| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 15 juin 2006, 1A.26/2006

{T 1/2}1A.26/2006 /col Arrêt du 15 juin 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Féraud, Président,Aemisegger, Aeschlimann, Reeb et Eusebio.Greffier: M. Kurz. Municipalité de Cully, 1096 Cully,Municipalité de Lutry, 1095 Lutry,Municipalité de Villette, 1096 Cully,Municipalité de Vuiteboeuf, 1445 Vuiteboeuf,recourantes, représentées par Mes Christian Baconet Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocats, et Me Jean-Emmanuel Rossel, avocat, contre Département des infrastructures du canton de Vaud, 1014 Lausanne, représentépar Me Jean Jacques Schwaab, avocat,Tribunal administratif du canton de Vaud,avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne. délimitation de tronçons de routes cantonales en traversée de localité, recours de droit administratif et de droit public contre l'arrêt du Tribunaladministratif du canton de Vauddu 21 décembre 2005. Faits: A.L'art. 7 de la loi vaudoise sur les routes, du 10 décembre 1991 (LRou, RS/VD725.01), prévoit que les routes nationales et cantonales sont propriété ducanton, et que les routes communales et les routes cantonales en traversée delocalité sont la propriété des communes territoriales. Selon l'art. 20 LRou,l'entretien des routes (qui comprend, selon l'art. 4 du règlementd'application - RLRou, RS/VD 725.01.1 -, la maintenance et le renouvellementdes ouvrages et installations visés à l'art. 2 de la loi) incombe à l'Etatpour les routes cantonales hors traversées des localités, et aux communesterritoriales dans les autres cas. Dans la traversée des localités, lesdépenses de construction, de correction et d'entretien des routes cantonalessont à la charge des communes (art. 56 al. 1 LRou). Des subventions sontpossibles pour les travaux de construction et de correction (art. 56 al. 2LRou). Selon l'art. 3 al. 4 LRou, les tronçons de routes cantonales entraversée de localité sont délimités par le Département des infrastructures(ci-après: le département), après consultation des communes.L'art. 1er RLRou, en vigueur jusqu'au 23 décembre 2004, prévoyait que ladélimitation des routes cantonales en traversée de localité faisait l'objetd'un procès-verbal comprenant un plan d'ensemble et des extraits du plancadastral. Ces limites de traversée étaient indépendantes de l'emplacementdes signaux d'indication de début et de fin de localité de l'ordonnance surla signalisation routière (OSR, RS 741.21). La délimitation était réviséepériodiquement suivant l'évolution de l'urbanisation. B.Dans le cadre des mesures d'assainissement prévues par l'art. 165 de laConstitution vaudoise (Cst./VD), le Grand Conseil a, le 21 septembre 2004,adopté un décret portant sur une modification de la LRou, prévoyant notammentque les routes cantonales en traversée de localité étaient propriété descommunes jusqu'au panneau d'entrée de localité tel que défini par la LCR, etque l'entretien des routes appartenait à leur propriétaire. La votationpopulaire, au cours de laquelle les électeurs devaient choisir entre cettemodification législative et une augmentation du coefficient de l'impôtcantonal n'a toutefois pas eu lieu, le Tribunal fédéral ayant, sur recours dedroit public, annulé le décret du Grand Conseil (ATF 131 I 126).Le 24 décembre 2004, le Conseil d'Etat vaudois a modifié le RLRou enabrogeant notamment son art. 1er. Le Conseil d'Etat a considéré qu'unemodification de la loi n'était pas nécessaire, puisque c'était au départementqu'il appartenait de déterminer les tronçons de routes en traversée delocalité.Le 16 février 2005, le département a adressé aux municipalités une lettrefaisant état des modifications réglementaires. Les procès-verbaux detraversées étaient annulés, et la traversée de localité correspondraitdésormais aux panneaux d'entrée et de sortie de localités tels que définispar l'OSR, ce qui constituait un critère logique, objectif et garantissantl'égalité de traitement entre les communes. Les nouveaux tronçons seraienttransmis aux communes sans travaux de remise en état. Les participationscroisées communes/Etat, selon les art. 54-58 LRou, seraient en principemaintenues; pour les travaux en traversée, le moratoire décidé par le Conseild'Etat resterait en vigueur. Les communes étaient invitées à se déterminer. C.Par lettre du 14 mars 2005, la Municipalité de Villette s'est opposée autransfert en relevant que la RC 780 ne traversait plus le village, et quel'extension de la RC 768d était située en zone inconstructible.Par lettre du 15 mars 2005, la Municipalité de Lutry a fait part de sonopposition, qui concernait la quasi-totalité des routes de 1ère et 2èmeclasse, alors que le canton recevait des montants importants de la part de laConfédération. Le critère retenu ne tenait pas compte des particularitéslocales. Le canton devait rétrocéder une partie des subventions, et régler leproblème de l'accès à l'autoroute de l'Est lausannois.Par lettre du 23 mars 2005, la Municipalité de Cully s'est opposée autransfert, en relevant que les tronçons concernés s'étendaient sur 2626m dansdes zones en majorité non constructibles.Egalement invitée à se déterminer, la Municipalité de Vuiteboeuf n'a pasréagi dans le délai imparti. D.Par une série de décisions des 15 juin, 10 août (pour les communes deVillette, Lutry et Vuiteboeuf) et 14 septembre 2005 (pour la commune deCully), le département a fait savoir aux communes concernées que lesprocès-verbaux de traversée étaient annulés et que les traversées delocalités correspondaient désormais (à l'exception de quelques communes) auxpanneaux d'entrée et de sortie de localités. Le nouveau critère fondé surl'art. 50 OSR était indépendant du type de chaussée, du trafic ou de lacapacité financière des communes concernées. La question de l'accès àl'autoroute de l'Est Lausannois ne relevait pas de la présente procédure. E.Trente municipalités ont recouru contre ces décisions auprès du Tribunaladministratif vaudois. Par arrêt du 21 décembre 2005, après avoir déclarédeux recours irrecevables et joint les causes, le Tribunal administratif arejeté tous les recours et maintenu les décisions attaquées, fixant leurentrée en vigueur au 1er janvier 2006. Le département était compétent pourdélimiter les traversées de localités, et les communes ne disposaientd'aucune autonomie dans ce domaine. La modification législative, non entréeen vigueur, n'empêchait pas de procéder par voie réglementaire. Faute decritères légaux pour la délimitation des traversées de localités, les travauxpréparatoires de la LRou ne permettaient pas de conclure à une limitation dupouvoir d'appréciation du département. Le critère choisi par ce dernier,consacré dans d'autres domaines connexes, n'était pas critiquable. Rien nepermettait d'exiger une remise en état préalable des tronçons transférés auxcommunes. Celles-ci pouvaient demander un déplacement des panneaux d'entréeet de sortie de localité, dans le cadre de la procédure prévue par l'OSR. F.Les Municipalités de Villette, Cully, Lutry et Vuiteboeuf forment un recoursde droit administratif, subsidiairement de droit public contre ce dernierarrêt. Dans leur recours de droit administratif, elles se plaignent d'uneviolation de la loi fédérale concernant l'utilisation de l'impôt sur leshuiles minérales à affectation obligatoire (LUMin, RS 725.116.2) et d'uneinsuffisance de motivation de l'arrêt attaqué. Dans le recours de droitpublic, elles invoquent leur autonomie, en relation avec les principes de lalégalité, de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire, etexposent chacune leur situation particulière. Elles invoquent également laLUMin et critiquent la participation à l'arrêt attaqué de l'ensemble desjuges du Tribunal administratif. Elles concluent à l'annulation de l'arrêtcantonal et des décisions du département, et demandent l'effet suspensif.Le Tribunal administratif conclut au rejet du recours. Le Département proposed'écarter le recours dans la mesure où il est recevable.L'effet suspensif a été accordé par ordonnance présidentielle du 1ermars2006. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition larecevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 130 I 312 consid. 1 p. 317;130 II 249 consid. 2 p. 250, 302 consid. 3 p. 303/304, 306 consid. 1.1 p. 308et les arrêts cités). 2.Le recours de droit administratif est ouvert contre les décisions au sens del'art. 5 PA (art. 97 al. 1 OJ), à condition qu'elles émanent de l'une desautorités mentionnées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'il n'existe pas demotif d'exclusion selon les art. 99 à 102 OJ ou selon la législation spéciale(ATF 129 II 183 consid. 3.1 p. 186; 128 II 13 consid. 1b p. 16, 56 consid.1a/aa p. 58, 259 consid. 1.2 p. 262, 311 consid. 2 p. 315). Selon l'art. 5al. 1 PA, sont des décisions attaquables par la voie du recours de droitadministratif les mesures, fondées sur le droit public fédéral - ou quiauraient dû l'être -, prises par les autorités dans des cas d'espèce et quiportent sur des droits ou des obligations. 2.1 Les recourantes prétendent agir par la voie du recours de droitadministratif en invoquant les art. 3 al. 1 let. d ch. 1 et 34 LUMin. Ellesrelèvent que les tronçons de routes concernés par le transfert seraient desroutes principales au sens de l'ordonnance sur les routes principales du 8avril 1987 (RS 725.116.23), subventionnées par la Confédération. Le cantonserait donc tenu de rétrocéder aux communes les contributions prévues par laloi. 2.2 Les recourantes perdent de vue que l'arrêt cantonal est exclusivementfondé sur le droit cantonal. Il fait application de la LRou, en particulierde ses art. 7, 20 et 56 qui confèrent aux communes la propriété des routes entraversée de localité, ainsi que sur son art. 3 al. 4 qui charge ledépartement de délimiter ces tronçons. L'arrêt attaqué est aussi fondé sur lerèglement cantonal d'application, dans sa nouvelle teneur dépourvue de sonarticle premier.A propos de la LUMin, le Tribunal administratif a simplement constaté, àjuste titre, que cette loi ne donnait pas de droit à des prestations de lapart du canton. De la même manière que les dispositions constitutionnellessur lesquelles elle se fonde (soit notamment les actuels art. 83 et 86 Cst.),la LUMin est uniquement consacrée à la répartition du produit de l'impôtentre différentes tâches liées à la circulation routière, notamment sous laforme d'une participation de la Confédération aux frais des routes nationaleset de contributions aux frais de construction des routes principales. La loiest en revanche muette sur la répartition des charges à l'intérieur ducanton. L'art. 17 LUMin, selon lequel les cantons construisent, entretiennentet exploitent les routes principales, n'empêche pas un transfert de lapropriété et des charges d'entretien (les recourantes ne le soutiennentd'ailleurs pas), et n'impose aucune rétrocession aux commune descontributions versées par la Confédération. Lorsqu'elle délègue unecompétence ou attribue une tâche aux cantons, la Confédération doit respecterl'autonomie constitutionnelle de ces derniers (art. 47 Cst.); c'est parconséquent au seul droit cantonal qu'il appartient de définir l'organe ou lacollectivité, qui va finalement être chargé de l'exécution (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel Suisse, Berne 2000 vol. 1n°997). Faute de toute mention dans la loi fédérale (cf. également FF 1984 Ip. 1020), on ne saurait affirmer, comme le font les recourantes, que lelégislateur fédéral aurait voulu porter atteinte, sur ce point, à la libertéd'organisation dont jouissent les cantons. 2.3 L'arrêt cantonal n'est donc pas fondé sur le droit fédéral, et il n'avaitpas à l'être. Le recours de droit administratif est par conséquentirrecevable, sans qu'il y ait à s'interroger sur la qualité pour agir descommunes recourantes. 3.Celles-ci forment également un recours de droit public pour violation de leurautonomie. Elles relèvent que les communes vaudoises bénéficient d'une telleautonomie dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal. Lescharges et obligations découlant de l'agrandissement du domaine publiccommunal auraient un effet sur la gestion de leur patrimoine administratifainsi que sur leurs finances. 3.1 Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert auxparticuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou des décisions quiles concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Le recoursde droit public est conçu pour la protection des droits constitutionnels(art. 84 al. 1 lettre a OJ). De tels droits ne sont reconnus en principequ'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui n'en sont pastitulaires. Cette règle s'applique aux cantons, aux communes et à leursautorités, qui agissent en tant que détentrices de la puissance publique.La jurisprudence considère toutefois qu'il y a lieu de faire deux exceptionspour les communes et autres corporations de droit public. La première estadmise lorsque la collectivité n'intervient pas en tant que détentrice de lapuissance publique, mais qu'elle agit sur le plan du droit privé ou qu'elleest atteinte dans sa sphère privée de façon identique ou analogue à unparticulier, notamment en sa qualité de propriétaire de biens frappésd'impôts ou de taxes, ou d'un patrimoine financier ou administratif. Uneseconde exception est admise en faveur des communes lorsque, par la voie dudroit public, elles se plaignent d'une violation de leur autonomie (art. 50Cst.) ou d'une atteinte à leur existence ou à l'intégrité de leur territoiregaranties par le droit cantonal. Les collectivités concernées peuvent aussise prévaloir, à titre accessoire, de la violation de droits constitutionnelslorsque ces moyens sont en relation étroite avec la violation de leurautonomie (ATF 131 I 91 consid. 1 p. 93; 129 I 313 consid. 4.1 p. 318; 125 I173 consid. 1b p. 175; 121 I 218 consid. 2a et les arrêts cités). 3.2 Dans la mesure où elles dénoncent une violation de leur autonomiecommunale, les recourantes ont qualité pour former un recours de droitpublic. Déterminer si, dans un domaine juridique particulier, les communesjouissent effectivement d'une autonomie, n'est pas une question derecevabilité, mais de fond (ATF 128 I 3 consid. 1c p. 7; 124 I 223 consid. 1bp. 226 et les références citées). 3.3 L'art. 50 al. 1 Cst. dispose que l'autonomie communale est garantie dansles limites fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, une communebénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droitcantonal ne règle pas de manière exhaustive, en lui laissant une liberté dedécision relativement importante. L'existence et l'étendue de l'autonomiecommunale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par laconstitution et la législation cantonales (ATF 128 I 3 consid. 2a p. 8; 124 I223 consid. 2b p. 226-227 et les arrêts cités). Lorsqu'elle est reconnueautonome dans un domaine spécifique, une commune peut se plaindre, par lavoie du recours de droit public, d'un excès ou d'un abus du pouvoird'appréciation ou d'une fausse application par l'autorité cantonale
desnormes de droit cantonal et communal régissant le domaine en cause.L'autonomie communale est également violée lorsque le canton empiète à tortdans un domaine protégé de celle-là par l'adoption, notamment, de normesgénérales et abstraites qui limitent ou suppriment une compétence communaleou qui règlent une question relevant de cette autonomie (cf. ATF 122 I 279consid. 8c p.291; 120 Ia 203 consid. 2a p. 204; 119 Ia 214 consid. 3a p. 218et les arrêts cités). Les communes peuvent en outre jouir d'une autonomieprotégée dans l'application du droit cantonal, si celui-ci leur laisse uneliberté de décision relativement importante. Il faut toutefois quel'exécution, en première instance, des dispositions cantonales leur soitconfiée et que la nature du domaine à régler se prête à une réglementationpropre de la part des différentes communes (ATF 119 Ia 214 consid. 3b p.219). 3.4 Selon l'art. 138 al. 1 Cst./VD, les communes assument, outre les tâchespropres qu'elles accomplissent volontairement, celles que la loi ou laConstitution leur attribuent. Selon l'art. 139 Cst./VD, les communesvaudoises disposent d'autonomie en particulier dans la gestion du domainepublic et du patrimoine communal (let. a) et en matière d'aménagement localdu territoire (let. d). Cette disposition constitutionnelle a notamment pourbut d'éviter au Tribunal fédéral de rechercher dans l'ensemble du droitcantonal si les communes disposent, dans un certain domaine, de pouvoirs dedécision importants (Haldy, L'organisation territoriale et les communes, in:La Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, p. 291-310, 295). 3.5 Les décisions du département rendues les 15 juin, 10 août et 14septembre2005 portent uniquement sur la délimitation des tronçons de routes entraversée de localité. Les compétences générales des communes, s'agissant dela gestion du domaine public et de l'aménagement local du territoire,n'enlèvent rien au fait que, s'agissant spécifiquement de l'acte préalable dedélimitation des tronçons de routes cantonales en traversée de localité, lacompétence appartient exclusivement au département cantonal selon l'art. 3al. 4 LRou. Les communes auront certes la gestion de ces tronçonssupplémentaires (art. 3 al. 4 LRou), mais, selon le droit cantonal, ellesn'ont aucun droit de déterminer librement, ou de participer à l'acte dedétermination de ces tronçons, lequel appartient à l'autorité cantonale. Dansce cadre, les communes ne disposent que d'un droit d'être entendues, qui a puêtre exercé en l'occurrence. L'augmentation des charges d'entretien, quidécoule de l'accroissement des tronçons concernés, aura certes une incidencesur les finances des communes, mais cela ne leur permet pas pour autant de seprévaloir de leur autonomie (cf. arrêt 2P.203/2004 du 1er décembre 2005). Eneffet, celle-ci ne peut être invoquée en matière de subventions ou de chargesfinancières décidées par le canton (ATF 113 Ia 336 consid. 1b p. 339). Iln'en va différemment que lorsque la commune se plaint d'une violation de sondroit à l'existence, soit lorsque la mesure litigieuse aurait pour effet dedéséquilibrer complètement ses finances, au point de compromettre sonexistence même (ATF 115 Ia consid. 5d/aa p. 54; cf. aussi ATF 131 I 91consid. 1 p. 93 concernant le droit à l'existence). Les recourantesn'allèguent toutefois rien de tel. 3.6 Le grief de violation de l'art. 50 Cst. doit par conséquent être rejeté,et les moyens tirés du droit d'être entendu et des autres principesconstitutionnels n'ont pas à être examinés. 4.Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit administratif estirrecevable, et le recours de droit public est rejeté. Conformément à l'art.156 al. 2 OJ, il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. Selon l'art. 159 al.2 OJ, il n'est pas alloué de dépens aux autorités qui obtiennent gain decause, que celles-ci agissent par leurs propres services ou - comme l'a faitle département en l'occurrence - par un avocat indépendant. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours de droit administratif est irrecevable. 2.Le recours de droit public est rejeté. 3.Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens. 4.Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des recourantes etdu Département des infrastructures du canton de Vaud, ainsi qu'au Tribunaladministratif du canton de Vaud. Lausanne, le 15 juin 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: