| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 04 avril 2006, 2P.286/2005

{T 1/2}
2P.286/2005 /fzc

Arrêt du 4 avril 2006
IIe Cour de droit public

MM et Mme les Juges Merkli, Président,
Hungerbühler, Wurzburger, Müller et Yersin.
Greffier: M. Dubey.

Caisse de compensation pour allocations familiales de l'Union patronale
interprofessionnelle,
Serge Riat SA,
recourantes,
toutes les deux représentées par Me Alain Steullet, avocat,

contre

Gouvernement de la République et Canton du Jura, rue de l'Hôpital 2, 2800
Delémont.

art. 8 Cst. (arrêté du 30 août 2005 concernant la répartition des charges
découlant du paiement des allocations familiales aux personnes sans activité
lucrative pour 2004),

recours de droit public contre l'arrêté du 30 août 2005.

Faits:

A.
Le 30 août 2005, le Gouvernement de la République et Canton du Jura a adopté
l'arrêté fixant la répartition des charges découlant du paiement des
allocations familiales aux personnes sans activité lucrative pour 2004
(ci-après: l'arrêté du 30 août 2005), publié au Journal officiel de la
République et Canton du Jura du 7 septembre 2005 et entré immédiatement en
vigueur. Selon l'art. 1er de cet arrêté, le coût des allocations familiales
versées aux personnes sans activité lucrative s'élève pour 2004 à 1'994'655
fr.; cette somme est répartie entre la Caisse cantonale d'allocations
familiales et les caisses privées reconnues d'allocations familiales selon
une clef de répartition basée sur les salaires déterminants conformément au
tableau annexé à l'arrêté. D'après ce tableau, la Caisse de compensation pour
allocations familiales de l'Union patronale interprofessionnelle (ci-après:
la Caisse d'allocations familiales interprofessionnelle) doit s'acquitter,
d'un montant de 315'554 fr. 40.

B.
Serge Riat SA est une entreprise de peinture membre de la Caisse
d'allocations familiales interprofessionnelle. A ce titre, elle est tenue de
lui verser des contributions qui couvrent également les allocations
familiales en cause.

C.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 8
Cst., la Caisse d'allocations familiales interprofessionnelle (ci-après: la
recourante n° 1) et Serge Riat SA (ci-après: la recourante n° 2) demandent au
Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, principalement d'annuler
l'arrêté du 30 août 2005, subsidiairement de l'annuler dans la mesure où il
met à charge de la Caisse un montant de 315'554 fr. 40.

Le Gouvernement de la République et Canton du Jura conclut au rejet du
recours dans la mesure où il est recevable, subsidiairement au prononcé d'une
décision l'incitant à adopter une loi conforme à la Constitution.

Lors d'un second échange d'écritures, les recourantes ont confirmé leurs
conclusions et proposé le rejet de la conclusion subsidiaire du Gouvernement
jurassien. Ce dernier a confirmé ses conclusions.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
qui lui sont soumis (ATF 131 II 58 consid. 1 p. 60).

1.1 L'art. 84 al. 2 OJ prévoit que le recours de droit public n'est recevable
que si la prétendue violation ne peut pas être soumise par une action ou par
un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre
autorité fédérale. Comme la Confédération n'a usé de sa compétence
législative en matière d'allocations familiales (art. 116 Cst.) que pour les
salariés agricoles et les petits paysans (cf. la loi fédérale du 20 juin 1952
sur les allocations familiales dans l'agriculture [LFA; RS 836.1]), le
présent recours doit être tranché exclusivement au regard du droit cantonal,
de sorte que la voie du recours de droit public est en principe ouverte.

1.2 Le recours de droit public n'est recevable, sauf exceptions non réalisées
en l'espèce (cf. art. 86 al. 2 OJ), qu'à l'encontre d'une décision de
dernière instance cantonale. Tel est bien le cas de l'arrêté attaqué. Émanant
du Gouvernement, il ne pouvait pas faire l'objet d'un recours auprès de la
Cour administrative du Tribunal cantonal (cf. art. 160 lettre d de la loi
jurassienne du 30 novembre 1978 de procédure et de juridiction administrative
et constitutionnelle [Code de procédure administrative ou Cpa; RSJU 175.1];
Gabriel Boinay, La procédure administrative et constitutionnelle du canton du
Jura, Porrentruy 1993, n° 5 ad art. 160 Cpa, p. 297). En outre, malgré son
intitulé, comme il ne contient pas de règles matérielles propres à lui
conférer un caractère législatif mais qu'il vise une ou plusieurs personnes
déterminées ou déterminables, il ne pouvait pas non plus faire l'objet d'un
recours auprès de la Cour constitutionnelle jurassienne (cf. art. 104 Cst/JU
et art. 177 et 190 Cpa; Jean Moritz, La juridiction constitutionnelle dans la
canton du Jura, Porrentruy 1993, p. 26 ss, p. 35 s. n° 59 ainsi qu'André
Grisel, Traité de droit administratif, tome I, Neuchâtel 1983, p. 403).

2.
Selon l'art. 88 OJ, ont qualité pour recourir les particuliers ou les
collectivités lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent
personnellement ou qui sont d'une portée générale.

2.1 Le recours de droit public a fondamentalement pour fonction de protéger
les titulaires des droits constitutionnels contre les abus du pouvoir
étatique. De tels droits ne sont reconnus en principe qu'aux citoyens, à
l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que détentrices de la
puissance publique, n'en sont pas titulaires et ne peuvent donc pas attaquer,
par ce moyen de droit, une décision qui les traite comme autorités.

La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une exception
notamment pour les corporations organisées selon le droit privé, chargées de
tâches de droit public par le droit cantonal et agissant vis-à-vis des
particuliers qui en dépendent comme détentrices de la puissance publique.
Elles peuvent invoquer les droits constitutionnels individuels par la voie du
recours de droit public dans les litiges contre l'Etat concernant les moyens
financiers dont elles disposent dans l'accomplissement des tâches pour
lesquelles elles sont investies de prérogatives de puissance publique,
lorsqu'elles poursuivent des buts lucratifs, exploitent une entreprise
commerciale ou, pour le moins, qu'elles supportent elles-même un risque
financier. Tel n'est pas le cas si le risque financier repose complètement
sur la collectivité publique et que l'organisme de droit privé intermédiaire
existe sans que les personnes qui en sont membres ne supportent un quelconque
risque (arrêts 2P.428/1993 du 13 novembre 1995, non publié; 2P.167/1993 du 10
mai 1994 in ZBl 95/1994 p. 531 consid. 1).

Une association peut également agir par la voie du recours de droit public en
vue de sauvegarder les intérêts de ses membres, quand bien même elle n'est
pas elle-même touchée par l'acte entrepris. Il faut notamment qu'elle ait la
personnalité juridique et que la défense des intérêts de ceux-ci figure parmi
ses buts statutaires. En outre, ses membres doivent être personnellement
touchés par l'acte litigieux, du moins en majorité ou en grand nombre (ATF
130 I 26 consid. 1.2.1 p.30, 82 consid. 1.3 p. 85; 129 I 113 consid. 1.6 p.
119; 125 I 369 consid. 1a p. 372; 124 I 145 consid. 1c p. 149; 123 I 221
consid. I/2 p.224-225 et les références citées).

2.2 En l'espèce, la recourante n° 1 est une association de droit privé
chargée de verser des allocations familiales aux travailleurs employés par
ses membres. Au titre de caisse reconnue, elle doit participer également au
financement des allocations familiales versées aux personnes sans activité
lucrative dans le canton du Jura en application de la loi du 20 avril 1989
sur les allocations familiales (Lall/JU; RSJU 836.1) sans qu'aucun moyen en
relation avec ces allocations ne lui soit accordé. Il ne ressort pas du
dossier si la recourante n° 1 peut à cet effet puiser dans ses réserves ou si
elle doit augmenter les cotisations de ses membres. Cette question peut
rester ouverte puisque, d'une manière ou d'une autre, elle supporte le risque
financier lié à l'exécution de cette tâche, soit le paiement de la part des
allocations versées aux personnes sans activité lucrative qui lui est
facturée par la Caisse cantonale d'allocations familiales, qu'elle reporte ou
non tout ou partie du coût sur ses membres. Elle a donc qualité pour recourir
contre l'arrêté litigieux.

Dans la mesure toutefois où la recourante conclut à l'annulation complète de
l'arrêté du 30 août 2005, dont elle n'est pas la seule destinataire, son
recours est irrecevable.

2.3 En tant que membre de la recourante n° 1, la recourante n° 2 n'est pas
(encore) directement touchée par l'arrêté attaqué. N'ayant pas qualité pour
recourir, son recours est irrecevable.

3.
La recourante n° 1 se plaint de la violation du principe de la généralité de
l'impôt et du droit à l'égalité de l'art. 8 Cst. Elle conteste devoir le
montant mis à sa charge par l'arrêté litigieux et fait valoir que les art. 22
al. 3 et 4 Lall/JU et 26 de son ordonnance d'exécution du 6 juin 1989
(Oall/JU; RSJU 836.11) sont contraires à ces principes. Elle demande au
Tribunal fédéral de procéder à un contrôle de leur conformité à la
Constitution.

Le délai permettant de requérir le contrôle abstrait des normes critiquées
étant échu (cf. art. 89 al. 1 OJ), leur constitutionnalité ne peut être
examinée qu'à titre préjudiciel, dans le cadre d'un contrôle concret de
l'arrêté du 30 août 2005 (sur les deux types de contrôles, cf. ATF 113 Ia 257
consid. 3b p. 261). Si elles s'avéraient inconstitutionnelles, le Tribunal
fédéral n'aurait pas la possibilité d'annuler les normes mais pourrait
uniquement casser la décision qui les applique (ATF 121 I 102 consid. 4 p.
103/104).

3.1 En matière fiscale, le principe de l'égalité de traitement est concrétisé
par les principes de la généralité et de l'égalité de l'imposition, ainsi que
par le principe de la proportionnalité de la charge fiscale fondée sur la
capacité économique. Le principe de la généralité de l'imposition interdit
que certaines personnes ou groupes de personnes soient exonérés sans motif
objectif car les charges financières de la collectivité qui résultent de ses
tâches publiques générales doivent être supportées par l'ensemble des
citoyens. En vertu des principes de l'égalité d'imposition et de l'imposition
selon la capacité contributive, les contribuables qui sont dans la même
situation économique doivent supporter une charge fiscale semblable;
lorsqu'ils sont dans des situations de fait différentes qui ont des effets
sur leur capacité économique, leur charge fiscale doit en tenir compte et y
être adaptée (ATF 122 I 101 consid. 2b p. 103; 118 Ia 1 consid. 3a p. 3; 114
Ia 321 consid. 3b p. 323 et les références citées). Lors de l'aménagement du
système fiscal, le législateur dispose toutefois, sous réserve des principes
mentionnés ci-dessus, d'un pouvoir d'appréciation étendu (ATF 114 Ia 321
consid. 3b p. 323/324). Il peut ainsi notamment opter, selon le type de
dépenses à financer, entre un impôt général, un impôt d'affectation ou une
charge de préférence. Il ne saurait cependant mettre à la charge d'un groupe
restreint de citoyens des dépenses concernant l'ensemble de la population si
ce groupe n'en retire pas un avantage économique particulier ou s'il n'existe
pas de motifs objectifs et raisonnables de les mettre à leur charge (ATF 122
I 305 consid. 6a p. 313 s. et les références citées).

3.2 Dans un arrêt du 4 juillet 2003 (2P.329/2001, résumé in PJA 2004 p. 97),
le Tribunal fédéral a jugé que la loi genevoise du 1er mars 1996 sur les
allocations familiales poursuivait un but social en consacrant le principe de
l'universalité des allocations familiales, celles-ci étant versées à des
bénéficiaires indépendamment de toute relation professionnelle. Les
cotisations prélevées auprès du cercle restreint des seuls employeurs,
indépendants et salariés d'un employeur exempté de l'AVS en vue de subvenir à
ces versements constituaient des contributions publiques entrant dans la
catégorie des impôts spéciaux d'affectation liés à certains coûts
particuliers. Aucun motif objectif et raisonnable ne justifiait que le
financement des allocations familiales, notamment en faveur de bénéficiaires
hors de toute relation professionnelle, incombât entièrement aux seuls
employeurs, indépendants et salariés d'un employeur exempté de l'AVS. En
l'absence de lien suffisant entre les contribuables et le but de la
contribution, le principe de la généralité de l'impôt était par conséquent
violé (arrêt 2P.329/2001 précité).

4.
4.1La loi sur les allocations familiales dans le canton du Jura définit deux
catégories d'ayants droit: (1) "tout salarié qui doit subvenir à l'entretien
d'un ou de plusieurs enfants et qui travaille au service d'un employeur
soumis à la loi" (art. 1 al. 1 Lall/JU) et (2) "la personne qui, en raison de
sa situation personnelle, ne peut exercer d'activité lucrative, ou ne peut en
exercer une qu'à temps partiel" (art. 1 al. 6 Lall/JU). La catégorie des
personnes sans activité lucrative comprend les personnes considérées comme
non actives par la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants, les
jeunes non encore soumis à l'obligation de cotiser à l'assurance-vieillesse
et survivants en tant que non actifs et les personnes au bénéfice
d'indemnités journalières de l'AI (art. 1 al. 1 Oall/JU), ainsi que les
personnes exerçant une activité lucrative à temps partiel, mais qui, à cause
de la charge d'un ou de plusieurs enfants, ne peuvent exercer une activité
lucrative à plein temps (art. 2 Oall/JU).

Tous les employeurs qui ont leur domicile, le siège de leur entreprise, une
succursale, un établissement ou un chantier dans le canton et qui occupent
des salariés en Suisse à la condition que ces derniers ne soient pas au
bénéfice d'allocations au moins égales, versées en vertu d'une autre loi
cantonale, sont soumis à la loi (art. 3 Lall/JU) et sont tenus de verser des
cotisations, y compris des frais de gestion, à la caisse d'allocations
familiales dont ils sont membres, en vue de l'octroi des allocations
familiales et, le cas échéant, de la constitution d'un fonds de réserve (art.
17 al. 1 et 19 al. 2 Lall/JU).

La Caisse cantonale d'allocations familiales verse aux personnes sans
activité lucrative les allocations
prévues par la loi (art. 21 al. 2
Lall/JU). Ces allocations sont à la charge des caisses reconnues, en fonction
d'une clef de répartition entre elles définie par l'art. 26 Oall/JU, selon
lequel la répartition est fixée au prorata du montant annuel total des
salaires soumis à cotisation pour chaque caisse reconnue dans le régime.

4.2 Il résulte de ce qui précède que la loi sur les allocations familiales du
canton du Jura consacre, à l'instar de celles d'autres cantons (Fribourg,
Valais, Schaffhouse et Genève), le principe de l'universalité des allocations
familiales, puisque celles-ci sont octroyées également aux personnes sans
activité lucrative (arrêt 2P.329/2001 du 4 juillet 2003, consid. 4.3, résumé
in PJA 2004 p. 97). Dans ces conditions, même si le cercle des personnes sans
activité lucrative, qui comprend également des bénéficiaires exerçant une
activité lucrative à temps partiel, n'est pas exactement le même que dans le
canton de Genève, les principes exposés dans l'arrêt du 4 juillet 2003
restent néanmoins valables et trouvent application, quoiqu'en dise le
Gouvernement intimé. Le système jurassien constitue bien une aide sociale,
car le versement d'allocations familiales aux personnes sans activité
lucrative ne constitue pas un complément de salaire qui soit en rapport avec
une relation contractuelle de travail avec un employeur. Il n'appartient par
conséquent pas aux employeurs de supporter seuls le financement de ce système
par l'intermédiaire notamment de la recourante qui n'a en principe pas
d'autre financement que les cotisations patronales.
Par conséquent, en mettant à charge de la recourante n° 1 un montant de
315'554 fr. 40, l'arrêté du 30 août 2005 du Gouvernement intimé viole l'art.
8 Cst.

5.
En conséquence, en tant qu'il est déposé par la recourante n° 1, le recours
doit être admis dans la mesure où il est recevable et l'arrêté du 30 août
2005 annulé dans la mesure où il met à la charge de celle-ci un montant de
315'554 fr. 40. Le recours est irrecevable en tant qu'il est déposé par la
recourante n° 2.

L'émolument judiciaire doit être réparti entre la recourante n° 1 qui n'a
obtenu gain de cause que dans ses conclusions subsidiaires, le canton du Jura
qui succombe et dont l'intérêt pécuniaire est en cause et la recourante n° 2
dont le recours est irrecevable (art. 156 al. 3, 153 et 153a OJ). La
recourante n° 1 qui a obtenu gain de cause dans la mesure où son recours
n'est pas irrecevable a droit à une indemnité de partie réduite (art. 159 al.
1 et 3 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis dans la mesure où il est recevable.

2.
L'arrêté du 30 août 2005 du Gouvernement du canton du Jura est annulé dans la
mesure où il met à la charge de la Caisse de compensation pour allocations
familiales de l'Union patronale interprofessionnelle un montant de 315'554
fr. 40.

3.
L'émolument judiciaire est réparti entre les parties à raison de 1'500 fr. à
charge de la Caisse de compensation pour allocations familiales de l'Union
patronale interprofessionnelle et de Serge Riat SA solidairement entre elles
et de 3'500 fr. à charge du canton du Jura.

4.
Le canton du Jura versera une indemnité de partie de 2'000 fr. à la Caisse de
compensation pour allocations familiales de l'Union patronale
interprofessionnelle.

5.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourantes et au
Gouvernement de la République et Canton du Jura.

Lausanne, le 4 avril 2006

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: