| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 27 juillet 2006, 1A.311/2005

{T 0/2}1A.311/2005 /col Arrêt du 27 juillet 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Aemisegger, Juge présidant,Reeb et Eusebio.Greffier: M. Jomini. Municipalité de Lausanne, 1002 Lausanne,recourante, contre A.________,intimée,Tribunal administratif du canton de Vaud,avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne. stationnement, recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton deVaud du 21 octobre 2005. Faits: A.La ville de Lausanne s'est dotée d'un règlement sur la circulation et lestationnement, du 5 mai 1992, qui est entré en vigueur le 1er janvier 1993.Il permet à la municipalité de réglementer la durée du stationnement desvéhicules sur le domaine public (art. 9), et d'accorder des autorisationsspéciales pour déroger à la limitation de la durée de stationnement. L'art.12 al. 1 du règlement prévoit en particulier la possibilité de délivrer desautorisations spéciales "pour les véhicules des habitants d'un quartier etdes entreprises qui y exercent leur activité", selon des prescriptions que lamunicipalité est chargée d'édicter. Aux termes de l'art. 12 al. 2 durèglement, les bénéficiaires de ces autorisations spéciales reçoivent un"macaron" qui leur permet de stationner à l'intérieur d'un périmètreclairement défini, sans limitation de temps, dans les emplacementshabituellement réservés au stationnement limité.La municipalité a adopté le 21 août 1997 des prescriptions sur lestationnement privilégié des résidants sur la voie publique (qui remplacentdes premières prescriptions en cette matière, du 5 février 1993). Cesprescriptions prévoient que le territoire est divisé en trois secteurs(centre-ville, périphérie du centre, grande périphérie) et chaque secteur enzones (art. 4 et 5). L'art. 7 de ces prescriptions a la teneur suivante:"Pour autant que les autorisations prévues pour la zone n'aient pas toutesété distribuées, peuvent bénéficier du stationnement prolongé:a) les personnes inscrites auprès du contrôle des habitants et dont lelogement principal se trouve à une adresse sise dans la zone concernée, pourles voitures automobiles légères immatriculées à leur nom;b) les entreprises et les commerces, établis le long des rues de la zoneconcernée, pour les voitures automobiles légères immatriculées à leur nom etdont l'usage est indispensable à leur activité."Selon l'art. 9 des prescriptions, les autorisations spéciales sont valablespour une durée maximale d'une année. B.A.________ exploite en ville de Lausanne un établissement public. Elle estdomiciliée dans un autre quartier de la ville. A. ________ a obtenu durant quelques années un macaron "entreprises"l'autorisant à garer son véhicule sans limite de temps sur les cases destationnement du secteur centre-ville (secteur "L"), où se trouve sonétablissement. Le 7 octobre 2003, elle a demandé le renouvellement pour uneannée supplémentaire de cette autorisation spéciale (macaron). L'office dustationnement de la ville lui a répondu, le 21 octobre 2003, qu'elle neremplissait pas les conditions prévues par les prescriptions municipales, carelle n'avait pas démontré le caractère indispensable de l'utilisation duvéhicule, étant précisé qu'au sens de l'art. 7 let. b desdites prescriptions,un véhicule est indispensable si, sans lui, le fonctionnement même ducommerce est mis en cause de façon tangible. L'office du stationnementajoutait qu'il était tenu désormais de se montrer plus restrictif dans ladélivrance des macarons, vu le "succès grandissant de ces autorisations".Le 10 décembre 2003, la direction communale de la sécurité publique aconfirmé le refus d'autorisation signifié par l'office du stationnement.A.________ a recouru contre cette décision auprès de la municipalité. Cetteautorité a rejeté le recours dans ses séances du 15 juillet et du 25 novembre2004. Avant la notification de la décision motivée, A.________ avait étéinformée que la municipalité, ayant refusé à plusieurs intéressés lerenouvellement du macaron "entreprises", avait adopté la position suivante:"Admettre de manière restrictive que peuvent seules être mises au bénéficedes macarons:a) les entreprises dont l'activité paraît directement et clairement liée àl'usage d'un véhicule (entreprises de livraison ou de dépannage);b) les entreprises qui transportent plusieurs fois par jour des objets quipeuvent difficilement être déplacés autrement, en raison de leur volume, deleur encombrement, de leur poids, de leur fragilité, etc.". C.A.________ a recouru contre la décision municipale auprès du Tribunaladministratif du canton de Vaud, qui a admis le recours par un arrêt rendu le21 octobre 2005, annulé la décision rendue le 25novembre 2004 par lamunicipalité et renvoyé le dossier à cette autorité pour nouvelle décisiondans le sens des considérants. Les frais de justice ont été mis à la chargede la commune. Le Tribunal administratif a retenu que A.________"satisfai[sait] pleinement aux conditions, mêmes plus restrictives que par lepassé, fixées par la municipalité pour pouvoir bénéficier du macaronentreprises" (consid. 3 in fine). En tant qu'exploitante de son établissementpublic, elle déclare effectuer elle-même deux fois par jour des achats deproduits frais, et deux fois par semaine des achats en gros d'environ 100 kgauprès de commerces de la banlieue lausannoise. En outre, il n'est pas rarequ'elle doive effectuer des achats à la dernière minute, selon lesréservations des clients. Son véhicule est donc "intensément utilisé". Sielle le garait dans le parking public le plus proche, à plus d'une centainede mètres, cela entraînerait pour elle des coûts non négligeables, desdéplacements à pied (quatre à sept trajets aller-retour quotidiens) ainsi quedes courses supplémentaires en automobile (navettes entre l'établissement etle parking). Le quartier dans lequel se trouve l'établissement public n'esten outre pas directement desservi par les transports publics. D.Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'autonomiecommunale, la municipalité demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt duTribunal administratif. Elle reproche en substance à la juridiction cantonalede n'avoir pas respecté la latitude de jugement que lui reconnaît lerèglement communal sur la circulation et le stationnement, et d'avoirarbitrairement substitué sa propre appréciation à celle de l'autoritécommunale. Elle conteste en particulier que le véhicule de l'exploitante del'établissement public en question soit indispensable et intensément utilisé.L'intimée A.________ conclut au rejet du recours. Le Tribunal administratifpropose également le rejet du recours.L'Office fédéral des routes a été invité à déposer des observations; lesparties ont pu se déterminer à ce sujet. E.Par une ordonnance du 21 décembre 2005, le Président de la Ire Cour de droitpublic a admis la requête d'effet suspensif présentée par la recourante. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recoursqui lui sont soumis (ATF 131 II 58 consid. 1 p. 60 et les arrêts cités). 1.1 La contestation porte sur l'application d'une mesure de réglementation duparcage sur le domaine public communal.L'art. 3 al. 1 de la loi fédérale sur la circulation routière (LCR; RS741.01) dispose que la souveraineté cantonale sur les routes est réservéedans les limites du droit fédéral. Les cantons - ou les communes, en cas dedélégation - peuvent donc interdire ou restreindre la circulation surcertaines routes (art. 3 al. 2 et 3 LCR). L'art. 3 al. 4 LCR permet égalementd'autres limitations, dites "fonctionnelles" (cf. notamment arrêt non publié2A.23/2006 du 23 mai 2006, consid. 2.1). Cette disposition a la teneursuivante:"D'autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'ellessont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchéesde manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour éliminerles inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité,faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route,ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales.Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcageréglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation. Ladécision cantonale de dernière instance concernant de telles mesures peutfaire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Lescommunes ont qualité pour recourir lorsque des mesures touchant lacirculation sont ordonnées sur leur territoire".Selon l'arrêt attaqué, la réglementation spéciale du parcage en ville deLausanne, prévue par le règlement sur la circulation et le stationnement de1992 ainsi que par les prescriptions municipales de 1997, fait partie deslimitations ou prescriptions que mentionne l'art. 3 al. 4 LCR. La recouranteaffirme du reste elle aussi que les mesures en question sont fondées surcette norme du droit fédéral. La réglementation spéciale du parcage,notamment dans les quartiers d'habitation, pour des motifs de protection del'environnement ou pour tenir compte des conditions locales, est réservée parle droit fédéral depuis une modification de l'art. 3 al. 4 LCR adoptée le 23mars 1984 et entrée en vigueur le 1er août de la même année (RO 1984 808);l'intention du législateur était bel et bien de permettre, dans les quartiersd'habitation des villes, l'introduction d'un régime du type de celui adoptépar la commune de Lausanne (cf., à propos de la genèse de cette modification,le texte d'une initiative parlementaire, FF 1982 II 895 ss, et l'avis duConseil fédéral, FF 1983 I 776 ss).La voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral estexpressément ouverte, en vertu de l'art. 3 al. 4 LCR, à celui qui contesteune telle mesure de réglementation du parcage. Il en va de même lorsque lamesure est annulée en dernière instance cantonale. La compétence du Tribunalfédéral, en cette matière, résulte d'une récente modification de cettedisposition légale (modification de la LCR du 14 décembre 2001, en vigueurdepuis le 1er janvier 2003 - RO2002 2767). 1.2 La commune a déposé un recours de droit public pour violation de sonautonomie. Il y a lieu de convertir ce recours en recours de droitadministratif (le recours de droit public ayant, en vertu de l'art. 84 al. 2OJ, un caractère subsidiaire). Cette conversion est admissible car lesconditions de recevabilité énoncées aux art. 97 ss OJ sont remplies (cf. ATF127 II 198 consid. 2a p. 203). Le mémoire de recours a en effet été déposédans le délai de trente jours de l'art. 106 al. 1 OJ, et il est motivéconformément aux exigences de l'art. 108 OJ. La recourante se plaint audemeurant d'une application contraire au droit fédéral - plus précisément àla Constitution fédérale, qui prohibe l'arbitraire (art. 9 Cst.) - de sespropres prescriptions réglementaires en matière de parcage; ce grief peutêtre invoqué dans le cadre de l'art. 104 let. a OJ (cf. ATF 125 II 508consid. 3a p. 509). Par ailleurs, le droit de recours de la commune concernéeest expressément prévu à l'art. 3 al. 4 in fine LCR (cf. art. 103 let. c OJ).Il y a donc lieu d'entrer en matière. 2.La recourante, en invoquant son autonomie, fait valoir qu'elle peut exiger del'autorité juridictionnelle cantonale qu'elle respecte les limites de sacompétence et qu'elle applique de manière non arbitraire les dispositions dudroit fédéral, cantonal ou communal qui règlent la matière (cf., à propos desgriefs que les communes peuvent faire valoir par la voie du recours de droitpublic, ATF 131 I 91 consid. 1 p.93). En l'espèce, elle se plaintprécisément d'une application arbitraire de ses prescriptions sur lesautorisations spéciales de stationnement. Dans le cadre du recours de droitadministratif, le Tribunal fédéral n'a pas à se prononcer sur une éventuelleviolation de l'autonomie garantie à la commune par le droit cantonal (cf.art. 50 al. 1 Cst.); il doit uniquement contrôler l'application de laréglementation adoptée sur la base de l'art. 3 al. 4 LCR (cf. supra, consid.1.2).2.1 D'après la jurisprudence, est arbitraire la décision attaquée qui violegravement une règle ou un principe juridique clair et indiscuté, ou quicontredit d'une manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité.Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autoritécantonale de dernière instance que si elle est insoutenable ou encontradiction évidente avec la situation de fait, si elle a été adoptée sansmotif objectif ou en violation d'un droit certain. Par ailleurs, il ne suffitpas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encorefaut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF 131 I 57 consid.2 p. 61, 217 consid. 2.1 p. 219 et la jurisprudence citée). 2.2 Le règlement du conseil communal du 5 mai 1992 sur la circulation et lestationnement contient une clause générale sur les autorisations spéciales(permettant de déroger à la limitation de la durée de stationnement) quipeuvent être délivrées aux habitants d'un quartier et aux entreprises qui yexercent leur activité, la municipalité étant chargée d'édicter desprescriptions de détail. Ces prescriptions ont été adoptées sous la formed'un règlement (prescriptions sur le stationnement privilégié des résidantssur la voie publique du 21 août 1997) et la municipalité a encore précisé lescritères de sa pratique en 2004, après que des détenteurs de véhiculesd'entreprise - dont l'intimée - avaient contesté le refus d'une nouvelleautorisation. Il ressort en substance de ces prescriptions que deux régimesbien distincts sont applicables aux véhicules des habitants, d'une part, et àceux des entreprises, d'autre part. Pour les entreprises (y compris lescommerces, les cafés-restaurants, etc.), la condition que l'usage d'unevoiture automobile soit indispensable à l'activité résulte clairement dutexte de l'art. 7 let. b du règlement municipal de 1997. La notiond'indispensabilité a encore été expliquée par la municipalité en 2004: sil'on excepte les entreprises de livraison et de dépannage, il est nécessaireque l'activité commerciale implique le transport, plusieurs fois par jour,d'objets pouvant difficilement être déplacés autrement. Le Tribunaladministratif n'a pas mis en doute la validité de ces prescriptionsmunicipales et il n'a pas retenu qu'il fallait y déroger dans le casparticulier; ces règles n'ont été jugées contraires à aucune norme de rangsupérieur.Le Tribunal administratif a considéré que l'intimée, exploitante d'unrestaurant - un petit établissement public, selon l'arrêt attaqué - etresponsable de l'achat des victuailles, se trouvait dans une situation oùl'usage d'un véhicule était indispensable, ce qui justifiait donc lapermission de le garer constamment dans les environs directs (dans la ruemême, ou sur les places de stationnement du quartier). Il n'est pascontestable que l'obtention d'un macaron "entreprises" représenterait, dupoint de vue de l'organisation et des coûts, une solution avantageuse pourl'intimée. L'arrêt
attaqué mentionne des motifs de commodité biencompréhensibles, notamment l'intérêt de pouvoir rejoindre son véhicule en peude temps, à l'heure de fermeture du restaurant à minuit; la solution duTribunal administratif éviterait en effet à la recourante le désagrément oul'inconvénient consistant à aller chercher sa voiture à l'endroit où elle setrouve durant la journée pour l'amener dans le quartier en début de soirée,dès le moment où la durée de stationnement n'est plus limitée sur le domainepublic. L'octroi d'un macaron "entreprises" permettrait également à l'intiméede gagner du temps chaque fois qu'elle doit faire une course, avec sonvéhicule. On conçoit bien que, pour tout commerçant ou responsable d'uneentreprise pouvant être amené à utiliser un véhicule dans le cadre de sonactivité (pour aller chercher des fournitures, faire un déplacement auprèsd'un client, etc.), il s'agit d'un avantage concret qui, objectivement, n'estpas négligeable.Néanmoins, dans la mesure où la réglementation communale lie expressémentl'octroi d'une autorisation spéciale au caractère indispensable du véhiculepour l'activité de l'entreprise, l'application de critères relevant de lasimple commodité, ou prenant en compte quelques avantages concrets pourl'exploitant, n'est pas soutenable. Chaque commerçant ou exploitant d'unepetite entreprise du centre-ville, qui pour faciliter son organisationpréférerait employer son véhicule pour deux à trois courses journalières,aurait un intérêt objectif à l'obtention d'une autorisation spéciale; on nesaurait toutefois admettre, en pareil cas, le caractère indispensable del'utilisation du véhicule. Comme l'expose la recourante, il est évident quel'exploitant d'un petit restaurant (sans service traiteur ni autre activitéimpliquant des livraisons régulières) peut, à l'instar d'autres commerçants -qui sont parfois même soumis à des restrictions supplémentaires, par exempleceux dont l'établissement est situé dans une zone piétonne -, prendre lesmesures d'organisation adéquates, même sans être autorisé à stationner sonvéhicule en permanence à moindres frais à proximité directe (le stationnementde durée limitée dans la journée, pour décharger les objets encombrants,n'est pas exclu dans le quartier considéré; le stationnement de plus longuedurée la nuit est permis). Les coûts supplémentaires, par exemple pour lalocation d'une place de stationnement dans un parking public ou privé, nesont pas décisifs de ce point de vue. La condition de l'indispensabilitéétant clairement posée dans les prescriptions municipales, il n'y a aucunmotif objectif de reconnaître à l'intimée, dans le cas particulier, le droità une autorisation spéciale.La recourante rappelle en outre, dans son mémoire, le contexte et lesobjectifs de sa politique du stationnement. Dans le secteur du centre-ville,il y a lieu actuellement de restreindre le nombre des macarons "entreprises"afin d'assurer une offre suffisante pour les résidants. Cette politique, quitend à favoriser les habitants des quartiers au détriment des "pendulaires"et des entreprises, n'est sans doute pas en contradiction avec ce que lelégislateur fédéral envisageait lors de la révision de l'art. 3 al. 4 LCR(cf. supra, consid. 1.1). Le Tribunal administratif n'a pas critiqué lesprincipes adoptés par les autorités communales et il ne s'est pas prononcédans le sens d'une inflexion ni d'une réorientation de la politique dustationnement. Dans ces conditions, le développement d'une jurisprudencecantonale qui, comme dans le cas d'espèce - où l'établissement estcomparable, du point de vue du besoin d'un véhicule, à la plupart des petitscommerces ou entreprises du centre-ville -, admettrait largement l'octroid'autorisations spéciales, mettrait sérieusement en péril la politique dustationnement sur le domaine public. C'est pourquoi, dans son résultatégalement, la solution du Tribunal administratif est insoutenable. Les griefsde la recourante sont donc fondés. En conséquence, il y a lieu d'admettre lerecours et d'annuler l'arrêt attaqué. 2.3 Il résulte de l'annulation de l'arrêt attaqué que le refus de lamunicipalité de délivrer une autorisation spéciale à l'intimée est maintenu.L'affaire doit être renvoyée au Tribunal administratif pour nouvelle décisionuniquement sur les frais de la procédure cantonale (art. 114 al. 2 OJ). 3.Les frais du présent arrêt doivent être mis à la charge de l'intimée, quisuccombe (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). La commune recourante n'a pasdroit à des dépens (art. 159 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours, converti en recours de droit administratif, est admis et l'arrêtrendu le 21 octobre 2005 par le Tribunal administratif du canton de Vaud estannulé. 2.L'affaire est renvoyée au Tribunal administratif pour nouvelle décision surles frais de la procédure cantonale. 3.Un émolument judiciaire de 1'000 fr. est mis à la charge de l'intiméeA.________. 4.Il n'est pas alloué de dépens. 5.Le présent arrêt est communiqué en copie aux parties, au Tribunaladministratif du canton de Vaud ainsi qu'à l'Office fédéral des routes. Lausanne, le 27 juillet 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le juge présidant: Le greffier: