| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 28 août 2006, 1A.319/2005

1A.319/2005 /fzc{T 0/2} Arrêt du 28 août 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Féraud, Président,Aeschlimann et Fonjallaz.Greffière: Mme Truttmann. Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature,recourante,agissant par Pro Natura Valais - Ligue valaisanne pour la protection de lanature, contre Commune de Salvan, Administration communale, 1922 Salvan,Conseil d'Etat du canton du Valais, 1950 Sion, représenté par le Départementdes transports, de l'équipement et de l'environnement du canton du Valais,Service des forêts et du paysage, bâtiment Mutua, rue des Cèdres, 1951 Sion,Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais deJustice, av. Mathieu-Schiner 1, 1950 Sion 2. constatation de la nature forestière, recours de droit administratif contre l'arrêt de la Cour de droit public duTribunal cantonal du canton du Valais du 28 octobre 2005. Faits: A.Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature (ci-après: ProNatura) s'est opposée aux plans du cadastre forestier relatifs aux endroitsconfinant à la zone à bâtir dans la commune de Salvan, dans le cadre de leurmise à l'enquête. Elle soutenait que les boisements sis dans les zones des"Maraitzes" et du "Mariadze" devaient être intégrés aux surfaces forestières. Le 19 décembre 2002, une visite locale, organisée par la commune, a eu lieu,en présence notamment de la commune, de Pro Natura et de l'Inspecteurforestier. Le rapport de ce dernier, daté du lendemain, conclut au maintiendu cadastre forestier tel que mis à l'enquête. Par décision de constatation de la nature forestière du 8 juin 2005, leConseil d'Etat du canton du Valais a approuvé les plans du cadastre forestierde la commune de Salvan et a rejeté l'opposition formée par Pro Natura. Par arrêt du 28 octobre 2005, la Cour de droit public du Tribunal cantonal ducanton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours de ProNatura contre la décision du Conseil d'Etat. B.Agissant par la voie du recours de droit administratif, Pro Natura demande auTribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal cantonal et de dire que lesboisements recensés aux lieux-dits "Maraitzes" et "Mariadze" sont incluscomme aire forestière dans le plan du cadastre forestier. Subsidiairement,elle demande que le dossier soit retourné au Tribunal cantonal, ou au Conseild'Etat, pour compléter l'instruction et statuer à nouveau. Pro Natura seplaint d'une constatation manifestement incomplète des faits pertinents ainsique de la violation de son droit d'être entendu. Elle fait également valoirune violation des art. 2 LFo, 1 OFo et 1 de l'ordonnance cantonale sur laconstatation de la forêt. Pro Natura réitère sa requête d'inspection localeet d'expertise forestière indépendante. Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer. La Municipalité de Salvan etle Conseil d'Etat ont déposé des observations et conclu au rejet du recours. L'Office fédéral de l'environnement (ci-après: OFEV) a déposé sesobservations. Il a conclu qu'il n'y avait pas lieu de considérer lesboisements recensés par Pro Natura comme de la forêt. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité et laqualification juridique des recours qui lui sont soumis (ATF 130 II 67consid. 1 et les arrêts cités). 1.1 La décision attaquée, prise en dernière instance cantonale, porte sur uneconstatation de la nature forestière au sens des art. 10 al. 2 et 13 al. 1 dela loi fédérale sur les forêts (LFo; RS 921.0). Elle peut faire l'objet d'unrecours de droit administratif (art. 46 al. 1 LFo en relation avec les art.97 et 98 lit. g OJ; ATF 122 II 274 consid. 1a p. 277). 1.2 Pro Natura est reconnue comme association d'importance nationale vouée àla protection de la nature; elle a, à ce titre, qualité pour agir par la voiedu recours de droit administratif (cf. art. 103 let. c OJ en relation avecles art. 46 al. 3 LFo et 12 de la loi fédérale sur la protection de la natureet du paysage - LPN; RS 451; cf. aussi le ch. 6 de l'annexe à l'ordonnancerelative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans lesdomaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de lanature et du paysage - ODO; RS 814.076). 1.3 Le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droitfédéral, y compris l'abus et l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 104 let.a OJ). Les droits constitutionnels font également partie du droit fédéralsusceptible d'être revu dans le cadre du recours de droit administratif (ATF130 III 707 consid. 3.1 p. 709; 130 I 312 consid. 1.2 p. 318; 129 II 183consid. 3.4 p. 188; 128 II 56 consid. 2b p. 60; 126 V 252 consid. 1a p. 254).L'arrêt cantonal ayant été rendu par une autorité judiciaire, le Tribunalfédéral est lié par les faits constatés, sauf s'ils sont manifestementinexacts ou incomplets, ou s'ils ont été établis au mépris des règlesessentielles de procédure (art. 105 al. 2 OJ). 2.Dans un grief de nature formelle qu'il convient de traiter en premier lieu,Pro Natura se plaint d'une constatation manifestement incomplète des faitspertinents et d'une violation de son droit d'être entendu. Elle reproche àl'autorité cantonale d'avoir refusé de procéder à une inspection locale et demettre en oeuvre une expertise. 2.1 Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. comprend ledroit pour le justiciable d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres depreuves pertinentes (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 127 I 54 consid.2b p.56; 127 III 576 consid. 2c p. 578). Le juge peut cependant renoncer àl'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont lesparties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solutiondu cas, que la preuve résulte déjà de constatations versées au dossier oulorsqu'il parvient à la conclusion que ces preuves ne sont pas décisives pourla solution du litige, voire qu'elles ne pourraient l'amener à modifier sonopinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des partiesque si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, àlaquelle le juge a ainsi procédé, est entaché d'arbitraire (cf. ATF 131 I 153consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 428; 125 I 127 consid. 6c/cc infine p. 135, 417 consid. 7b p. 430; 124 I 208 consid. 4a p. 211 et les arrêtscités). 2.2 Selon le Tribunal cantonal, une inspection locale a eu lieu le 19décembre 2002 et a fait l'objet d'un rapport. Le dossier comprend en outredes plans, des photographies signalant les arbres, leur essence et leuremplacement. Ces documents n'étant pas contestés et les faits de la causeétant suffisamment explicites, une nouvelle inspection des lieux ne seraitpas nécessaire. Le Tribunal cantonal motive son refus de mettre en oeuvre uneexpertise par la qualité des documents techniques figurant au dossier(rapports d'un ingénieur forestier et d'un biologiste) et par l'absenced'objections de Pro Natura à leur encontre. Une inspection locale, mise sur pied par la commune, a effectivement eu lieule 19 décembre 2002, en présence des parties. Le compte-rendu de celle-ci estcependant extrêmement sommaire et le Tribunal cantonal ne peut être suivilorsqu'il met en exergue la qualité de ce document. Il ne contient pas mêmeun recensement des différentes essences forestières. Le seul point qui peutêtre retenu concerne les critères quantitatifs, qui ont, à cette occasion,été reconnus comme non remplis. S'agissant des critères qualitatifs, lerapport ne peut pas être pris en considération. En effet, selon lajurisprudence, la constatation de la nature forestière doit s'appuyeruniquement sur les circonstances de fait (croissance, densité, âge,dimensions et fonction du peuplement), sans procéder à une pondération desintérêts privés ou d'autres intérêts publics en présence (ATF 124 II 85consid. 3e p.89). Or en l'espèce, l'Inspecteur forestier fait valoir que lesmassifs boisés sont situés sur des terrains non constructibles, qu'une misesous protection par le règlement communal serait plus utile, que cettedernière solution permettrait de responsabiliser la commune et d'éviter toutconflit "pour quelques arbres". Ces considérations sont totalement étrangèresà la constatation de la nature forestière et l'Inspecteur forestier nepouvait faire l'économie de l'analyse des critères qualitatifs. S'agissant des essences forestières, Pro Natura a toutefois établi un relevédes différents secteurs boisés ainsi que leur composition, qui n'a donné lieuà aucune contestation. Quant aux critères qualitatifs, on observera que seulela fonction sociale, sous son aspect biologique et paysager, est en l'espècelitigieuse. Or le dossier contient deux rapports datés de mai et juin 2002(concernant respectivement le "Mariadze" et les "Maraitzes") de A.________,biologiste, qui se déterminent sur la valeur biologique et paysagère dessites en cause. Celui-ci n'a certes pas été mandaté dans le cadre de laconstatation de la nature forestière, mais par la commune, dans le cadre dela révision du plan d'affectation des zones, pour évaluer le caractèreconstructible des parcelles concernées. Dans la définition de son mandat, ilprécise que son étude a été menée selon le principe de l'expertiseindépendante, sans négociation avec les propriétaires ou les milieuxassociatifs. Les recommandations qu'il formule devraient donc êtreconsidérées comme un cadre de discussion et non comme des solutionsdéfinitives faisant l'objet d'un consensus. Pro Natura relève cependant avecraison que les conclusions de A.________ sont le résultat d'une pesée desintérêts. Or ce ne sont pas les conclusions de ce dernier qui sontdéterminantes pour la présente cause mais ses constatations relatives auxfonctions paysagères et biologiques, qui, quant à elles, ne sont pas issuesd'une pesée des intérêts. Ses observations à cet égard concordent du reste engrande partie avec celles de l'OFEV. Les éléments du dossier étant par conséquent suffisants pour permettre auTribunal cantonal de se prononcer, c'est à bon droit que ce dernier a renoncéà procéder à une inspection locale et à mettre en oeuvre une expertise. Legrief tiré de la violation du droit d'être entendu doit dès lors être rejeté.Pour les mêmes motifs, une expertise n'apparaît pas davantage utile dans lecadre de la présente procédure. Il en va de même s'agissant de l'inspectionlocale, ce d'autant plus que l'OFEV s'est également rendu sur place le 4 mai2006. 3.Pro Natura reproche à l'autorité cantonale d'avoir mal appliqué les critèresquantitatifs s'agissant de trois boisements. Pour le surplus, elle reproche àl'autorité cantonale de ne pas avoir retenu que les critères qualitatifsétaient remplis. 3.1 La loi fédérale sur les forêts, qui a pour but général la protection desforêts, notamment la conservation de l'aire forestière (art. 1er et 3 LFo),définit la notion de forêt à son art. 2. On entend par forêt toutes lessurfaces couvertes d'arbres ou d'arbustes forestiers à même d'exercer desfonctions forestières (à savoir des fonctions protectrices, économiques ousociales), sans égard à leur origine, à leur mode d'exploitation ou auxmentions figurant au registre foncier. L'art. 2 al. 2 LFo indique ce qui doitêtre assimilé aux forêts, alors que l'art. 2 al. 3 LFo exclut de cette notionnotamment les groupes d'arbres ou d'arbustes isolés, les haies, les allées,les jardins, les parcs et les espaces verts. Dans le cadre de la législationd'exécution qui leur est attribuée (art. 50 LFo et 66 LFo), les cantonspeuvent, dans les limites fixées par le Conseil fédéral, préciser la largeur,la surface et l'âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surfaceconquise par la forêt ainsi que la largeur et la surface minimales que doitavoir un peuplement pour être considéré comme forêt (art. 2 al. 4 LFo). Lecadre précité a été fixé à l'art. 1 al. 1 OFo de la façon suivante: surfacecomprenant une lisière appropriée: de 200 à 800 mètres carrés; largeurcomprenant une lisière appropriée: 10 à 12 mètres; âge du peuplement sur unesurface conquise par la forêt: 10 à 20 ans. Si le peuplement en questionexerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante, lescritères cantonaux ne sont pas applicables (art. 1 al. 2 OFo et 2 al. 4 LFo).Selon l'art. 1 de l'ordonnance valaisanne sur la constatation de la forêt du28 avril 1999, les valeurs quantitatives minimales sont fixées à 800 mètrescarrés de surface, à 12 mètres de largeur et à 20 ans d'âge. 3.2 En l'espèce, la question du critère quantitatif n'a fait l'objet d'aucunlitige jusqu'à la présente procédure devant le Tribunal de céans. Comme onl'a déjà vu (consid. 2.2), il a été reconnu lors de l'inspection locale, enprésence des parties, que les boisements supplémentaires recensésn'atteignaient pas les surfaces requises. Dans son annexe n° 4 au recours auTribunal cantonal, Pro Natura a elle-même établi une liste des différentsboisements qu'elle estimait devoir être ajoutés à l'aire forestière. C'estelle-même qui a divisé les boisements en 21 secteurs, aucun d'entre eux neremplissant les critères quantitatifs.Selon l'OFEV, le boisement du secteur 16 n'existe plus depuis plusieursannées et il n'est pas contredit par Pro Natura sur ce point. S'agissant duboisement 21, l'OFEV a retenu qu'il ne pouvait pas être considéré comme étanten relation directe avec le massif forestier du Mariadze. Il a en effetrelevé que le boisement et le massif forestier étaient séparés par une mincebande de pré qui semblait avoir été depuis longtemps fauchée et entretenue etque la végétation et le sol se différenciaient clairement du massifforestier. Comme l'a observé le Tribunal cantonal, la séparation entre lesdeux secteurs est d'ailleurs même visible sur les photographies aériennes. Ils'ensuit que le Tribunal cantonal pouvait considérer que le boisement 21n'était rattaché à aucun massif forestier. S'agissant enfin des boisements 1, 2, 3 et 10, Pro Natura soutient, pour lapremière fois, qu'ils formeraient un tout homogène et qu'en ce qui lesconcerne, même les critères quantitatifs seraient remplis. L'OFEV vapartiellement dans le sens de Pro Natura, en retenant que les essences sontsimilaires et qu'il n'existe pas de démarcation nette entre les boisements10, 1 et 2. Il remarque toutefois que ces délimitations sont malaisées enraison de l'extrême diversité et de l'entremêlement important des différentsmilieux présents sur le site. En effet, la nature bocagère des sitesconcernés n'est pas mise en discussion. Elle se distingue par l'entremêlementirrégulier d'une grande variété d'éléments (prairies sèches, marécages,végétation buissonnante, boisements et affleurements rocheux improductifs).Il est donc délicat de différencier clairement ces éléments les uns desautres. Vu cette diversité des milieux, Pro Natura étant elle-même àl'origine de cette division sectorielle, le Tribunal cantonal n'a pas violéle droit fédéral en retenant que les critères quantitatifs n'étaient remplispour aucun des secteurs. 3.3 Pro Natura fait valoir que le Tribunal cantonal
a nié de façoninjustifiée l'existence d'une fonction paysagère et biologique. Il se seraiten particulier basé à tort sur l'étude du biologiste à cet égard. Unefonction biologique et paysagère existerait cependant en raison du caractèrebocager des sites. En l'espèce, les critères quantitatifs n'étant pas remplis (cf. consid.3.2),il s'agit d'examiner si les éléments boisés remplissent une fonctionprotectrice ou sociale "particulièrement" importante (art. 2 al.4 LFo, art.1 al. 3 de l'ordonnance valaisanne sur la constatation de la forêt du 28avril 1999), étant précisé qu'en l'espèce seule la fonction sociale estsujette à discussion. Une forêt remplit des fonctions sociales lorsqu'enraison de sa situation, de sa structure, de son peuplement et de saconfiguration, elle offre aux hommes une zone de délassement; il en va demême lorsque par sa forme elle modèle le paysage ou encore lorsqu'elleprocure une protection contre des influences nuisibles pour l'environnementtelles que le bruit ou des immissions, lorsqu'elle assure des réserves en eautant d'un point de vue quantitatif que qualitatif et lorsqu'elle procure unmilieu vital irremplaçable aux animaux sauvages ainsi qu'aux plantes del'endroit. Fait également partie des fonctions sociales de la forêt laprotection du paysage, c'est-à-dire la fonction optique et esthétique d'unpeuplement et son importance biologique en tant que milieu vital pour laflore et la faune (ATF 124 II 85 consid. 3d/bb p. 88). En l'espèce, seules les facettes biologique et paysagère sont litigieuses.Tant le biologiste A.________ que l'OFEV ont mis en évidence la natureparticulière des deux sites, qui se caractérisent par la présence d'unemosaïque de différents milieux (prairies sèches, marécages, végétationbuissonnante, boisements et affleurements rocheux improductifs). Ces élémentssont typiques d'un paysage bocager. Ils se retrouvent également dans lesrégions des Rochers du Soir et des Planards, qui présentent toutefois unedensité d'essences forestières beaucoup plus élevée et qui font de ce faitpartie de l'aire forestière. S'agissant du secteur du "Mariadze", A.________ a retenu que ce derniern'avait rien d'exceptionnel sur le plan paysager, qu'il se composait degroupements végétaux assez répandus à l'échelle régionale et qu'il jouait unrôle peu important pour la connexion des biotopes. Il a en revanche considéréque la grande population de tulipes sauvages et le point d'eau abritant unereproduction quantitativement importante de batraciens ainsi qu'unevégétation riveraine, étaient particulièrement dignes de protection.S'agissant du secteur des "Maraitzes", il a considéré qu'il présentait unegrande valeur paysagère. Il a cependant surtout fait référence au caractèreremarquable des marais. S'agissant des milieux secs, il a estimé que lesespèces se retrouvaient dans la plupart des biotopes semblables de tout lesecteur compris entre Salvan et les Planards. Les conclusions de l'OFEV ne sont pas différentes, même si l'OFEV sembleattribuer un plus grand intérêt aux sites concernés. En effet, ce dernierleur reconnaît une valeur écologique et paysagère très élevée. Il estimecependant que ces fonctions écologique et paysagère très importantes ne sontpas dues à la présence des éléments boisés mais à leur interconnexion avecles autres milieux. En réalité, c'est la nature bocagère des sites qui créela fonction paysagère et écologique et non la présence-même d'élémentsboisés. Vu leur faible surface, il ne serait donc pas possible de lesconsidérer comme de la forêt. En tant qu'élément de la nature et du paysage, la protection de la forêtforme un tout et c'est aussi dans une vue d'ensemble qu'il faut examiner sides bosquets d'arbres peuvent être considérés comme de la forêt. Mais ledroit forestier ne saurait se substituer aux tâches de l'aménagement duterritoire et de la protection de la nature et du paysage (ATF 118 Ib 614consid. 5b p. 621; 114 Ib 224 consid. 9a/ac p.233; Markus Bossard, DerBegriff des Waldes und das kantonale Waldfestellungsverfahren, PBG aktuell4/1997, p. 15). En l'espèce, le fait que les éléments boisés participent aupaysage particulier des sites en cause ne suffit pas pour les considérercomme de la forêt, quand bien même le paysage bocager des lieux-dits des"Maraitzes" et du "Mariadze" présente vraisemblablement un intérêtsignificatif sous l'angle de la conservation de la nature et du paysage. Pour le surplus, Pro Natura critique le rejet par le Tribunal cantonal dustatut forestier des boisements recensés en raison de leur protection dans lecadre du plan de zones communal et de l'absence de menace liée àd'éventuelles constructions qui pèserait sur eux. Cette motivation esteffectivement contraire au droit fédéral (cf. consid. 2.2). Le fait que deséléments boisés seraient protégés par la réglementation communale, ou detoute autre manière, ne doit en effet pas être pris en considération. Il nes'agit pas d'éléments qui peuvent conduire à nier le caractère forestierd'une surface. Le Tribunal cantonal n'a cependant pas exclusivement motivéson arrêt de la sorte. Or Pro Natura n'explique pas en quoi les boisementsexerceraient en eux-mêmes une fonction sociale particulièrement importante nine conteste les observations du Tribunal cantonal à cet égard. Dans cesconditions, l'avis de l'OFEV étant au demeurant concordant, le Tribunalcantonal pouvait estimer que les boisements n'exerçaient en tant que telsaucune fonction sociale particulièrement importante. 4.Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être rejeté.L'art.156 al. 1 OJ dispose qu'en règle générale, les frais judiciaires sontmis à la charge de la partie qui succombe. Or, selon une jurisprudenceconstante, dans la procédure du recours de droit administratif, lesorganisations de protection de la nature, du paysage ou de l'environnementsont normalement dispensées du paiement de ces frais (ATF 123 II 337 consid.10a p. 357). La commune de Salvan, qui n'est pas représentée par un avocat,n'a pas droit à des dépens. Il en va de même pour le Conseil d'Etat du cantondu Valais (art. 159 al. 1 et 2 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours de droit administratif est rejeté. 2.Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens. 3.Le présent arrêt est communiqué en copie à Pro Natura, à la Commune deSalvan, au Conseil d'Etat et à la Cour de droit public du Tribunal cantonaldu canton du Valais, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement. Lausanne, le 28 août 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: La greffière: