| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 03 juillet 2006, 2P.42/2006

{T 1/2}2P.42/2006 /fzc Arrêt du 3 juillet 2006IIe Cour de droit public MM. et Mme les Juges Merkli, Président,Hungerbühler, Wurzburger, Müller et Yersin.Greffier: M. Dubey. Syndicat suisse des services publics-Région Neuchâtel et Syndicat autonomedes enseignants neuchâtelois,recourants, contre République et Canton de Neuchâtel, 2000 Neuchâtel,Conseil d'Etat de la République et Canton de Neuchâtel, Château, 2001Neuchâtel 1. art. 9, 28 et 29 Cst. (arrêté concernant l'organisation des classes et lesubventionnement des traitements dans l'enseignement obligatoire), recours de droit public contre l'arrêté du Conseil d'Etat du 21 décembre2005. Faits: A.Le 26 septembre 2005, le Conseil d'Etat de la République et Canton deNeuchâtel (ci-après: le Conseil d'Etat) a présenté les grands axes politiquesde la législature 2006-2009 et le budget 2006 de l'Etat en mettant l'accentsur les mesures d'économies prévues. Il a notamment proposé une réductionciblée des subventions, en particulier, une réduction de 10% des subventionscantonales en faveur des communes pour la scolarité obligatoire, le tauxpassant ainsi de 45% à 40,5%. Le même jour, ces propositions ont fait l'objetd'un courrier adressé à toutes les instances cantonales et communalesconcernées ainsi qu'à tous les enseignants de la scolarité obligatoire. Lemême jour également, le Conseil d'Etat a rencontré à ce sujet notamment lesassociations de personnel ainsi que les représentants des communes et desinstitutions. Le 24 novembre 2005, le programme de législature détaillé et le planfinancier ont été présentés au public. Dans le programme, sous la rubriquerelative à l'enseignement et à la formation, figurait l'objectif de réduireles coûts de l'enseignement obligatoire en augmentant le nombre d'élèves parclasse. Le même jour, ce programme et le plan financier ont fait l'objet d'uncourrier adressé à toutes les instances cantonales et communales concernéesainsi qu'à tous les enseignants des écoles enfantines, primaires etsecondaires du degré inférieur. Le Grand Conseil a voté le budget lors de sa session des 6 et 7 décembre 2005et promulgué le décret concernant le budget de l'Etat pour l'exercice 2006. B.Le 30 décembre 2005, le Conseil d'Etat a promulgué l'arrêté du 21 décembre2005 concernant l'organisation des classes et le subventionnement destraitements dans l'enseignement obligatoire (ci-après: l'arrêté 2005) dans laFeuille officielle de la République et Canton de Neuchâtel. Cet arrêté fixeles effectifs d'élèves pris en considération pour l'organisation des classesde l'enseignement primaire et le subventionnement des charges qui enrésultent par ressort scolaire sous la forme d'une échelle. Le Conseil d'Etatestime qu'avec l'entrée en vigueur de l'arrêté, la moyenne des effectifs, nesera pas augmentée de plus d'un élève par classe. Pour le canton, la moyennede l'année scolaire 2005/2006 s'élève à 17.87, l'une des plus basses deSuisse, tandis que l'effectif moyen maximal par classe est fixé à 21 élèvespar classe (art. 2a de l'arrêté) depuis 1985. Pour l'enseignement secondaire,l'arrêté 2005 aurait essentiellement pour effet d'appliquer plusrigoureusement les dispositions relatives aux effectifs des classessecondaires. C.Agissant par la voie du recours de droit public, le Syndicat suisse desservices publics-Région de Neuchâtel (ci-après: le SSP) et le Syndicatautonome des enseignants neuchâtelois (ci-après: le SAEN) demandent auTribunal fédéral d'annuler l'arrêté 2005 dans son entier, sans frais. Ils seplaignent à titre personnel de la violation des art. 9, 28 et 29 Cst. et aunom de leurs membres de la violation de l'art. 28 Cst. A leur avis, leConseil d'Etat aurait à tort renoncé à les consulter avant d'adopter l'arrêté2005. Le Conseil d'Etat conclut à l'irrecevabilité du recours subsidiairement à sonrejet, sous suite de frais et dépens. Lors d'un second échange d'écritures, les parties ont confirmé leursconclusions respectives. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recoursqui lui sont soumis (ATF 132 III 291 consid. 1 p. 292). 1.1 La législation neuchâteloise ne prévoyant aucune voie de droit cantonalpermettant d'examiner la constitutionnalité de l'arrêté attaqué (art. 1, 2 et3 de la loi neuchâteloise du 27 juin 1979 sur la procédure et la juridictionadministrative; LPJA, RSNE 152.130), le présent recours respecte l'exigencede l'épuisement des moyens de droit cantonal au sens de l'art. 86 OJ. 1.2 Aux termes de l'art. 88 OJ, ont qualité pour former un recours de droitpublic les particuliers ou les collectivités lésés par des arrêtés oudécisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portéegénérale; cette voie de recours ne leur est ouverte que pour autant qu'ilspuissent faire valoir leurs intérêts juridiquement protégés. Sont desintérêts personnels et juridiquement protégés ceux qui découlent d'une règlede droit fédéral ou cantonal ou directement d'une garantie constitutionnellespécifique pour autant que les intérêts en cause relèvent du domaine quecouvre ce droit fondamental (ATF 126 I 81 consid. 3b p. 85 et lajurisprudence citée). En l'espèce, les recourants se plaignent de la violation de la libertésyndicale. Le Conseil d'Etat n'aurait pas respecté la procédure deconsultation prévue par l'art. 79 de la loi neuchâteloise du 28 juin 1995 surle statut de la fonction publique (LSt/NE; RSNE 152.510) ni la convention du20 décembre 2000 qu'il avait passée avec les associations du personnel de lafonction publique en application de cette disposition. Pour que leur recoursde droit public soit recevable à cet égard, il suffit qu'ils invoquent, commeen l'espèce, une violation de cette liberté. La question de savoir quel estson contenu et son étendue ainsi que celle de savoir si, dans un casparticulier, elle a été respectée sont des questions de fond et non derecevabilité (ATF 129 I 113 consid. 1.4 p. 118). Ce grief est par conséquentrecevable. Les recourants se plaignent également de la violation de leur droit d'êtreentendu tiré de l'art. 29 al. 2 Cst. D'après la jurisprudence toutefois, ilest douteux qu'un syndicat puisse déduire de l'art. 29 al. 2 Cst. le droit departiciper, sous une forme ou sous une autre, à des procédures législatives.La question est restée ouverte, lorsque ce droit est invoqué en relation avecla liberté syndicale (ATF 129 I 113 consid. 1.4 p. 118). En l'espèce, iln'est pas non plus nécessaire de trancher cette question. Formulé de manièreidentique à celui de la violation de la liberté syndicale, le grief deviolation de l'art. 29 al. 2 Cst. se confond avec celui de la violation del'art. 28 Cst. et n'a dès lors pas de portée propre. Il en va de même du grief de violation du principe de la bonne foi quidénonce une violation de la convention du 20 décembre 2000, portant atteinteaux droits de la personnalité (art. 28 CC) des recourants. Tel qu'il estformulé, le grief de violation de l'art. 9 Cst. se confond aussi avec celuide l'art. 28 Cst. Enfin, il n'est pas nécessaire d'examiner si les recourants peuvent égalementagir dans le but de préserver l'intérêt de leurs membres, ce qui est douteuxpour le SSP-RN qui n'établit pas que la majorité ou un grand nombre de sesmembres sont touchés par l'arrêté 2005. En effet en tant qu'ils disposentpersonnellement de la qualité pour se plaindre d'une prétendue violation dela liberté syndicale qui les atteindrait directement dans l'exercice de leuractivité, indépendamment de la situation de leurs membres, il convient detoute manière d'entrer en matière sur le recours. Leur grief de violation del'art. 28 Cst. est d'ailleurs formulé de manière identique dans les deux cas. 1.3 Au surplus, déposé en temps utile et dans les formes prescrites par laloi, le présent recours remplit les autres conditions de recevabilité desart. 84 ss OJ, de sorte que le Tribunal fédéral peut entrer en matière sur laviolation alléguée de l'art. 28 Cst. 2.2.1D'après l'art. 28 Cst., les travailleurs, les employeurs et leursorganisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts,de créer des associations et d'y adhérer ou non. Selon la jurisprudence, la liberté syndicale comporte notamment le droit pourles syndicats de participer à des négociations collectives et de conclure desconventions collectives. Elle ne confère toutefois pas aux organisationssyndicales de la fonction publique le droit de participer au processuslégislatif portant sur le statut du personnel, sous peine de porter atteinteau monopole de l'Etat en la matière, mais seulement celui d'être entendu demanière appropriée en cas de modifications législatives ou réglementairestouchant de manière significative les conditions de travail de leur membres(ATF 129 I 113 consid. 3 p. 120 ss). Il s'agit d'une garantie minimale, queles cantons peuvent toutefois concrétiser librement, ce qu'a fait le cantonde Neuchâtel. 2.2 D'après l'art. 79 al. 1 LSt/NE, le Conseil d'Etat consulte les communes,les autres employeurs et les associations du personnel a) sur toutes lesquestions de portée générale concernant le personnel, ses conditions detravail et de traitement ainsi que sur des questions de principe relatives àl'application de la loi sur le Statut de la fonction publique ou de sesdispositions d'exécution et b) sur tout projet de dispositions d'exécutiongénérales de la loi sur le statut de la fonction publique. La consultationdes associations du personnel s'effectue au sein d'une commission de travail(art. 79 al. 2 LSt/NE). 2.3 Le 20 décembre 2000, le Conseil d'Etat et les associations reconnues dupersonnel de la République et Canton de Neuchâtel, au nombre desquellesfigurent le SAEN et le SSP-RN, ont conclu une convention sur les modalités del'obligation du Conseil d'Etat de consulter les associations du personneltelle que prévue par l'art. 79 LSt/NE. Selon l'art. 7 de la convention,doivent faire l'objet d'une négociation les thèmes d'intérêt général relevantde la compétence exclusive du Conseil d'Etat soit l'aménagement du temps etdes conditions de travail, la formation continue du personnel de la fonctionpublique, les modalités de la retraite anticipée, les mesures de protectionen matière de santé et de sécurité, les mesures d'accompagnement en cas desuppression d'emploi, la rémunération du personnel de la fonction publiquedans les limites des traitement de base prévus par la loi. D'après l'art. 9de la convention, le Conseil d'Etat informe les associations du personnel surl'ensemble des thèmes sectoriels pouvant les intéresser, notamment sur toutesles questions de portée générale concernant le personnel (par exempledéménagement d'un service, mise à disposition de l'administration d'unebibliothèque centralisée, etc...), la réorganisation interne del'administration, le budget de l'Etat, les intentions du Conseil d'Etat enmatière de politique salariale et de politique de l'emploi et la mise enplace du système d'appréciation des prestations. 3.Il convient d'examiner à la lumière de ces dispositions si et dans quellemesure le Conseil d'Etat intimé devait consulter les recourants avantd'adopter l'arrêté attaqué. 3.1 De l'avis des recourants, l'arrêté du 21 décembre 2005 concernantl'organisation des classes et le subventionnement des traitements dansl'enseignement obligatoire a pour effet de péjorer les conditions de travaildes enseignants, en rendant plus pénible leur tâche par l'adjonction d'unélève de plus par classe et en impliquant la suppression de postesd'enseignant. Il serait incontestable, selon eux, que ces deux objetsfigurent parmi ceux pour lesquels une consultation doit avoir lieu enapplication de l'art. 79 al. 1 lettre a LSt/NE et de l'art. 7 de laconvention du 20 décembre 2000. Au surplus, l'arrêté 2005 ayant été adopté enapplication de la loi neuchâteloise sur l'organisation scolaire, elle-mêmeadoptée en application de la loi neuchâteloise du 4 février 1982 concernantle statut général du personnel relevant du budget de l'Etat, aujourd'huiabrogée (art. 89 LSt/NE), il constituerait un "projet de dispositionsd'exécution générales de la présente loi" soumis à l'obligation deconsultation au sens de l'art. 79 al. 1 lettre b LSt/NE. Le Conseil d'Etat rétorque que l'arrêté 2005 fait partie d'un lot de mesuresbudgétaires avalisées par le Grand Conseil lors de sa session des 6 et 7décembre 2005. Il est fondé sur la loi neuchâteloise d'organisation scolaire,qui n'aurait pas pour vocation de régler le statut du personnel enseignant,celui-ci étant régi principalement par la loi sur le statut de la fonctionpublique. A son avis, si l'arrêté attaqué peut avoir des incidences sur lesconditions de travail de certains enseignants, tel ne serait pas le cas de lamajorité d'entre eux dont les effectifs par classe seraient déjà suffisantsvoire dépassés. Il ne concernerait par conséquent pas des "questions deportée générale concernant le personnel". 3.2 Tel qu'il est rédigé et concrétisé par l'art. 7 de la convention du20décembre 2000, dont l'al. 1 chiffre 1 vise les questions relatives àl'aménagement du temps et des conditions de travail du personnel de lafonction publique, l'art. 79 LSt/NE n'a pour effet d'obliger le Conseild'Etat à consulter les associations du personnel que sur les questions deportée générale concernant, semble-t-il, l'ensemble du personnel de lafonction publique. Or, ayant pour vocation première de mettre en oeuvre lesdécisions budgétaires du Grand Conseil en matière de réduction dessubventions de l'Etat dans l'enseignement obligatoire, l'arrêté 2005s'adresse en premier lieu aux communes du canton qui bénéficient desubventions de l'Etat et à qui revient la responsabilité financière inhérenteaux charges de l'enseignement selon l'art. 46 LOS/NE. Il est vrai, commel'affirment les recourants, que l'arrêté attaqué a certains effets sur lesconditions de travail du corps enseignant, ces effets ne sont toutefoisqu'indirects. L'arrêté 2005 n'a en effet pas pour but de remodeler le statutdes membres du corps enseignant, mais bien de limiter les subventions verséesaux communes. D'après le Conseil d'Etat, que les recourant ne critiquent passur ce point, ces effets sont également limités s'agissant de l'augmentationdes effectifs dans les classes et restent soumis à la limite maximale del'art. 2a de l'arrêté 2005. Ces effets indirects et limités ne sont en outreque sectoriels, puisque l'arrêté 2005 concerne uniquement certains desmembres du corps enseignant. A cet égard, il convient d'ailleurs de remarquerque, conformément aux obligations qui ressortent de l'art. 79 LSt/NE etl'art. 7 al. 1 chiffre 5 de la convention du 20 décembre 2000, le Conseild'Etat a proposé d'élaborer une "convention emploi" pour le personnel touchépar les suppressions de poste, qui ne jouit au demeurant pas d'un droitacquis au maintien du nombre de postes de travail. Le Conseil d'Etat intimén'a par conséquent pas violé le droit de consultation tel qu'il est prévu parla lettre a de l'art. 79 al. 1 LSt/NE. 3.3 Il résulte enfin des grands
axes politiques de la législature 2006-2009et du budget 2006 de l'Etat que le Conseil d'Etat entendait mettre l'accentsur des mesures d'économies, proposant au Grand Conseil notamment uneréduction ciblée des subventions, en particulier, une réduction de 10% dessubventions cantonales en faveur des communes pour la scolarité obligatoire,le taux passant ainsi de 45% à 40,5%. L'arrêté 2005 est ainsi le résultat del'application de décisions budgétaires impératives votées en définitive parle Grand Conseil en sa séance des 6 et 7 décembre 2005. La mise en oeuvre deces décisions entre sans conteste dans la compétence du Conseil d'Etat. Quoiqu'en disent les recourants, l'arrêté 2005 ne repose nullement sur lesdispositions de la loi neuchâteloise sur le statut du personnel, mais biensur les dispositions financières de la loi neuchâteloise sur l'organisationscolaire. L'art. 45 LOS/NE prévoit en effet que l'Etat contribue aux dépensesdes communes en accordant une subvention à leurs écoles primaires etsecondaires du degré inférieur (art. 45 al. 1 LOS/NE). Dès lors que l'arrêtéattaqué ne comprend pas de dispositions d'exécution générales de la loineuchâteloise sur le statut de la fonction publique, mais règle les questionsde subventions prévues dans une autre loi cantonale, le Conseil d'Etat n'apas violé l'obligation de consultation prévue par l'art. 79 al. 1 LSt/NE,dont la lettre b ne vise que les dispositions d'exécution générales relativesau statut des fonctionnaires. 3.4 Enfin, si les recourants estimaient, contrairement à l'avis du Conseild'Etat, que l'une des mesures du programme de législature détaillé publié le24 novembre 2005, qui prévoyait de réduire les coûts de l'enseignementobligatoire en augmentant le nombre d'élèves par classe, tombait sous le coupde l'art. 79 al. 1 LSt/NE et de la convention du 20 décembre 2000, ilsdevaient pour le moins le faire savoir au Conseil d'Etat, ce qu'ils n'ont pasfait, quand bien même ils connaissaient l'essentiel de la mesure envisagéedès le 24 novembre 2005. A cette date, l'ensemble du corps enseignantprimaire et secondaire avait en effet reçu une information à ce sujet. S'ilest vrai que l'information n'a pas été adressée ce jour-là ès qualité auxrecourants, ils en ont néanmoins eu connaissance par leurs membres. A celas'ajoute que les recourants avaient été informés des contraintes budgétaires,conformément à l'art. 9 al. 1 chiffre 3 de la convention du 20 décembre 2000lors de la journée d'information du 26 septembre 2005. Le grief de violationde l'art. 9 de cette convention doit donc également être rejeté. 4.Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours dans la mesureoù il est recevable. Succombant, le SSP-NE et le SAEN doivent supporter, solidairement entre eux,les frais judiciaires (art. 156 al. 1 OJ) et n'ont pas droit à des dépens. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 2.Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants,solidairement entre eux. 3.Le présent arrêt est communiqué en copie aux recourants et au Conseil d'Etatde la République et Canton de Neuchâtel. Lausanne, le 3 juillet 2006 Au nom de la IIe Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: