| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 08 août 2006, 1A.14/2005

{T 0/2}1A.14/2005/col1A.18/2005 Arrêt du 8 août 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Féraud, Président,Aemisegger, Aeschlimann, Fonjallaz et Eusebio.Greffier: M. Parmelin. 1A.14/2005Commune d'Aigle, 1860 Aigle,recourante, représentée par Me Jean Anex, avocat, contre la société X.________,intimée, représentée par Me Philippe Vogel, avocat,Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturelsdu canton de Vaud,avenue Général-Guisan 56, 1009 Pully, représenté par Me Denis Sulliger,avocat,Département de la sécurité et de l'environnement du canton de Vaud,Secrétariat général,place du Château 1, 1014 Lausanne,Tribunal administratif du canton de Vaud,avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.1A.18/2005la société X.________,recourante, représentée par Me Philippe Vogel, avocat, contre Commune d'Aigle, 1860 Aigle,intimée, représentée par Me Jean Anex, avocat,Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturelsdu canton de Vaud,avenue Général-Guisan 56, 1009 Pully, représenté par Me Denis Sulliger,avocat,Département de la sécurité et de l'environnement du canton de Vaud,Secrétariat général,place du Château 1, 1014 Lausanne,Tribunal administratif du canton de Vaud,avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne. permis de construire; transformation d'un dépôt de carburants; protectioncontre les accidents majeurs, recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif ducanton de Vaud du 20 décembre 2004. Faits: A.La société Y.________ exploite depuis 1970 un dépôt de carburants sur laparcelle n° 1278 du cadastre de la commune d'Aigle, au lieu-dit "Les Isles".Cette parcelle, de 79'126 mètres carrés, est limitée au sud-ouest par uneroute communale longeant la rive boisée du Rhône d'Aigle à Ollon, au nord-estpar la voie ferrée desservant la zone industrielle d'Aigle et au sud-est parles parcelles nos 1208 et 1279, dont la Commune d'Aigle est propriétaire.Selon le plan partiel d'affectation "Modification des zones industrielles"approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et destransports du canton de Vaud le 8 avril 1998, ces terrains sont classés enzone industrielle A, réservée aux établissements industriels, entreprises,fabriques, entrepôts, garages, ateliers, activités tertiaires, etc., ainsiqu'aux entreprises artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones desinconvénients pour le voisinage. Le dépôt de carburants se compose de troisbassins (A, B et C) comportant au total dix réservoirs. Les quatre réservoirsdu bassin A, d'une capacité de 17'600 mètres cubes chacun, sont affectés austockage de l'essence. Les trois réservoirs du bassin B et les troisréservoirs du bassin C, d'une capacité de 30'300 mètres cubes chacun, àl'exception d'un réservoir du bassin C d'une capacité de 17'600 mètres cubes,sont utilisés pour le stockage du mazout. Le dépôt est équipé d'une stationde remplissage pour les camions, accessible depuis la route communale, etd'une station de remplissage pour les wagons-citernes, raccordée à la voieferrée.Le 1er novembre 2001, les sociétés X.________ et Y.________, en leur qualitérespective de promettant-acquéreur et de propriétaire de la parcelle n° 1278,ont sollicité l'autorisation de transformer les installations existantes. Lestravaux envisagés consistaient notamment à remplacer l'essence stockée dansles quatre réservoirs du bassin A et les huiles de chauffage stockées dansles trois réservoirs du bassin B par du kérosène, à équiper les réservoirsdes bassins A et B d'une membrane flottante à double joint et à mettre à jourles installations de lutte contre l'incendie, en augmentant le débit maximum,en aménageant un bassin-réservoir de 2'100 mètres cubes d'eau et enconstruisant une station de pompage.La société X.________ a établi en février 2002 une enquête préliminaire àl'étude de l'impact sur l'environnement, acceptée comme rapport d'impact,ainsi qu'un rapport succinct au sens de l'art. 5 de l'ordonnance sur laprotection contre les incidents majeurs (OPAM; RS814.012), complété le 10juin 2002. Selon le plan formant l'annexe 4 du rapport succinct, le rayon delétalité de feux de bassin R1 empiète sur les parcelles voisines de laCommune d'Aigle sur une profondeur d'environ 70 mètres et le rayon delétalité de feux de bassin R50 sur une profondeur d'environ 30 mètres. Enoutre, le périmètre de propagation de nuage de gaz R0.21bar touche chacun desangles ouest des parcelles communales par un arc de cercle d'un rayon del'ordre de 60 mètres.En date du 12 septembre 2002, l'Etablissement cantonal d'assurance contrel'incendie et les éléments naturels du canton de Vaud (ci-après:l'Etablissement cantonal d'assurance) a rendu une décision finale au sens desart. 17 à 21 de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact surl'environnement (OEIE; RS 814.011), au terme de laquelle il constatait laconformité du projet de transformation aux dispositions fédérales etcantonales en matière de protection de l'environnement, sans qu'une analysede risque ne soit nécessaire. Cette décision comprenait en annexe les préaviset autres autorisations spéciales nécessités par le projet. C'est ainsi quel'Etablissement cantonal d'assurance a délivré l'autorisation spécialerequise sous diverses conditions, réservant notamment toutes mesuresconstructives sur les parcelles voisines du dépôt dans les périmètres R1 etR50 selon l'affectation future des constructions. Quant au Service cantonalde l'environnement et de l'énergie, il a émis un préavis favorable moyennantl'exécution et le respect des mesures de sécurité prévues dans le rapportsuccinct du 8février 2002 et son complément du 10 juin 2002. Il précisait enoutre ce qui suit, s'agissant des mesures en matière de protection contre lesaccidents majeurs:"Suivant la fréquentation et les distances des futures constructions dans levoisinage du dépôt et avec les réserves pour les mesures constructives émisespar l'Etablissement cantonal d'assurance en matière de protection incendie,le détenteur des installations devra réévaluer son risque selon l'OPAM etprendre toutes les mesures complémentaires pour amener le risque à un niveauacceptable. Le cas échéant, celui-ci devra être déterminé sur la base d'uneétude de risque (calcul des probabilités et des conséquences) que ledétenteur devra établir. Des mesures complémentaires peuvent être envisagéesen matière d'aménagement sur les parcelles voisines. Comme relevé dansl'enquête préliminaire d'impact sur l'environnement, le danger représenté parle scénario OPAM d'un incendie de bassin grève les possibilités d'occupationau sol et le détenteur du projet devra essayer de trouver un accord avec lespropriétaires des parcelles voisines. En cas d'échec, la question de la priseen charge de la moins-value consécutive aux restrictions de constructiondevra alors être déterminée sur la base notamment de l'historique du dépôt etde l'affectation des sols."La Commune d'Aigle a recouru le 3 octobre 2002 contre cette décision et sesannexes auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: leTribunal administratif ou la cour cantonale). L'instruction du recours a étésuspendue jusqu'à droit connu sur la décision communale sur la demande depermis de construire.Dans sa séance du 7 octobre 2002, la Municipalité d'Aigle a décidé de refuserle permis de construire en raison des périmètres de danger touchant lesparcelles voisines dont celles de la Commune. Les sociétés Y.________ etX.________ ont recouru en temps utile contre cette décision auprès duTribunal administratif.Par décision du 16 juillet 2004, ce dernier a partiellement levé l'effetsuspensif accordé provisoirement au recours formé par la Commune d'Aigle ence sens que la société X.________, devenue entre-temps seule propriétaire dela parcelle n° 1278, est autorisée à titre de mesure provisionnelle urgente àréaliser les travaux de défense incendie du dépôt des Isles, conformément audossier produit le 14juin 2004.Statuant par arrêt du 20 décembre 2004, le Tribunal administratif a admispartiellement le recours de la Commune d'Aigle, annulé la décision del'Etablissement cantonal d'assurance du 12 septembre 2002 et retourné ledossier à cette autorité afin qu'elle ordonne, d'entente avec le Servicecantonal de l'environnement et de l'énergie, l'assainissement du dépôt parune condition imposant à la société X.________ de constituer les servitudesnécessaires pour rendre effectives les mesures de précaution requises parl'ordonnance sur les accidents majeurs. Il a partiellement admis les recoursdes sociétés X.________ et Y.________, annulé la décision de la Municipalitéd'Aigle du 8 octobre 2002 et retourné le dossier à cette autorité afinqu'elle délivre le permis de construire requis en reprenant la chargerelative à l'ordre d'assainissement. B.Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Commune d'Aigledemande au Tribunal fédéral de réformer cet arrêt et de dire que le permis deconstruire sollicité est refusé, respectivement annulé et qu'il ne peut pasêtre accordé; à titre subsidiaire, elle conclut à l'annulation de l'arrêtattaqué et au renvoi de la cause aux autorités cantonales pour nouvellesdécisions dans le sens des considérants. Elle invoque une violation desprincipes de causalité et de prévention ancrés à l'art. 74 al. 2 Cst. et dansla loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; 814.01). Elle voiten outre une violation des art. 5 al. 1, 26 et 36 Cst. dans le fait quel'arrêt attaqué lui impose une restriction de son droit de propriété sansbase légale. Le recours a été enregistré sous la référence 1A.14/2005.La société X.________ a également formé un recours de droit administratifcontre l'arrêt du Tribunal administratif du 20 décembre 2004. Elle demande auTribunal fédéral d'annuler cet arrêt dans la mesure où il subordonne lepermis de construire sollicité à un ordre d'assainissement assorti decharges, de la mettre au bénéfice d'un permis de construire libre deconditions et de charges, la Commune d'Aigle étant requise de délivrerl'autorisation de construire; à titre subsidiaire, elle conclut au renvoi dudossier devant l'autorité cantonale, respectivement communale, en vue d'unedécision lui octroyant une autorisation de construire dépourvue de conditionset de charges. Le recours a été enregistré sous la référence 1A.18/2005.Le Tribunal administratif conclut au rejet des recours. Le Service cantonaldes eaux, sols et assainissement s'en remet à justice. Le Service cantonal del'environnement et de l'énergie et l'Etablissement cantonal d'assuranceproposent d'admettre le recours de la société X.________ et de rejeter celuide la Commune d'Aigle. La société constructrice demande au Tribunal fédéralde rejeter le recours de la Commune d'Aigle. Cette dernière conclut au rejetdu recours de la société X.________. L'Office fédéral de l'environnement, desforêts et du paysage s'est déterminé.La Commune d'Aigle et la société X.________ ont répliqué. C.Par ordonnance du 23 février 2005, le Président de la Ire Cour de droitpublic a partiellement admis la demande d'effet suspensif présentée par lasociété X.________ en ce sens que les travaux de défense incendie visés parla décision du Tribunal administratif du 16juillet 2004 demeurent autorisés. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Les recours sont dirigés contre la même décision et reposent sur le même étatde fait. Les recourantes n'ont par ailleurs pas d'intérêts contradictoirescommandant un prononcé séparé. Il se justifie par conséquent de joindre lescauses et de statuer par un seul et même arrêt (cf. art. 40 OJ et 24 PCF; ATF127 V 29 consid. 1 p. 33). 2.Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recoursdont il est saisi (ATF 131 I 57 consid. 1 p. 59; 131 II 58 consid. 1 p. 60,137 consid.1 p. 140 et les arrêts cités). 2.1 Au terme de l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a renvoyé la causeà l'Etablissement cantonal d'assurance afin que celui-ci ordonne, d'ententeavec le Service cantonal de l'environnement et de l'énergie, l'assainissementdu dépôt de carburants exploité par X.________ par une condition imposant deconstituer les servitudes nécessaires pour rendre effectives les mesures deprécaution requises par l'ordonnance sur les accidents majeurs et sesannexes; il oblige par ailleurs la Commune d'Aigle à délivrer le permis deconstruire relatif aux travaux de transformation projetés par X.________, enreprenant la charge relative à l'ordre d'assainissement. L'arrêt attaqué estdonc une décision fondée sur le droit public fédéral (cf. art. 5 al. 1 PA,auquel renvoie l'art. 97 al. 1 OJ); prise en dernière instance cantonale,elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif (ATF 120 Ib 379consid. 1c p. 382; cf. Robert Zimmermann, Les exigences formelles à respecterdans l'élaboration des mesures de prévention prévues par l'ordonnance sur laprotection contre les accidents majeurs (OPAM), DEP 1992 p. 393; cf.également, art. 54 LPE; ATF 130 II 32 consid. 1 p. 34). 2.2 Selon l'art. 99 let. e OJ, le recours de droit administratif n'est pasrecevable, notamment, contre l'octroi ou le refus de mettre en service desinstallations techniques. Cette notion comprend les dispositifs servant à unbut déterminé et dont la fabrication ou l'usage exigent des connaissancesspéciales; il peut s'agir d'appareils mobiles ou d'aménagements fixes degrandes dimensions (ATF 103 Ib 152 consid. 2 p. 153; 100 Ib 222 consid. 2 p.224). Point n'est besoin en l'espèce de rechercher si les dépôts decarburants entrent ou non dans cette catégorie. La restriction posée parl'art. 99 let. e OJ ne se rapporte qu'au fonctionnement technique del'installation. Elle n'est pas applicable lorsque la décision est fondée surdes raisons qui ne sont pas principalement de nature technique, enparticulier lorsque la contestation porte, comme en l'espèce, sur desquestions relevant du droit de la protection de l'environnement (ATF 121 II156 consid. 2d p.157 et les arrêts cités; Yves Nicole, L'étude d'impact dansle système fédéraliste suisse, thèse Lausanne 1991, p. 283/284; Pierre Moor,Problèmes d'organisation et de procédure, DEP 1992 p. 325/ 326). 2.3 L'arrêt attaqué ne met pas fin à la procédure d'autorisation deconstruire et d'assainissement du dépôt de carburants exploité par la sociétéX.________. Il tranche toutefois définitivement les conditions auxquellespeuvent être délivrés les autorisations spéciales et le permis de construirenécessaires à la réalisation des travaux de transformation requis. Il s'agitainsi d'une décision partielle sur le fond qui peut faire l'objet d'unrecours de droit administratif au Tribunal fédéral dans le délai de trentejours prévu à l'art. 106 al. 1 OJ (cf. ATF 131 II 58 consid. 1.2 p. 61 et lesarrêts cités). Ce délai a été observé en l'espèce. 2.4 La société X.________ est touchée plus que quiconque par l'arrêt duTribunal administratif du 20 décembre 2004 qui ordonne des mesuresd'assainissement de ses installations qu'elle tient pour illégales et quisubordonne l'octroi
du permis de construire sollicité à une charge reprenantces mesures. Elle a qualité pour agir selon l'art. 103 let. a OJ. La Communed'Aigle est pour sa part également directement touchée par l'arrêt attaqué entant que propriétaire voisine des installations dont la transformation etl'assainissement ont été autorisés par le Tribunal administratif, moyennantdes conditions dont elle conteste la légalité; elle a, partant, qualité pourrecourir en vertu de l'art. 103 let. a OJ, sans qu'il soit nécessaired'examiner si sa vocation pour agir devrait également lui être reconnue surla base des art. 57 LPE et 103 let. c OJ (cf. en ce sens, Robert Zimmermann,op. cit., ch. 3.3, p. 406; Urs Jaisli, Katastrophenschutz nach"Schweizerhalle" unter Berücksichtigung des Risikomanagements im KantonBasel-Landschaft, Liestal 1990, p. 40). 3.Les recourantes ne contestent pas l'appréciation faite des risques inhérentsà l'installation litigieuse, compte tenu des modifications envisagées, ni lecalcul des distances de sécurité, tel qu'il résulte du plan formant l'annexe4 du rapport succinct établi en février 2002; ainsi, il est constant que lesdistances de sécurité requises en cas de feu de bassin et d'explosion d'unnuage de gaz ne sont pas respectées par rapport aux parcelles nos 1208 et1279 appartenant à la Commune d'Aigle situées en zone industrielle.Les recourantes prétendent en revanche l'une et l'autre que la charge fixéedans l'ordre d'assainissement des installations et qui doit être reprise dansle permis de construire serait dépourvue de base légale. La sociétéX.________ en déduit que l'autorisation de construire devrait lui êtreaccordée sans aucune charge et condition, alors que la Commune d'Aigle estimeau contraire que l'absence de réalisation des périmètres de sécurité devraitamener au refus pur et simple du permis de construire étant donné qu'aucunemesure de contrainte ne peut lui être imposée.La première question à résoudre est celle de savoir si une autorisation deconstruire peut être accordée sous la condition suspensive de constitution deservitudes relevant du droit privé grevant les parcelles affectéespartiellement par le risque inhérent à l'installation litigieuse. Dans lanégative, il s'agira de déterminer quelles sont les conséquences dunon-respect des distances de sécurité pour le constructeur et, le caséchéant, pour les voisins concernés. 4.Le droit suisse de la protection de l'environnement est régi par le principede causalité, selon lequel celui qui est à l'origine d'une mesure protectricenécessaire en supporte les frais (art. 74 al. 2 seconde phrase Cst. et 2LPE). Cette règle vaut aussi en matière de protection contre lescatastrophes; le législateur fédéral l'a traduite à l'art. 10 al.1 LPE ences termes:"Quiconque exploite ou entend exploiter des installations qui, en casd'événements extraordinaires, peuvent causer de graves dommages à l'homme ouà l'environnement, doit prendre les mesures propres à assurer la protectionde la population et de l'environnement. Il y a notamment lieu de choisir unemplacement adéquat, de respecter les distances de sécurité nécessaires, deprendre des mesures techniques de sécurité, d'assurer la surveillance del'installation et l'organisation du système d'alerte".Fondé notamment sur l'art. 10 al. 4 LPE, le Conseil fédéral a édictél'ordonnance sur la protection contre les accidents majeurs, entrée envigueur le 1er avril 1991. L'art. 10 LPE complété par cette ordonnance formeainsi un domaine particulier de la protection de l'environnement où il s'agitnon pas de limiter des nuisances existantes, tel le bruit ou le rayonnementnon ionisant, mais de prévenir de graves dommages pour la population etl'environnement, résultant d'accidents majeurs qui peuvent se produireultérieurement dans les entreprises utilisant des produits, des substances oudes déchets spéciaux ou lors de transport de marchandises dangereuses.Au demeurant, le dépôt d'hydrocarbures exploité par la société X.________ estassujetti à l'ordonnance sur les accidents majeurs, ce qui n'est pascontesté, cette ordonnance étant applicable aux entreprises qui détiennent degrandes quantités de matières dangereuses (art. 1er al. 2 OPAM). 5.Le risque est déterminé par l'ampleur des dommages que subirait la populationou l'environnement à la suite d'accidents majeurs, et par la probabilitéd'occurrence de ces derniers (art. 2 al. 5 OPAM). Il fait l'objet d'uneévaluation de la part du détenteur qui fait l'objet d'un rapport succinctremis à l'autorité d'exécution (art. 5 OPAM). En cas de risque particulier(art. 4 OPAM) ou si l'examen du rapport succinct laisse apparaître des doutesquant au danger encouru, l'autorité ordonne une "étude de risque" (art. 6OPAM).Le rapport succinct donne une estimation de l'ampleur des dommages quepourraient subir la population et l'environnement (art. 5 al. 1 let. f OPAM)sur la base de scénarios d'accidents majeurs entraînant les dommages les plusgraves pour la population et l'environnement, eu égard aux dangers potentielsexistants. Les dommages potentiels sont mesurés au moyen d'indicateurs telsque le nombre de décès et le nombre de blessés. Ils sont déclarés graves pourtout indice d'accident majeur supérieur ou égal à 0.3, ce qui équivaut à unordre de grandeur de 10 personnes décédées et de 100 personnes blessées(Directives de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage,Critères d'appréciation I pour l'ordonnance sur les accidents majeurs OPAM,septembre 1996, p. 5).En l'occurrence, le remplacement de l'essence contenue dans les réservoirs dubassin A et des huiles de chauffage stockées dans les réservoirs du bassin Bpar du kérosène constitue une modification des installations existantes quinécessite l'octroi d'une autorisation de construire et une nouvelleévaluation du risque sur la base d'un rapport succinct, conformément aux art.5 al. 3 et 6 al. 3 let. a OPAM, ce que les parties ne contestent pas nonplus. La constatation du non-respect des distances de sécurité sur les deuxparcelles de la commune résulte de l'examen des risques décrits dans lerapport succinct établi dans la présente cause. Ni les autorités, ni lesparties n'ont requis l'établissement d'une étude de risque, dans la mesure oùle risque a été jugé acceptable. Il est par ailleurs constant que le dépôt decarburants doit en tout état de cause être assaini dès lors que le dispositifde défense contre l'incendie n'est actuellement pas conforme à l'ordonnancesur les accidents majeurs, la question de savoir si le non-respect desdistances de sécurité impose l'assainissement de l'entreprise et le refus dupermis de construire faisant précisément l'objet du litige (cf. à ce sujet,voir Hansjörg Seiler, Rechtsgleichheit und Störfallrecht, DEP 1993 p. 226). 6.L'objectif de l'art. 10 LPE est de contenir les risques d'accidents majeursdans la portion la plus restreinte possible. En ce qui concerne les mesuresde prévention, le Conseil fédéral a indiqué qu'elles "doivent être prises enpriorité sur les lieux mêmes du danger et dans ses environs immédiats. Ellescomprennent avant tout des dispositifs techniques de sécurité, desinstallations de surveillance, l'équipement et l'entraînement de groupesd'intervention spéciaux, formés du personnel d'exploitation. Comme elles nesuppriment pas tous les risques, il est judicieux de prévoir des mesurescontre les conséquences funestes que pourrait avoir une extension des dégâtsà l'extérieur; la loi prescrit le choix d'un emplacement adéquat et lerespect des distances de sécurité indispensables" (Message du Conseil fédéralrelatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) du 31octobre 1979, FF 1979 III 782). La notion de protection ne doit pas êtrecomprise de manière absolue, dans la mesure où le risque zéro ne pourraitêtre garanti que par l'interdiction de l'installation (ATF 126 II 300 consid.4e/aa p. 312 et les références citées; Christoph Errass, Katastrophenschutz,Materielle Vorgaben von Art. 10 Abs. 1 und 4 USG, thèse Fribourg 1998, p.208). L'art. 10 al. 1 LPE n'est en effet pas orienté vers les mesures, maisvers le but; il exige non pas des mesures déterminées, mais un niveau deprotection suffisant (cf. Markus Schülin, Katastrophenschutz : grundsätzlicheErwägungen aus rechtlicher Sicht, thèse Bâle 1990, p. 103/104). Dans un arrêtrendu avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur les accidents majeurs, leTribunal fédéral a précisé que l'art. 10 al. 1 LPE s'appliquait auxparticuliers et leur imposait directement des obligations (ATF 113 Ib 60consid. 3a p. 62).L'art. 3 OPAM, sous le titre "mesures de sécurité générales", exige dudétenteur d'une entreprise qu'il prenne toutes les mesures adéquates pourdiminuer les risques. Sont considérées comme telles, les mesures disponiblesselon l'état de la technique, complétées par les mesures conformes à sonexpérience, pour autant qu'elles soient financièrement supportables. En fontpartie les mesures qui permettent de réduire le danger potentiel, d'empêcherles accidents majeurs et d'en limiter les conséquences (al. 1). Lors du choixdes mesures, on tiendra compte des causes possibles d'accidents majeurspropres à l'entreprise ou à son voisinage, comme des interventions despersonnes non autorisées (al. 2). Au moment d'engager les mesures, l'autoritéappliquera tout spécialement les principes énoncés à l'annexe 2 (al. 3).L'art. 8 al. 1 OPAM, sous le titre "mesures de sécurité supplémentaires",prévoit que si le risque n'est pas acceptable, l'autorité d'exécution ordonneles mesures supplémentaires qui s'imposent. Elle est également en droit, aubesoin, de restreindre l'exploitation ou la circulation, voire del'interdire. Ainsi, l'ordonnance sur les accidents majeurs prévoit desmesures préventives de deux niveaux d'intensité en fonction del'acceptabilité du danger.L'annexe 2.1 de l'ordonnance sur les accidents majeurs indique les principesdont le détenteur d'une entreprise utilisant des substances, des préparationsou des déchets spéciaux doit tenir compte lorsqu'il prend les mesures desécurité générales. Ainsi, selon la lettre a de cette annexe, le détenteur"doit choisir un site approprié et respecter les distances nécessaires".Conformément à l'art. 22 OPAM, l'Office fédéral de l'environnement, desforêts et du paysage a élaboré des directives, auxquelles le Tribunal fédérals'est déjà référé (ATF 127 II 18), qui explicitent les principalesdispositions de l'ordonnance et visent notamment les mesures de sécurité àprendre, pour les entreprises utilisant des substances, des produits et desdéchets spéciaux. Ces directives ont été complétées par un rapport-cadreétabli conjointement par l'Office fédéral de l'environnement, des forêts etdu paysage et la société Carbura le 31décembre 1998 et révisé le 11 novembre1999 concernant la prévention des accidents majeurs dans les installations destockage d'hydrocarbures. Les accidents majeurs potentiels se répartissent entrois scénarios principaux, en fonction de leurs effets sur le site et dansle voisinage. C'est ainsi que pour le scénario "incendie d'un bassin", lerapport-cadre propose de définir des rayons de létalité pour l'homme, nommésR50 (létalité 50 %) et R1 (létalité 1 %), sur le voisinage de chaque bassinconsidéré, en fonction du rayonnement de chaleur.Cela étant, il ressort de l'art. 10 al. 1 LPE, de l'art. 3 OPAM a contrarioet de l'annexe 2 à l'OPAM que les distances de sécurité font partie desmesures de sécurité préventives générales auxquelles il ne peut en principepas être renoncé et qui s'imposent au détenteur d'une installationpotentiellement dangereuse. En particulier, la loi et l'annexe 2 lesmentionnent expressément sous forme contraignante pour le détenteur sansintroduire de cautèle de nature à réduire la portée de cette exigence (cf. ence sens, Christoph Errass, op. cit., p. 231; Gerhard Schmid,Selbstverantwortung und behördliche Kontrolle im Umweltrecht, in Festschriftfür Ulrich Häfelin zum 65. Geburtstag, Zurich 1989, p. 562; Hansjörg Seiler,Staats- und verwaltungsrechtliche Fragen der Bewertung technischer Risiken,insbesondere am Beispiel des Vollzugs von Artikel 10 Umweltschutzgesetz, RJB130/1994 ch. 4.3.7 p. 20).Pour le cas concret, le détenteur, dans son rapport succinct, met en évidencedes rayons de létalité R50 et R1 empiétant sur les parcelles de la Communed'Aigle sur une profondeur de 35 mètres environ, respectivement de 70 mètresenviron en cas d'incendie du bassin C; de plus, il relève notamment que lerisque est acceptable si le périmètre R50 était classé en zone de verdure ouoccupé par un parking ou un dépôt/magasin, un maximum de deux personnes étanttolérable. Considérant l'absence de toute construction sur les parcellesvoisines, l'Etablissement cantonal d'assurance a pour sa part réservé toutesmesures constructives sur les parcelles voisines au dépôt dans les périmètresR1 et R50 selon l'affectation future des constructions. Quant au Servicecantonal de l'environnement et de l'énergie, il admet également que le risqueest acceptable vu le voisinage existant et les mesures de sécurité prévues,non sans préciser qu'en fonction de la fréquentation et des distances desconstructions futures, le détenteur des installations devra réévaluer sonrisque selon l'OPAM et prendre toutes mesures complémentaires pour amener lerisque à un niveau acceptable, le cas échéant sur la base d'une étude derisque.Le point de vue des autorités cantonales selon lequel l'autorisation deconstruire peut, nonobstant le non-respect des distances de sécurité, êtreaccordée en l'absence de constructions sur les parcelles voisines, ne sauraitconvaincre car il contredit le principe de causalité exprimé aux art. 10 al.1 LPE, 3 et 8 OPAM, selon lequel celui qui crée une situation dangereuse pourle voisinage par l'exploitation de son entreprise doit prendre lui-même lesmesures adéquates pour éliminer le dommage ou le ramener à des conditionsacceptables.L'absence de constructions sur les parcelles voisines constructibles nesaurait en effet être considérée comme un élément déterminant qui permettraitau détenteur d'ériger ou de modifier une installation potentiellementdangereuse pour la population et l'environnement en raison d'un risqued'accident majeur sans respecter les distances de sécurité. Le Tribunalfédéral a en effet admis que les terrains libres en zone constructible sonten général bâtis dans un délai prévisible (ATF 128 II 340 consid. 3.7 p. 349;Alexandra Gerber, Téléphonie mobile dans la jurisprudence du Tribunal fédéral: aspects de droit public, DEP 2004 p. 735/736), ce que le détenteur enl'occurrence admet dans l'introduction de son rapport succinct.Aussi, dans de telles circonstances, la délivrance d'une autorisation deconstruire introduirait une insécurité juridique préjudiciable aux intérêtsde toutes les parties dans la mesure où une nouvelle évaluation du risques'imposerait dès l'instant où une construction serait envisagée sur l'une desparcelles voisines intégrées dans les périmètres de létalité. En corollaire,sur le plan économique,
le détenteur ne serait pas assuré de pouvoir user deson installation durablement de telle manière que son investissement puisseêtre rentabilisé. Quant aux propriétaires voisins concernés, ils devraientvraisemblablement subir des difficultés supplémentaires en cas de projet deconstruction sur leur parcelle, l'octroi des autorisations de construireétant susceptible d'être retardé par la détermination des mesures à prendresur l'installation dangereuse; enfin, le cas échéant, il pourrait en découlerune diminution de la valeur de leurs biens-fonds sur le marché immobilier.Le détenteur n'est pas délié pour autant de l'obligation de respecter lesdistances de sécurité sous prétexte que le risque a été jugé acceptable(Hansjörg Seiler, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, ch. 64 ad art. 10, p. 34;Directives de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysagerelative aux critères d'appréciation pour l'ordonnance sur les accidentsmajeurs, septembre 1996, ch. 3.3.3, p. 11), en tout cas lorsque, comme enl'espèce, l'appréciation du caractère acceptable a été faite sans tenircompte de la constructibilité des parcelles avoisinantes. Il ne saurait pasdavantage s'affranchir de cette obligation au motif qu'il assume une tâched'intérêt public en participant activement à la garantie del'approvisionnement du pays en hydrocarbures, respectivement en garantissantun stockage de ces produits en vue d'une crise (art. 102 Cst. et 2 de la loifédérale sur l'approvisionnement économique du pays [LAP; RS 531]) ou que sesinstallations ont été édifiées en leur temps de manière conforme au droit envigueur. Il a au contraire un devoir de sécurité générale qu'il luiappartient de respecter en tout temps en adaptant, si nécessaire, sesinstallations aux modifications qui interviennent dans les conditionsd'exploitation ou de voisinage (cf. art. 5 al. 3 OPAM).L'arrêt attaqué est donc bien fondé en tant qu'il admet que les distances desécurité doivent être respectées et que cette obligation ne peut pas êtredifférée à la présentation ultérieure d'un projet concret sur les parcellesvoisines. La solution exigeant le respect immédiat des distances requises enmatière de mesures de prévention des accidents majeurs en zone constructiblenon construite, correspond d'ailleurs à celle admise par la pratiquedéveloppée en matière de protection contre les nuisances, soit contre lerayonnement non ionisant (ATF 128 II 340 consid. 2 à 5, spéc. consid. 3.7, p.343 ss) ou le bruit (ATF 131 II 616 consid. 3 p. 618 ss, spéc. consid. 3.4.2p.622), dans des contextes normatifs certes différents. 7.La question se pose dès lors de savoir comment il convient d'assurer lerespect des distances de sécurité évoquées dans le rapport succinct.Si cette mesure ne présente aucune difficulté majeure lorsque le détenteurest propriétaire des terrains concernés, tel n'est en revanche pas le caslorsque ceux-ci sont la propriété de tiers et sont classés en zoneconstructible.Le respect des distances de sécurité peut alors être garanti par une mesured'aménagement du territoire, notamment par le classement des terrainsconcernés dans une zone inconstructible ou dans une zone de protection oùseules seraient tolérées les activités compatibles avec le risque inhérent àl'installation potentiellement dangereuse, telle une zone de danger au sensde l'art. 18 LAT, éventuellement moyennant une indemnité pour expropriationmatérielle (Hansjörg Seiler, Recht und technische Risiken, Zurich 1997, p.134/135). Le détenteur ne peut cependant exiger des autorités deplanification ou de l'autorité compétente pour exécuter l'art. 10 LPEqu'elles ordonnent des mesures de planification propres à assurer le respectdes distances de sécurité (Hansjörg Seiler, Kommentar zum Umweltschutzgesetz,mars 2001, ch. 73 ad art. 10 LPE, p. 37/38; Andreas F. Bienz, RisikobasierteSicherheitsbeurteilung von zivilen Sprengstofflagern : Schlussbericht, Berne2000, p. 13). Il ne ressort pas du dossier qu'une telle mesure planificatriceait été engagée dans la présente cause.Le respect des distances de sécurité pourrait en principe aussi être garantipar le biais de l'expropriation formelle au sens de l'art. 17 LAP si lesconditions en étaient remplies. Il ne ressort pas non plus du dossier quelesdites conditions soient remplies et encore moins qu'une telle procédureait été, en l'état, envisagée.Enfin, le respect des distances de sécurité peut aussi être assuré parl'achat des terrains en cause ou l'inscription de servitudes acquises de gréà gré. Cependant, conformément au principe de causalité, il est exclu pourl'autorité administrative d'imposer aux voisins, comme cela est le cas enmatière de protection des immissions, des obligations positives ou desmesures de sécurité, fût-ce aux frais du détenteur de l'installation. Detelles mesures ne peuvent en effet être mises à la charge des tiers qu'envertu d'autres normes juridiques expresses, la clause générale de police nepouvant être invoquée en l'absence d'un danger réel et imminent (ChristophErrass, op. cit., p. 149/150; Hans Reinhard, Allgemeines Polizeirecht, thèseBerne 1993, p. 175; Hansjörg Seiler, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, ch. 41ad art. 10 LPE, p.19/20; cf. arrêt 1P.799/1993 du 29 décembre 1994 consid.3c). En l'occurrence, l'art. 10 al. 1 LPE ne constitue pas une base légalesuffisante pour imposer des obligations à des tiers sous la forme d'uneservitude foncière (Seiler, op. cit., ch. 72 ad art. 10 LPE, p. 37). Laréférence faite à cet égard par le Conseil fédéral dans son message relatif àune loi fédérale sur la protection de l'environnement à l'inscription deservitudes pour assurer le respect de ces distances est insuffisante (FF 1979III 782). A défaut de base légale, l'acquisition des surfaces concernées oul'inscription d'une servitude foncière grevant les parcelles touchées nepeuvent intervenir que sur une base volontaire et consensuelle des partiesintéressées et ne sauraient être imposées par l'autorité administrative oujudiciaire directement ou par le biais d'une charge assortie au permis deconstruire.Cela étant, le Tribunal administratif ne saurait être suivi lorsqu'il imposeaux parties l'inscription de servitudes relevant du droit privé ou, du moins,qu'il fait dépendre d'une telle exigence l'octroi de l'autorisation deconstruire. Les deux recours sont dès lors bien fondés sur ce point. 8.Le fait que les distances de sécurité ne soient pas juridiquement garantiess'oppose à la délivrance du permis de construire à la société X.________,pour les raisons évoquées ci-dessus. En ce sens, la conclusion de la sociétéX.________ tendant à ce qu'elle soit mise au bénéfice d'un permis deconstruire libre de conditions et de charges doit être écartée.L'inobservation des distances de sécurité n'équivaut toutefois pasnécessairement à un refus définitif du permis de construire. En effet, iln'est pas exclu que d'autres mesures de nature constructive, technique ouorganisationnelle, au sens des art. 3 et 8 OPAM, puissent être envisagées surl'installation elle-même de manière à réduire les distances de sécurité auxlimites de la parcelle ou à parer le danger potentiel dans des proportionsadmissibles, au besoin après l'établissement d'une étude de risque. Il neressort en tout cas pas du dossier que de telles mesures aient étéconcrètement recherchées. Un tel examen est d'autant plus nécessaire,s'agissant d'installations existantes qui ne respectent pas les distances desécurité en principe exigibles, mais dont la non-exploitation, en tout caspartielle, apparaîtrait comme une mesure sinon disproportionnée, du moinsparticulièrement lourde économiquement. Au vu du dossier, le Tribunal fédéraln'est pas en mesure de se prononcer à cet égard. Cela étant, il y a lieud'annuler l'arrêt attaqué et de renvoyer le dossier au Tribunal administratifpour qu'il statue à nouveau dans le sens des considérants. 9.Les recourantes obtiennent toutes deux gain de cause en ce qui concernel'annulation de l'arrêt attaqué en raison d'une violation du principe de lalégalité; en revanche, la société X.________ voit sa conclusion visant àl'octroi d'un permis de construire sans charge ni conditions rejetée, alorsque les conclusions de la Commune d'Aigle sont intégralement admises. Dansces circonstances, il y a lieu de mettre une partie des frais de justice à lacharge de la société X.________, dans la mesure où aucun émolument judiciairene peut être exigé du Service cantonal de l'environnement et de l'énergie,qui a appuyé le recours (art. 156 al. 2 OJ). En tant que propriétaire privé,la Commune d'Aigle a droit à des dépens qui seront répartis à parts égalesentre le canton de Vaud et la société X.________ (art. 159 al. 1, 3 et 6 OJ).Cette dernière, qui obtient partiellement gain de cause, a droit à des dépensréduits de la part du canton de Vaud. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Les causes 1A.14/2005 et 1A.18/2005 sont jointes. 2.Le recours de la Commune d'Aigle est admis. 3.Le recours de la société X.________ est partiellement admis. 4.L'arrêt attaqué est annulé et la cause renvoyée au Tribunal administratif ducanton de Vaud pour nouvelle décision dans le sens des considérants. 5.Un émolument judiciaire réduit de 1'500 fr. est mis à la charge de la sociétéX.________. 6.Une indemnité de 2'000 fr. est allouée à la Commune d'Aigle à titre dedépens, à la charge du canton de Vaud, d'une part, et de la sociétéX.________, d'autre part, à raison de 1'000 fr. chacun. 7.Une indemnité de 1'000 fr. est allouée à la société X.________ à titre dedépens, à la charge du canton de Vaud. 8.Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties, àl'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les élémentsnaturels, au Département de la sécurité et de l'environnement et au Tribunaladministratif du canton de Vaud, ainsi qu'à l'Office fédéral del'environnement. Lausanne, le 8 août 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: