comment leursprivilèges seront revus de manière à assurer une répartition plus profitableentre tous les intéressés." (arrêt attaqué, consid. 7a, p. 13). 2.4 Il apparaît ainsi que, contrairement à ce que prétend la recourante,l'arrêt attaqué ne la prive nullement de la possibilité de redistribuer pluséquitablement les autorisations de type A entre les acteurs concernés, ni dedéfinir les modalités de cette nouvelle répartition. En particulier, il n'apas pour résultat de l'obliger, comme elle le suggère, à méconnaître lesconclusions du Bureau d'experts et à augmenter le nombre d'autorisations Adélivrées et/ou le nombre de places de stationnement réservées aux taxis, carsa portée n'a pas pour effet d'interdire une fois pour toutes le retrait decertaines autorisations
A en mains de la Société. Au vrai, il ne lui imposeaucune solution rigide ou définitive en la matière, et en tout cas pas, commeelle le soutient, la mise en place d'un système de tournus qui aurait pourconséquence de précipiter à sa perte la Société en la frustrant pendant unevoire plusieurs années de toutes ses autorisations A. La seule contrainte quidécoule pour la Municipalité de l'arrêt attaqué tient au fait que celle-ciest tenue de définir et d'exposer clairement les tenants et les aboutissantsde la politique qu'elle entend mener pour assouplir le système actuel etpermettre une redistribution et une répartition plus équitables desautorisations de type A. Or, loin d'être arbitraire, une telle contraintes'impose au contraire pour assurer le respect de certaines garantiesconstitutionnelles, à commencer par la liberté économique. En effet,l'exigence d'égalité entre concurrents que postule cette liberté, en relationnotamment avec l'usage accru du domaine public (cf., pour des exemplesrécents parmi de nombreuses références, ATF 132 I 97 consid. 2.2 p. 101 et129 II 497 consid. 5.4.7 p. 527 et les arrêts cités), suppose, pour êtreeffective, la mise en place d'un système de distribution des autorisationsqui soit cohérent, transparent et fondé sur des motifs objectifs, sous peined'ouvrir la porte à l'arbitraire. Par ailleurs, ce n'est que si lesexploitants peuvent connaître suffisamment à l'avance les règles essentiellesrégissant leur activité - et le système de répartition des autorisations A enfait sans conteste partie - et compter avec une certaine stabilité decelles-ci, qu'ils pourront librement exercer leur activité économique et,notamment, décider en connaissance de cause de l'organisation, de la forme ouencore de la stratégie de leur entreprise et des risques économiques qu'ilssont prêts à prendre, par exemple en matière d'investissements; en ce sens,une certaine sécurité du droit constitue un préalable nécessaire à lagarantie de la liberté économique. Or, la Société ne sait absolument pas, enl'espèce, si les autorisations qui lui ont été retirées seront délivrées àdes tiers et, le cas échéant, selon quelles modalités (dans quels délais,selon quels critères, à quelles conditions, ...). De même ne peut-elle pasjuger s'il s'agit seulement d'un premier pas qui sera suivi d'autres retraitsou si, au contraire, elle peut dorénavant compter avec la perspective deconserver les huit autorisations restantes voire même espérer, selon lenouveau système, en récupérer certaines. Toutes ces questions méritent desréponses, afin que la Société puisse s'adapter à la nouvelle donne et, sinécessaire, redéfinir sa stratégie d'entreprise en conséquence. A noter que, quoi que prétende la recourante, l'arrêt attaqué ne la contraintpas de formaliser sa nouvelle politique, une fois définie, dans un nouveaurèglement sur le service des taxis, même si une telle solution seraitassurément souhaitable, notamment pour conférer une certaine transparence ausystème et mieux garantir l'égalité de traitement entre les concurrents et lasécurité du droit. 3.En tous points mal fondé, le recours doit être rejeté. Bien que succombant, la recourante n'a pas à supporter les frais judiciaires,car son intérêt pécuniaire n'est pas en cause (cf. art. 156 al. 2 OJ). Parailleurs, il n'est pas alloué de dépens à la Société, qui n'a pas procédé surle fond, mais a simplement déposé une brève détermination sur la question del'effet suspensif. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours est rejeté. 2.Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. 3.Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties et auTribunal administratif du canton de Vaud. Lausanne, le 29 août 2006 Au nom de la IIe Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: