| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 08 mai 2006, 1P.786/2005

{T 1/2}1P.786/2005 /col Arrêt du 8 mai 2006Ire Cour de droit public MM. les Juges Féraud, Président,Reeb et Fonjallaz.Greffier: M. Kurz. Alliance de gauche,Denise Maillefer,Marie-Paule Blanchard-Queloz,René Ecuyer,Hans Bräm,Salika Wenger,recourants,tous représentés par Me Jean-Pierre Garbade, avocat, contre Conseil d'Etat du canton de Genève,Chancellerie d'Etat, case postale 3964, 1211 Genève 3,Tribunal administratif de la République et cantonde Genève, case postale 1956, 1211 Genève 1. élection du Grand Conseil du 9 octobre 2005, recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif de laRépublique et canton de Genèvedu 28 octobre 2005. Faits: A.Le 9 octobre 2005 a eu lieu l'élection des cent députés au Grand Conseilgenevois. Selon le procès-verbal "B" signé par le président et levice-président du bureau de vote de la commune de Meyrin, le décompte desbulletins de vote compacts se présentait ainsi, pour les formationspolitiques suivantes: Les Verts: 195; Parti radical genevois: 171; LesSocialistes 170; Alliance de Gauche (AdG): 290; Parti Libéral: 168.L'urne scellée a ensuite été transportée dans le bâtiment d'Uni-Mail, enville de Genève, où a eu lieu le dépouillement centralisé. Elle a été remiseà 16h 30 au groupe 9 du service "contrôle des urnes". Selon le procès-verbal"B2", les bulletins de vote compacts ont été comptés de la manière suivante,pour les mêmes formations: Les Verts: 195; Parti radical genevois: 140; LesSocialistes: 269; AdG: 190; Parti Libéral: 168. Une note manuscrite figuredans la rubrique "Explication des différences retrouvées":"Indication de total erronée: -100 pour socialistes compact+100 pour libéraux compact - 31 bulletins non retrouvés dans radicaux compact- 7 bulletins non retrouvés dans les modifiés1 radical + 1 socialiste modifiés dans les compacts."Ce dernier décompte a été confirmé au terme d'un recomptage effectué à 18h30, sur instruction du directeur du service des votations.Lors d'une séance du lundi 10 octobre 2005 à 18h 10, le directeur général dudépouillement centralisé a informé les contrôleurs de la différence entre lesprocès-verbaux B et B2. Un nouveau recomptage avait eu lieu dansl'après-midi, qui confirmait les chiffres figurant dans le procès-verbal B2.Le procès-verbal de cette séance comporte la note suivante de la contrôleusede l'AdG:"J'ai constaté que sur le procès-verbal B2 (saisi à 18h50) le contrôle desbulletins de vote du local de Meyrin qu'il était indiqué de manièremanuscrite que 100 bulletins compacts devaient être en diminution pour leParti Libéral et qu'en fait, cette diminution a été imputée sur le nombre debulletin de vote compact de l'AdG. Il y a donc contradiction".Par arrêté du 12 octobre 2005, le Conseil d'Etat a constaté les résultats del'élection. L'AdG avait obtenu 592'372 suffrages, alors que le quorum (7%)était fixé à 600'679,17. Elle n'obtenait donc pas de siège. B.Le 20 octobre 2005, cinq candidats de l'AdG, soit Denise Maillefer -également dépositaire de la liste -, Marie-Paule Blanchard-Queloz, RenéEcuyer, Hans Bräm et Salika Wenger, ainsi que l'AdG elle-même, ont formérecours auprès du Tribunal administratif genevois. Ils dénonçaient une séried'irrégularités qui auraient, selon eux, entaché le processus dedépouillement. Le dépouillement proprement dit avait eu lieu à Meyrin, lesopérations ultérieures n'étant que de simples recomptages; les contrôleursprésents à Uni-Mail n'avaient pas été mis en mesure d'effectuer leurcontrôle; ils n'avaient pas été informés à temps des différences dedécomptes. Ces violations de la loi faisaient douter des résultats, car unesubstitution de bulletins était possible. C.Par arrêt du 28 octobre 2005, le Tribunal administratif a rejeté le recours,laissant indécise la question du respect du délai de six jours et de laqualité pour agir de l'AdG. Selon l'arrêté du Conseil d'Etat du 7 septembre2005, le dépouillement était centralisé, les bureaux de vote se contentant detrier les bulletins. L'ensemble des personnes ayant participé audépouillement à Uni-Mail étaient des jurés électoraux. Les contrôleursavaient pu assister à l'ensemble du dépouillement, ce qui satisfaisait àl'exigence de publicité; il n'y avait pas d'obligation d'avertir lescontrôleurs en cas de problème. En dépit des mentions manuscrites inexactessur le procès-verbal B2, le décompte des voix effectué à Uni-Mail étaitcorrect. Les mesures de sécurité étaient suffisantes pour écarter l'hypothèseselon laquelle les modifications mentionnées sur le procès-verbal seraientdues à une fraude. D.Par acte du 22 décembre 2005, les mêmes recourants agissent par la voie durecours de droit public. Ils demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêtdu Tribunal administratif ainsi que la décision du Grand Conseil du 3novembre 2005 validant l'élection, de dire que les recomptages de bulletinsde vote effectués à Uni-Mail sont nuls, de confirmer le décompte effectuédans le local de Meyrin et d'ordonner au Conseil d'Etat de rectifier lesrésultats de l'élection; subsidiairement, ils demandent l'organisation d'unnouveau scrutin dans la commune de Meyrin. Ils reprennent l'argumentationsoumise à la cour cantonale, en relevant que les 100 bulletins compactsreprésentaient 10'000 suffrages de liste, et leur permettraient d'atteindrele quorum.Par ordonnance du 6 décembre 2005, les recourants ont été invités à refaireleur écriture, jugée prolixe. Un nouveau mémoire a été déposé le 22 décembre2005.Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt. La Chancellerie d'Etatconclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.La recevabilité du recours de droit public - qu'il soit formé pour violationdes droits politiques ou pour violation des droits constitutionnels - estexaminée d'office et avec une pleine cognition (ATF 131 I 145 consid. 2 etles arrêts cités; 128 I 46 consid. 1a p. 48). 1.1 Les recourants déclarent recourir pour violation des droits politiques(art. 85 let. a OJ), ainsi que pour violation des droits constitutionnels(art. 84 al. 1 let. a OJ). Toutefois, tous les griefs soulevés à l'encontrede l'arrêt cantonal relèvent du recours pour violation des droits politiques,y compris les griefs relatifs à l'établissement des faits et au droit d'êtreentendu, qui peuvent être soulevés dans ce cadre. Le recours pour violationdes droits constitutionnels est par conséquent irrecevable, sans qu'il y aità examiner la qualité pour agir des recourants au regard de l'art. 88 OJ. 1.2 La cour cantonale a émis des doutes quant à la qualité pour agir del'AdG, dont on ignore la forme juridique. Ces doutes ne sont pas levés parles recourants et la question pourra, à ce stade également, demeurerindécise, puisque la qualité pour agir des autres recourants, tous électeursgenevois, ne fait pas de doute (ATF 130 I 290 consid. 1.2 p. 292 et lesarrêts cités). 1.3 Le recours pour violation des droits politiques n'a en principe, commeles autres recours de droit public, qu'une nature cassatoire (ATF 129 I 185consid. 1.5 p. 189; 119 Ia 167 consid. 1f p. 173; 118 Ia 184 consid. 1d p.188). Les conclusions qui vont au-delà de l'annulation partielle ou totale del'arrêt attaqué sont donc irrecevables. 1.4 Selon l'art. 90 al. 1 let. b OJ, le recours de droit public doitcomporter un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principesjuridiques violés, précisant en quoi consiste la violation. Le Tribunalfédéral n'examine que les griefs soulevés de manière claire et détaillée (ATF130 I 26 consid. 2.1 p. 31). Cette exigence de motivation s'applique aussi enmatière de recours pour violation des droits politiques (ATF 129 I 185consid. 1.6 p. 189 et les arrêts cités). Sur bien des points le recours nesatisfait pas à cette exigence de clarté et de précision.En effet, bien qu'invités à refaire leur écriture, les recourants présententleur argumentation dans un certain désordre: au gré d'innombrables redites,ils mélangent la reprise pure et simple des griefs présentés en instancecantonale, des arguments de fait et quelques griefs nouveaux. Le recours estconstitué d'un résumé en fait et en droit - auquel les recourants admettentqu'ils auraient pu se tenir -, d'une partie en fait comportant plusieursappréciations juridiques, d'une autre partie consacrée à la recevabilité quiaborde également le fond, d'une section exposant de manière générale laprocédure de dépouillement et de récapitulation, d'un passage relatif autraitement des bulletins de vote de Meyrin, d'une énumération des griefsdirigés contre l'arrêt attaqué et d'un chapitre rappelant les irrégularitésdénoncées et la jurisprudence du Tribunal fédéral. Chacune de ces partiescontient des allégations de fait, des critiques générales formulées contre lesystème de dépouillement, et des griefs de droit.Par ailleurs, le recours de droit public dirigé contre un arrêt de dernièreinstance cantonale ne peut contenir de griefs qu'à l'encontre de ce dernier(art. 86 OJ), hormis le cas non réalisé en l'espèce où l'autorité intimée esttenue d'examiner le droit d'office (ATF 131 I 31 consid. 2.1.1 p. 33-34; casque les recourants confondent manifestement avec le libre pouvoir d'examen).Si l'autorité cantonale a omis de statuer sur un argument qui lui étaitvalablement soumis, il appartient aux recourants de se plaindre à ce sujetd'une violation de leur droit d'être entendus. En l'occurrence, seul lechapitre VI du recours est expressément consacré aux griefs dirigés contrel'arrêt attaqué. Il y a lieu, par conséquent, de se limiter à l'examen decette seule partie du recours, sans avoir à rechercher les autres griefs quipourraient figurer, de manière éparse, dans d'autres chapitres. 1.5 Saisi d'un recours de droit public fondé sur l'art. 85 let. a OJ, leTribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droitconstitutionnel, ainsi que des dispositions de rang inférieur qui règlent lecontenu et l'étendue du droit de vote ou qui sont en relation étroite aveccelui-ci; il n'examine en revanche que sous l'angle restreint de l'arbitrairel'interprétation d'autres règles du droit cantonal (ATF 131 I 386 consid. 3.2p. 391 et les arrêts cités). En présence de deux interprétations égalementdéfendables, le Tribunal fédéral s'en tient à celle retenue par la plus hauteautorité cantonale (ATF 121 I 334 consid. 2c p. 339; sur l'évolution dupouvoir d'examen du Tribunal fédéral, voir ATF 111 Ia 201 consid. 4 p.206-208). 2.Les recourants soulèvent des griefs d'ordre formel (qu'ils qualifient de"faits") qu'il y a lieu d'examiner en premier. Ils se plaignent de ce que leTribunal administratif n'a pas procédé à des auditions de témoins, alors quedes faits selon eux "très importants" seraient restés obscurs, en particulierconcernant les diverses manipulations des bulletins de vote. 2.1 Garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., le droit d'être entendu permet aujusticiable de participer à la procédure probatoire en exigeantl'administration des preuves déterminantes (ATF 126 I 15 consid. 2a/aa p. 16et les arrêts cités). Ce droit ne s'étend toutefois qu'aux élémentspertinents pour décider de l'issue du litige. Il est ainsi possible derenoncer à l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le jugeparvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution dulitige ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Ce refusd'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que sil'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, àlaquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 125 I 127consid. 6c/cc in fine p. 135, 417 consid. 7b p. 430; 124 I 208 consid. 4a p.211, 241 consid. 2 p. 242, 274 consid. 5b p. 285 et les arrêts cités; sur lanotion d'arbitraire, voir ATF 127 I 60 consid. 5a p. 70). Par ailleurs, ledroit d'être entendu doit être exercé dans le respect des règles de procédurecantonales relatives à l'administration des preuves. 2.2 Les recourants estiment que les auditions du président du local de voteet de certains contrôleurs étaient nécessaires pour définir les modalités desrecomptages effectués à Uni-Mail. Les rapports fournis par la Chancellerieseraient contradictoires et l'infaillibilité du système de dépouillementn'aurait pas été démontrée. Les recourants omettent toutefois de préciserquels "faits importants" pourraient ainsi être démontrés. Si les témoignagesproposés étaient propres à établir l'existence d'une fraude, il appartenaitaux recourants de l'indiquer. En définitive, le Tribunal administratif s'estestimé suffisamment renseigné pour écarter l'hypothèse d'une telle fraude,appréciation anticipée qui, comme cela est relevé ci-dessous, n'a riend'arbitraire. 3.Sur le fond, les recourants invoquent les art. 48 de la constitutiongenevoise (Cst./GE), et 73 et 74 de la loi genevoise sur l'exercice desdroits politiques (LEDP). Ils persistent à considérer que le dépouillementcentralisé n'aurait pas fait l'objet d'une décision du Conseil d'Etat. Lesavis publiés dans la feuille d'avis officielle (nomination des contrôleurs etrappel par la Chancellerie que le dépouillement aura lieu par ses soins)étaient insuffisants. Il s'ensuivrait que les opérations effectuées àUni-Mail violeraient les dispositions relatives à la publicité et au contrôledes opérations. 3.1 Selon l'art. 34 al. 2 Cst., la garantie des droits politiques protège lalibre formation de l'opinion des citoyens et l'expression fidèle et sûre deleur volonté. Les votations et élections doivent être organisées de tellemanière que la volonté des électeurs puisse s'exercer librement, notammentsans pression ni influence extérieure (ATF 131 I 126 consid. 5.1 p. 132 etles arrêts cités). En particulier, l'autorité chargée du dépouillement doitcompter les suffrages avec soin et conformément aux dispositions applicables.Il appartient en premier lieu au droit cantonal de prévoir les cas danslesquels un électeur peut éventuellement réclamer un nouveau comptage, mais àdéfaut de dispositions suffisantes sur ce point, la vérification du résultatest de toute manière exigible, sur la base du droit constitutionnel fédéral,si le soupçon d'une erreur dans le comptage, ou d'un comportement irrégulierde l'organe compétent, est justifié par des indices concrets et pertinents(ATF 131 I 442 consid. 3.2 p. 447; 98 Ia 73 consid. 4 p. 85; voir aussi ATF114 Ia 42 consid. 4c p. 46).L'art. 34 Cst. impose une obligation de résultat, s'agissant de l'exactitudedu scrutin, mais ne prescrit aucune procédure particulière s'agissant desopérations de dépouillement. Il appartient d'abord au droit cantonal dedéfinir la nature et l'ampleur des vérifications à effectuer dans le cadre dudépouillement (ATF 114 Ia 42 consid. 4c, 100 Ia 362 consid. 5d, 98 Ia 73consid. 4; cf. Stephan Widmer, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, thèse Zurich1989, p. 172). Demeure réservée l'hypothèse où le droit cantonal neconsacrerait pas des règles suffisantes en vue d'assurer la régularité durésultat proclamé. Ainsi, pour autant que la fiabilité du décompte ne soitpas
mise en péril, le dépouillement peut avoir lieu dans les arrondissementsélectoraux, ou de manière centralisée. L'art. 34 Cst. n'impose pas non plusun contrôle des opérations par des représentants du peuple ou des partispolitiques.Ainsi, l'ensemble des dispositions invoquées par les recourants ne touche pasau contenu même des droits politiques; il s'agit de normes de procédure etd'organisation dont le Tribunal fédéral examine l'application, à l'instar del'établissement des faits, sous l'angle de l'arbitraire (consid. 1.5ci-dessus). Il en va de même pour le grief relatif à l'activité descontrôleurs: si ceux-ci sont prévus par une disposition constitutionnelle(l'art. 48 Cst./GE), leur intervention est régie par les art. 73 et 74 LEDP,dispositions qui ont elles aussi une nature organisationnelle. 3.2 Selon l'art. 67 LEDP, le dépouillement peut se faire de manièrecentralisée (al. 1). La Chancellerie d'Etat convoque les jurés chargés de cedépouillement (al. 2). Une brève analyse littérale et systématique (l'art. 67LEDP fait partie du chapitre X de la loi intitulé "Dépouillement") faitapparaître que l'opération visée par cette disposition concerne bien ledépouillement des bulletins, et non pas le recomptage des votes. S'il en estainsi, les opérations effectuées dans les bureaux de vote ne peuventconsister qu'en un simple triage, sans décompte nominatif. L'interprétationretenue à ce sujet par la cour cantonale n'a donc rien d'arbitraire. 3.3 La simple lecture de la disposition précitée fait également apparaîtreque les personnes chargées de ce dépouillement centralisé sont bien des jurésélectoraux, convoqués par la Chancellerie d'Etat. Pour le surplus, lesrecourants n'expliquent pas en quoi la rédaction prétendument ambiguë desavis parus dans la feuille d'avis officielle devrait entraîner l'illégalitéou la nullité de l'ensemble des opérations de dépouillement centralisé. 3.4 Autant qu'on les comprend, les griefs relatifs à la publicité desopérations de dépouillement centralisé ne sont pas mieux fondés. Selon l'art.66 al. 2 LEDP, l'ouverture des urnes et le dépouillement des bulletins sontpublics. Toutefois, l'art. 66 al. 5 LEDP réserve le cas du dépouillementcentralisé prévu à l'art. 67 LEDP. Le législateur genevois a ainsimanifestement voulu instituer un mode particulier de dépouillement, pouvantêtre soumis à des règles propres. La systématique légale fait aussiapparaître que le dépouillement centralisé (chapitre X) est suivi de larécapitulation (chapitre XI); c'est seulement pour cette dernière que la loiprévoit le contrôle d'électeurs désignés par le Conseil d'Etat (art. 73 al. 1LEDP). Cela est du reste conforme à l'art. 48 al. 3 Cst./GE, qui prévoit queseule la récapitulation des votes a lieu en séance public sous le contrôled'au moins cinq électeurs choisis dans les partis ou les groupements. Lesrecourants soutiennent que le silence de la loi sur ce point imposerait uncontrôle permanent de l'ensemble des opérations centralisées; ce raisonnementne saurait être suivi, dans la mesure où une telle présence n'est nullementexigée par le droit constitutionnel fédéral et cantonal. Au demeurant, lapratique en vigueur se montre moins restrictive et permet aux contrôleursd'assister également au dépouillement proprement dit. Les recourants nepeuvent non plus prétendre qu'il existerait une obligation d'interpeller lescontrôleurs à chaque problème de décompte: une telle obligation ne découlepas non plus du droit supérieur. Selon la pratique, les contrôleurs, aprèsavoir été rendus attentifs à leurs droits, peuvent circuler librement dansles salles et poser des questions.Par conséquent, le mode de dépouillement adopté par la Chancellerie, confirmépar la cour cantonale, s'inscrit dans le cadre législatif de la LEDP et neprête pas le flanc à la critique. 3.5 En définitive, la seule question déterminante consiste à savoir si, commele prétendent les recourants, il est suffisamment vraisemblable que ladifférence de décomptes résulte d'une fraude. Les recourants devraientapporter à ce sujet des indices concrets d'un comportement illicite,notamment de la part des organes chargés de diriger la votation (ATF 114 Ia42).La cour cantonale a relevé que les mesures de sécurité et l'intervention dedeux jurés pour chaque comptage permettaient d'exclure l'hypothèse selonlaquelle une liasse de bulletins de vote aurait pu être remplacée par uneautre. D'autres erreurs avaient été commises par le bureau de vote de Meyrin,et avaient été corrigées lors du dépouillement centralisé. Les recourants nerépondent rien à ces considérations, pourtant pertinentes. A cela s'ajoutequ'un score de 290 bulletins compacts pour le local de vote de Meyrin seraiten contradiction tant avec les résultats des autres locaux de vote qu'avecceux de l'élection du Grand Conseil de 2001, ce qui constitue aussi un indiceen défaveur de la thèse des recourants. 3.6 L'hypothèse la plus probable est donc celle d'une erreur commise dans lelocal de vote de Meyrin, notamment un mauvais étiquetage d'une enveloppe de100 bulletins. L'explication manuscrite apposée sur le formulaire "B2" estcertes inexacte, mais cela résulte manifestement d'une erreur de plume, etn'accrédite pas la thèse des recourants. Ce qui reste déterminant, c'est quele nombre de bulletins compacts indiqués sur ce formulaire s'est trouvéconfirmé lors des recomptages subséquents. 4.Dans la mesure où il est recevable, le recours doit par conséquent êtrerejeté. Conformément à la pratique, il n'est pas perçu d'émolumentjudiciaire, ni alloué de dépens. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable. 2.Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens. 3.Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourants, auConseil d'Etat et au Tribunal administratif de la République et canton deGenève. Lausanne, le 8 mai 2006 Au nom de la Ire Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: