| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 19 mai 2006, 1A.74/2006

{T 0/2}1A.74/2006 /fzc Arrêt du 19 mai 2006Ire Cour de droit public MM les Juges Féraud, PrésidentAemisegger et Reeb.Greffier: M. Jomini. Etat de Vaud, Département des institutions et des relations extérieures,Service de l'aménagement du territoire, place de la Riponne 10, 1014Lausanne, recourant, représenté par Me Edmond C.M. de Braun, avocat, contre X.________,intimé, représenté par Me Jean Anex, avocat,Municipalité de la commune d'Ormont-Dessous,1863 Le Sépey,Tribunal administratif du canton de Vaud,avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne. autorisation de construire, recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif ducanton de Vaud du 9 mars 2006. Faits: A.X. ________ est propriétaire de la parcelle n° xxx du registre foncier, surle territoire de la commune d'Ormont-Dessous, dans le hameau de Cergnat. Surcette parcelle de 4'980 m² se trouvent deux bâtiments de type chalet.L'actuel plan général d'affectation (PGA) de la commune d'Ormont-Dessous,ainsi que le règlement communal sur le plan général d'affectation (RPGA) ontété adoptés par le conseil communal le 3 mars 1995 puis sont entrés envigueur le 17 avril 1996, après l'approbation par le Conseil d'Etat du cantonde Vaud. L'art. 15 RPGA est ainsi libellé:"Plans spéciaux - définition Le territoire de la commune est divisé en différents périmètres qui figurentsur le plan général d'affectation déposé au greffe municipal: a) Périmètres des agglomérations traités par plans spéciaux légalisés:1) Le Sépey2) Les Mosses3) La Forclaz4) Aux Rafforts-La Comballaz b) Périmètres des agglomérations à traiter par plans spéciaux:5) Cergnat6) La Comballaz: ce plan remplacera le plan d'extension partiel AuxRafforts-La Comballaz."En dehors des "agglomérations" définies à l'art. 15 RPGA, le territoirecommunal est classé soit dans le périmètre d'un plan d'affectation cantonaln° 292 (art. 16 RPGA - il s'agit du site marécageux du Col des Mosses), soitdans la zone agricole et alpestre (art. 17 à 20 RPGA), soit dans l'aireforestière (art. 21 RPGA). Aucun plan spécial n'a été adopté en l'état pourle périmètre du hameau de Cergnat (n° 5), dans lequel se trouve la parcellen° xxx. B.Le 16 juin 2005, X.________ a déposé une demande de permis de construire pourun projet d'aménagement d'un appartement au rez-de-chaussée d'un de seschalets (bâtiment n° 2017), après transformation d'un garage existant(atelier mécanique) mais sans modification de l'enveloppe extérieure dubâtiment. La demande a été transmise à l'administration cantonale. Le Servicede l'aménagement du territoire (SAT) - rattaché au Département cantonal desinstitutions et des relations extérieures (DIRE) - a considéré que le projetnécessitait une autorisation spéciale du canton, prévue à l'art. 120 let. ade la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions(LATC) pour les constructions hors des zones à bâtir, parce que le village deCergnat était régi par des dispositions assimilables à celles de la zoneintermédiaire, provisoirement inconstructible. Par une décision du 2 août2005, ce service a refusé l'autorisation spéciale en retenant que, comme destravaux avaient déjà été entrepris dans le bâtiment litigieux après le 1erjuillet 1972, les possibilités tirées du droit dérogatoire étaient déjàépuisées. Il a mentionné qu'en 1989, un logement avait été construit àl'étage et dans les combles du chalet, "sous l'égide de l'art. 135 LATC(périmètre de localité)", régime qui n'était plus applicable depuis l'entréeen vigueur du nouveau plan général d'affectation. En conclusion, la décisionde refus de l'autorisation spéciale indiquait qu'"afin de pouvoir réaliser leprojet souhaité, la planification du périmètre de Cergnat devrait êtreenvisagée pour autant qu'une telle mesure corresponde à un intérêt public etrespecte les dispositions légales à ce sujet". C.X.________ a recouru auprès du Tribunal administratif cantonal contre lerefus de l'autorisation spéciale. Invitée à se déterminer, la Municipalité d'Ormont-Dessous a proposél'admission du recours, en expliquant que l'absence d'un plan d'affectationspécial pour Cergnat était due à des problèmes d'équipement, non encorerésolus dans cette partie du territoire communal (approvisionnement en eau,défense incendie). Le Tribunal administratif a rendu son arrêt le 9 mars 2006, après uneinspection locale. Il a admis le recours formé par X.________ et réformé ladécision du Service de l'aménagement du territoire du 2 août 2005 en ce sensque l'autorisation spéciale est accordée. Il a considéré en substance ce quisuit: En l'état de la planification, le village de Cergnat est dépourvu de touterègle définissant la mesure de l'utilisation du sol. L'art. 135 al. 1 LATC(titre: Territoire sans plan d'affectation) dispose que les territoires oufractions de territoire d'une commune qui ne sont pas encore régis par unplan d'affectation ou un règlement comprennent, de par la loi, le périmètrede localité et le territoire agricole. L'art. 135 al. 2 LATC définit lepérimètre de localité comme l'aire délimitée par une ligne entourant à unedistance de cinquante mètres les bâtiments extérieurs d'une localité (ville,village ou hameau). En vertu de l'art. 135 al. 4 LATC, dans le périmètre delocalité, tout permis de construire est subordonné à l'autorisation préalabledu département (le DIRE), qui l'accorde si le projet est compatible avec lesexigences majeures de l'aménagement du territoire. En l'espèce, il estmanifeste que le bâtiment à transformer se trouve dans le périmètre delocalité du village de Cergnat, étant implanté à moins de 45 m de la cure,elle-même proche du temple (la route cantonale Le Sépey-Leysin passe entre lacure et la parcelle de X.________); ce périmètre est largement attribué àl'habitation. Il a encore été relevé qu'en 1990, le Service de l'aménagementdu territoire avait délivré une autorisation spéciale pour une premièretransformation du bâtiment litigieux en appliquant le régime du périmètre delocalité de l'art. 135 LATC. Après avoir examiné la compatibilité du projetavec les exigences majeures de l'aménagement du territoire - en retenantqu'il ne risquait pas de compromettre l'établissement d'un plan créant unezone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT, et qu'il ne pouvait être que bénéfiquepour le voisinage en favorisant l'homogénéité du village -, le Tribunaladministratif a finalement considéré que rien ne s'opposait à la délivrancede l'autorisation cantonale spéciale. D.Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Etat de Vaud,représenté par son Département des institutions et des relations extérieures,demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif puisde confirmer la décision du Service de l'aménagement du territoire du 2 août2005. Le recourant soutient que l'art. 135 LATC n'est plus applicable sur leterritoire de la commune d'Ormont-Dessous depuis l'entrée en vigueur du plangénéral d'affectation en 1996, que le régime d'utilisation du sol à Cergnatest défini à l'art. 15 let. b ch. 5 RPGA et que cette zone à traiter par planspécial n'est pas une zone à bâtir mais une zone inconstructible, assimilableà une zone intermédiaire selon le droit cantonal (art. 51 LATC), c'est-à-direune zone dont l'affectation est différée (art. 18 al. 2 LAT). Le projet deX.________ nécessitait donc une autorisation cantonale spéciale pourconstruction hors des zones à bâtir et, selon le recours, le Service del'aménagement du territoire était fondé à refuser pareille autorisation. X. ________ conclut au rejet du recours de droit administratif. LaMunicipalité d'Ormont-Dessous se prononce dans le même sens, en se référant àses déterminations devant le Tribunal administratif. Ce tribunal propose lerejet du recours. E.Le recourant a déposé une requête d'effet suspensif. Aucune décision n'a étéprise sur cette requête. A titre de mesures pré-provisionnelles (ordonnancedu 18 avril 2006), le Président de la Ire Cour de droit public a interditprovisoirement toute mesure d'exécution de l'arrêt attaqué. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.Le présent arrêt rend sans objet la requête d'effet suspensif. 2.Lorsque la contestation porte sur une autorisation de construire, l'art. 34al 1 LAT définit les cas dans lesquels le recours de droit administratif auTribunal fédéral est recevable contre les décisions prises par l'autoritécantonale de dernière instance. Cette voie de recours est ouverte d'une partsi la décision a pour objet la reconnaissance de la conformité àl'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de lazone à bâtir, et d'autre part si l'autorité a statué sur des demandes dedérogation en vertu des art. 24 à 24d LAT. Les cantons ont qualité pourrecourir, selon l'art. 34 al. 2 LAT. Hors de ces deux hypothèses, seule lavoie du recours de droit public est ouverte (art. 34 al. 3 LAT). En d'autrestermes, le recours de droit administratif n'est pas disponible pour contesterune autorisation délivrée sur un terrain inclus dans une zone à bâtir, lesrègles dérogatoires des art. 24 ss LAT n'y étant pas applicables.En l'espèce, le Tribunal administratif a considéré que le régime du périmètrede localité, défini à l'art. 135 al. 2 LATC, valait pour le terrainlitigieux. Cette règle du droit cantonal fixe des critères géographiques pourla délimitation de ce périmètre - sa limite correspond à une ligne entourantà une distance de cinquante mètres les bâtiments extérieurs du village ou duhameau - et il n'est pas contesté, en l'occurrence, que Cergnat soit unelocalité ni que le bâtiment de l'intimé soit suffisamment proche du centre dela localité. Statuant sur une demande d'autorisation de transformer ce mêmebâtiment en 1990, le Service de l'aménagement du territoire avait du resteappliqué la réglementation du périmètre de localité. Le canton recourant soutient que l'art. 135 al. 2 LATC n'entre plus enconsidération depuis l'entrée en vigueur du plan général d'affectation de lacommune en 1996, et que le régime de la zone intermédiaire, inconstructible(art. 51 al. 2 LATC), serait désormais applicable au terrain litigieux. Or leplan d'affectation de 1996 qualifie le hameau de Cergnat d'"agglomération";on peut en déduire que le plan spécial imposé par l'art. 15 let. b RPGAcomprendra une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Cette zone à bâtirdevra inclure au moins les terrains propres à la construction qui sont déjàlargement bâtis (art. 15 let. a LAT). Dix ans après l'entrée en vigueur del'art. 15 RPGA et nonobstant l'absence de plan spécial, le secteur déjàlargement bâti du périmètre n° 5, soit l'"agglomération" proprement dite deCergnat, peut être considéré comme faisant partie des zones à bâtir répondantmatériellement à la définition de l'art. 15 LAT. La formulation de l'art. 15RPGA démontre que l'intention des autorités de planification en 1996, tant auniveau cantonal que communal, n'était pas de différer la décision surl'affectation de ce périmètre au-delà de l'horizon ordinaire de quinze ans(cf. art. 15 let. b LAT), pour interdire dans l'intervalle toute constructionou transformation (sous réserve éventuellement des bâtiments à but agricole,qu'un règlement communal peut autoriser en zone intermédiaire - cf. art. 51al. 2 LATC). Il ressort en outre des observations de la Municipalité que leretard dans l'établissement du plan spécial est dû à des problèmes deplanification des installations d'équipement, et non pas à une volonté desoumettre l'ensemble du périmètre n° 5 au régime d'une zone nonconstructible. Dans ces conditions particulières, la solution du Tribunaladministratif n'est pas critiquable, qui consiste à retenir les critères del'art. 135 al. 2 LATC pour déterminer les contours de l'agglomération etfixer ainsi la limite entre les terrains constructibles et ceux se trouvanthors de la zone à bâtir. Le bâtiment litigieux se trouvant sur un terrainsoumis à une réglementation de zone constructible, le département cantonal(ou pour lui le Service de l'aménagement du territoire) n'avait donc pas àdélivrer, en vue des travaux de transformation, une autorisation spéciale ausens des art. 24 ss LAT (voir en particulier l'art. 24c LAT). En d'autrestermes, c'est à tort que le canton recourant assimile la réglementationapplicable au centre du hameau de Cergnat à celle d'une zone intermédiaireinconstructible, et le grief de violation des règles du droit fédéralconcernant les exceptions prévues hors de la zone à bâtir doit en conséquenceêtre rejeté. 3.En appliquant le régime de l'art. 135 al. 2 LATC au terrain litigieux, leTribunal administratif a admis la nécessité d'une autorisation cantonalepréalable, s'ajoutant au permis de construire communal. Il n'y a pas lieud'examiner si l'obligation de délivrer cette autorisation cantonale, enexécution de l'arrêt attaqué, est conforme aux prescriptions matérielles dudroit cantonal, notamment à la règle de l'art. 135 al. 4 LATC. En effet, cegrief ne pourrait être présenté que dans le cadre d'un recours de droitpublic (art. 34 al. 3 LAT) et la conversion du présent recours de droitadministratif en recours de droit public n'entre pas en considération, lecanton n'étant pas titulaire de droits constitutionnels des citoyens, au sensde l'art. 84 al. 1 let. a OJ, dans l'accomplissement de ses tâches en matièred'aménagement du territoire (ATF 129 II 225 consid. 1.5 p. 231). 4.Le recours de droit administratif doit en conséquence être rejeté. Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ).L'intimé, assisté d'un avocat, a droit à des dépens, à la charge de l'Etat deVaud (art. 159 OJ). Des dépens ne sont en revanche pas dus à la Municipalité,qui a répondu sans l'assistance d'un mandataire. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours de droit administratif est rejeté. 2.Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. 3.Une indemnité de 1'000 fr., à payer à X.________ à titre de dépens, est miseà la charge de l'Etat de Vaud. 4.Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires du recourant et del'intimé, à la Municipalité d'Ormont-Dessous et au Tribunal administratif ducanton de Vaud. Lausanne, le 19 mai 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: