| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 04 juillet 2006, 1A.100/2005

{T 0/2}1A.100/2005 /col Arrêt du 4 juillet 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Féraud, Président,Aemisegger et Reeb.Greffier: M. Jomini. C. ________, recourant, représenté par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat, contre la société B.________,intimée, représentée par Me Peter Schaufelberger, avocat,Département de la sécurité et de l'environnement du canton de Vaud, place duChâteau 1, 1014 Lausanne,Tribunal administratif du canton de Vaud,avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne. plan d'extraction pour l'exploitation d'une gravière, recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif ducanton de Vaud du 3 mars 2005. Faits: A.La société anonyme B.________ exploite sur le territoire de la commune deSavigny un important gisement de matériaux graveleux. La première étape decette exploitation a été autorisée sous l'empire de la loi cantonale vaudoisedu 21 novembre 1967 sur les carrières, en vigueur jusqu'au 31 mars 1990(ancienne loi sur les carrières - aLCar), le Département des travaux publics,de l'aménagement et des transports ayant délivré à la société B.________ le1er mars 1989 un premier permis de gravière (gravière dite du Pétozan, du nomdu ruisseau qui traverse le site).Le 19 mai 1989, le département cantonal précité a octroyé à la sociétéB.________ un permis complémentaire pour "exploiter les installations detraitement sur la surface partielle des parcelles nos 238, 240 et 980", dansle périmètre de la gravière du Pétozan, installations servant au concassage,au criblage et au lavage des graviers; la décision prévoyait une remise enétat des lieux après la dernière étape d'exploitation. Ces installations detraitement ont été en définitive aménagées sur la seule parcelle n° 238,propriété de la société B.________. Les autres installations fixes del'exploitante - un hangar atelier, des bureaux, un concasseur de matériaux derecyclage et une centrale à béton - sont situées sur la parcelle n° 235, aulieu-dit "Geffry", entre la gravière du Pétozan et le hameau de laClaie-aux-Moines.Après le début de l'exploitation, C.________, propriétaire de la parcelle n°222 du registre foncier - dont une partie est comprise dans le périmètre dela gravière du Pétozan, et dont le solde, avec une ferme, jouxte au sud cepérimètre -, est intervenu à plusieurs reprises auprès du départementcantonal pour se plaindre des nuisances. Les décisions prises sur cesdénonciations ont donné lieu, finalement, à un arrêt du Tribunal fédéral du17 novembre 1999, rejetant un recours de droit administratif formé parC.________ (arrêt 1A.234/1998). B.La société B.________ a déposé le 13 novembre 1997 auprès du Départementcantonal des travaux publics, de l'aménagement et des transports une demandetendant à l'adoption d'un plan d'extraction et à l'octroi simultané d'unpermis d'exploiter pour la gravière "Les Gavardes", constituant une extensionde la gravière du Pétozan en direction du sud-est, dans l'axe du sillongraveleux existant à cet endroit. Ce gisement est répertorié dans le plandirecteur cantonal des carrières (PDCar) sous le numéro 1243-001. Le volumeexploitable est estimé à 1'560'000 m³ et le rythme d'exploitation prévu estde 90'000 m³ par an (même rythme que pour la gravière de Pétozan). Le dossiercontient un "mémoire technique et rapport d'impact", rédigé par le bureauImpact-Concept S.A. Ce rapport indique notamment que selon les prévisions àce moment-là, l'exploitation de la gravière du Pétozan serait terminée en2001, et que les limites proposées pour la gravière des Gavardes prennent encompte le solde des matériaux exploitables dans le gisement (p. 1). Ilprécise par ailleurs que les matériaux seront traités dans les installationsactuelles (concassage, lavage, triage) et que le réaménagement du site sefera par comblement avec des matériaux terreux et pierreux sains (p. 2). Leprojet de plan d'extraction (à l'échelle 1:2'000) figure plusieurspérimètres, notamment le périmètre du site n° 1243-001 du plan directeur descarrières, le "périmètre d'exploitation antérieur Claie-aux-Moines et encours Pétozan", le "périmètre du plan d'extraction" et le "périmètre de lademande de permis d'exploiter simultanée au plan d'extraction". La parcellen° 238, où se trouve actuellement déjà l'unité de traitement, est inclusedans le "périmètre du plan d'extraction" (liseré jaune). A l'intérieur de cepérimètre, le plan indique en outre l'emplacement d'une piste d'accès etd'une bande transporteuse (tapis roulant), menant du fond de la gravière àl'unité de traitement. En l'état, le périmètre du plan d'extraction estclassé dans la zone agricole de la commune de Savigny.Le projet a été mis à l'enquête publique du 27 février au 30 mars 1998.C.________ a formé opposition.Le 30 mars 1999, le Département cantonal de la sécurité et de l'environnement(DSE) a rendu une "décision finale relative à l'étude de l'impact surl'environnement" et il a adopté le plan d'extraction en fixant différentesconditions d'exploitation; il a dit en outre que les permis d'exploiterseraient délivrés, par étapes successives, une fois remplies les conditionsprévues à l'art. 17 de la nouvelle loi cantonale sur les carrières, du 24 mai1988 (LCar; RSV 931.15). L'opposition de C.________ a été levée. C.C.________ a recouru contre cette décision auprès du Département cantonal desinstitutions et des relations extérieures (DIRE). Dans le cadre del'instruction, cette autorité a requis de la société B.________ le dépôt d'unplan complémentaire des circulations (document établi en mars 2000). Deuxrapports d'expertise complémentaires sur la stabilité des sols, en fonctiondes conditions géotechniques et hydrologiques dans le périmètre du pland'extraction, ont également été déposés en 2000.Le DIRE a rejeté le recours de C.________ par une décision rendue le 20novembre 2001. Un recours formé par d'autres voisins - l'AssociationA.________ et consorts -, joint à cette cause, a également été rejeté. Ladécision attaquée du 30 mars 1999 a toutefois été réformée et le pland'extraction a été complété par différentes "dispositions réglementaires",notamment l'obligation pour l'exploitant d'adresser régulièrement au servicecantonal spécialisé des rapports écrits de contrôle des niveaux sonores etdes retombées de poussières. D.C.________ a recouru contre la décision du DIRE auprès du Tribunaladministratif du canton de Vaud. L'Association A.________ et consorts ontégalement recouru. Les deux causes ont été jointes.A la requête du juge instructeur du Tribunal administratif, la sociétéB.________ a produit un rapport du bureau Impact-Concept daté du 30octobre2003, intitulé "Etude complémentaire au rapport d'impact du 13 novembre 1997- nuisances sonores liées à l'exploitation - maison Boss, parcelle n° 222".Ce rapport a été communiqué aux parties, qui ont pu présenter leursobservations à ce sujet.Pendant l'instruction, le Service cantonal des forêts, de la faune et de lanature, rattaché au Département de la sécurité et de l'environnement (DSE), arendu deux décisions: l'une le 15 août 2003 et l'autre le 24 septembre 2004,qui toutes deux modifient une autorisation de défricher délivrée à la sociétéB.________ le 15 décembre 1987, et ont pour objet de reporter des délais dereboisement. C.________ a recouru auprès du Tribunal administratif contre cesdeux nouvelles décisions. Ces recours ont été joints aux causes pendantes.Le Tribunal administratif a rejeté tous les recours par un arrêt rendu le 3mars 2005. Les griefs de C.________ contre le plan d'extraction, relatifs enparticulier à la localisation des installations de traitement sur la parcellen° 238, au programme d'exploitation et au bruit, ont été déclarés infondés. E.Agissant par la voie du recours de droit administratif, C.________ demande auTribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et de réformerles décisions du DIRE, du 20 novembre 2001, et du DSE, du 30 mars 1999, detelle sorte qu'une nouvelle enquête publique soit ordonnée. Il se plaint deviolations de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)et de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01),en critiquant la mise à l'enquête publique du projet avant l'adoption du plandirecteur des carrières, et en faisant valoir que le dossier d'enquête étaitincomplet sur plusieurs points, en particulier au sujet de la situation desinstallations de traitement, de la quantité des matériaux traités, de laconfiguration du terrain et des buttes à réaliser pour le protéger du bruitet de la poussière.La société B.________ ainsi que le Département de la sécurité et del'environnement concluent au rejet du recours. Dans son avis sur le recours,l'Office fédéral de l'environnement (OFEV - auparavant: OFEFP) renvoie à laréponse du département cantonal. Le Tribunal administratif a renoncé à sedéterminer. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recoursqui lui sont soumis (ATF 131 II 58 consid. 1 p. 60 et les arrêts cités). 1.1 La contestation porte sur un plan d'extraction, instrument défini auxart. 6 ss de la loi cantonale sur les carrières (LCar). L'art. 6 al. 1 LCardispose que l'exploitation commerciale de nouvelles carrières - par quoi onentend notamment les gisements de gravier (art. 1 al. 1 LCar) - ne peuts'effectuer que dans une zone affectée à cet effet et selon les conditionsparticulières d'exploitation fixées pour l'extraction des matériaux; ceséléments font l'objet d'un plan spécial dit "plan d'extraction" s'il n'existepas une zone d'extraction dans le plan général d'affectation communal. Leplan litigieux est donc un plan d'affectation au sens des art. 14 ss LAT, parlequel l'autorité cantonale modifie dans un périmètre donné le régime prévupar le plan d'affectation communal (en l'occurrence celui de la zoneagricole). En outre, la loi sur les carrières renvoie, pour la procédure, auxrègles applicables aux plans d'affectation cantonaux (art. 12 LCar).Ce plan fixe par ailleurs des conditions d'exploitation (programmed'exploitation, indications sur le traitement des matériaux, etc. - pour ladéfinition actuelle du contenu du plan à ce propos, cf. art. 8 ss durèglement d'application de la loi sur les carrières, du 26 mai 2004 [RLCar,RSV 931.15.1]). Comme le volume global d'exploitation du gisement de gravierest en l'occurrence supérieur à 300'000 m³, le droit fédéral soumetl'autorisation d'exploiter à une étude de l'impact sur l'environnement (art.1 de l'ordonnance relative à l'étude d'impact sur l'environnement [OEIE; RS814.011], en relation avec le ch. 80.3 de l'annexe à cette ordonnance) et ledroit cantonal prévoit que l'étude d'impact est effectuée dans la procédured'adoption du plan d'extraction (ch. 80.3 de l'annexe au règlement du 25avril 1990 d'application de l'ordonnance fédérale relative à l'étude del'impact sur l'environnement [RVOEIE; RSV 814.03.1]). Il en a été ainsi dansle cas particulier. 1.2 Conformément à l'art. 97 al. 1 OJ en relation avec l'art. 5 al. 1 PA, lavoie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions(prises en dernière instance cantonale - art. 98 let. g OJ) fondées sur ledroit public fédéral. En matière d'aménagement du territoire, la loi énumèreles décisions pouvant faire l'objet d'un recours de droit administratif. Ils'agit, selon l'art. 34 al. 1 LAT, des décisions sur des indemnisationsrésultant de restrictions apportées au droit de propriété, sur lareconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructionset d'installations sises hors de la zone à bâtir et sur des demandes dedérogation en vertu des art. 24 à 24d LAT. L'art. 34 al. 3 LAT dispose queles autres décisions prises par les autorités cantonales de dernière instancesont définitives, le recours de droit public au Tribunal fédéral étantréservé.L'objet de la contestation est, en l'espèce, un plan d'affectation. En vertude l'art. 34 LAT, seule la voie du recours de droit public est donc enprincipe ouverte; or le recourant n'a pas formé un tel recours. Lajurisprudence admet cependant qu'une décision relative à l'adoption d'un pland'affectation fasse l'objet d'un recours de droit administratif lorsquel'application d'autres prescriptions du droit fédéral - en matière deprotection de l'environnement, notamment - est en jeu (ATF 129 I 337 consid.1.1 p. 339; 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91, 231consid. 2 p. 234; 121 II 72 consid. 1b p. 75 et les arrêts cités). En pareilcas, on est en présence d'une décision fondée non seulement sur lalégislation en matière d'aménagement du territoire, mais également sur desprescriptions spéciales du droit public fédéral au sens de l'art. 5 al. 1 PA.Par conséquent, dans cette mesure, les règles de la procédure de recours dedroit administratif s'appliquent (art. 97 ss OJ). Dans la mesure en revancheoù la contestation porte sur d'autres éléments du plan, sans qu'il y ait unrapport de connexité suffisamment étroit entre l'application du droitadministratif fédéral et celle des normes en matière d'aménagement duterritoire ou d'autres normes du droit cantonal, comme la législation sur lescarrières, l'art. 34 al. 3 LAT exclut tout autre recours au Tribunal fédéralque le recours de droit public (ATF 128 I 46 consid. 1b/aa p. 49; 123 II 359consid. 1a/aa p. 361 et les arrêts cités). 1.3 Dans le cas particulier, le recourant a choisi à juste titre la voie durecours de droit administratif pour contester certains éléments du pland'extraction qui, selon lui, violeraient les règles matérielles et formellesdu droit fédéral de la protection de l'environnement. Le recourant, en tantque propriétaire d'une parcelle et d'une ferme directement voisines desinstallations de la gravière des Gavardes, a manifestement un intérêt dignede protection à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée etil a qualité pour recourir au sens de l'art. 103 let. a OJ. Dans cettemesure, il y a donc lieu d'entrer en matière. 2.Le recourant se plaint de violations de la LAT et de la LPE - sans du resteinvoquer de normes précises - en faisant en substance valoir que le dossierde la société intimée, mis à l'enquête publique en 1998 (projet de pland'extraction, demande de permis d'exploiter et rapport d'impact), étaitincomplet. Ces lacunes ou manquements seraient apparus au cours del'instruction de ses recours, devant l'autorité administrative (DIRE) puis leTribunal administratif, puisque des pièces ou rapports complémentaires ont dûêtre déposés par la société intimée (plan des circulations, rapports sur lastabilité des sols, complément au rapport d'impact). Le recourant admet avoirpu consulter ces nouveaux documents, qui ont été communiqués d'office auxparties à la procédure de recours ainsi qu'aux autorités intéressées. Il nese plaint du reste pas d'un déni de justice formel (art. 29 al. 2 Cst.).2.1 Comme cela ressort du dossier et de l'arrêt attaqué, les prétendusmanquements ou lacunes du dossier ne concernent pas des modifications duprojet initial (il en aurait
été ainsi en cas d'extension du périmètre duplan d'extraction, ou d'intensification du programme d'exploitation, parexemple); ils se rapportent plutôt à l'évaluation de certains effets del'installation litigieuse (sur la stabilité des sols, sur l'environnement) età la définition plus précise de certains éléments de l'exploitation(organisation des circulations). Aussi le Tribunal administratif a-t-ilconsidéré que les études accompagnant le projet de plan, destinées à établirla conformité du projet avec la réglementation applicable, ne devaient pasêtre confondues avec le plan lui-même; il ressort de l'arrêt attaqué que lesprécisions, corrections ou compléments apportés à de telles études nerequièrent pas une nouvelle enquête publique. 2.2 Le recourant fait en somme valoir que la nouvelle enquête publiquepermettrait d'informer tous les intéressés du versement au dossier derenseignements techniques ou scientifiques complémentaires sur le projetinitial. Dans sa critique de l'arrêt attaqué, il ne prétend cependant pasqu'en l'absence d'une modification du plan d'extraction au détriment desvoisins, le droit cantonal de l'aménagement du territoire imposerait uneenquête publique complémentaire (à propos des exigences du droit cantonal,mettant en oeuvre la règle de l'art. 33 al. 1 LAT qui prévoit une enquêtepublique pour les plans d'affectation, cf. notamment arrêt 1A.278/1999 du 17janvier 2001, publié in RDAF 2002 I 364 consid. 3). Quant au droit fédéral dela protection de l'environnement, il n'exige manifestement pas non plus unenouvelle mise à l'enquête publique du projet chaque fois que le dossier estcomplété afin de permettre une meilleure évaluation des effets del'installation litigieuse sur l'environnement. Pour l'ouverture d'unenouvelle gravière ou l'extension d'une gravière existante, l'ordonnancerelative à l'étude d'impact renvoie au droit cantonal pour la déterminationde la procédure décisive (art. 5 ch. 3 OEIE et ch. 80.3 annexe OEIE). Lesautorités cantonales doivent permettre la consultation du rapport d'impact,de l'évaluation du service spécialisé ainsi que du texte de la décisionfinale (art. 15 et 20 OEIE). Précisément, dans le canton de Vaud, le rapportd'impact doit être joint au dossier de mise à l'enquête publique du projet deplan d'extraction, et le dossier complet peut être consulté par quiconquependant le délai de recours contre la décision finale (art. 11 et 15 RVOEIE).Ces prescriptions formelles ont été respectées dans le cas particulier etl'ordonnance sur l'étude d'impact n'impose pas d'autres publications ou misesen consultation lorsque des rapports complémentaires sont déposés dans lecadre de l'instruction de recours, après que la décision administrativefinale (au sens des art. 17 ss OEIE) a été rendue. Les griefs du recouranttirés de l'absence d'une nouvelle enquête publique sont donc mal fondés. 3.Le recourant critique l'inclusion, dans le périmètre du plan d'extraction dela gravière des Gavardes, de la parcelle n° 238 où se trouvent actuellementles installations de traitement servant au concassage, au criblage et aulavage des matériaux extraits de la gravière du Pétozan. Il prétend quel'étude d'impact ne tient pas compte de cet élément, et il soutient ensubstance qu'il aurait fallu trouver une solution de rechange pour cesinstallations de traitement, aménagées à l'époque de manière illicite.Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif s'est prononcé sur lalocalisation de la zone de traitement, en examinant les différents intérêtsen jeu. Dans le cadre du présent recours de droit administratif, seulel'application des règles du droit fédéral sur la protection del'environnement peut être revue, à l'exclusion des règles d'aménagement duterritoire stricto sensu (cf. supra, consid. 1.2). Il ressort du dossier queles nuisances auxquelles le recourant serait exposé sur sa parcelle ont étéévaluées et on ne voit pas en quoi l'étude d'impact - sur la base du rapportd'impact, des avis du service spécialisé du canton, des avis d'autresautorités, des compléments fournis en instances de recours - seraitincomplète ou lacunaire. En particulier, le recourant ne critique pas demanière concluante les bases de cette appréciation, à savoir en premier lieule concept d'exploitation pris en considération (traitement dans la zonelitigieuse des graviers extraits au rythme annuel déjà appliqué pourl'exploitation de la gravière du Pétozan). Le recourant ne dénonce au surplusaucune violation, sur le fond, d'une prescription fédérale spécifique enmatière de limitation des nuisances, et il n'explique pas à quel endroit nidans quelles conditions le bruit ou les poussières seraient excessifs. Enréalité, il se plaint essentiellement dans ce contexte de l'absence d'unenouvelle enquête publique, voire du refus de reprendre ab ovo la procédure deplanification et l'étude d'impact. Or le droit fédéral ne l'exigeaitmanifestement pas (cf. également consid. 2 supra). Ces griefs sont eux aussimal fondés. 4.Le recourant formule d'autres critiques à l'encontre du plan d'extraction,sans qu'elles soient en rapport étroit avec l'application du droit fédéral dela protection de l'environnement. Ainsi, il soutient qu'il serait plusopportun de déplacer les installations de traitement du gravier afin d'éviterun transport des matériaux sur des centaines de mètres. Il reproche égalementaux autorités cantonales d'avoir mis le projet à l'enquête publique avantl'adoption de l'actuel plan directeur cantonal des carrières (PDCar), et ilmet en doute le respect des priorités prévues par ce plan directeur. Commel'application du droit administratif fédéral n'est pas en jeu, ces griefssont irrecevables dans le cadre des art. 97 ss OJ. Ils ne pourraient, le caséchéant, être traités que dans le cadre de la procédure de droit public (cf.supra, consid. 1) mais le recourant n'a pas agi par cette voie de recours. Ily a encore lieu de noter qu'il ne conteste pas, devant le Tribunal fédéral,les deux décisions complémentaires prises en application du droit forestierfédéral. 5.Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être rejeté, dans lamesure où il est recevable.Le recourant, qui succombe, doit supporter l'émolument judiciaire (art. 153,153a et 156 al. 1 OJ). Il aura en outre à payer une indemnité à la sociétéintimée, assistée d'un avocat (art. 159 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours de droit administratif est rejeté, dans la mesure où il estrecevable. 2.Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge du recourant. 3.Une indemnité de 2'000 fr., à payer à la société B.________ à titre dedépens, est mise à la charge du recourant. 4.Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires du recourant et del'intimée, au Département de la sécurité et de l'environnement et au Tribunaladministratif du canton de Vaud ainsi qu'à l'Office fédéral del'environnement. Lausanne, le 4 juillet 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: