| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 21 juillet 2006, 1A.281/2005

{T 0/2}1A.281/2005/fzc Arrêt du 21 juillet 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Féraud, Président,Aemisegger et Fonjallaz.Greffier: M. Parmelin. Hoirie X.________, soit A.________, B.________, C.________, D.________, etE.________,recourante, représentée par Me Philippe Pont, avocat, contre Hôtel Y.________,intimée, représentée par Me Agathe M. Wirz-Julen, avocate,Commune de Lens, 1978 Lens, représentée parMe Laurent Schmidt,Conseil d'Etat du canton du Valais,Palais du Gouvernement, 1950 Sion,Tribunal cantonal du canton du Valais,Cour de droit public, Palais de Justice,avenue Mathieu-Schiner 1, 1950 Sion 2. modification partielle d'un plan d'affectation des zones et d'un règlementintercommunal sur les constructions, recours de droit administratif contre l'arrêt de la Cour de droit public duTribunal cantonal du canton du Valais du 16 septembre 2005. Faits: A.Les hoirs de feu X.________, à savoir A.________, B.________, C.________,D.________ et E.________, sont propriétaires de la parcelle n° 587 ducadastre de la commune de Lens, sur laquelle est édifié un chalet. La sociétéHôtel Y.________ est propriétaire des parcelles nos 583, 588 et 590, quiaccueillent l'hôtel du même nom et un golf. La parcelle n° 583 est colloquéeen zone de l'ordre dispersé 3, densité 0,50, selon le plan d'affectation dezones approuvé par le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: leConseil d'Etat) les 19 août 1998 et 26 novembre 2003, alors que les troisautres parcelles sont classées en partie dans cette zone et en partie dans lazone destinée à la pratique des activités sportives et récréatives et dans lazone de constructions et d'installations publiques.Par avis paru au Bulletin officiel du canton du Valais du 12 mars 2004,l'administration communale de Lens a soumis à l'enquête publique lesmodifications partielles du plan d'affectation de zones et du règlementintercommunal sur les constructions pour les communes d'Icogne, Lens,Chermignon, Montana et Randogne (RIC), adopté le 8 février 1998 parl'assemblée primaire de la commune de Lens et approuvé, pour ce qui concernecelle-ci, le 19 août 1998 par le Conseil d'Etat. Ces modifications consistentà substituer à la zone de l'ordre dispersé 3, densité 0,50, au lieu-dit"Combattion", une zone de l'ordre dispersé 3E, densité 0,80, soumise à unrégime particulier déterminé aux articles 38.1E, 38.2E et 38.3E RIC. Cettezone concerne une surface de 12'338 mètres carrés qui s'étend sur sixparcelles, dont celles des hoirs X.________ et de la société HôtelY.________. Selon l'art. 38.1E RIC, elle est réservée à l'habitation, auxcommerces et à l'hôtellerie, à l'exclusion des établissements industriels. Lapartie hôtellerie sera réalisée d'après les normes SSH et comprendra unminimum de 6'000 mètres carrés de surface brute de plancher utile, àdécompter sur la densité des parcelles de la société Hôtel Y.________.L'ordre dispersé est obligatoire. La densité de construction n'excédera pasle 0,80, y compris les surfaces existantes de l'hôtel Y.________. Le degré desensibilité au bruit est de II. L'art. 38.2E RIC, consacré à l'hôtelY.________, permet la réalisation de constructions en socle d'un niveaudepuis le terrain aménagé existant, d'une longueur et d'une largeur libres,la modification de l'annexe ouest de l'hôtel et du bâtiment principal dansles limites du gabarit actuel ainsi que la construction d'un attique avectoiture à deux ou plusieurs pans sur la toiture existante de l'immeuble.L'art. 38.3E RIC autorise de nouvelles constructions en socle au nord, d'unelargeur maximale de 25 mètres, pour une longueur libre, dont le niveau de latoiture n'excédera pas l'altitude de 1476 mètres, la hauteur du socle étantlimitée à 5 mètres par rapport à la coupe de référence pour le calcul deshauteurs et à 15mètres depuis le terrain naturel; il permet égalementl'édification de nouveaux immeubles d'une hauteur maximale de 18,50 mètres àpartir de la ligne de coupe pour le calcul des hauteurs, pour une longueurmaximale de 28 mètres et une largeur maximale de 18 mètres; il fixe égalementle gabarit de ces constructions et les distances à respecter par rapport à lalimite de propriété voisine.Selon le rapport de conformité au sens de l'art. 47 de l'ordonnance surl'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) établi en mars 2004, cesmodifications ont pour but d'adapter le statut du sol de cette zone audéveloppement souhaité par la Commune de Lens, soit en particulierl'augmentation de l'offre en lits hôteliers, l'amélioration de la circulationà l'intérieur de la localité par une meilleure maîtrise des flux et une offresupplémentaire en places de stationnement, à proximité immédiate du centre etdu golf, en garantissant le maintien des valeurs paysagères. La modificationpartielle de la zone autorise la rénovation et l'agrandissement de l'hôtelY.________ et la création d'un centre de loisirs et de bien-être, contribuantainsi à augmenter et à améliorer l'offre hôtelière. Elle permet à la communed'intervenir sur le système de circulation et de rendre le centre de Crans"zone de rencontre" en créant un parking souterrain, en partie public, sousl'actuel terrain de golf, sur les parcelles nos 588, 590 et 583. Figuraient àtitre indicatif en annexe au rapport un plan de ligne de coupe et un pland'illustration précisant la zone de parcage souterrain, la zone deconstructions hôtelières et touristiques et la zone de constructions ensocle.Publié au Bulletin officiel valaisan du 12 mars 2004, ce projet a notammentsuscité l'opposition de l'hoirie X.________ que le Conseil municipal de Lensa rejetée dans sa séance du 4 mai 2004. L'assemblée primaire de Lens aaccepté, en date du 14 juin 2004, les propositions de modification partielledu plan d'affectation de zones et du règlement intercommunal sur lesconstructions. Statuant le 4 mai 2005, le Conseil d'Etat a rejeté le recoursformé contre ces deux décisions par l'hoirie X.________; au terme d'unedécision séparée prise le même jour, il a approuvé les modificationspartielles du plan d'affectation de zones et du règlement intercommunal surles constructions relatives à la nouvelle zone 3E sur la commune de Lens, aulieu dit "Combattion".Par arrêt du 16 septembre 2005, la Cour de droit public du Tribunal cantonaldu canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal ou la cour cantonale) arejeté le recours formé contre ces décisions par l'hoirie X.________. B.Agissant par la voie du recours de droit administratif, subsidiairement parcelle du recours de droit public, l'hoirie X.________ demande au Tribunalfédéral d'annuler cet arrêt ainsi que la décision du Conseil d'Etat du 4 mai2004, et de retourner le dossier à cette autorité afin qu'elle complètel'instruction et statue à nouveau dans le sens des considérants. Elle dénonceune violation des art. 21 al. 2 et 33 al. 3 let. b de la loi fédérale surl'aménagement du territoire (LAT; RS 700) ainsi que des dispositions du droitfédéral de la protection de l'environnement.Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer. Le Conseil d'Etat et lasociété Hôtel Y.________ concluent au rejet du recours, dans la mesure de sarecevabilité. La Commune de Lens propose de déclarer le recours de droitadministratif irrecevable et de rejeter le recours de droit public. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recoursqui lui sont soumis (ATF 131 I 153 consid. 1 p. 156 et les arrêts cités). 1.1 Le recours est dirigé contre un arrêt rendu en dernière instancecantonale confirmant une décision d'approbation de modifications partiellesd'un plan général d'affectation, au sens des art. 14 ss LAT, et du règlementqui lui est lié. En principe, cette décision ne peut faire l'objet que d'unrecours de droit public, ce que souligne l'art. 34 al. 1 et 3 LAT. Selon unejurisprudence bien établie, lorsque certaines dispositions d'un pland'affectation (plan général ou plan de détail) reposent sur le droit fédéralde la protection de l'environnement ou sur d'autres prescriptions fédéralesdirectement applicables, la voie du recours de droit administratif estouverte à cet égard. Il en va de même lorsqu'il est allégué que de tellesdispositions font défaut alors qu'elles auraient dû être prises à ce stade(cf. ATF 132 II 209 consid. 2.2.3 p.216; 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 125II 18 consid. 4c/cc p. 25; 123 II 88 consid. 1a p. 91 et les arrêts cités).Les griefs relatifs à l'application du droit de l'aménagement du territoirepeuvent alors également être évoqués dans le cadre d'un recours de droitadministratif, pour autant qu'il existe un rapport suffisamment étroit avecl'application du droit public de la Confédération (art. 104 let.a OJ; ATF123 II 88 1a/cc p. 92; 121 II 39 consid. 2a p. 41, 72 consid. 1b p. 75; 120Ib 27 consid. 2a p. 29, 224 consid. 2a p. 228, 287 consid. 3a p. 292, et lesarrêts cités). Il en va de même des moyens pris de la violation des droitsconstitutionnels (ATF 125 II 1 consid. 2a p. 5; 123 II 8 consid. 2 p. 11; 122II 373 consid. 1b p. 375). 1.2 Les recourants reprochent à l'autorité de planification et aux instancescantonales de ne pas avoir appliqué les dispositions du droit fédéral de laprotection de l'environnement en matière de lutte contre le bruit. Ilsdénoncent en particulier l'absence au dossier d'un pronostic de bruit etd'une estimation du trafic supplémentaire lié à la création d'un parkingsouterrain sur la route communale qui longe leur parcelle et à la réalisationd'un accès privé en limite de leur propriété pour se rendre au centre debien-être et de loisirs projeté par l'intimée. Le rapport de conformité selonl'art. 47 al. 1 OAT serait gravement lacunaire sur ces points. Conformément àla jurisprudence précitée, c'est par la voie du recours de droitadministratif qu'un tel grief doit être soulevé.En tant que propriétaire d'un terrain constructible et d'un chalet voisinsdes aménagements envisagés par le plan, l'hoirie X.________ a qualité pouragir au sens de l'art. 103 let. a OJ. Le recours répond pour le surplus auxexigences des art. 97 ss OJ. 1.3 Les autorités de planification doivent, lorsqu'elles révisent un pland'affectation et substituent à une zone à bâtir existante une autre zoneconstructible soumise à un régime différent, prendre en considération lesbuts et principes régissant l'aménagement du territoire, tels qu'ilsdécoulent du droit fédéral (art. 1er et 3 LAT notamment) et du droitcantonal. Elles doivent également prendre en considération à ce stade lesexigences découlant de la législation fédérale sur la protection del'environnement (cf. art. 25a al. 4 LAT; ATF 123 II 88 consid. 2a p. 93 etles arrêts cités). L'adoption d'un plan suppose en effet une pesée de tousles intérêts déterminants, publics ou privés; cet examen tient compte desprincipes généraux de planification comme des éléments concrets de l'espèce(ATF 119 Ia 362 consid. 5a p. 372, 411 consid. 2b p. 416; 118 Ia 151 consid.4b p. 157; 117 Ia 302 consid. 4b p. 307, 430 consid. 4b p. 432; 115 Ia 350consid. 3d p. 353 et les arrêts cités). L'art. 47 al. 1 OAT exige del'autorité de planification l'établissement d'un rapport qui démontre que lesplans d'affectation sont conformes aux exigences découlant de la législationfédérale sur la protection de l'environnement; il s'agit d'un instrumentpermettant de réaliser la coordination matérielle entre le droit del'environnement et le droit de l'aménagement du territoire requise à l'art.25a LAT (Pierre Tschannen, Umsetzung vom Umweltrecht in der Raumplanung, DEP2005 p. 423; Rudolf Muggli, Umweltprüfung vor der Projektierung, DEP 2004p.451). Cette obligation vaut également en cas de modification d'un plangénéral d'affectation des zones (Martin Pestalozzi, Bedeutung undSchwerpunkte der umweltrechtlichen Fragestellung in der Nutzungsplanung, DEP2000 p. 772 et les références citées). Le rapport de conformité selon l'art.47 OAT ne fait pas partie intégrante du plan, mais il constitue une aide à ladécision à l'attention de l'autorité d'approbation (Rudolf Muggli, op. cit.,DEP 2004 p. 453). Il doit se prononcer concrètement sur les questionsd'équipement, de bruit et de protection de l'air liées aux modificationsproposées. Il doit en outre indiquer si et dans quelle mesure une réalisationdes possibilités de construire conforme au plan augmenteront ou, aucontraire, diminueront les charges pour l'environnement, et mentionner lesmesures éventuelles prises pour éviter ces désagréments (Martin Pestalozzi,op. cit., DEP 2000 p. 775). L'autorité de planification ne saurait sesoustraire à l'obligation de vérifier la conformité de la modification d'unezone aux exigences du droit de l'environnement sous prétexte que lespossibilités de construire offertes sont vastes et définies abstraitement.Cet examen revêt d'autant plus d'importance que le plan d'affectation ne peuten principe pas être remis en cause ultérieurement sur les points qui ont étéadoptés définitivement, à l'occasion d'une procédure d'autorisation deconstruire relative à un projet concret (cf. ATF 125 II 643 consid. 5d infine p. 657 et les arrêts cités). L'étendue de cet examen varie toutefoisselon le degré de précision du plan. Ainsi, lorsque la modification de laplanification a lieu en vue d'un projet précis et détaillé qui doit être misà l'enquête ultérieurement, l'autorité doit contrôler à ce stade si celui-cipeut être réalisé de manière conforme aux exigences de la législationfédérale sur la protection de l'environnement; dans les autres cas, elle doitêtre convaincue qu'un développement de la zone peut se faire de manièreconforme à ces exigences moyennant, le cas échéant, des aménagements àdéfinir dans la procédure d'autorisation de construire (Rudolf Muggli, DerUmweltteil des Planungsberichts nach Art. 47 der Raumplanungsverordnung,Cahier de l'environnement n° 179, OFEFP 2005, ch. 6.3.4, p. 48; Thomas WidmerDreifuss, Planung und Realisierung von Sportanlagen, thèse Zurich 2002, p.136; voir aussi ATF 129 II 276 consid. 3.4 p. 280, s'agissant d'un pland'alignement; arrêt 1A.124/2004 du 31 mai 2005 consid. 5.2 paru à la SJ 2005I 539; arrêt 1A.96/1994 du 18 mai 1995, consid. 4b non publié aux ATF 121 II190, mais reproduit in RDAF 1995 p. 350). 1.4 En l'occurrence, une détermination exhaustive des nuisances inhérentesaux nouvelles possibilités de bâtir offertes dans la zone de l'ordre dispersé3E, densité 0,80, n'est pas possible, car le plan ne définit pas avecexactitude la nature, l'implantation et le nombre des constructions etinstallations autorisées. Toutefois, les nouvelles dispositions fixent desrègles précises en ce qui concerne la densité des constructions et leurdimension, qui permettent d'apprécier l'ampleur de celles-ci et, dans unecertaine mesure, leur impact sur l'environnement; par ailleurs, selon lerapport de conformité prévu à l'art. 47 al.1 OAT, l'adoption de cette zonerépond au voeu de l'intimée d'aménager un centre de bien-être et de loisirs,d'une part, et à la volonté de la Commune de Lens de créer un parkingsouterrain semi-public destiné
à soulager le centre de la localité du traficautomobile, d'autre part. Les autorités de planification et d'approbationdevaient tenir compte de ces éléments dans l'examen qu'elles devaient fairede la compatibilité des modifications du plan et de son règlement avec lesexigences du droit de l'environnement. Elles devaient ainsi s'assurer que lesnouvelles constructions et installations possibles et celles envisagéesn'étaient pas d'emblée incompatibles avec les exigences de la protection del'environnement. Une évaluation même sommaire était suffisante en l'absenced'un projet concret. Il ne ressort pas du dossier qu'une telle évaluationaurait été faite. Le rapport de conformité établi par la Commune de Lens estmuet à ce sujet. Il ne contient aucune indication sur le nombre de véhiculesempruntant la route communale et sur le niveau actuel du bruit dans lesecteur, qui permettrait d'emblée de retenir que l'augmentation prévisible dutrafic automobile inhérente aux possibilités de construire dans le secteur deCombattion pourrait manifestement être contenue dans des limites acceptables.Le Conseil d'Etat a renvoyé l'examen de cette question au stade ultérieur del'autorisation de construire. Le Service cantonal de l'aménagement duterritoire s'est borné, dans son préavis, à répondre aux arguments desrecourants, en précisant que le parking souterrain devrait faire l'objet d'unplan d'affectation spécial s'il devait être soumis à une étude de l'impactsur l'environnement. La procédure menée devant le Tribunal cantonal n'a paspermis de réparer cette lacune. Les recourants se plaignent ainsi à juste titre d'une violation desprescriptions du droit fédéral de la protection de l'environnement. 2.Le considérant qui précède conduit à l'admission du recours, à l'annulationde l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause au Tribunal cantonal afin qu'ilinstruise ce point.Un émolument judiciaire doit être mis à la charge de l'intimée qui succombe(art. 156 al. 1 OJ). Celle-ci versera une indemnité de dépens à la recourantequi obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 159 al. 1 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours est admis. L'arrêt rendu le 16 septembre 2005 par la Cour de droitpublic du Tribunal cantonal du canton du Valais est annulé. 2.Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de l'intimée. 3.Une indemnité de 2'000 fr. est allouée à titre de dépens aux recourants,créanciers solidaires, à la charge de l'intimée. 4.Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties et de laCommune de Lens, ainsi qu'au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du cantondu Valais. Lausanne, le 21 juillet 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: