| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 15 juin 2006, 1A.22/2006

{T 1/2}1A.22/2006 /col Arrêt du 15 juin 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Féraud, Président,Aemisegger, Aeschlimann, Reeb et Eusebio.Greffier: M. Kurz. Commune de Saint-Cergue, 1264 Saint-Cergue,recourante, représentée par Me Alain Thévenaz, avocat, contre Département des infrastructures du canton de Vaud, 1014 Lausanne, représentépar Me Jean Jacques Schwaab, avocat,Tribunal administratif du canton de Vaud,avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne. délimitation de tronçons de routes cantonales en traversée de localité, recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif ducanton de Vaud du 21 décembre 2005. Faits: A.L'art. 7 de la loi vaudoise sur les routes, du 10 décembre 1991 (LRou, RS/VD725.01) prévoit que les routes nationales et cantonales sont propriété ducanton, et que les routes communales et les routes cantonales en traversée delocalité sont la propriété des communes territoriales. Selon l'art. 20 LRou,l'entretien des routes (qui comprend, selon l'art. 4 du règlementd'application - RLRou, RS/VD 725.01.1 -, la maintenance et le renouvellementdes ouvrages et installations visés à l'art. 2 de la loi) incombe à l'Etatpour les routes cantonales hors traversées des localités, et aux communesterritoriales dans les autres cas. Dans la traversée des localités, lesdépenses de construction, de correction et d'entretien des routes cantonalessont à la charge des communes (art. 56 al. 1 LRou). Des subventions sontpossibles pour les travaux de construction et de correction (art. 56 al. 2LRou). Selon l'art. 3 al. 4 LRou, les tronçons de routes cantonales entraversée de localité sont délimités par le Département des infrastructures(ci-après: le département), après consultation des communes.L'art. 1er RLRou, en vigueur jusqu'au 23 décembre 2004, prévoyait que ladélimitation des routes cantonales en traversée de localité faisait l'objetd'un procès-verbal comprenant un plan d'ensemble et des extraits du plancadastral. Ces limites de traversée étaient indépendantes de l'emplacementdes signaux d'indication de début et de fin de localité de l'ordonnance surla signalisation routière (OSR, RS 741.21). La délimitation était réviséepériodiquement suivant l'évolution de l'urbanisation. B.Dans le cadre des mesures d'assainissement prévues par l'art. 165 de laConstitution vaudoise (Cst./VD), le Grand Conseil a, le 21 septembre 2004,adopté un décret portant sur une modification de la LRou, prévoyant notammentque les routes cantonales en traversée de localité étaient propriété descommunes jusqu'au panneau d'entrée de localité tel que défini par la LCR, etque l'entretien des routes appartenait à leur propriétaire. La votationpopulaire, au cours de laquelle les électeurs devaient choisir entre cettemodification législative et une augmentation du coefficient de l'impôtcantonal n'a toutefois pas eu lieu, le Tribunal fédéral ayant, sur recours dedroit public, annulé le décret du Grand Conseil (ATF 131 I 126).Le 24 décembre 2004, le Conseil d'Etat vaudois a modifié le RLRou enabrogeant notamment son art. 1er. Le Conseil d'Etat a considéré qu'unemodification de la loi n'était pas nécessaire, puisque c'était au départementqu'il appartenait de déterminer les tronçons de routes en traversée delocalité.Le 16 février 2005, le département a adressé aux municipalités une lettrefaisant état des modifications réglementaires. Les procès-verbaux detraversées étaient annulés, et la traversée de localité correspondraitdésormais aux panneaux d'entrée et de sortie de localités tels que définispar l'OSR, ce qui constituait un critère logique, objectif et garantissantl'égalité de traitement entre les communes. Les nouveaux tronçons seraienttransmis aux communes sans travaux de remise en état. Les participationscroisées communes/Etat, selon les art. 54-58 LRou, seraient en principemaintenues; pour les travaux en traversée, le moratoire décidé par le Conseild'Etat resterait en vigueur. Les communes étaient invitées à se déterminer. C.Par lettre du 21 mars 2005, la Municipalité de Saint-Cergue s'est opposée autransfert en relevant que le hameau de la Cure devait ainsi supporter 600 msupplémentaires de route. D.Par une série de décisions des 15 juin, 10 août (pour la commune deSaint-Cergue) et 14 septembre 2005, le département a fait savoir aux communesconcernées que les procès-verbaux de traversée étaient annulés et que lestraversées de localités correspondaient désormais (à l'exception de quelquescommunes) aux panneaux d'entrée et de sortie de localités. Conformément àl'art. 50 OSR, le panneau de début de localité pouvait être déplacé là oùcommençait la zone d'habitations dispersées, ce qui ramenait à 324 m letronçon de route transféré à la Cure. E.Trente municipalités ont recouru contre ces décisions auprès du Tribunaladministratif vaudois. Par arrêt du 21 décembre 2005, après avoir déclarédeux recours irrecevables et joint les causes, le Tribunal administratif arejeté tous les recours et maintenu les décisions attaquées, fixant leurentrée en vigueur au 1er janvier 2006. Le département était compétent pourdélimiter les traversées de localités, et les communes ne disposaientd'aucune autonomie dans ce domaine. La modification législative, non entréeen vigueur, n'empêchait pas de procéder par voie réglementaire. Faute decritères légaux pour la délimitation des traversées de localités, les travauxpréparatoires de la LRou ne permettaient pas de conclure à une limitation dupouvoir d'appréciation du département. Le critère choisi par ce dernier,consacré dans d'autres domaines connexes, n'était pas critiquable. Rien nepermettait d'exiger une remise en état préalable des tronçons transférés auxcommunes. Celles-ci pouvaient demander un déplacement des panneaux d'entréeet de sortie de localité, dans le cadre de la procédure prévue par l'OSR. F.La Municipalité de Saint-Cergue forme un recours de droit administratif,subsidiairement de droit public contre ce dernier arrêt. Elle se plaint de nepas avoir pu répliquer aux arguments présentés par le département en réponseà son recours, ce qui l'avait notamment empêchée de produire un avis dedroit; le Tribunal administratif aurait aussi omis de tenir compte descirconstances locales propres à chaque commune recourante. La recourante seplaint par ailleurs d'une violation de la loi fédérale concernantl'utilisation de l'impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire(LUMin, RS 725.116.2). Elle conclut à l'annulation de l'arrêt cantonal et desdécisions du département, subsidiairement à la réforme de ces décisions en cesens qu'aucun tronçon de la route principale n'est transféré à la commune deSaint-Cergue. Elle demande l'effet suspensif.Le Tribunal administratif conclut au rejet du recours. Le Département conclutau rejet du recours dans la mesure où il est recevable.L'effet suspensif a été accordé par ordonnance présidentielle du 1ermars2006. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition larecevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 130 I 312 consid. 1 p. 317;130 II 249 consid. 2 p. 250, 302 consid. 3 p. 303/304, 306 consid. 1.1 p. 308et les arrêts cités). 2.Le recours de droit administratif est ouvert contre les décisions au sens del'art. 5 PA (art. 97 al. 1 OJ), à condition qu'elles émanent de l'une desautorités mentionnées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'il n'existe pas demotif d'exclusion selon les art. 99 à 102 OJ ou selon la législation spéciale(ATF 129 II 183 consid. 3.1 p. 186; 128 II 13 consid. 1b p. 16, 56 consid.1a/aa p. 58, 259 consid. 1.2 p. 262, 311 consid. 2 p. 315). Selon l'art. 5al. 1 PA, sont des décisions attaquables par la voie du recours de droitadministratif les mesures, fondées sur le droit public fédéral - ou quiauraient dû l'être -, prises par les autorités dans des cas d'espèce et quiportent sur des droits ou des obligations. 2.1 La recourante prétend agir par la voie du recours de droit administratifen invoquant les art. 3, 12 et 17 LUMin, ainsi que l'ordonnance sur lesroutes principales (RS 725.116.23). Elle relève que les tronçons de routesconcernés par le transfert seraient des routes principales au sens del'ordonnance précitée, subventionnées par la Confédération. Le canton seraitdonc tenu de construire et d'entretenir lui-même ces routes. 2.2 La recourante perd de vue que l'arrêt cantonal est exclusivement fondésur le droit cantonal. Il fait application de la LRou, en particulier de sesart. 7, 20 et 56 qui confèrent aux communes la propriété des routes entraversée de localité, ainsi que sur son art. 3 al. 4 qui charge ledépartement de délimiter ces tronçons. L'arrêt attaqué est aussi fondé sur lerèglement cantonal d'application, dans sa nouvelle teneur dépourvue de sonarticle premier.A propos de la LUMin, le Tribunal administratif a simplement constaté, àjuste titre, que cette loi ne donnait pas de droit à des prestations de lapart du canton. De la même manière que les dispositions constitutionnellessur lesquelles elle se fonde (soit notamment les actuels art. 83 et 86 Cst.),la LUMin est uniquement consacrée à la répartition du produit de l'impôtentre différentes tâches liées à la circulation routière, notamment sous laforme d'une participation de la Confédération aux frais des routes nationaleset de contributions aux frais de construction des routes principales. La loiest en revanche muette sur la répartition des charges à l'intérieur ducanton. L'art. 17 LUMin, selon lequel les cantons construisent, entretiennentet exploitent les routes principales, n'empêche pas un transfert de lapropriété et des charges d'entretien (la recourante ne le soutient d'ailleurspas), et n'impose aucune rétrocession aux communes des contributions verséespar la Confédération. Lorsqu'elle délègue une compétence ou attribue unetâche aux cantons, la Confédération doit respecter l'autonomieconstitutionnelle de ces derniers (art. 47 Cst.); c'est par conséquent auseul droit cantonal qu'il appartient de définir l'organe ou la collectivité,qui va finalement être chargé de l'exécution (Auer/ Malinverni/Hottelier,Droit constitutionnel Suisse, Berne 2000 vol. 1 n°997). Faute de toutemention dans la loi fédérale (cf. également FF 1984 I p. 1020), on ne sauraitaffirmer que le législateur fédéral aurait voulu porter atteinte, sur cepoint, à la liberté d'organisation dont jouissent les cantons. 3.L'arrêt cantonal n'est donc pas fondé sur le droit fédéral, et il n'avait pasà l'être. Le recours de droit administratif est par conséquent irrecevable,sans qu'il y ait à s'interroger sur la qualité pour agir de la communerecourante.Conformément à l'art. 156 al. 2 OJ, il n'est pas perçu d'émolumentjudiciaire. Selon l'art. 159 al. 2 OJ, il n'est pas alloué de dépens auxautorités qui obtiennent gain de cause, que celles-ci agissent par leurspropres services ou - comme l'a fait le département en l'occurrence - par unavocat indépendant. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours de droit administratif est irrecevable. 2.Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens. 3.Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires de la recourante etdu Département des infrastructures du canton de Vaud, ainsi qu'au Tribunaladministratif du canton de Vaud. Lausanne, le 15 juin 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: